塔里木大學校長基金項目(TDSKQN08001)結項成果；國家社科基金一般項目階段性成果(14BFX040)。

徐　勇　馬召偉

塔里木大學經(jīng)濟與管理學院，新疆　阿拉爾　843300

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長治久安視域下新疆民族區(qū)域自治法規(guī)的完善*

*塔里木大學校長基金項目(TDSKQN08001)結項成果；國家社科基金一般項目階段性成果(14BFX040)。

徐勇馬召偉

塔里木大學經(jīng)濟與管理學院，新疆阿拉爾843300

摘要：民族區(qū)域自治法規(guī)在維護自治地方社會穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展和民族團結等方面有著重要的作用。幾十年來，新疆自治區(qū)自治法規(guī)立法工作有了較大的發(fā)展，但仍難滿足長治久安宏偉目標實現(xiàn)的需要，存在自治條例欠缺、立法內容不全面、立法水平不高等問題，需要自治機關統(tǒng)籌立法規(guī)劃，提高立法質量，積極探索完善新疆民族區(qū)域自治法規(guī)的新思路。

關鍵詞：新疆；民族區(qū)域自治法規(guī)；對策

地處祖國西北邊陲的新疆，近年來，其社會穩(wěn)定和發(fā)展面臨著巨大的挑戰(zhàn)。為全面部署新時期新疆的工作的方向，2014年5月，第二次中央新疆工作座談會在北京舉行，習近平總書記在發(fā)言強調，新疆工作要“圍繞社會穩(wěn)定和長治久安這個總目標，以推進新疆治理體系和治理能力現(xiàn)代化為引領”，要“堅持依法治疆”。2014年10月，中國共產(chǎn)黨第十八屆四中全會專題研究部署了全面推進依法治國這一基本治國方略。在此背景下，結合我國的民族區(qū)域自治制度，制定一系列適合新疆特殊區(qū)情的自治條例與單行條例，完善新疆民族區(qū)域自治法規(guī)體系，是實現(xiàn)新疆長治久安目標的重要途徑。

民族立法權是民族區(qū)域自治地方最主要的自治權之一，主要是指制定自治條例和單行條例，這種權力的根本依據(jù)是憲法第116條的規(guī)定，同時在《民族區(qū)域自治法》及《立法法》中有著更詳細、更具可操作性的規(guī)定，實踐中，民族區(qū)域自治立法幾十年來也取得了較為豐碩的成果，成為實現(xiàn)民族區(qū)域自治的重要途徑與有力保障，但其發(fā)展與完善仍是一項有待加強研究與努力實踐的任務。

一、民族區(qū)域自治法規(guī)對維護新疆社會穩(wěn)定和長治久安意義重大

(一)民族區(qū)域自治法規(guī)有力地推進了新疆社會經(jīng)濟的全面發(fā)展

自治區(qū)人大根據(jù)新疆自治區(qū)的特殊區(qū)情，結合其政治、經(jīng)濟、地理和人文特點，一方面制定有關國家某些法律法規(guī)的專門性實施條例，同時，對國家法未涉及的地方性問題制定地方性法規(guī)，為新疆的發(fā)展提供法制保障并指明方向。

(二)民族區(qū)域自治法規(guī)對實現(xiàn)民族習慣法與國家法的協(xié)調，促進新疆各族人民和睦相處，共同繁榮有重要作用

新疆幅員遼闊，人口眾多，民族分布狀況復雜，各地各民族間習俗多樣，民間習慣法資源豐富，某些傳統(tǒng)習慣與國家法律也不盡一致，這會對國家法制的實施以及民族團結構成不利影響，通過自治地方自治法規(guī)的形式可以較好的保證國家法在自治地方的實施，同時又最大限度的尊重了民族習慣法，從而也有利于實現(xiàn)平等、團結、和諧的民族關系。

(三)民族區(qū)域自治法規(guī)對維護新疆社會穩(wěn)定，打擊境內外敵對勢力有積極意義

新疆地處祖國西北邊陲，毗鄰中東和中亞地區(qū)，居民多信仰伊斯蘭教，特殊的地緣結構和民族宗教特點，使其極易受到國際不穩(wěn)定因素的影響，特別是“七五事件”以來，境外敵對勢力與“三股勢力”相勾結，新疆一直處于反分裂、反恐怖斗爭的第一線，維護社會穩(wěn)定和祖國統(tǒng)一的任務十分艱巨。在這種斗爭中，需要綜合運用各種力量與手段，加強法治的力量，實現(xiàn)“依法治疆”，使反恐反分裂工作能有序展開，也會對敵對分子會產(chǎn)生較大的威懾作用，是實現(xiàn)新疆長治久安的重要保障。

(四)依法保障新疆的長治久安并促進經(jīng)濟社會發(fā)展，有利于整個國家的穩(wěn)定與發(fā)展

新疆作為我國最大的民族自治區(qū)，世居民族13個，同時下轄5個自治州、6個自治縣，如何更好地發(fā)揮民族區(qū)域自治制度的優(yōu)越性，有效行使自治權，推動民族地區(qū)長治久安，在全國來說具有典型意義，具有較強的借鑒意義。

二、新疆民族區(qū)域自治法規(guī)的框架體系已初步形成

自《民族區(qū)域自治法》頒布實施以后，新疆民族區(qū)域自治法規(guī)立法有了長足的發(fā)展，自治條例、單行條例、變通補充規(guī)定的制定步伐明顯加快，數(shù)量上有了明顯的增多。到2014年底，新疆維吾爾自治區(qū)人大及其常委會通過的地方性法規(guī)170多件，已經(jīng)基本形成了自治法規(guī)框架體系。同時，新疆下轄各自治州、自治縣也積極開展自治條例和單行條例制定工作，雖然總體數(shù)量和質量還有待提高，但某些立法工作還是具有一定的開創(chuàng)性，如2015年5月20日，新疆察布查爾錫伯自治縣正式頒布《察布查爾錫伯自治縣促進民族團結條例》和《察布查爾錫伯自治縣促進宗教和諧條例》兩個地方法規(guī)，開創(chuàng)了新疆維吾爾自治區(qū)內自治縣立法先河。

這些法規(guī)基本形成了新疆不同層次的民族自治法規(guī)體系，涉及到新疆政治、經(jīng)濟、文化、體育、教育、宗教、科技、資源環(huán)境等方方面面，對貫徹憲法、法律、行政法規(guī)在新疆自治區(qū)的實施，維護新疆社會穩(wěn)定，推動改革和建設的順利進行，起到了重要的保障作用。

三、新疆民族區(qū)域自治法規(guī)立法實踐中的不足——以實現(xiàn)長治久安為標準

(一)自治條例的制定嚴重滯后

自治條例是調整民族區(qū)域自治地方基本社會關系的綜合性自治法規(guī)，它對自治地方自治權的行使具有綱領性標志意義，是自治地方行使自治權的指導性文件。但實踐中各民族自治地方特別是自治區(qū)層面對自治條例的制定嚴重滯后，一方面自治機關因立法水平有限，存在“寧缺勿錯”的觀點，對自治條例的制定過于謹慎，另一方面，較為嚴格的報批制度、預先審查制度等也影響到自治條例的出臺。迄今為止，我國五大自治區(qū)都沒有出臺自治條例，新疆自治區(qū)人大也尚未將制定自治條例納入具體規(guī)劃，在較低層級的自治州一級，新疆目前也僅有一部《克孜勒蘇柯爾克孜自治州自治條例》，另外，新疆所轄的6個自治縣也均未出臺各自的自治條例，這在全國來說是比較滯后的。

(二)立法的內容不全面

總體來看，新疆民族自治地方的自治立法尚不全面，內容較為單一，調整面較窄，很多方面的自治立法尚屬空白。我國法律授權民族自治地方制定變通、補充規(guī)定的共有13部，但各民族自治地方實際上很少行使這一權力，一般只對《婚姻法》、《繼承法》和《選舉法》等少數(shù)幾部法律制訂了變通或補充規(guī)定。就新疆來說，自治立法的欠缺主要存在以下幾個方面：

1.缺乏打擊從事破壞社會穩(wěn)定行為的立法

當前，保持社會穩(wěn)定和長治久安是新疆工作的重中之重，從事破壞社會穩(wěn)定的行為屢有發(fā)生，現(xiàn)有法律對暴力恐怖行為打擊力度不足，亟需制定較為嚴厲的相關法律。

2.經(jīng)貿發(fā)展與民生改善相關立法不足

新疆的經(jīng)濟發(fā)展相對滯后，人民生活水平特別是偏遠地區(qū)少數(shù)民族農牧民群眾的生活還比較困難，發(fā)展經(jīng)濟和改善民生一直是比較艱巨的任務，但同時新疆的自然資源與區(qū)位優(yōu)勢還是很有特點的。根據(jù)憲法和民族區(qū)域自治法的相關規(guī)定，民族區(qū)域自治地方可以“根據(jù)本地方的特點和需要，制定經(jīng)濟建設的方針、政策和計劃，自主地安排和管理地方性的經(jīng)濟建設事業(yè)，制定促進地方經(jīng)濟發(fā)展的法規(guī)”，但是目前，新疆有關地方經(jīng)貿發(fā)展與民生改善的自治立法還比較少。

3.缺乏對保護新疆獨特的文化、環(huán)境和自然資源等方面的立法

新疆有著獨特而豐富的人文和自然資源，但一段時間以來，這些資源遭到的破壞也比較嚴重，缺乏相關法律保護，亟需制定對民族文化、醫(yī)藥、環(huán)境、礦產(chǎn)等的保護法規(guī)。

(三)立法質量不高影響自治法規(guī)的實施

1.立法人員素質參差不齊

新疆專門從事自治法規(guī)研究與制定修改的人員缺乏，有關人員的專業(yè)素養(yǎng)不足，學過立法專門知識人很少，整體素質參差不齊，從而影響到立法工作的進一步開展，導致自治立法質量不高，影響其貫徹實施。

2.立法指導原則不清晰

新疆的問題比較復雜，也比較敏感，同時國家對新疆問題的根源與影響因素的認識也在不斷的發(fā)展，例如新疆的主要任務就從前些年的“實現(xiàn)跨越式發(fā)展”轉變?yōu)樽罱摹吧鐣€(wěn)定和長治久安”，相應的，相關立法的指導原則與立法重點也在不斷變化，這當然也會影響到新疆自治立法的方向與進度。

3.立法水平不高

受立法人員素質和立法經(jīng)驗影響，自治立法還存在立法水平不高的問題，從而影響到立法的嚴肅性及其實施。這表現(xiàn)在立法的邏輯不周延，結構不合理，語言不規(guī)范等。例如，2001年《昌吉回族自治州硅化木保護管理條例》規(guī)定：“擅自采挖、攜帶硅化木的，除沒收實物外，并按非法采挖、攜帶硅化木每公斤處以1000元的罰款。但實踐中查獲的許多盜挖分子盜挖的硅化木往往有幾十噸之多，套用條例將給予上百萬元的罰款，實際很難執(zhí)行。

四、長治久安視域下完善新疆民族區(qū)域自治法規(guī)的建議

(一)加快自治區(qū)、自治州、自治縣自治條例的制定進程

新疆應當在《憲法》和法律允許的“自治”范圍內，結合新疆的區(qū)情，加強針對性，務實立法，協(xié)調好國家與民族地區(qū)的政治經(jīng)濟利益關系，爭取中央更多支持，促進新疆社會穩(wěn)定和長治久安。

(二)合理規(guī)劃自治立法的內容

民族自治地方的立法需要考慮本地方的實際需要，合理規(guī)劃，制定立法進程表，具體到新疆來說，以下幾方面的立法是要重點考慮的。

1.加強打擊從事破壞社會穩(wěn)定行為特別是暴力恐怖活動的立法

在國家《反恐法》出臺之前，新疆應當探索制定相應地方性法規(guī)，為國家立法提供經(jīng)驗，對暴力恐怖分子形成威懾，有助于新疆社會穩(wěn)定的實現(xiàn)。

2.加快制定經(jīng)貿、民生發(fā)展等方面單行條例

新疆的經(jīng)濟發(fā)展有著獨特的優(yōu)勢，但新疆經(jīng)濟也面臨著巨大的挑戰(zhàn)和，當前，新疆應當緊抓我國經(jīng)濟轉型升級和“一帶一路”等重大利好的機遇，加快發(fā)展，這就需要有靈活的經(jīng)濟政策和強力的制度保障，合法利用經(jīng)濟自治權，制定地方性經(jīng)濟法規(guī)。

3.加強在文化、文物、名勝、環(huán)境和自然資源等方面的保護立法

新疆的地形地貌以及及特有的名勝、文物、遺跡和所擁有的自然資源，具有很強的獨特性和巨大的價值，許多無法完全靠全國性法律來保護，對屬于本級保護管理的，如和田玉的保護，需要自治區(qū)制定單行條例，以更好的保護具有地域特色的傳統(tǒng)文化、民族風俗及自然資源。

(三) 提高立法質量，保證法規(guī)的權威與可執(zhí)行性

一是要提升立法工作人員的法律素養(yǎng)，同時注意自治立法相關研究，充分利用法學專家資源；二是要緊緊圍繞國家關于新疆工作的指導方針立法，當前來說就是要重點保障新疆的社會穩(wěn)定和長治久安；三是要提高立法水平，強調立法的專業(yè)性，強化立法邏輯性和可執(zhí)行性。

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[4]胡清慧.完善民族區(qū)域自治法規(guī) 保障少數(shù)民族發(fā)展權[J].理論研究，2010，06：29-31.

作者簡介：徐勇(1980-)，湖南桃源人，塔里木大學經(jīng)濟與管理學院，講師，研究方向：憲法行政法；馬召偉(1971-)，四川達州人，塔里木大學經(jīng)濟與管理學院，副教授，研究方向：民商經(jīng)濟法。

中圖分類號：D633

文獻標識碼：A

文章編號：2095-4379-(2015)35-0052-02