公眾參與環(huán)境下政府決策能力的提升

王雅琴

(中共中央黨校 政法部，北京 100091)

摘要：公眾參與決策既有現(xiàn)實(shí)價(jià)值又存在一定局限性，公眾參與決策對(duì)政府決策能力形成巨大挑戰(zhàn)。政府決策機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在主動(dòng)學(xué)習(xí)公民參與的相關(guān)理論、實(shí)踐探索提高主動(dòng)管理公眾參與的技能、幫助公眾增強(qiáng)理性的參與意識(shí)和能力等方面謀求政府決策能力的提高。

關(guān)鍵詞：公眾參與；政府決策；決策能力

收稿日期：*2015-05-14

基金項(xiàng)目：國(guó)家社科基金青年項(xiàng)目“公民政治權(quán)利發(fā)展與有序政治參與研究”(09CFX006)

作者簡(jiǎn)介：王雅琴(1971-)，女，山西陽(yáng)泉人，中共中央黨校副教授，研究方向：政府理論、公民參與。

中圖分類號(hào)：D630文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

20世紀(jì)中葉以來(lái)，在世界各地全面興起公眾對(duì)政府活動(dòng)的參與。在我國(guó)，自上而下和自下而上的兩個(gè)維度的動(dòng)力，使得政府必須面對(duì)公眾頻繁地參與政府決策。倘若仍然執(zhí)著于封閉決策，決策者必然要承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)是：極可能因公眾的強(qiáng)烈抵制而陷入決策困局、使公信力遭受危機(jī)。在公眾參與興起的時(shí)代背景下，政府如何提升決策能力、提高決策質(zhì)量是關(guān)乎政府和公民關(guān)系的重塑、關(guān)乎國(guó)家治理能力提升的重大現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

一、公眾參與決策的價(jià)值與悖論

近年來(lái)，鄰避類事件的頻繁發(fā)生、“民心工程”屢遭公眾不領(lǐng)情等情況折射出的首先是決策者認(rèn)識(shí)方面的問(wèn)題，其次是決策操作機(jī)制的缺陷和能力不足問(wèn)題。政府決策的重要價(jià)值取向之一是公共利益，行政決策的公共性決定了民主參與的必要性，這是公眾參與的正當(dāng)性基礎(chǔ)。當(dāng)然，公眾參與不等于由公眾來(lái)決策。以上是決策者應(yīng)當(dāng)樹(shù)立的理性認(rèn)識(shí)。

一方面，有序的公眾參與具有現(xiàn)實(shí)價(jià)值。第一，公眾參與決策有助于決策者掌握信息、發(fā)現(xiàn)問(wèn)題。公眾對(duì)政府活動(dòng)的積極參與、雙方良好的互動(dòng)關(guān)系，有助于決策者通過(guò)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題而準(zhǔn)確界定決策目標(biāo)，全面掌握有效信息而形成決策依據(jù)。第二，公眾參與決策有助于決策者預(yù)防在先地化解矛盾、獲得共識(shí)。能夠協(xié)調(diào)矛盾，保持公權(quán)和私權(quán)之間的動(dòng)態(tài)平衡本身就是決策能力的一個(gè)重要方面。公眾參與決策討論的過(guò)程，就是經(jīng)由政府引導(dǎo)，對(duì)有分歧的問(wèn)題進(jìn)行商談，互相諒解、妥協(xié)，求同存異、達(dá)成共識(shí)的過(guò)程。第三，公眾參與決策有助于增進(jìn)決策的正當(dāng)性和執(zhí)行力。公眾參與決策可促使政府進(jìn)行反省，從而啟動(dòng)糾錯(cuò)機(jī)制、最大限度地實(shí)現(xiàn)公共利益，有助于決策正當(dāng)性的實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，公眾參與決策和決策執(zhí)行力之間也具有一定正相關(guān)性[1]。

另一方面，公眾參與本身具有局限性。第一，民意的普遍性與決策效率存在矛盾。參與者之眾以及參與渠道、方式的復(fù)雜性會(huì)影響決策的效率，決策者要傾聽(tīng)民意、進(jìn)行溝通，共識(shí)達(dá)成的困難造成了決策的困難，公民參與極可能會(huì)導(dǎo)致決策成本增加。第二，民意的普遍性與民意的真實(shí)性、決策的合理性之間存在矛盾。現(xiàn)代社會(huì)有諸多可能誤導(dǎo)公眾意見(jiàn)的因素，如受某些占有優(yōu)勢(shì)資源團(tuán)體的影響，就無(wú)法反映真實(shí)的普遍民意，這種情形下，公眾參與有可能降低決策的公平性。第三，決策科學(xué)化與民主化存在著緊張關(guān)系?？茖W(xué)化和民主化分別代表決策的兩種不同價(jià)值取向——工具理性取向和公共利益取向[2]。理性取向注重決策事項(xiàng)技術(shù)上的屬性，決策問(wèn)題需要依靠專業(yè)人士的知識(shí)和技能,運(yùn)用專業(yè)技術(shù)手段進(jìn)行分析,貫徹價(jià)值中立的原則以取得決策的效益最大化。公益取向以決策為公共事務(wù)，要求決策者積極回應(yīng)各種利害關(guān)系人的需求、態(tài)度，搭建對(duì)話、協(xié)商平臺(tái)，在有沖突的意見(jiàn)中求同存異，達(dá)成一定共識(shí)后形成決策。決策者不能因?yàn)閮煞N取向存在沖突而放棄其中任何一種，而是要積極謀求兩者之間的平衡，這是現(xiàn)代政府治理的原則。

二、公眾參與對(duì)政府決策能力的挑戰(zhàn)

當(dāng)代中國(guó)，黨中央特別強(qiáng)調(diào)民主參與在社會(huì)主義民主政治體系中的地位，對(duì)各級(jí)政府增強(qiáng)決策透明度、公眾參與度提出了明確要求。《立法法》《行政許可法》《政府信息公開(kāi)條例》等多部法律對(duì)公眾參與公共事務(wù)作出了規(guī)定?！肮妳⑴c”成為政府無(wú)法回避的問(wèn)題，同時(shí)帶來(lái)了決策能力提升的緊迫性。

一方面，高效地獲得真實(shí)、普遍的民意，就需要政府提高民主決策能力。對(duì)待公眾參與，政府必須主動(dòng)規(guī)范和引導(dǎo)，最大限度地克服其悖論，發(fā)揮其積極作用。法律關(guān)于決策民主化的原則性規(guī)定需要政府通過(guò)具體的操作機(jī)制和技能付諸實(shí)踐。在我國(guó)，公眾參與的立法剛剛起步，現(xiàn)有法律并沒(méi)有提供完善的參與模式供決策者適用。那么，究竟怎樣才能使得公眾參與是有序的、進(jìn)而是有效的？這就需要政府提升對(duì)決策過(guò)程公眾參與的預(yù)測(cè)、規(guī)劃和設(shè)計(jì)能力，提升溝通能力和協(xié)調(diào)公眾意見(jiàn)的能力。抱怨、敵視、屏蔽公眾參與，以及“被迫民主化”而一味順從民意、擱置決策，都是不可取的。兩種傾向都有可能激起公眾的對(duì)立情緒，各地頻發(fā)制度外的倒逼型公眾參與都證明了這一點(diǎn)。改變決策“民主化不足——被迫民主化——被動(dòng)民主化”的惡性循環(huán)，政府需要積極謀求民主決策(制定和實(shí)施決策)能力的提升。

另一方面，尋求決策的諸多價(jià)值取向之間的平衡，要求政府提升民主、科學(xué)決策的綜合能力。既堅(jiān)持決策科學(xué)化又有效回應(yīng)民主化的要求，實(shí)現(xiàn)與公眾的協(xié)商溝通和良性互動(dòng)，政府必須進(jìn)行科學(xué)性和民主性的操作部署來(lái)均衡決策。同樣地，關(guān)于高度專業(yè)化的決策事項(xiàng)，公眾參與法律制度也存在不完善的問(wèn)題，例如怒江電站事件、圓明園防滲工程事件[3]等都說(shuō)明了我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與制度的先天不足。公眾參與環(huán)境評(píng)價(jià)法律制度的問(wèn)題在行政決策領(lǐng)域普遍存在，針對(duì)參與范圍、參與主體、具體形式的規(guī)定都過(guò)于粗疏。公眾由于法律的賦權(quán)獲得了參與決策的合法性，于是難題留給了政府，制度的不完善要由政府在實(shí)踐中進(jìn)行修補(bǔ)，這無(wú)疑對(duì)政府決策能力提出了巨大挑戰(zhàn)：如何解決民主決策與科學(xué)決策之間的矛盾，從而提升公共決策的質(zhì)量。

公眾參與決策的消極方面、公眾參與的制度供給不足、公眾維權(quán)意識(shí)增強(qiáng)而理性參與能力欠缺等問(wèn)題都是政府所面臨的現(xiàn)實(shí)決策困境。制度外的、不請(qǐng)而來(lái)的公眾參與也倒逼政府必須提升管理(規(guī)范和引導(dǎo))公眾參與政府決策的能力。

三、政府提升決策能力的策略要點(diǎn)

公眾參與體現(xiàn)了政府與社會(huì)關(guān)系的本質(zhì)，通過(guò)有效公眾參與而實(shí)現(xiàn)的政府與公眾的良性互動(dòng)關(guān)系正是國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的內(nèi)在要求之一。決策者應(yīng)當(dāng)理性對(duì)待公共行政領(lǐng)域所發(fā)生的深刻變化，盡快樹(shù)立行政新觀念，政府要積極謀求與公眾的互信、互動(dòng)與合作。

首先，決策者應(yīng)當(dāng)主動(dòng)學(xué)習(xí)、深入掌握公眾參與的基本理論。在國(guó)外，有關(guān)公眾參與的研究已經(jīng)取得了一定成果。其中最突出的理論成果，有雪萊·阿恩斯坦提出的公眾參與“階梯理論”[4]和約翰·克萊頓·托馬斯提出的“平衡理論”[5]?？偨Y(jié)其理論精髓并聯(lián)系中國(guó)實(shí)際，本文提出了決策者謀求“有價(jià)值”的公眾參與的四個(gè)具體目標(biāo)及其相應(yīng)內(nèi)容,具體而言，就是均衡、適度、有序、有效的參與?！熬狻边@一目標(biāo)包括了代表的代表性與廣泛性、協(xié)商的平等性與對(duì)話的充分性及程序的完整性，要通過(guò)民主互動(dòng)的彈性均衡過(guò)程來(lái)達(dá)到，通過(guò)在專家行政和公眾決定之間尋求平衡來(lái)實(shí)現(xiàn)?！斑m度”是指公眾參與的深度、廣度、范圍、方法和階段都要與決策目的相稱。由于公共利益是實(shí)現(xiàn)公共決策權(quán)力正當(dāng)性的基礎(chǔ)，為了尋求適度的共識(shí)，政府有必要對(duì)參與過(guò)程進(jìn)行“適度”控制，根據(jù)決策事項(xiàng)、目標(biāo)，決策者可以設(shè)定公眾參與決策的深度、廣度、范圍、方法和階段，也為公眾間充分對(duì)話創(chuàng)造良好的條件?！坝行颉眳⑴c需要政府發(fā)揮主導(dǎo)性作用，強(qiáng)調(diào)決策過(guò)程的可控性和回應(yīng)性。不予采納公眾意見(jiàn)時(shí),政府要主動(dòng)進(jìn)行解釋，只有有序參與才能把公民意識(shí)逐漸滲透到公民的心中。參與的“有效”目標(biāo)可以通過(guò)以下因素體現(xiàn)：參與者的代表性，過(guò)程的公正透明，結(jié)果的低成本高效益，公眾參與或有益于政府掌握信息或有益于提升決策質(zhì)量，公眾對(duì)參與過(guò)程的滿意度，決策過(guò)程對(duì)以后的參與活動(dòng)的積極影響。以上目標(biāo)需要決策者主導(dǎo)實(shí)現(xiàn)。

其次，決策者需要通過(guò)個(gè)案總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、探索提高主動(dòng)管理(而不是被動(dòng)應(yīng)對(duì))公眾參與的實(shí)踐技能[6]。有價(jià)值的公眾參與，要通過(guò)決策機(jī)關(guān)靈活地、能動(dòng)地且恰當(dāng)?shù)剡\(yùn)用管理策略于具體決策事項(xiàng)來(lái)達(dá)成。第一，決策者要選擇參與模式并事先設(shè)計(jì)行動(dòng)方案。這要根據(jù)公共決策的科學(xué)性訴求和決策的公眾可接受性訴求的強(qiáng)弱來(lái)進(jìn)行。公眾參與決策的科學(xué)性訴求越高，公眾參與就越受限制，因而政府要事先審慎考慮公眾參與的目的、階段、方式。針對(duì)建立決策議程、討論備選方案、獲取決策信息的不同公眾參與，決策者的方案設(shè)計(jì)必然不同。第二，政府應(yīng)主動(dòng)在民主性要求高的決策制定中設(shè)計(jì)、納入積極的公眾參與。因此，決策者需要考慮以下問(wèn)題：如何劃分公眾類型、界定利害關(guān)系人？相關(guān)公眾有哪些、是有組織的公眾還是無(wú)組織的公眾？在討論優(yōu)先方案時(shí)公眾會(huì)產(chǎn)生什么樣的分歧及分歧程度如何？哪些公眾的意見(jiàn)有可能和決策目標(biāo)一致？哪些公眾需要有所妥協(xié)？第三，政府要根據(jù)公眾的類型決定溝通目的和方式，進(jìn)行分類管理和區(qū)別對(duì)待。以營(yíng)造有利的決策環(huán)境為目標(biāo)，政府可以針對(duì)不同類別的公眾采取恰當(dāng)?shù)姆绞椒椒?，如激發(fā)第三方參與熱情、冷卻敵視者的參與激情等(見(jiàn)表1)。第四，政府要主導(dǎo)性提供最恰當(dāng)?shù)膮⑴c方法[7]。以擬解決的環(huán)節(jié)問(wèn)題為導(dǎo)向，決策者要考慮到提供什么樣的參與方法給相應(yīng)類型的公眾是既能被接受也是最有效的，同時(shí)還要不斷探索拓展公眾參與的新的方式方法。

最后，政府要注重通過(guò)使用多種方式幫助公眾增強(qiáng)理性的參與意識(shí)和能力、要致力于優(yōu)化基層利益生態(tài)格局，謀求政府能力的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。積極負(fù)責(zé)的政府自當(dāng)承擔(dān)起教育公眾、培養(yǎng)公民意識(shí)的責(zé)任。面向現(xiàn)代有效的公共管理，政府能力提升和公民能力提升同樣重要。

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Improving Government’s Decision-making Ability

in the Context of Public Participation

WANG Ya-qin

(DepartmentofPolitics&Law,PartySchooloftheCentralCommitteeofC.P.C,Beijing100091,China)

Abstract：Public participation in decision-making is of both practical value and certain limitations and becomes a huge challenge to government’s decision-making ability. Government’s decision-making bodies should seek to improve their decision-making capability from various aspects, such as learning the relative theory of public participation, practising, exploring and improving the skills of actively managing public participation, helping the public improve their rational participation awareness and ability.

Key words：public participation; government’s decision-making; decision-making ability

(編輯：李紅)