行政收費(fèi)的法治化路徑
顧德瑞
(武漢大學(xué) 法學(xué)院,湖北 武漢 430072)
摘要:行政收費(fèi)是國(guó)家推行特定政策、彌補(bǔ)行政成本的一個(gè)重要途徑,然而在實(shí)踐中卻亂象叢生、極富爭(zhēng)議,其合法性和合理性遭到人們的質(zhì)疑。亂象和爭(zhēng)議的背后是行政收費(fèi)約束機(jī)制的闕如。如何應(yīng)對(duì)諸多爭(zhēng)議的行政收費(fèi),法治應(yīng)當(dāng)是首要和最佳的選擇。通過(guò)行政收費(fèi)的法治化,約束和規(guī)范行政收費(fèi)權(quán),防止其過(guò)度侵奪公民的財(cái)產(chǎn),使憲法保障公民財(cái)產(chǎn)權(quán)愿望得以實(shí)現(xiàn)。
關(guān)鍵詞:行政收費(fèi);約束機(jī)制;法治化
收稿日期:*2015-04-18
作者簡(jiǎn)介:顧德瑞(1987-),男,山東濱州人,武漢大學(xué)博士生,研究方向:財(cái)政稅收法。
中圖分類(lèi)號(hào):D922.1文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A
收稿日期:*2015-04-26
一、我國(guó)行政收費(fèi)的現(xiàn)狀與檢討
行政收費(fèi)涉及對(duì)公民財(cái)產(chǎn)的侵奪,從法治的角度來(lái)看,其應(yīng)當(dāng)屬于法律保留的事項(xiàng)。但在事實(shí)上,關(guān)于行政收費(fèi)的立法、執(zhí)法幾乎完全由行政機(jī)關(guān)主導(dǎo),行政收費(fèi)項(xiàng)目設(shè)立的主要途徑是行政審批,而非依據(jù)法律。中央層面和地方層面關(guān)于行政收費(fèi)的規(guī)范性文件數(shù)量龐大,而且種類(lèi)繁多。根據(jù)初步統(tǒng)計(jì),“截止2007年7月,全國(guó)涉及行政收費(fèi)的法律文件總共約7 600件,而嚴(yán)格意義上的法律只有30多件,行政法規(guī)規(guī)章有400件左右。余下的有7 100多件,都是被俗稱(chēng)為‘紅頭文件’的部門(mén)和地方規(guī)范性文件”[1]。從《關(guān)于公布取消314項(xiàng)行政事業(yè)性收費(fèi)的通知》(財(cái)綜〔2013〕98號(hào))這份文件里,我們可以窺探出其中的端倪,該文件涉及28個(gè)省市的314項(xiàng)行政事業(yè)性收費(fèi),從這些被取消的項(xiàng)目來(lái)看,數(shù)量巨大、名目繁多,包含人們的衣食住行等各個(gè)方面,如:浙江被收容教育人員的生活費(fèi)(浙財(cái)綜字〔2005〕65號(hào)、浙價(jià)費(fèi)〔2006〕17號(hào))、安徽的價(jià)格信息服務(wù)收費(fèi)(皖價(jià)費(fèi)字〔1992〕35號(hào))、山東的就業(yè)訓(xùn)練費(fèi)(魯價(jià)涉發(fā)〔1995〕124號(hào))、湖北的綠化延誤費(fèi)(鄂財(cái)綜發(fā)〔2010〕52號(hào))、廣東省治安聯(lián)防費(fèi)(粵府〔1990〕8號(hào)、粵價(jià)函〔2003〕41號(hào)、粵價(jià)〔2012〕172號(hào))。這些規(guī)范性文件大都沒(méi)有上位法,它是行政收費(fèi)的終極依據(jù),其本質(zhì)是行政機(jī)關(guān)的自我授權(quán),與法與理都無(wú)法令公民信服。從這些情況來(lái)看,我國(guó)行政收費(fèi)的法治之路步履維艱。
我國(guó)行政收費(fèi)之所以存在諸多爭(zhēng)議,問(wèn)題的背后是行政收費(fèi)約束機(jī)制的闕如,這使得行政權(quán)肆無(wú)忌憚、無(wú)所顧忌。我國(guó)《憲法》第13條規(guī)定:“公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯。”財(cái)產(chǎn)權(quán)作為公民的一項(xiàng)基本權(quán)利,不論課稅還是收費(fèi)都是對(duì)公民財(cái)產(chǎn)的侵奪,為了保護(hù)公民的財(cái)產(chǎn)權(quán),我國(guó)必須建立對(duì)課稅和行政收費(fèi)的約束機(jī)制,前者有稅收法定的剛性約束,但對(duì)于行政收費(fèi)來(lái)說(shuō),其約束機(jī)制卻是嚴(yán)重缺乏的。一張連上位法都沒(méi)有的規(guī)范性文件就可以成為行政收費(fèi)的依據(jù),而且絕大多數(shù)的行政收費(fèi)都是依據(jù)這些規(guī)范性文件設(shè)定的,可見(jiàn)行政收費(fèi)設(shè)定的隨意性。也就是說(shuō),在行政收費(fèi)領(lǐng)域,行政機(jī)關(guān)兼具立法與行政兩種權(quán)力,在司法救濟(jì)不足的狀態(tài)下,對(duì)行政機(jī)關(guān)的約束幾近真空。在此種情形下,保護(hù)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的憲法精神蕩然無(wú)存,公民成為了任人宰割的魚(yú)肉。
二、問(wèn)題的背后:行政收費(fèi)約束機(jī)制的闕如
(一)人大監(jiān)督的虛化
行政權(quán)力兼有公共性和自利性,在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中,自利動(dòng)機(jī)的存在有可能左右權(quán)力行駛的方向,使之偏離公共軌道而落入逐利的俗彀,而這往往是行政權(quán)力擺脫各種羈絆不斷尋求擴(kuò)張的深層動(dòng)因[2]。所以對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督有其天然的必要性。然而,除了法律規(guī)制缺位外,在監(jiān)督方面,面對(duì)強(qiáng)大的行政機(jī)關(guān),人大顯得羸弱至極。2011年到2014年全國(guó)性及中央部門(mén)和單位行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目從228項(xiàng)*數(shù)據(jù)來(lái)源:《關(guān)于印發(fā)〈2011年全國(guó)性及中央部門(mén)和單位行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目目錄〉的通知》(財(cái)綜〔2012〕7號(hào))。銳減到113項(xiàng)*數(shù)據(jù)來(lái)源:財(cái)政部公告2014年第80號(hào)中的《全國(guó)性及中央部門(mén)和單位行政事業(yè)性收費(fèi)目錄清單》。,此項(xiàng)工作是在國(guó)務(wù)院的推動(dòng)下,以財(cái)政部公告2014年第80號(hào)行政發(fā)文的形式進(jìn)行的,是行政機(jī)關(guān)的自我削權(quán)行為?;谛姓?quán)力的自利性的固有本性,在對(duì)行政收費(fèi)的某些項(xiàng)目清理之后,另外一些行政收費(fèi)項(xiàng)目就會(huì)如同秋后的韭菜,割了一茬又長(zhǎng)一茬似的增加。而且每當(dāng)行政收費(fèi)過(guò)于混亂,以致不得不進(jìn)行清理整頓的時(shí)候,國(guó)務(wù)院及所屬各部門(mén)就會(huì)理所當(dāng)然地成為對(duì)其清理的主導(dǎo)者,人大則成為十足的旁觀(guān)者。也就是說(shuō),行政收費(fèi)項(xiàng)目的清理基本都是源于行政機(jī)關(guān)的自我約束、自我規(guī)制。這種作法確實(shí)能起到促進(jìn)法治建設(shè)的作用,但清理到一定程度,當(dāng)觸及行政機(jī)關(guān)的核心利益之時(shí),就會(huì)缺乏進(jìn)一步向前推進(jìn)的動(dòng)力。而對(duì)行政收費(fèi)的監(jiān)督本來(lái)就是人大的職責(zé)和權(quán)力,應(yīng)當(dāng)盡量回歸人大。根據(jù)我國(guó)《憲法》第62條第2款及第67條第1款的規(guī)定,全國(guó)人大及常委會(huì)都有監(jiān)督憲法實(shí)施的權(quán)力,不合法、不合理的收費(fèi)項(xiàng)目侵奪的是公民的財(cái)產(chǎn),財(cái)產(chǎn)權(quán)作為憲法規(guī)定的基本權(quán)利,人大及常委會(huì)有義務(wù)去保障公民的合法權(quán)力,并對(duì)違憲行為進(jìn)行審查。也可以通過(guò)質(zhì)詢(xún)權(quán)等對(duì)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督。更進(jìn)一步來(lái)說(shuō),在修憲時(shí),可以引入人大對(duì)政府政治問(wèn)責(zé)的規(guī)定(如彈劾官員、提出警告等),以督促政府必須回應(yīng)人大或公眾對(duì)行政收費(fèi)產(chǎn)生的質(zhì)疑[3]。
(二)司法救濟(jì)的不足
由于涉及行政收費(fèi)的訴訟案件并不像稅務(wù)案件一樣作為一個(gè)單獨(dú)的類(lèi)型,而是將其混雜于計(jì)劃生育(社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi))、工商(商標(biāo)注冊(cè)收費(fèi)),以及其他案件類(lèi)型中,所以,無(wú)法對(duì)涉及該方面的訴訟案件進(jìn)行有效的統(tǒng)計(jì)和分析,但從2013年全國(guó)法院審理行政案件的情況來(lái)看,可以窺探出行政收費(fèi)的訴訟案件對(duì)行政相對(duì)人司法救濟(jì)的不足?!霸谝耘袥Q方式結(jié)案的一審案件中,人民法院以撤銷(xiāo)、責(zé)令重新作出變更、判決履行法定職責(zé)、確認(rèn)違法和無(wú)效、賠償?shù)确绞街苯优袥Q行政機(jī)關(guān)敗訴的案件有10 402件,占全部一審結(jié)案總數(shù)的8.62%.”[4]
從財(cái)產(chǎn)權(quán)作為公民基本權(quán)利的角度來(lái)看,對(duì)其進(jìn)行的司法救濟(jì)更不盡如人意。對(duì)行政機(jī)關(guān)的抽象行政行為,如行政機(jī)關(guān)制定和發(fā)布的行政法規(guī)、規(guī)章、決定、命令等假如對(duì)公民基本權(quán)利造成侵犯時(shí),公民僅依據(jù)憲法的規(guī)定還不能對(duì)其提起行政訴訟,法院也不具有對(duì)上述抽象行政行為的審查權(quán)。在針對(duì)公民基本權(quán)利的憲法規(guī)定沒(méi)有具體化為普通法律法規(guī)的權(quán)利情況下,當(dāng)公民的這部分權(quán)利受到侵害時(shí),法院往往因沒(méi)有具體的法律法規(guī)可以適用,而對(duì)這類(lèi)案件不予受理,導(dǎo)致公民在憲法上所享有的基本權(quán)利得不到應(yīng)有的保護(hù)[5]。因行政收費(fèi)大都是以規(guī)范性文件的形式存在的,所以,無(wú)法通過(guò)司法救濟(jì)的方式,也就是以《憲法》基本權(quán)利的方式來(lái)對(duì)抗行政收費(fèi)文件,達(dá)到保護(hù)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的效果。
(三)公眾參與的缺失
在現(xiàn)行行政收費(fèi)的運(yùn)行體系下,行政收費(fèi)的立項(xiàng)、審批等都是以行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的文件進(jìn)行的,即使是直接面對(duì)行政相對(duì)人的執(zhí)法也僅僅是向其下達(dá)收費(fèi)決定,公民根本無(wú)法參與到制定這類(lèi)文件的過(guò)程當(dāng)中,他們無(wú)法左右其中的事項(xiàng),而只能是被動(dòng)的接受者。更有甚者是行政機(jī)關(guān)對(duì)收費(fèi)明細(xì)不公示,公民連最起碼的知情權(quán)都沒(méi)有。以《排污費(fèi)征收使用管理?xiàng)l例》為例,總共有6章26條,其中,僅第5條*《排污費(fèi)征收使用管理?xiàng)l例》第5條:“排污費(fèi)應(yīng)當(dāng)全部專(zhuān)項(xiàng)用于環(huán)境污染防治,任何單位和個(gè)人不得截留、擠占或者挪作他用。任何單位和個(gè)人對(duì)截留、擠占或者挪用排污費(fèi)的行為,都有權(quán)檢舉、控告和投訴。”規(guī)定了公民享有對(duì)違法行為的檢舉控告權(quán),而其他條款都未涉及社會(huì)公眾的參與事項(xiàng)。公民前期無(wú)法參與攸關(guān)其切身利益的標(biāo)準(zhǔn)的制定,后期監(jiān)督也只能是公民自發(fā)的行動(dòng),公民參與并不是必經(jīng)程序,公民只能處于被動(dòng)接受的地位。從實(shí)踐來(lái)看,如排污費(fèi),在其征收使用的過(guò)程中公民的參與度極低,雖然各地的河道邊零星散落著收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的公示牌,但收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是如何確定的,收費(fèi)的情況又如何,排污費(fèi)是如何使用的,人們不得而知。
三、我國(guó)行政收費(fèi)的法治化路徑
行政收費(fèi)作為財(cái)政的一種形態(tài),不應(yīng)當(dāng)游離于財(cái)政法定的范疇之外,其應(yīng)遵循財(cái)政法定的基本要求,在法治軌道上運(yùn)行?!胺ㄖ?,既是一種制度,也是一種精神,更確切地講,法治是制度和精神的有機(jī)統(tǒng)一?!盵6]所以,要想真正實(shí)現(xiàn)法治,在構(gòu)建和完善法治制度的同時(shí),必須把法治精神貫穿到行政收費(fèi)的各個(gè)階段?!艾F(xiàn)代法治的核心要義是良法善治?!盵7]構(gòu)建行政收費(fèi)領(lǐng)域的良法善治,既需要借鑒財(cái)稅領(lǐng)域通行的原則和規(guī)則,又必須注重行政收費(fèi)的獨(dú)特性,實(shí)現(xiàn)一般和個(gè)別的有機(jī)統(tǒng)一。從數(shù)量繁雜的收費(fèi)項(xiàng)目,以及亂象叢生的收費(fèi)過(guò)程來(lái)看,我國(guó)對(duì)行政收費(fèi)的法治約束近乎真空,法治化程度極低。當(dāng)務(wù)之急,是建立起對(duì)行政收費(fèi)的法治約束,實(shí)現(xiàn)行政收費(fèi)法定化,積極貫徹法治精神。
(一)正當(dāng)目的:對(duì)行政收費(fèi)的元約束
“目的正當(dāng)是公權(quán)力行為正當(dāng)?shù)那疤帷盵8],作為對(duì)公民財(cái)產(chǎn)侵奪的公權(quán)力行為中的一種,行政收費(fèi)更應(yīng)當(dāng)基于正當(dāng)目的,才能具有正當(dāng)性。如果沒(méi)有正當(dāng)?shù)哪康闹危姓召M(fèi)將喪失存在的必要。而且,明確、正當(dāng)?shù)哪康膶?duì)規(guī)范行政收費(fèi)至關(guān)重要,可以將行政收費(fèi)控制在既定的法制軌道上,防止因其目標(biāo)不明而做出錯(cuò)誤決定,造成實(shí)踐中行政收費(fèi)的混亂無(wú)序[9]。行政收費(fèi)目的是否正當(dāng),應(yīng)當(dāng)根據(jù)具體的時(shí)空環(huán)境,原本符合正當(dāng)目的的,如果情況發(fā)生變化,其正當(dāng)性可能喪失。當(dāng)其目的已經(jīng)實(shí)現(xiàn)時(shí),該收費(fèi)項(xiàng)目即應(yīng)當(dāng)立即廢止?!秶?guó)務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》(國(guó)發(fā)〔2014〕45號(hào))要求“各地區(qū)、各部門(mén)要依照法律法規(guī)切實(shí)加強(qiáng)非稅收入管理。繼續(xù)清理規(guī)范行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金,堅(jiān)決取消不合法、不合理的收費(fèi)基金項(xiàng)目”。這一文件體現(xiàn)了該理念。如我國(guó)許多公路存在的超期收費(fèi)現(xiàn)象,在成本獲得補(bǔ)償以后還繼續(xù)收費(fèi),這些均違背了其設(shè)定的初衷。
當(dāng)然不同類(lèi)型的行政收費(fèi)其收費(fèi)的依據(jù)是不一樣的,所以不同類(lèi)型的行政收費(fèi)其目的正當(dāng)性的判斷標(biāo)準(zhǔn)也是不同的。必須捕捉隱含在每種收費(fèi)類(lèi)型背后的各種信息,依據(jù)不同類(lèi)型尋找與其匹配的正當(dāng)目的。成本性行政收費(fèi),其征收是為了補(bǔ)償特定的行政支出,目的是“以費(fèi)促管”,便于對(duì)特定的行政事項(xiàng)進(jìn)行管理和提高行政管理的效益,并平衡受益者與未受益者之間的利益沖突;效率性行政收費(fèi),目的在于以費(fèi)促管,通過(guò)行政收費(fèi)促使服務(wù)對(duì)象更有效地使用資源,或更好地對(duì)受益者實(shí)施行政管理[10]。如“擁堵費(fèi)的目的在于內(nèi)化車(chē)輛由于道路使用不效率附加給社會(huì)的成本”[11]。
(二)收費(fèi)法定:財(cái)政法定在行政收費(fèi)領(lǐng)域的貫徹落實(shí)
“法治是由三部分構(gòu)成的:形成法律規(guī)范的能力,法律優(yōu)先及法律保留?!盵12]法律保留作為法治的重要組成部分,理應(yīng)受到相當(dāng)?shù)亩Y遇,尤其是在限定行政權(quán)力方面。更重要的是“費(fèi)之法律規(guī)制體現(xiàn)為對(duì)其公意性理念的捍衛(wèi),也即凸顯費(fèi)在確定和使用上的理性主義。在行政收費(fèi)領(lǐng)域,法律應(yīng)當(dāng)具有先覺(jué)性,即費(fèi)的產(chǎn)生以法律規(guī)定為基本前提,任何費(fèi)的產(chǎn)生和運(yùn)行均應(yīng)置于法律的秩序框架下,排除費(fèi)的任意設(shè)定”[13]。也就是說(shuō),如同刑法領(lǐng)域的罪行法定一樣,對(duì)財(cái)產(chǎn)的侵奪必須法定。更進(jìn)一步來(lái)說(shuō),在財(cái)稅領(lǐng)域,“人們制定法律的目的就是保護(hù)或保障其財(cái)產(chǎn)權(quán)”[14]。通過(guò)制定《行政收費(fèi)法》,限縮行政收費(fèi)的主體和收費(fèi)的形式,合理界定收費(fèi)的范圍,明確收費(fèi)的基準(zhǔn)及調(diào)整辦法。
1.合理界定行政收費(fèi)的范圍
收費(fèi)范圍是行政收費(fèi)制度建立的前提和基礎(chǔ),所以,行政收費(fèi)法治化的首要任務(wù)是合理界定行政收費(fèi)的范圍,明晰收費(fèi)權(quán)限。在我國(guó)今后制定的《行政收費(fèi)法》中,應(yīng)當(dāng)規(guī)定:“行政收費(fèi)包括成本性行政收費(fèi)和效率性行政收費(fèi)”。行政機(jī)關(guān)或法律、法規(guī)授權(quán)組織為特定公民、法人或其他組織進(jìn)行下列活動(dòng)時(shí),可以征收成本性行政收費(fèi)。(1)確認(rèn)、認(rèn)證、審查、評(píng)審、鑒定、注冊(cè)、登記等所進(jìn)行的工作,可以收取手續(xù)費(fèi)用;(2)辦理證書(shū)、證明書(shū)、執(zhí)照、護(hù)照、簽證、牌照、合格證、許可證、登記證等證照所進(jìn)行的工作,可以收取證照費(fèi);(3)為維護(hù)或改善公共設(shè)施的使用,可以向使用者收取養(yǎng)護(hù)費(fèi)、維修費(fèi);(4)對(duì)公民、法人或其他組織間權(quán)利義務(wù)關(guān)系實(shí)施司法行為的,可以收取訴訟費(fèi);(5)法律、行政法規(guī)規(guī)定可以設(shè)定成本性行政收費(fèi)項(xiàng)目的其他事項(xiàng)。行政機(jī)關(guān)或法律、法規(guī)授權(quán)組織為提高自然資源、公共設(shè)施的使用效率而不能通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制實(shí)現(xiàn),提供給特定公民、法人或其他組織使用下列事項(xiàng)的,可以征收效率性行政收費(fèi)。(1)提供擁擠性公共設(shè)施使用的,可以收取使用費(fèi);(2)提供城市土地、礦藏、水流、森林、草原、山嶺、荒地、灘涂等自然資源使用的,可以收取資源費(fèi);(3)對(duì)公民、法人或其他組織污染環(huán)境或者損害社會(huì)公眾利益的,可以收取損害賠償費(fèi);(4)法律、行政法規(guī)規(guī)定可以設(shè)定效率性行政收費(fèi)項(xiàng)目的其他事項(xiàng)?!捌渌马?xiàng)一律不得設(shè)定行政收費(fèi)項(xiàng)目?!盵10]
2.規(guī)范收費(fèi)基準(zhǔn)
收費(fèi)基準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)根據(jù)社會(huì)發(fā)展水平、行政活動(dòng)的成本,以及受益人的受益程度等設(shè)定,具有一定的客觀(guān)性,不能隨意變動(dòng)。當(dāng)然,隨著社會(huì)的不斷發(fā)展變化,客觀(guān)情況也會(huì)發(fā)生相應(yīng)的變化,其調(diào)整應(yīng)屬必要。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“規(guī)費(fèi)法”第10條規(guī)定:“業(yè)務(wù)主管機(jī)關(guān)應(yīng)依下列原則,訂定或調(diào)整收費(fèi)基準(zhǔn),并檢附成本資料,洽商該級(jí)政府規(guī)費(fèi)主管機(jī)關(guān)同意,并送該級(jí)民意機(jī)關(guān)備查后公告之,(1)行政規(guī)費(fèi),依直接材(物)料、人工及其他成本,并審酌間接費(fèi)用定之;(2)使用規(guī)費(fèi),依興建、購(gòu)置、營(yíng)運(yùn)、維護(hù)、改良、管理及其他相關(guān)成本,并考量市場(chǎng)因素定之。前項(xiàng)收費(fèi)基準(zhǔn),屬于辦理管制、許可、設(shè)定權(quán)利、提供教育文化設(shè)施或有其他特殊情形者,得并考量其特性或目的定之?!钡?1條規(guī)定:“規(guī)費(fèi)之收費(fèi)基準(zhǔn),業(yè)務(wù)主管機(jī)關(guān)應(yīng)考量下列情形,定期檢討,(1)辦理費(fèi)用或成本變動(dòng)趨勢(shì);(2)消費(fèi)者物價(jià)指數(shù)變動(dòng)情形;(3)其他影響因素。前項(xiàng)定期檢討,每三年至少應(yīng)辦理一次。”
3.收支公開(kāi)、透明
財(cái)政公開(kāi)是指除法律規(guī)定須保密外,政府及其使用財(cái)政資金的所有單位有義務(wù)向社會(huì)公開(kāi)財(cái)政收支的數(shù)額、來(lái)源、使用效果、過(guò)程,以接受社會(huì)公眾的質(zhì)詢(xún)、監(jiān)督和約束。其乃公民行使知情權(quán)、參政權(quán)和監(jiān)督權(quán)的基本前提和重要內(nèi)容,而且是規(guī)范財(cái)政權(quán)力的行使、限制財(cái)政權(quán)濫用的重要措施,亦即公開(kāi)是監(jiān)督的前提[15]。根據(jù)2014年修訂的《預(yù)算法》第4條第2款規(guī)定:“政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算?!彼裕姓召M(fèi)必然應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算。而公開(kāi)是預(yù)算的內(nèi)置性原則和本質(zhì)屬性,關(guān)系到預(yù)算工作的總過(guò)程及整個(gè)領(lǐng)域[16]。因此,行政收費(fèi)的收支應(yīng)當(dāng)公開(kāi)、透明。
(三)收費(fèi)執(zhí)法的法治約束
黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》專(zhuān)門(mén)強(qiáng)調(diào)“完善行政執(zhí)法程序,規(guī)范執(zhí)法自由裁量權(quán),全面落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制和執(zhí)法經(jīng)費(fèi)由財(cái)政保障制度,做到嚴(yán)格規(guī)范、公正、文明執(zhí)法”。其意在強(qiáng)調(diào)對(duì)行政執(zhí)法的法治約束。
1.完善執(zhí)法指引
在稅收領(lǐng)域,國(guó)家稅務(wù)總局頒布了《稅務(wù)稽查工作規(guī)程》《稅收?qǐng)?zhí)法責(zé)任制考核評(píng)議辦法(試行)》《稅收?qǐng)?zhí)法過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究辦法》《稅收?qǐng)?zhí)法督察規(guī)則》等一系列的規(guī)定,雖然僅僅是行政機(jī)關(guān)的自我約束,但對(duì)于規(guī)范和約束稅收?qǐng)?zhí)法行為,提高稅收?qǐng)?zhí)法水平,促進(jìn)稅務(wù)執(zhí)法人員依法行政,維護(hù)納稅人的合法權(quán)益具有重要的意義,而且其中的很多內(nèi)容打上了法治的烙印。在行政收費(fèi)領(lǐng)域,也可以引入相關(guān)的規(guī)則,通過(guò)這種執(zhí)法指引和內(nèi)部規(guī)制的方式,來(lái)約束行政收費(fèi)執(zhí)法行為。
2.強(qiáng)化收支分離
《關(guān)于印發(fā)〈行政事業(yè)性收費(fèi)和罰沒(méi)收入實(shí)行收支兩條線(xiàn)管理的若干規(guī)定〉的通知》(財(cái)綜字〔1999〕87號(hào))和《違反行政事業(yè)性收費(fèi)和罰沒(méi)收入收支兩條線(xiàn)管理規(guī)定行政處分暫行規(guī)定》(國(guó)務(wù)院令〔2000〕第281號(hào))都強(qiáng)調(diào)收支兩條線(xiàn),即收支分離,并對(duì)如何實(shí)現(xiàn)收支兩條線(xiàn)管理和保障實(shí)施作了詳細(xì)規(guī)定。然而,從行政機(jī)關(guān)大量資金截留及其各項(xiàng)收費(fèi)任務(wù)來(lái)看,并未真正實(shí)現(xiàn)收支分離管理,坐收坐支的現(xiàn)象仍然存在。各行政機(jī)關(guān)為了獲取更多的經(jīng)費(fèi),采取各種手段巧立名目、變相收費(fèi),導(dǎo)致弊端叢生。所以,必須強(qiáng)化行政收費(fèi)收支分離管理,限制行政機(jī)關(guān)的自利性。
(四)制度保障:多元參與和監(jiān)督機(jī)制
完善的制度,尤其是參與和監(jiān)督機(jī)制,既是行政收費(fèi)法治化的重要組成部分,又可以為行政收費(fèi)法治化保駕護(hù)航。通過(guò)構(gòu)建公共參與、媒體監(jiān)督和司法監(jiān)督機(jī)制,實(shí)現(xiàn)權(quán)利(力)對(duì)權(quán)力的有效制約,推動(dòng)法治收費(fèi)的實(shí)現(xiàn)。
1.公共參與
“在行政法治領(lǐng)域,公民參與對(duì)于保障行政機(jī)關(guān)依法、公正行使職權(quán),防止濫權(quán)和腐敗,對(duì)于維護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益,防止侵權(quán)和歧視,對(duì)于推進(jìn)公民自治,培育公民社會(huì)有著特殊重要的意義?!盵17]而且,公民參與是財(cái)政民主的重要形式?,F(xiàn)代政治文明中的兩大主題民主與法治是政府為實(shí)現(xiàn)其正當(dāng)性和有效性必須遵循的原則,也是政府法治化的目標(biāo)[18]。所以引入公民參與、實(shí)現(xiàn)財(cái)政民主,政府義不容辭。將公民參與制度化作為必經(jīng)程序,貫穿于行政收費(fèi)的各個(gè)環(huán)節(jié),凸顯民意,可以對(duì)行政收費(fèi)形成強(qiáng)有力的監(jiān)督。
2.媒體監(jiān)督
媒體不應(yīng)當(dāng)僅僅附屬于政府,充當(dāng)政府的發(fā)聲器,應(yīng)當(dāng)是獨(dú)立的監(jiān)督人。由于媒體具有信息傳播廣、影響范圍大、導(dǎo)向性強(qiáng)的特點(diǎn),所以其對(duì)政府信息的傳播和監(jiān)督具有良好的效果,煤體應(yīng)當(dāng)結(jié)合其自身特點(diǎn)發(fā)揮獨(dú)特的作用。一是可以將政府有關(guān)信息及時(shí)向公民傳達(dá),保障公民知情權(quán)的實(shí)現(xiàn);二是其批判的態(tài)度和具有導(dǎo)向性的評(píng)論,可以促使政府比較謹(jǐn)慎地行使手中的權(quán)力,有效約束決策者和執(zhí)行者的行為。
3.司法監(jiān)督
權(quán)力分立具有確保依法治國(guó)功能之作用,透過(guò)國(guó)家責(zé)任與權(quán)限分配,使不同機(jī)關(guān)之權(quán)限基于自由和國(guó)民安全利益的觀(guān)點(diǎn),防止、抑制、減少?lài)?guó)家權(quán)力之集中,以及借此所包含權(quán)力濫用(MachtmiBbrauch)之危害[19]。全國(guó)正在全面深化司法體制改革*黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》,對(duì)深化司法體制改革作了全面部署。2014年2月28日,中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會(huì)議審議通過(guò)的《關(guān)于深化司法體制和社會(huì)體制改革的意見(jiàn)及貫徹實(shí)施分工方案》,明確了深化司法體制改革的目標(biāo)、原則,制定了各項(xiàng)改革任務(wù)的路線(xiàn)圖和時(shí)間表。6月6日,中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三次會(huì)議審議通過(guò)的《關(guān)于司法體制改革試點(diǎn)若干問(wèn)題的框架意見(jiàn)》和《上海市司法改革試點(diǎn)工作方案》,對(duì)若干重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題確定了政策導(dǎo)向。并在上海、廣東、吉林、湖北、海南、青海6個(gè)省市先行試點(diǎn)司法體制改革。改革包括4項(xiàng)內(nèi)容:完善司法人員分類(lèi)管理、完善司法責(zé)任制、健全司法人員職業(yè)保障、推動(dòng)省以下地方法院檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理等。參見(jiàn)張先明:《司法體制改革向公正高效權(quán)威邁進(jìn)——十八大以來(lái)政法系統(tǒng)推進(jìn)法治建設(shè)取得新成效(四)》,載《人民法院報(bào)》2104年10月13日,第01版。,意在強(qiáng)化司法權(quán)威,保障司法獨(dú)立,發(fā)揮其對(duì)權(quán)力,尤其是行政權(quán)力的制衡作用。其中,與公民切身利益最為相關(guān)的當(dāng)屬能否對(duì)抽象行政行為,尤其是直面公民的規(guī)范性文件進(jìn)行審查。如果能夠?qū)⑿姓召M(fèi)的規(guī)范性文件納入司法審查的范疇,可以有效約束行政機(jī)關(guān)濫用職權(quán),切實(shí)保障公民的權(quán)益。
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The Path of Administrative Charge by Law
GU De-rui
(SchoolofLaw,WuhanUniversity,WuhanHubei430072,China)
Abstract:Administrative charge is an important way for our nation to implement specific policies and to make up administrative cost. In practice, however, it falls into all kinds of chaos and controversies and its legitimacy and rationality are often questioned. What lies behind the chaos and controversies is the absence of constraint mechanism of administrative charge. As to how we can deal with the controversial administrative charge, ruling by law should be the primary and best choice. The power of administrative charge should be restrained and regulated by law in order to prevent its excessive invasion of citizens’ properties and to attain the wish to guarantee citizens’ property right by constitution.
Key words:administrative charge; restraint mechanism; legalize
(編輯:陳鳳林)