王 雪

沈陽工業(yè)大學(xué)文法學(xué)院，遼寧 沈陽 110870

城鎮(zhèn)化過程表現(xiàn)為農(nóng)村人口流向城鎮(zhèn)，農(nóng)村土地轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)土地，城鎮(zhèn)人口的增加。而現(xiàn)在提出的新型城鎮(zhèn)化是一個(gè)全方面發(fā)展的過程，要保持城鄉(xiāng)結(jié)合統(tǒng)籌，協(xié)調(diào)發(fā)展。新型城鎮(zhèn)化不僅是農(nóng)村的城鎮(zhèn)化，更是農(nóng)業(yè)與農(nóng)民的城鎮(zhèn)化。農(nóng)民是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的中堅(jiān)力量，因此在這一過程中，農(nóng)民的權(quán)益應(yīng)是新型城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)保護(hù)對(duì)象，這樣才能保證其順利開展。

一、新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的現(xiàn)狀

根據(jù)黨的十八大報(bào)告，作為社會(huì)所關(guān)注的熱點(diǎn)問題，新型城鎮(zhèn)化將成為我國全面建設(shè)小康社會(huì)的重要載體。城鎮(zhèn)化最核心的問題就是農(nóng)民的問題，是農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)的問題。新型城鎮(zhèn)化是農(nóng)業(yè)人口向非農(nóng)人口、農(nóng)業(yè)地域向非農(nóng)地域、農(nóng)業(yè)活動(dòng)向非農(nóng)活動(dòng)的轉(zhuǎn)變，而不是對(duì)農(nóng)村與農(nóng)民的消滅。城鎮(zhèn)化中農(nóng)民要轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻?，更是轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N職業(yè)。從農(nóng)民的土地權(quán)益來看，城鎮(zhèn)化的發(fā)展必然要對(duì)農(nóng)民的土地進(jìn)行征收，這就形成了農(nóng)民的土地權(quán)益與城鎮(zhèn)化發(fā)展之間的矛盾。傳統(tǒng)觀念認(rèn)為，造成這種矛盾的原因是農(nóng)村跟不上城鎮(zhèn)的腳步，其實(shí)不然。這個(gè)問題不在農(nóng)民，而在于法律。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)，必須借助于法律的推動(dòng)與保障。如果法律制度完整且合理，其對(duì)于農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)也將是有力的，反之，則只能成為空話。法律是整個(gè)社會(huì)關(guān)系調(diào)節(jié)器的中心，在城鎮(zhèn)化建設(shè)的農(nóng)民權(quán)益保護(hù)進(jìn)程中居于支配地位，起著關(guān)鍵的作用。

新型城鎮(zhèn)化過程中農(nóng)村人口大量進(jìn)入城市，因此，解決戶籍制度存在的問題，是我國建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的福利制度，保障農(nóng)民福利的關(guān)鍵。2014年7月，《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》細(xì)則正式出臺(tái)。其對(duì)于戶口的遷移，人口管理方式以及對(duì)相關(guān)人口的權(quán)益保障等方面提出了具體政策與措施，將對(duì)中國的城鎮(zhèn)化改革進(jìn)程與農(nóng)民戶籍制度的完善產(chǎn)生重大影響。

隨著新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展，產(chǎn)生了職業(yè)農(nóng)民的新概念。我國地大物博，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)也不只種植業(yè)一種，城鎮(zhèn)化過程中往往會(huì)忽略了對(duì)漁業(yè)人口的保護(hù)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2012年我國漁業(yè)人口已達(dá)2073萬人，城鎮(zhèn)化的迅速發(fā)展使?jié)O業(yè)人口的生存空間正不斷縮小。為了解決這個(gè)問題，遼寧省莊河市開辟了“城市漁村”。莊河市漁業(yè)人口有10萬余人，占市人口總數(shù)的11%，在城市漁村里，漁民變?yōu)榱耸忻?，也成為了專業(yè)的漁業(yè)產(chǎn)業(yè)工人。從某種程度上來說，職業(yè)漁民，也是職業(yè)農(nóng)民的一種形式。莊河市開辟的這一新型產(chǎn)業(yè)狀態(tài)很好的適應(yīng)了新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展，無論是對(duì)漁業(yè)的城鎮(zhèn)化還是種植業(yè)的城鎮(zhèn)化，都有很高的啟發(fā)與示范意義。［1］

二、新型城鎮(zhèn)化中農(nóng)民權(quán)益存在的法律問題

(一)農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)存在的法律問題

近年來，農(nóng)民的生產(chǎn)方式發(fā)生著改變，土地對(duì)于部分農(nóng)民來說已不是唯一的生活資料，但對(duì)多數(shù)農(nóng)民來說，其生存的長期保障仍是土地。［2］《中華人民共和國土地管理法》規(guī)定國家可以為了公共利益征收土地并給予補(bǔ)償，但農(nóng)民在尋求土地補(bǔ)償?shù)倪^程中卻遇到了困難。我國的村民委員會(huì)法規(guī)定，涉及村民利益的問題要經(jīng)過村民委員會(huì)提請(qǐng)村民會(huì)議決定。并且當(dāng)農(nóng)民的土地權(quán)益受到侵害時(shí)，村民也會(huì)首先尋求村民委員會(huì)的幫助。這樣，農(nóng)民將無法在土地權(quán)益受到侵害時(shí)直接得到政府的幫助與支持，要想得到政府的保護(hù)通常都會(huì)就會(huì)走彎路。

同時(shí)，對(duì)于農(nóng)民的土地權(quán)益規(guī)定的不夠具體明確。我國《土地管理法》規(guī)定征用土地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。同時(shí)《土地管理法實(shí)施條例》第26規(guī)定，土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有;地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)歸地上附著物及青苗的所有者所有。這樣一來，對(duì)于農(nóng)民被征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)實(shí)際是由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理，而具體如何管理卻沒有相關(guān)法律規(guī)定，這樣就易引起農(nóng)民與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織之間的矛盾與爭議。

(二)農(nóng)民社會(huì)保障存在的法律問題

由于經(jīng)濟(jì)實(shí)力的限制，身份地位的差異，最重要的是法律制度上存在的缺陷，使得農(nóng)民得到的社會(huì)福利保障與城鎮(zhèn)市民的不對(duì)等。我國還沒有一部專門針對(duì)農(nóng)村社會(huì)福利保障的立法。我國《社會(huì)保險(xiǎn)法》規(guī)定“進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)村居民依照本法規(guī)定參加社會(huì)保險(xiǎn)?！边@一條文規(guī)定比較籠統(tǒng)，偏原則性。雖然我國各地區(qū)針對(duì)農(nóng)村的福利保障制定了一些零散的規(guī)定，但是由于沒有統(tǒng)一的法律制度，使得農(nóng)民在遇到問題的時(shí)候出現(xiàn)難以尋求法律幫助的現(xiàn)象。同時(shí)，我國對(duì)于農(nóng)民福利保障的立法不能只針對(duì)現(xiàn)存的農(nóng)民群體，隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，許多新型農(nóng)民群體將會(huì)出現(xiàn)，相應(yīng)的法律制度也應(yīng)當(dāng)跟上時(shí)代的步伐。

(三)新型職業(yè)農(nóng)民存在的法律問題

2013年5月發(fā)布的《農(nóng)業(yè)部辦公廳關(guān)于新型職業(yè)農(nóng)民培育試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》提出，新型職業(yè)農(nóng)民是構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的重要組成部分。職業(yè)農(nóng)民，還是以從事農(nóng)業(yè)為主，但是由于沒有完整的法律制度規(guī)制，職業(yè)農(nóng)民在執(zhí)業(yè)的過程中往往會(huì)偏離農(nóng)業(yè)，偏離其本來的目標(biāo)。因此，職業(yè)農(nóng)民的發(fā)展離不開法律的指引。對(duì)于職業(yè)農(nóng)民的管理，歐洲普遍規(guī)定必須先進(jìn)行專門的農(nóng)業(yè)職業(yè)教育，并進(jìn)行農(nóng)民資格考試，只有考試合格才發(fā)給作為農(nóng)民的資格證書。［3］而我國并沒有法律對(duì)此作出任何規(guī)定，形成了職業(yè)農(nóng)民水平參差不齊的現(xiàn)象。

三、通過法律的建構(gòu)解決城鎮(zhèn)化建設(shè)中出現(xiàn)的問題

(一)通過完善法律保障農(nóng)民的土地權(quán)益

完善土地制度，保障農(nóng)民土地權(quán)益，我國應(yīng)通過土地管理法等做出具體適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化的規(guī)定。首先要針對(duì)城鎮(zhèn)化中農(nóng)民失地的大背景，具體規(guī)定土地征收制度的流程，土地流轉(zhuǎn)的條件，靈活制定土地租賃與買賣的規(guī)則等。以我國目前的土地租賃情況來看，在訴訟活動(dòng)的各個(gè)階段，都是把土地的租賃作為一般的租賃合同來處理。因此，對(duì)于承租人權(quán)利的保護(hù)都是根據(jù)租賃合同來實(shí)現(xiàn)，而不是一個(gè)獨(dú)立的物權(quán)。為了保護(hù)承租人的利益，要突破租賃合同的束縛與限制，這樣才能鼓勵(lì)土地租賃流轉(zhuǎn)的發(fā)展，也為城鎮(zhèn)化后農(nóng)民土地權(quán)益的發(fā)展提供出一條更為靈活的道路。在規(guī)定具體實(shí)施的條文的同時(shí)，更要注重發(fā)揮政府監(jiān)督的作用，使村民委員會(huì)在對(duì)土地問題進(jìn)行初步解決后，能夠進(jìn)一步的給予農(nóng)民權(quán)益以政府保護(hù)機(jī)制。法律具有一定的滯后性，因此政府平時(shí)應(yīng)重視對(duì)城鎮(zhèn)化中農(nóng)民土地出現(xiàn)的問題，隨時(shí)進(jìn)行監(jiān)督，保護(hù)農(nóng)民的權(quán)益。對(duì)于農(nóng)民與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織之間關(guān)于土地補(bǔ)償費(fèi)如何運(yùn)用的矛盾，應(yīng)當(dāng)制定具體的細(xì)則，規(guī)定其中部分歸于集體進(jìn)行統(tǒng)一安置，用于農(nóng)村集體設(shè)施的建設(shè)與完善，部分按照比例分配給農(nóng)民。集體組織也可以根據(jù)需要建立土地補(bǔ)償基金，嚴(yán)格制定管理細(xì)則，不得濫用土地補(bǔ)償基金，不得用于償還集體的債務(wù)等與農(nóng)民利益無關(guān)的事項(xiàng)。

(二)通過完善法律來維護(hù)農(nóng)民的社會(huì)保障權(quán)益

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城鎮(zhèn)居民享受到了多層次多方面的社會(huì)保障權(quán)益，而農(nóng)民由于身份的差異，享受到的社會(huì)福利也相對(duì)少很多。在城鎮(zhèn)化的發(fā)展進(jìn)程中對(duì)農(nóng)民群體應(yīng)給予更強(qiáng)的保護(hù)力度，而我國的社會(huì)保障制度主要還是針對(duì)城鎮(zhèn)人口制定的，因此城鎮(zhèn)化中農(nóng)民的地位就顯得很尷尬。現(xiàn)如今農(nóng)民福利權(quán)益中較為落后的方面就是保險(xiǎn)利益。例如失地農(nóng)民，由于其失去了土地收益，在年老時(shí)就沒有了生活保障，因此對(duì)于失地農(nóng)民的保險(xiǎn)規(guī)制，應(yīng)重點(diǎn)放在養(yǎng)老保險(xiǎn)的方面。在完善保險(xiǎn)制度的同時(shí)也要加強(qiáng)法律的保障，從農(nóng)民保險(xiǎn)新型模式的建立，適應(yīng)農(nóng)民收入的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，獨(dú)立于城鎮(zhèn)居民的保險(xiǎn)資金管理模式等方面進(jìn)行全面的建設(shè)，構(gòu)建一套更為適合農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的保險(xiǎn)法律體系。通過某一方面的單一努力只能解決個(gè)別的問題，必須有一部專門的法律在宏觀上作指導(dǎo)。立法的重點(diǎn)在于創(chuàng)新，在于對(duì)農(nóng)民群體的福利保障權(quán)益進(jìn)行專門的立法。以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)思想，通過對(duì)失地農(nóng)民社會(huì)權(quán)益問題的整合，進(jìn)行系統(tǒng)的法律體系籌劃。例如，制定一部專門的《中華人民共和國農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)法》，可以參照《中華人民共和國社會(huì)保險(xiǎn)法》的結(jié)構(gòu)，具體包括以下幾個(gè)部分:農(nóng)民基本養(yǎng)老保險(xiǎn);農(nóng)民基本醫(yī)療保險(xiǎn);農(nóng)民工工傷保險(xiǎn);農(nóng)民工失業(yè)保險(xiǎn);農(nóng)民工生育保險(xiǎn);農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的征繳;農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)監(jiān)督;法律責(zé)任等。

(三)通過法律完善職業(yè)農(nóng)民的發(fā)展

現(xiàn)階段我國農(nóng)民群體數(shù)量約在2-3億人，但是這一群體中卻很少有掌握著專業(yè)技術(shù)的人員，大多數(shù)仍是停留在較低水平的學(xué)歷上。因此，應(yīng)制定有關(guān)職業(yè)農(nóng)民的規(guī)定與意見，建立完善的培訓(xùn)機(jī)制，并保證職業(yè)農(nóng)民應(yīng)得的收入，這樣，才能讓傳統(tǒng)的農(nóng)民拋棄舊的耕作方式，轉(zhuǎn)而向更適合城鎮(zhèn)化的職業(yè)農(nóng)民發(fā)展。在對(duì)于農(nóng)民教育的法制建設(shè)上，美國、歐洲和日本等國家較為重視實(shí)效，可操作性強(qiáng)。并通過立法給予農(nóng)民教育以政策上的支撐，這樣可以保證職業(yè)農(nóng)民教育的穩(wěn)定發(fā)展。［4］相對(duì)來說，我國在這方面的立法基本處于空白。為了更好的保障職業(yè)農(nóng)民系統(tǒng)的發(fā)展，可以從以下方面對(duì)法律進(jìn)行完善:通過法律規(guī)定新型職業(yè)農(nóng)民的培訓(xùn)機(jī)制，并具體制定完整的培養(yǎng)教育體系。在完善教育體系的同時(shí)，制定完整的從業(yè)資格機(jī)制。制定職業(yè)農(nóng)民的從業(yè)資格，可以從以下幾個(gè)方面入手:申請(qǐng)職業(yè)農(nóng)民資格的條件;不予授予職業(yè)農(nóng)民資格的情形;對(duì)職業(yè)農(nóng)民資格的監(jiān)督等。同時(shí)，要通過法律建構(gòu)合理的職業(yè)農(nóng)民收入體系。職業(yè)農(nóng)民不同于傳統(tǒng)的農(nóng)民，由于他們有更強(qiáng)的技術(shù)性，理應(yīng)有更為豐厚的收入來支持。

總的來說，完善新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的法律建構(gòu)，填補(bǔ)相關(guān)法律空白，首先，要確立合理的立法指導(dǎo)思想。例如，堅(jiān)持平等公平的思想，促進(jìn)城鄉(xiāng)和諧發(fā)展。其次，要設(shè)計(jì)合理的法律結(jié)構(gòu)與體系。如農(nóng)民工勞動(dòng)權(quán)益救濟(jì)的解決機(jī)制，我國的勞務(wù)糾紛實(shí)行先仲裁后訴訟的方式，由于農(nóng)民工的知識(shí)與收入水平有限，可以通過簡化農(nóng)民工勞動(dòng)爭議解決的過程，使農(nóng)民工訴訟權(quán)益的行使更加方便快捷。最后，在完善權(quán)益保護(hù)的法律體系同時(shí)，加強(qiáng)宣傳力度，加深農(nóng)民的法律保護(hù)意識(shí)，使對(duì)農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)不僅僅是被寫在紙上，更要深入人心。

［1］李慧敏.莊河探索漁業(yè)城鎮(zhèn)化［N］.中國漁業(yè)報(bào)，2014-05-19.

［2］柳李莉，張曉群.保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益的思考［J］.農(nóng)村經(jīng)營管理，2009(2):28-29.

［3］郭智奇，齊國，楊慧等.培育新型職業(yè)農(nóng)民問題的研究［J］.中國職業(yè)技術(shù)教育，2012(15):7-13.

［4］李凌，何君.法律與政策保障視角下的職業(yè)農(nóng)民教育培訓(xùn)國際比較研究［J］.世界農(nóng)業(yè)，2014(1):152-156.