袁忠?guī)r

江蘇省委黨校法政教研部，江蘇 南京 210009

近日，青島“大蝦”宰客事件被熱炒，引發(fā)各界廣泛討論。景區(qū)宰客事件已經(jīng)不是第一次發(fā)生，2012年春節(jié)時(shí)，“三亞景區(qū)宰客事件”曾引起軒然大波。宰客現(xiàn)象層出不窮，背后的原因之一就是部分行政機(jī)關(guān)的不作為，部分行政機(jī)關(guān)的不能作為。研究行政機(jī)關(guān)在宰客事件中的不作為與不能作為現(xiàn)象，對(duì)于改善我國(guó)旅游環(huán)境具有積極意義。

一、宰客事件中行政不作為現(xiàn)象的表現(xiàn)

在宰客事件中，行政機(jī)關(guān)的不作為表現(xiàn)在事前監(jiān)管不到位、事中處置不及時(shí)和事后治標(biāo)不治本。

(一)監(jiān)管不力

十八屆四中全會(huì)以來(lái)，中央大力推行“權(quán)力清單”制度，在清單內(nèi)的，行政機(jī)關(guān)該做、必須做且必須按照程序做。在清單外的，行政機(jī)關(guān)不能做。以青島大蝦事件為例，根據(jù)青島市公布的《青島市市級(jí)行政權(quán)力清單》①，青島市物價(jià)局依據(jù)《價(jià)格法》和《價(jià)格違法行為行政處罰規(guī)定》，有權(quán)縣對(duì)價(jià)格活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督檢查，并對(duì)價(jià)格違法行為實(shí)施行政處罰。根據(jù)《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第4 章第32 條與33 條規(guī)定，工商部門(mén)應(yīng)當(dāng)保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益，且應(yīng)“定期或者不定期對(duì)商品和服務(wù)進(jìn)行抽查檢驗(yàn)”。但是工商部門(mén)也沒(méi)有采取相應(yīng)監(jiān)管措施。行政機(jī)關(guān)的如此監(jiān)管不力的事實(shí)，正是其不作為的表現(xiàn)。這種不作為現(xiàn)象，在以往的宰客事件中也頻頻出現(xiàn)。行政機(jī)關(guān)的不作為，讓不法商家有了可乘之機(jī)，助長(zhǎng)了餐館宰客的氣焰。

(二)處置不及時(shí)

在青島大蝦事件中，消費(fèi)者在“被宰”的第一時(shí)間投訴，但是公安、物價(jià)等部門(mén)都沒(méi)有作出處理。公安機(jī)關(guān)的理由是沒(méi)有執(zhí)法權(quán)，但是物價(jià)局的理由卻是“當(dāng)天時(shí)間太晚，要等到明天處理?！倍谖飪r(jià)局9月25日發(fā)布的《市物價(jià)局部署開(kāi)展中秋、國(guó)慶期間市場(chǎng)價(jià)格監(jiān)管工作》公告中寫(xiě)到:“四是加強(qiáng)值守，暢通群眾舉報(bào)投訴渠道。做好節(jié)日期間12358價(jià)格舉報(bào)電話(huà)值守工作和應(yīng)急檢查處置工作，確保價(jià)格舉報(bào)電話(huà)全天候暢通，認(rèn)真受理群眾投訴舉報(bào)，耐心解答群眾咨詢(xún)，積極化解價(jià)格矛盾?！睂?duì)于宰客問(wèn)題，并非無(wú)人能管。物價(jià)、工商、旅游局等部門(mén)都各有各的管轄范圍。如果涉及違法犯罪，公安機(jī)關(guān)就應(yīng)介入。而現(xiàn)實(shí)操作中卻存在“九龍治水事難成”的尷尬局面，幾家部門(mén)看似都在管，卻往往并不能有效發(fā)揮各自的作用，反倒容易出現(xiàn)推諉扯皮的現(xiàn)象。行政機(jī)關(guān)不作為的“懶政”思想在這種局面下表現(xiàn)的更為突出。這種思想不消除，恐怕接到再多的投訴，若不是事件被曝光產(chǎn)生重大影響，行政機(jī)關(guān)很難會(huì)快速主動(dòng)作出處理。

(三)運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法

在“宰客事件”在社交媒體曝光后，青島市北區(qū)物價(jià)局才對(duì)涉事店主作出擬罰款9 萬(wàn)元，責(zé)令其整改的行政處罰決定，并在全市展開(kāi)專(zhuān)項(xiàng)整治。但在事件曝光之后，用選擇性“嚴(yán)打”的方式來(lái)治理宰客問(wèn)題，效果令人質(zhì)疑。以三亞、云南的旅游市場(chǎng)為例，這些年來(lái)基本是媒體曝光、輿論發(fā)酵一次，當(dāng)?shù)鼐汀皣?yán)打”一次，一段時(shí)間后又反彈。行政機(jī)關(guān)這種“運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法”也是行政不作為的一種表現(xiàn)。行政機(jī)關(guān)并沒(méi)有想到從根本上解決問(wèn)題，而是治標(biāo)不治本，做表面文章，風(fēng)頭一過(guò)就放松執(zhí)法，造成了宰客現(xiàn)象屢禁不止，屢見(jiàn)不鮮。

二、治理行政不作為的策略

(一)讓公眾參與行政問(wèn)責(zé)

近年來(lái)，我國(guó)行政問(wèn)責(zé)立法不斷完善，問(wèn)責(zé)制度體系不斷健全，對(duì)治理行政不作為起到了一定作用。但是，許多民眾和媒體也在指責(zé)某些地方黨委、政府所制定的行政問(wèn)責(zé)制形同虛設(shè)，成為“愚民”和應(yīng)對(duì)“輿論”的重要手段，官員問(wèn)責(zé)后一段時(shí)間重新?lián)沃匾殑?wù)。在部分行政機(jī)關(guān)工作人員思想中，問(wèn)責(zé)是應(yīng)對(duì)輿論的手段，問(wèn)責(zé)后，相應(yīng)的問(wèn)題并沒(méi)有得到根本解決，在輿論普遍關(guān)注的時(shí)候集中力量監(jiān)督檢查，等風(fēng)頭過(guò)去了，一切照舊。行政問(wèn)責(zé)意識(shí)有待提升，問(wèn)責(zé)文化難以形成。②要想真正發(fā)揮問(wèn)責(zé)的作用，真正改進(jìn)行政機(jī)關(guān)的工作必須讓公眾參與進(jìn)來(lái)。我國(guó)的一切權(quán)力屬于人民，各級(jí)行政機(jī)關(guān)接受人民的委托而管理公共事務(wù)，必然要對(duì)人民負(fù)責(zé)，人民是最有權(quán)對(duì)行政工作開(kāi)展監(jiān)督的。公民參與行政問(wèn)責(zé)是行政問(wèn)責(zé)的巨大進(jìn)步，能夠讓行政機(jī)關(guān)在開(kāi)展工作中更加注重民意。通過(guò)公眾參與行政問(wèn)責(zé)，來(lái)避免行政問(wèn)責(zé)走過(guò)場(chǎng)，能督促行政機(jī)關(guān)對(duì)相關(guān)問(wèn)題持續(xù)關(guān)注和監(jiān)督。比如在“青島大蝦事件”中，物價(jià)局在接到諸多投訴后，并未采取相應(yīng)措施解決問(wèn)題。公眾就可以督促行政機(jī)關(guān)啟動(dòng)問(wèn)責(zé)制度，快速積極解決問(wèn)題。

(二)集中執(zhí)法權(quán)

行政機(jī)關(guān)職能的重疊、交叉不僅是政府機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事、辦事推諉、扯皮的重要根源，而且也是政出多門(mén)、多頭管理或者無(wú)人負(fù)責(zé)的直接原因。對(duì)于宰客問(wèn)題，物價(jià)、工商、旅游等部門(mén)都有一定管理權(quán)，但是出現(xiàn)問(wèn)題卻互相推脫。因此有必要集中執(zhí)法權(quán)，建立統(tǒng)一的旅游事務(wù)管理機(jī)構(gòu)，由物價(jià)、工商、旅游、公安等組成。在遇到投訴時(shí)，及時(shí)協(xié)調(diào)處理，單靠一個(gè)部門(mén)是無(wú)法從根本上解決問(wèn)題的。如在“青島大蝦事件”中，我們看到警察并無(wú)處理的權(quán)力，只有移交工商、物價(jià)部門(mén)。海南三亞針對(duì)類(lèi)似情況，設(shè)立了國(guó)內(nèi)首支“旅游警察”隊(duì)伍，這樣的舉動(dòng)，出發(fā)點(diǎn)值得肯定的。但是“旅游警察”到底有多少執(zhí)法權(quán)?屬于以往警察固有權(quán)限范圍的事情，“旅游警察”處理起來(lái)固然沒(méi)問(wèn)題，但諸如景區(qū)內(nèi)物價(jià)等非警察原固有權(quán)力，或法律法規(guī)明確有其他管理部門(mén)的事情，如何有效平移到“旅游警察”手中，及相關(guān)法律適用問(wèn)題，需要地方相關(guān)部門(mén)的仔細(xì)研究、有效協(xié)調(diào)。否則，其他事情還是各部門(mén)自行其是，單獨(dú)設(shè)“旅游警察”的效果會(huì)大打折扣，也有越權(quán)行政之嫌。因此，類(lèi)似“旅游警察”的舉動(dòng)，要么與工商、物價(jià)等部門(mén)聯(lián)動(dòng)合作，要么立法賦予“旅游警察”更多的權(quán)力。如此，才算是依法行政，將責(zé)任落實(shí)到具體的機(jī)構(gòu)，保證快速及時(shí)處置糾紛。

(三)將行政不作為賠償責(zé)任納入國(guó)家賠償?shù)姆秶?/h3>

我國(guó)目前并沒(méi)有將行政不作為納入到國(guó)家賠償?shù)姆秶?，但是從理論上?lái)說(shuō)，有損害就應(yīng)當(dāng)有賠償。行政不作為也是違法行為的一種，也會(huì)造成相對(duì)人的損害，有必要納入到國(guó)家賠償范圍中。這有利于完善我國(guó)的國(guó)家賠償制度，有利于保障公民、法人和其他組織的人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)，督促行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格落實(shí)“權(quán)力清單”制度，全面落實(shí)依法執(zhí)政要求。在“青島大蝦”案件中，如果行政機(jī)關(guān)需要承擔(dān)賠償責(zé)任，物價(jià)局又豈敢輕易推諉?

總之，治理行政不作為是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要立法、行政、監(jiān)督等部門(mén)的協(xié)調(diào)推進(jìn)，也需要公眾的積極參與，更需要培養(yǎng)行政機(jī)關(guān)工作人員公務(wù)強(qiáng)烈的責(zé)任意識(shí)和法治意識(shí)。在中央全面推進(jìn)依法治國(guó)的背景下，不僅在旅游市場(chǎng)，對(duì)于社會(huì)生活各方面出現(xiàn)的“懶政”“惰政”等行政不作為行為，必須堅(jiān)持不懈的治理。

[注 釋]

①青島市市級(jí)行政權(quán)力清單[EB/OL].http://202.110.193.23:8000/qlqd/subitem_xzjd.action?citycode = 370200＆subitemid = cdbfdf11－b447－444d－ af5d－5b3471775368，2015－10－10.

②胡小杰.行政問(wèn)責(zé)制的實(shí)施效果及其完善[J].人民論壇，2013(36).

[1]青島市市級(jí)行政權(quán)力清單[EB/OL].http://202.110.193.23:8000/qlqd/subitem_xzjd.action?citycode = 370200＆subitemid = cdbfdf11－b447－444d－ af5d－5b3471775368，2015－10－10.

[2]胡小杰.行政問(wèn)責(zé)制的實(shí)施效果及其完善[J].人民論壇，2013(36).

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