馮錦華

行政強(qiáng)制法背景下“代為補(bǔ)種樹(shù)木”規(guī)定的理解與適用

馮錦華

《中華人民共和國(guó)森林法》（下稱(chēng)《森林法》）第三十九條規(guī)定，對(duì)盜伐林木違法行為，“由林業(yè)主管部門(mén)責(zé)令補(bǔ)種盜伐株數(shù)十倍的樹(shù)木”；對(duì)濫伐林木違法行為，“由林業(yè)主管部門(mén)責(zé)令補(bǔ)種濫伐株數(shù)五倍的樹(shù)木”，“拒不補(bǔ)種樹(shù)木或者補(bǔ)種不符合國(guó)家有關(guān)規(guī)定的，由林業(yè)主管部門(mén)代為補(bǔ)種，所需費(fèi)用由違法者支付”。由于對(duì)“林業(yè)主管部門(mén)代為補(bǔ)種”這一表述可以有不同的理解，導(dǎo)致各地的執(zhí)行差異很大。2012年施行的《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》（下稱(chēng)《行政強(qiáng)制法》）首次對(duì)“行政強(qiáng)制執(zhí)行”的設(shè)定、方式、主體等作出規(guī)定，“林業(yè)主管部門(mén)代為補(bǔ)種”究竟屬何意涵，執(zhí)法實(shí)務(wù)中如何適用，是否符合《行政強(qiáng)制法》的精神，已成為亟須回答的問(wèn)題，故筆者不避淺陋寫(xiě)此拙文就教于方家。

一、“代為補(bǔ)種樹(shù)木”屬于行政強(qiáng)制執(zhí)行方式中的“代履行”

何謂代履行？《行政強(qiáng)制法》并未對(duì)此概念予以闡釋。學(xué)理上一般認(rèn)為，代履行是指義務(wù)人逾期不履行行政法義務(wù)，行政機(jī)關(guān)自己代為履行或者委托第三人代為履行，嗣后向義務(wù)人征收代履行費(fèi)用的一種強(qiáng)制執(zhí)行制度。代履行主要適用于該行政法義務(wù)屬于可以由他人代替履行的作為義務(wù)，例如排除障礙、強(qiáng)制拆除等。對(duì)于不能夠由他人替代的義務(wù)和不作為義務(wù)，特別是與人身有關(guān)的義務(wù)，不能適用代履行。“補(bǔ)種樹(shù)木”由他人代為履行可達(dá)相同目的且不為不能代替履行的義務(wù)，應(yīng)屬代履行?！缎姓?qiáng)制法》第十二條規(guī)定：“行政強(qiáng)制執(zhí)行的方式：（一）加處罰款或者滯納金；（二）劃撥存款、匯款；（三）拍賣(mài)或者依法處理查封、扣押的場(chǎng)所、設(shè)施或者財(cái)物；（四）排除妨礙、恢復(fù)原狀；（五）代履行；（六）其他強(qiáng)制執(zhí)行方式。”《行政強(qiáng)制法》第十三條規(guī)定：“行政強(qiáng)制執(zhí)行由法律設(shè)定。法律沒(méi)有規(guī)定行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行的，作出行政決定的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行?！笨梢?jiàn)，《行政強(qiáng)制法》規(guī)定的代履行僅是行政強(qiáng)制執(zhí)行的方式之一，本身并不表明該行政強(qiáng)制執(zhí)行方式的行使主體，代履行并不排斥由人民法院決定。

二、“林業(yè)主管部門(mén)代為補(bǔ)種”的不同解讀及其對(duì)執(zhí)法活動(dòng)產(chǎn)生的影響

從漢語(yǔ)語(yǔ)詞的字面意思解釋?zhuān)傲謽I(yè)主管部門(mén)代為補(bǔ)種”可以有兩種含義，一種是林業(yè)主管部門(mén)自行決定代為補(bǔ)種樹(shù)木，即《行政強(qiáng)制法》第十三條規(guī)定的“由法律（《森林法》）設(shè)定”；一種是林業(yè)主管部門(mén)代替義務(wù)人補(bǔ)種樹(shù)木，誰(shuí)來(lái)決定在所不問(wèn)。《行政強(qiáng)制法》第五十條規(guī)定的“行政機(jī)關(guān)可以代履行，或者委托沒(méi)有利害關(guān)系的第三人代履行”也清楚地表明，作出行政決定的行政機(jī)關(guān)可以充當(dāng)代履行人，其法律效果與沒(méi)有利害關(guān)系的第三人充當(dāng)代履行人并無(wú)什么不同。

《行政強(qiáng)制法》第三十四條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)依法作出行政決定后，當(dāng)事人在行政機(jī)關(guān)決定的期限內(nèi)不履行義務(wù)的，具有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)依照本章規(guī)定強(qiáng)制執(zhí)行?！痹摋l中的“作出行政決定的機(jī)關(guān)”與“具有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)”應(yīng)為同一行政主體。對(duì)盜伐、濫伐林木違法行為作出林業(yè)行政處罰，本來(lái)就是林業(yè)主管部門(mén)的法定職權(quán)，賦予林業(yè)主管部門(mén)代為補(bǔ)種的行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，倒也在情理之中，這或許正是當(dāng)初立法機(jī)關(guān)的本意。

倘若盜伐、濫伐林木違法行為的行政處罰主體只有林業(yè)主管部門(mén)，這樣的理解當(dāng)然沒(méi)有什么不妥。但是,《森林法》第二十條規(guī)定森林公安機(jī)關(guān)“在國(guó)務(wù)院林業(yè)主管部門(mén)授權(quán)的范圍內(nèi)，代行本法第三十九條、第四十二條、第四十三條、第四十四條規(guī)定的行政處罰權(quán)”。2013年12月5日國(guó)家林業(yè)局出臺(tái)的《關(guān)于森林公安機(jī)關(guān)辦理林業(yè)行政案件有關(guān)問(wèn)題的通知》（林安發(fā)〔2013〕206號(hào)）又重申“森林公安局（分局）、森林警察（公安）大隊(duì)辦理《中華人民共和國(guó)森林法》第三十九條、第四十二條、第四十三條、第四十四條規(guī)定的林業(yè)行政案件”，應(yīng)以自己的名義作出處罰決定。假如“林業(yè)主管部門(mén)代為補(bǔ)種”的含義確乎是“林業(yè)主管部門(mén)決定代為補(bǔ)種樹(shù)木”，森林公安機(jī)關(guān)以自己的名義查處盜伐、濫伐林木林業(yè)行政案件，違法者拒不補(bǔ)種樹(shù)木或者補(bǔ)種不符合國(guó)家有關(guān)規(guī)定的，林業(yè)主管部門(mén)代為補(bǔ)種似乎師出無(wú)名。

三、“林業(yè)主管部門(mén)代為補(bǔ)種”的適用

《行政強(qiáng)制法》第五十三條規(guī)定：“當(dāng)事人在法定期限內(nèi)不申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟，又不履行行政決定的，沒(méi)有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)可以自期限屆滿之日起三個(gè)月內(nèi)，依照本章規(guī)定申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行?！睙o(wú)論“林業(yè)主管部門(mén)代為補(bǔ)種”的含義為上述解讀中的哪一種，森林公安機(jī)關(guān)均無(wú)代履行的行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。因此，森林公安機(jī)關(guān)以自己的名義辦理《森林法》規(guī)定的盜伐、濫伐林木林業(yè)行政案件，違法者拒不補(bǔ)種樹(shù)木或者補(bǔ)種不符合國(guó)家有關(guān)規(guī)定，且沒(méi)有申請(qǐng)行政復(fù)議、提起行政訴訟的，森林公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自行政處罰決定履行期限、申請(qǐng)行政復(fù)議的期限、提起行政訴訟的期限均屆滿之日起三個(gè)月內(nèi)，依照《行政強(qiáng)制法》的相關(guān)規(guī)定申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行；違法者申請(qǐng)行政復(fù)議，行政復(fù)議機(jī)關(guān)維持行政處罰決定但違法者未提起行政訴訟的，森林公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自提起行政訴訟的期限屆滿之日起三個(gè)月內(nèi)，依照《行政強(qiáng)制法》的相關(guān)規(guī)定申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行；違法者提起行政訴訟，人民法院維持行政處罰決定的，森林公安機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》的規(guī)定，申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。人民法院裁定準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行的，應(yīng)委托林業(yè)主管部門(mén)代為補(bǔ)種樹(shù)木。

《中華人民共和國(guó)立法法》（下稱(chēng)《立法法》）第四十五條第二款規(guī)定：“法律有以下情況之一的，由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)解釋?zhuān)海ㄒ唬┓傻囊?guī)定需要進(jìn)一步明確具體含義的……”鑒于“林業(yè)主管部門(mén)代為補(bǔ)種”含義不明，對(duì)以林業(yè)主管部門(mén)的名義查處《森林法》規(guī)定的盜伐、濫伐林木林業(yè)行政案件“代為補(bǔ)種”如何執(zhí)行產(chǎn)生較大影響，根據(jù)《立法法》第四十六條的規(guī)定，應(yīng)層報(bào)國(guó)務(wù)院或省級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)，就“林業(yè)主管部門(mén)代為補(bǔ)種”的含義向全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)提出立法解釋要求。

若其含義是“林業(yè)主管部門(mén)決定代為補(bǔ)種樹(shù)木”，則應(yīng)根據(jù)《行政強(qiáng)制法》第五十一條的規(guī)定實(shí)施代為補(bǔ)種樹(shù)木，即：（一）代為補(bǔ)種樹(shù)木前送達(dá)決定書(shū)，代為補(bǔ)種樹(shù)木決定書(shū)應(yīng)當(dāng)載明違法者的姓名或者名稱(chēng)、地址，代為補(bǔ)種樹(shù)木的理由和依據(jù)、方式和時(shí)間、標(biāo)的、費(fèi)用預(yù)算以及代為補(bǔ)種人；（二）代為補(bǔ)種樹(shù)木三日前，催告違法者補(bǔ)種樹(shù)木，違法者補(bǔ)種的，停止代為補(bǔ)種；（三）代為補(bǔ)種樹(shù)木時(shí)，作出決定的林業(yè)主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)派員到場(chǎng)監(jiān)督；（四）代為補(bǔ)種樹(shù)木完畢，林業(yè)主管部門(mén)到場(chǎng)監(jiān)督的工作人員、代為補(bǔ)種人和違法者或者見(jiàn)證人應(yīng)當(dāng)在執(zhí)行文書(shū)上簽名或者蓋章。代為補(bǔ)種樹(shù)木的費(fèi)用按照成本合理確定，由違法者承擔(dān)。

若其含義為“林業(yè)主管部門(mén)代替義務(wù)人補(bǔ)種樹(shù)木，誰(shuí)來(lái)決定在所不問(wèn)”，在無(wú)法律明確規(guī)定林業(yè)主管部門(mén)有權(quán)決定代為補(bǔ)種樹(shù)木之前，則同前述森林公安機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院非訴執(zhí)行和訴訟執(zhí)行。

（作者單位山西省森林公安局太行山分局）

（編輯趙文清）