新形勢(shì)下檔案保密工作的幾點(diǎn)思考——以現(xiàn)行《檔案法》和《保密法》的角度

李元峰郭云凱趙偉彪

中航工業(yè)北京航空材料研究院，北京100095

摘要：本文列舉分析了現(xiàn)行《檔案法》的有關(guān)涉及保密工作內(nèi)容，結(jié)合《保密法》的相關(guān)條款，重點(diǎn)剖析了《檔案法》存在的主要問題，并初步提出了相應(yīng)的解決對(duì)策及修改建議。

關(guān)鍵詞：檔案法；保密法；解決對(duì)策；修改建議

中圖分類號(hào)：G273

作者簡(jiǎn)介：李元峰(1981-)，男，碩士，中航工業(yè)北京航空材料研究院，高級(jí)工程師，研究方向：保密管理等。

我國(guó)現(xiàn)行的《中華人民共和國(guó)檔案法》(以下簡(jiǎn)稱《檔案法》)、《中華人民共和國(guó)檔案法實(shí)施辦法》(以下簡(jiǎn)稱《檔案法實(shí)施辦法》)分別是修訂批準(zhǔn)于1996年7月和1999年5月，雖然實(shí)施時(shí)間相對(duì)久遠(yuǎn)，但《檔案法》和《檔案法實(shí)施辦法》對(duì)于推動(dòng)國(guó)家檔案事業(yè)發(fā)展，為社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)和民眾服務(wù)，對(duì)加強(qiáng)檔案的收集、整理、管理工作，有效保護(hù)和利用檔案，都發(fā)揮了不可替代的作用。

近年來，隨著我國(guó)國(guó)際國(guó)內(nèi)形勢(shì)顯著變化，特別是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展和信息化建設(shè)的快速推進(jìn)，國(guó)家保密工作出現(xiàn)了許多新情況、新問題，急需加以規(guī)范和調(diào)整，并先后于2010年4月修訂出臺(tái)了《中華人民共和國(guó)保守國(guó)家秘密法》(以下簡(jiǎn)稱《保密法》)、2014年1月修訂出臺(tái)了《中華人民共和國(guó)保守國(guó)家保密法實(shí)施條例》(以下簡(jiǎn)稱《保密法實(shí)施條例》)，新的保密法律法規(guī)的頒布，對(duì)維護(hù)國(guó)家安全和利益具有重大深遠(yuǎn)的意義，同時(shí)對(duì)檔案工作也產(chǎn)生了重要的影響。各級(jí)檔案管理部門和保密管理部門應(yīng)遵照國(guó)家最新的保密和檔案法律法規(guī)要求，共同攜手審視檔案保密工作中存在的各種問題，規(guī)避法律法規(guī)體系性風(fēng)險(xiǎn)，探索提出相對(duì)合理的解決方法和措施。

一、法律法規(guī)層面上存在的主要問題

(一)個(gè)別概念定義未明確、理解上存在偏差

《檔案法》第十四條規(guī)定：“保密檔案的管理和利用，密級(jí)和變更和解密，必須按照國(guó)家有關(guān)保密的法律和行政法規(guī)的規(guī)定辦理?！钡氨Ｃ軝n案”這一用詞在《檔案法》和《檔案法實(shí)施辦法》中均未給予明確直接的司法解釋，《保密法》第十七條也僅對(duì)國(guó)家秘密載體概念簡(jiǎn)單進(jìn)行了解釋，但《檔案法實(shí)施辦法》第十六條規(guī)定：“《檔案法》第十四條所稱保密檔案密級(jí)的變更和解密，依照《中華人民共和國(guó)保守國(guó)家秘密法》及其實(shí)施辦法的規(guī)定辦理?！币?yàn)椤侗Ｃ芊ā分会槍?duì)國(guó)家秘密載體進(jìn)行管控和保護(hù)，顯然從側(cè)面可以理解《檔案法》中的所述“保密檔案”僅包括涉及國(guó)家秘密的文檔資料。

根據(jù)以往經(jīng)驗(yàn)和現(xiàn)實(shí)共識(shí)判定，顯然“保密檔案”應(yīng)包含涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密和工作秘密(內(nèi)部事項(xiàng))的檔案，同時(shí)包括部分經(jīng)過專業(yè)界定或權(quán)益人要求確實(shí)不宜公開的個(gè)人隱私檔案，現(xiàn)行《檔案法》未將現(xiàn)實(shí)工作中大量涉及商業(yè)秘密、技術(shù)秘密、知識(shí)產(chǎn)權(quán)的檔案列入保護(hù)范圍，存在相應(yīng)檔案工作法律漏洞。

(二)個(gè)別監(jiān)管方式方法缺乏可操作性和不確定性

《檔案法》第十六條規(guī)定：“集體所有的和個(gè)人所有的對(duì)國(guó)家和社會(huì)具有保存價(jià)值的或者應(yīng)當(dāng)保密的檔案，……對(duì)于保管條件惡劣或者其他原因被認(rèn)為可能導(dǎo)致檔案嚴(yán)重?fù)p毀和不安全的，國(guó)家檔案行政管理部門有權(quán)代為保管等確保檔案完整和安全的措施；必要時(shí)，可以收購(gòu)或者征購(gòu)?！奔訌?qiáng)對(duì)重要檔案(含保密檔案)管理的初衷是好的，但實(shí)際工作中國(guó)家檔案管理部門是很難發(fā)現(xiàn)企事業(yè)單位、集體特別是個(gè)人保管檔案存在嚴(yán)重問題，也不可能投入大量人力、物力去追查各類檔案管理使用情況，即使國(guó)家檔案管理部門在例行檢查中或者通過他人舉報(bào)的方式發(fā)現(xiàn)此類安全隱患，也要經(jīng)過權(quán)利人同意或者通過相應(yīng)主管部門、保密管理部門審批同意后，方可收購(gòu)或者征購(gòu)，如果執(zhí)行過程中發(fā)生矛盾或者抵觸情況，收購(gòu)或者征購(gòu)也有發(fā)生擱淺的可能性，存在諸多不確定因素。

(三)個(gè)別規(guī)定要求與現(xiàn)行其他相關(guān)法律法規(guī)存在矛盾

《檔案法》第十九條規(guī)定：“國(guó)家檔案館保管的檔案，一般應(yīng)當(dāng)自形成之日起滿三十年向社會(huì)開放。經(jīng)濟(jì)、科學(xué)、技術(shù)、文化等檔案向社會(huì)開放的期限，可以少于三十年，涉及國(guó)家安全或者重大利益以及其他到期不宜開放的檔案向社會(huì)開放的期限，可以多于三十年，具體期限由國(guó)家檔案行政管理部門制訂，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)施行?！?/p>

涉及國(guó)家安全或者重大利益的檔案(應(yīng)視同保密檔案或者參照保密檔案管理)，根據(jù)《保密法》第十五條規(guī)定：“國(guó)家秘密的保密期限，除另有規(guī)定外，絕密級(jí)不超過三十年，機(jī)密級(jí)不超過二十年，秘密級(jí)不超過十年。”除絕密級(jí)國(guó)家秘密外，機(jī)密級(jí)和秘密級(jí)的開放期限都存在了不同程度的延長(zhǎng)，即使考慮到涉密信息達(dá)到保密期限年限可能變成工作秘密(內(nèi)部事項(xiàng))而不是非密事項(xiàng)(公開信息)的情況，相應(yīng)檔案是否繼續(xù)封閉十年至二十年也須要由經(jīng)驗(yàn)豐富的檔案管理部門專家和對(duì)應(yīng)權(quán)限的定密責(zé)任人共同進(jìn)一步判定，而不能“一刀切”定為三十年或者超過三十年。

依據(jù)《保密法》制定的《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》(2008年5月施行)第十八條規(guī)定“屬于主動(dòng)公開范圍的政府信息，應(yīng)當(dāng)自該政府信息形成或者變更之日起20個(gè)工作日內(nèi)予以公開?！爆F(xiàn)實(shí)工作中以文書檔案為例，如紅頭文件屬于應(yīng)公開的內(nèi)容，履行相關(guān)審批手續(xù)在20個(gè)工作日就應(yīng)予以對(duì)外公開，不必也不應(yīng)再等待三十年。

二、存在問題的解決對(duì)策及修改建議

(一)準(zhǔn)確描述相關(guān)概念定義，使法律法規(guī)更精準(zhǔn)嚴(yán)謹(jǐn)

在今后頒布的相關(guān)檔案管理規(guī)定中要進(jìn)一步明確“保密檔案”定義，以免引起不必要的誤讀或誤解，應(yīng)將國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、工作秘密等有保存和保護(hù)價(jià)值的信息資料統(tǒng)一作為保密檔案，依據(jù)《保密法》、《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》、《知識(shí)產(chǎn)權(quán)法》等國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)，并就不同屬性的保密檔案提出分類化管理要求。

(二)建立檔案和保密工作聯(lián)動(dòng)機(jī)制，使法律法規(guī)更宜于落地

在今后頒布的相關(guān)檔案管理規(guī)定中要進(jìn)一步細(xì)化各級(jí)檔案管理部門工作職責(zé)，逐級(jí)理順檔案管理部門和保密管理部門協(xié)作關(guān)系，逐步建立檔案工作業(yè)務(wù)檢查和保密檢查的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，及時(shí)溝通憑借多方力量共同解決、處理檔案工作中存在的各類安全保密隱患，確保國(guó)家有關(guān)檔案和保密法律法規(guī)的有效貫徹執(zhí)行。

(三)正確審視檔案保密與信息公開的關(guān)系，使法律法規(guī)更符合實(shí)際情況

適時(shí)修改現(xiàn)行執(zhí)行的相關(guān)檔案管理規(guī)定中不合理或與2000年以后國(guó)家頒發(fā)的法律法規(guī)相違背的條款要求，特別是在現(xiàn)行各級(jí)政府機(jī)關(guān)政務(wù)信息公開的時(shí)代，檔案管理部門要主動(dòng)迎接和適應(yīng)新形勢(shì)發(fā)展潮流，會(huì)同保密管理部門和其他業(yè)務(wù)主管部門成立鑒定小組做好檔案鑒定工作。

在進(jìn)行檔案鑒定的基礎(chǔ)上，履行檔案信息公開保密審查流程，確保不發(fā)生涉密信息外露的前提下，檔案管理部門應(yīng)放寬檔案對(duì)社會(huì)開放利用的時(shí)間限制，逐步縮短檔案的封閉期限，準(zhǔn)確界定檔案的保管期限，主動(dòng)滿足國(guó)內(nèi)廣大人民民眾、國(guó)外友好人士對(duì)公開檔案信息正常、合理的利用和使用要求。

三、結(jié)語(yǔ)

《檔案法》、《檔案法實(shí)施辦法》作為國(guó)家基礎(chǔ)的法律法規(guī)，是一部非常好的法律，在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)為國(guó)家檔案工作指明了方向，提供了前進(jìn)的動(dòng)力。毫不夸張的說，沒有《檔案法》和《檔案法實(shí)施辦法》的正確指引，我國(guó)檔案事業(yè)就不會(huì)生機(jī)勃勃的發(fā)展到今天如此的規(guī)模和體量、就不會(huì)蒸蒸日上的達(dá)到今天如此的水平和高度。當(dāng)前，隨著信息技術(shù)的迅猛發(fā)展，高新技術(shù)造成我們所處的時(shí)代發(fā)生了重大變革，任何法律法規(guī)都要適應(yīng)新的社會(huì)發(fā)展而進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整變化，我們要充分肯定過去年代制定的法律法規(guī)的歷史地位，不應(yīng)過分苛求其完全符合現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的要求。

2015年，國(guó)家已經(jīng)將修訂《檔案法》提上議事日程，我們殷切希望《檔案法》能像《保密法》一樣早日修訂完成并頒發(fā)實(shí)施，檔案保密工作是檔案事業(yè)發(fā)展的重要基礎(chǔ)和保障，也是利用檔案信息資源的根本前提和依托，檔案工作和保密工作就某種意義上就是“唇亡齒寒”的關(guān)系，及時(shí)修改和增補(bǔ)檔案工作法律規(guī)定中一些“不合時(shí)宜”的保密規(guī)定要求，可以使各級(jí)檔案管理部門和保密管理部門在行使權(quán)利時(shí)能獲得更為堅(jiān)實(shí)的法律依據(jù)，也可以為我國(guó)檔案事業(yè)和保密事業(yè)持續(xù)健康的發(fā)展提供強(qiáng)有力的法律保障。

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