占順達

湖北大學政法與公共管理學院，湖北　武漢　430062

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淺論行政案例指導制度的監(jiān)督機制

占順達

湖北大學政法與公共管理學院，湖北武漢430062

摘要：案例指導制度是以我國訴訟實踐為基礎，借鑒國外先進的判例制度建立起來的。我國學者對行政案例指導制度的研究相對于民事、刑事案例指導制度，還有待進一步深入。而行政指導性案例是否能夠發(fā)揮統(tǒng)一法律適用，提高審判質量以及維護司法公正的效用，很大程度在于行政指導性案例得到法官在司法實踐中的響應，筆者認為通過建立和完善行政案例指導制度的監(jiān)督機制，能夠最大限度的保障行政案例指導制度落到實處，使得法官在行政訴訟中重視行政指導性案例的效力，規(guī)范行使自身的權力，從而真真正正的達到法律效果和社會效果的統(tǒng)一。本文結合我國現(xiàn)行的規(guī)定，指出行政案例指導制度的監(jiān)督機制存在的主要問題，試圖發(fā)現(xiàn)其發(fā)展的規(guī)律，以提出相應的解決之道。

關鍵詞：行政指導性案例；效力；監(jiān)督

一、意義

(一)有利于發(fā)揮行政指導性案例的效力，防止流于形式

我國最高人民法院(以下稱最高院)于2010年11月和2015年5月相繼發(fā)布了《最高院關于案例指導工作的規(guī)定》、《最高院關于案例指導工作的規(guī)定》的實施細則(以下簡稱實施細則)，規(guī)定了指導性案例的發(fā)布主體、選擇標準、法律效力等內容，這些規(guī)定極大程度推動了我國案例指導制度的發(fā)展。對行政指導性案例在司法實踐中的定位是審理類似案例時，應當參照。但對于法官不參照會出現(xiàn)何種不利的法律后果未做規(guī)定，這種缺位使得行政指導性案例的效力大打折扣，有流于形式的危險。通過建立行政案例指導制度的監(jiān)督機制，把“權力關在制度的籠子里”，可以有效避免這種危險的發(fā)生。

(二)有利于規(guī)范法官的審判權，防止濫用現(xiàn)象

在行政訴訟活動中，法官以事實為依據(jù)，以法律為準繩審理案件。行政訴訟法第五十二條規(guī)定：“人民法院審理行政案件，以法律和行政法規(guī)、地方性法規(guī)為依據(jù)?！雹僮罡咴宏P于執(zhí)行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋中第六十二條規(guī)定：“人民法院審理行政案件，適用最高院解釋的，應當在裁判文書中援引。”②這些法律條文確立了法律法規(guī)以及司法解釋的法律效力，但是這些規(guī)范性法律文件作為制定法，具有文字表述模糊、滯后性、僵化性等內生性缺陷，同時還賦予了法官一定的自由裁量權，這些問題的存在使得行政案例指導制度有了存在的土壤和空間。行政指導性案例是在類似案件中參照適用，最高院的實施細則指出對類似的判斷是以在基本案情和法律適用方面類似為標準，但是這種規(guī)定還不夠明確，這就給使得法官在認定類似時不易操作，會出現(xiàn)法官濫用指導性案例的現(xiàn)象。通過引入監(jiān)督機制，可以糾正法官不當?shù)倪m用指導性案例的情形，進而發(fā)揮行政指導性案例的獨特優(yōu)勢，彌補制定法存在的缺陷。

二、現(xiàn)狀分析

2010年11月最高院通過了《最高院關于案例指導工作的規(guī)定》，標志著我國案例指導制度在正式確立，雖然發(fā)展到現(xiàn)在的時間不長，但已經(jīng)取得很多的成效，不論在學界還是在實務界，都產(chǎn)生了極大的反響。2011年12月最高院開始發(fā)布第一批指導性案例，迄今為止共發(fā)布了52件指導性案例，其中包含9個行政指導性案例。2014年10月，黨的十八屆四中全會召開，在審議通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中指出：“加強和規(guī)范司法解釋和案例指導，統(tǒng)一法律適用標準”。2015年5月最高院頒布了實施細則，更進一步明確和完善了案例指導制度，由于實施細則反映了我國案例指導制度發(fā)展的最新成果，所以筆者以實施細則為視角，從以下幾點就目前已經(jīng)取得的成果進行簡單的歸納和總結。

(一)進一步界定了指導性案例的范圍

最高院在2010年發(fā)布的規(guī)范性法律文件中，用列舉的方式從5個方面對指導性案例進行界定，但在司法實踐中，這些標準顯得比較抽象，不易把握。實施細則規(guī)定能夠作為最高人民法院指導性案例發(fā)布的案例，必須同時符合以下條件：第一，案例認定事實清楚，適用法律正確；第二，裁判說理充分，法律效果和社會效果良好；第三，具有普遍指導性意義，能夠起到統(tǒng)一法律適用作用。筆者認為這種規(guī)定對于法官來說更加貼近審判實踐，更好的發(fā)揮指導性案例的指導作用。

(二)進一步明確了指導性案例的效力

在實施細則發(fā)布之前，學界對指導性案例的效力問題產(chǎn)生了很多的爭議，對“應當參照”有不同的理解。實施細則明確指出將指導性案例作為裁判理由引述，但不作為裁判依據(jù)引用。筆者認為這種定位明確賦予了指導性案例低于法律法規(guī)以及司法解釋的法律效力，但又高于一般規(guī)范性法律文件。通過對指導性案例的這種定位，使得法官在審理行政案件時，能深刻理解行政指導性案例的價值所在。

(三)確定了“類似”的判斷標準

案例指導制度的核心問題就是尋找與待判案件相類似的判決。這就涉及以什么標準去衡量“類似”。實施細則將“基本案情和法律適用”作為判斷類似的標準，這就給法官在審理案件中提供了明確的操作方式，即將正在審理的案件的基本案情和法律適用與指導性案例的基本案情和法律適用運用一定的法律方法和法律思維進行比對，發(fā)現(xiàn)和識別它們之間是否具有類似性。

三、存在的問題

(一)監(jiān)督的主體范圍有待擴大

在最高院通過的實施細則中，筆者發(fā)現(xiàn)帶有“監(jiān)督”字眼的條文只有第四條的第二款，此款規(guī)定：“各高級人民法院負責轄區(qū)內指導性案例的推薦、調研、監(jiān)督等工作。”③實施細則中還有部分條款籠統(tǒng)的用“負責”二字來概括一些職能部門的權力。從最高院通過這些規(guī)范性法律文件中，我們可以了解對監(jiān)督主體范圍的限定比較狹小。筆者認為各高級人民法院負責轄區(qū)的指導性案例監(jiān)督工作是合理的，其他規(guī)定中的有“負責”二字，可以包含了“監(jiān)督”的意思。那么目前監(jiān)督主體可以概括為：最高院案例指導工作辦公室、最高院各審判業(yè)務單位、各高級人民法院。筆者認為如果把監(jiān)督主體限定在這個范圍內，是有待商酌的。最高院案例指導工作辦公室不具有審判權，而最高院各審判業(yè)務單位和各高級人民法院審理的行政案件少之又少，大部分案件是由基層法院和中級法院進行審理的。在我國每年會有大量的行政案件需要審理。如果僅僅由這些主體去監(jiān)督，不論是工作效率還是監(jiān)督效果上都會打折扣的。

(二)監(jiān)督的方式不夠明確

現(xiàn)行規(guī)定對行政指導性案例的推薦方式、發(fā)布方式以及適用方式都有一些具體的規(guī)定，但缺乏對監(jiān)督法官參照行政指導性案例的規(guī)定。實施細則第十一條第二款指出訴訟參加人引述指導性案例作為控訴理由時，法官應當在裁判理由中回應是否參照并說明理由。筆者認為這種規(guī)定顯然達不到監(jiān)督法官的效果，理由如下：第一，法官僅僅是在判決中回應，并不是判決前，這導致在法官作出決定前，訴訟參加人并沒有提出異議的機會；第二，無論法官作出何種回應，訴訟參加人事后沒有救濟機會去糾正法官的行為。

(三)缺乏追究法律責任的規(guī)定

法律是由國家強制力進行保障的，如果沒有強制力，法律就會是沒有牙齒的老虎，不會產(chǎn)生強大的權威性。同樣，如果對法官不當參照或者不參照行政指導性案例的責任進行規(guī)定，那么行政性案例就會流于形式，不能達到統(tǒng)一法律適用、維護司法公正的目標。實施細則第十四條規(guī)定了獎勵措施，但對法官的責任卻缺乏制度性約束。雖然我國目前有《法官法》、《刑法》等法律對法官行使職權進行約束，但是這些規(guī)定還不夠，這些規(guī)定籠統(tǒng)的包含了很多法官的不當行使職權的行為的法律后果，但對于法官參照指導性案例不具有很強的針對性。行政案例指導制度作為一項新的制度，在我國發(fā)展的時間不長，我國在推進這項制度是慎之又慎，但如果在具體實施這項制度時，沒有一定力度的法律后果作為保障，那么法官在落實這項制度的積極性和責任意識還有待進一步觀察。

四、完善的途徑

(一)引入訴訟參加人作為監(jiān)督主體

對于行政指導性案例的監(jiān)督主體，學界有觀點提出將普通公眾、網(wǎng)絡媒體等其他新興主體也可以積極成為案例指導制度的監(jiān)督主體。④筆者認為目前時機不成熟，因為我國行政案例指導制度發(fā)展時間不長，很多配套制度不健全，應當循序漸進。我國的行政許可法在聽證部分專門規(guī)定了行政機關在作出行政許可決定之前，應當告知申請人、利害關系人享有要求聽證的權利，并對他們申請聽證的時間、條件等作出了詳細規(guī)定，極大的保障了他們的聽證權利。行政處罰法也用專章規(guī)定了當事人在行政處罰作出前，享有聽證的權利。這些法律規(guī)定的共同點都反映出非常重視聽取行政行為的利害關系人的主張。本文的第二部分談到了目前我國現(xiàn)有的規(guī)定，筆者認為針對目前的不足，可以吸納行政訴訟中的訴訟參加人作為監(jiān)督主體，對法官是否按規(guī)定參照行政指導性案例進行依法監(jiān)督。因為訴訟參加人作為與訴訟請求有直接利害關系的主體，他們對訴訟過程以及結果是最為關心的，而且他們會承擔最終的法律后果。通過引入訴訟參加人作為監(jiān)督主體，可以使法官在審理案件中，按照規(guī)定參照行政指導性案例，使判決做到同案同判，平息訟爭，維護社會穩(wěn)定的最終目的。

(二)完善監(jiān)督方式

1.擴大行政訴訟法中上訴條件的范圍

行政訴訟是一種行政法律救濟制度，行政訴訟制度旨在保護相對人的合法權益。⑤憋著認為應當將不按規(guī)定參照行政指導性案例作為訴訟當事人上訴的依據(jù)。同時也作為檢察機關提出抗訴的條件之一。這種規(guī)定一方面可以最大限度的維護訴訟當事人的權利，另一方面可以使法官積極、有效的行使職權。

2.賦予訴訟參加人訴訟中的抗辯權

在行政訴訟過程中，可能會出現(xiàn)以下兩種情況：第一種是訴訟參加人可能會引述行政指導性案例，而對方當事人或者法官對此持有異議；第二種是法官審理案件時，主動引述行政指導性案例，而訴訟當事人不服。筆者認為，在這些情況下，應當在判決前賦予當事人就是否正確參照行政指導性案例主動自己的權利，同時法官必須做出回應以及說明理由。

(三)規(guī)定一定力度的法律后果

在最高院關于案例指導工作的規(guī)定及其實施細則中，并沒有關于法官沒有按照規(guī)定參照行政指導性案例時承擔何種法律后果的條文。懲罰性措施的缺失對于行政案例指導制度的健康、順利發(fā)展是不利的。有的學者指出可以構建案例指導的懲戒性措施，比如對于法官不按照規(guī)定參照指導性案例，本級法院可以使其承擔司法管理性的后果，包括提示、警示、目標管理考核不利的風險以及行政處分等。⑥筆者認為可以借鑒《行政許可法》以及學者的觀點，根據(jù)法官違反行政案例指導制度的規(guī)定的不同情形，分別規(guī)定不同的法律后果。通過設定法律后果，目的不在于懲罰，而是通過這些規(guī)定，推進行政案例指導制度的健康、有序發(fā)展，最終達到同案同判，保障行政相對人的合法權益。

[注釋]

①<行政訴訟法>第52條第1款.

②最高人民法官關于執(zhí)行<行政訴訟法>若干問題的解釋第62條第1款.

③<最高人民法院關于案例指導工作的規(guī)定>實施細則第4條第3款.

④楊萌.中國案例指導制度的功能與實現(xiàn)機制[D].山東大學，2014.

⑤姜明安.行政法與行政訴訟法[M].北京：北京大學出版社，2005：405.

⑥胡云騰.最高人民法院指導性案例參照與運用[M].北京：人民法院出版社，2012：129.

作者簡介：占順達(1990-)，男，湖北黃岡人，湖北大學政法與公共管理學院，憲法學與行政法學專業(yè)研究生，研究方向：行政法。

中圖分類號：D926.2；D922.1

文獻標識碼：A

文章編號：2095-4379-(2015)35-0096-02