楊得志

云南財經(jīng)大學公共管理學院，云南 昆明650221

一、何謂重大決策終身責任追究及責任倒查

重大決策問責，是針對政府重大決策出現(xiàn)失誤并造成重大損失或惡劣影響的情形，依照法定程序?qū)Q策者進行責任追究的一種事后控制行為，屬于行政問責的一種。責任與權(quán)力相伴而生，沒有無責任的權(quán)力，也沒有無權(quán)力的責任。責任追究的缺失，會使權(quán)力運行失去界限，導致權(quán)力濫用。而決策責任的終身追究及倒查，能夠改變決策職責扭曲現(xiàn)狀，讓責任落到實處。在這一意義上，行政決策責任追究制度是現(xiàn)代民主政治的內(nèi)在要求和體現(xiàn)。

自1993年《國家公務(wù)員暫行條例》頒布以來，我國就開始了對行政決策程序的制度性探索，2001年《國務(wù)院關(guān)于特大安全事故行政責任追究的規(guī)定》標志我國行政問責制度開始實施。隨后，國務(wù)院相繼出臺了《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》、《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)全面推進依法行政實施綱要的通知》等一系列文件對政府行政決策責任追究的監(jiān)督主體、內(nèi)容、對象、程序和方式作出了進一步的規(guī)定。地方層面，海南省、湖南省、山東省、深圳市出臺了涉及行政決策失誤責任追究的法律文件。2014年10月23日，《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》規(guī)定，對決策嚴重失誤或者依法應(yīng)該及時作出決策但久拖不決造成重大損失、惡劣影響的，要嚴格追究法律責任。

二、建立重大決策終身責任追究及責任倒查制機面臨的現(xiàn)實難題

“與貪污腐敗和用人失誤相比，決策失誤尤其是重大決策失誤給黨和國家造成的危害和損失更大?！雹儆捎谛姓Q策的復雜性和重大性，在決策過程中甚至決策執(zhí)行初期，決策失誤的社會危害后果并不容易為社會所察覺，而當決策后果被體現(xiàn)和暴露出來后，危害后果已經(jīng)造成，即使能夠通過事后措施進行一定程度的彌補，但社會資源的損失和浪費已不可避免。此外，重大決策即使造成了危害并為社會公眾所知，但由于一般不會對個體合法權(quán)益造成直接的損害，公眾也容易淡忘。當然，如果部分公眾窮追不舍，因為缺乏責任追究制度，責任追究也完全寄希望于上級部門的干預(yù)和執(zhí)行。

(一)責任追究缺乏法律依據(jù)

重大行政決策責任終身追究制度需要由重大決策范圍、重大決策主體、重大決策追責對象、重大決策失誤認定、認定程序以及相關(guān)責任承擔等一整套科學體系構(gòu)成，既需要準確的事實依據(jù)，也需要完備的法律體系作為后盾。沒有法律支撐的責任追究本身就屬于無源之水、無本之木，容易導致權(quán)力腐敗和權(quán)力尋租。同時，即使真正追究決策者責任，責任追究自身的公正性和權(quán)威性也會受到質(zhì)疑?！胺堑洹蔽C的正面價值就在于促使中央政府加緊構(gòu)架中國的政府決策制度，之后，中央和地方追究了許多官員達的行政責任，極大地推動了重大行政決策責任追究制度在中國的正式確立，責任追究的制度框架也初步形成。例如僅云南省2009年就對1525名官員進行了行政問責，但大多局限于行政執(zhí)法領(lǐng)域，因行政決策被問責的案例并不多見。同時，立法滯后于行政實踐的特性再次顯現(xiàn)，政府重大決策統(tǒng)一性立法的缺失，導致中央的政策性文件和地方政府規(guī)章、規(guī)范性文件同時適用，出現(xiàn)了黨政交叉和多頭立法的情況，制度建設(shè)各自為政，缺乏層次性和科學性，突出體現(xiàn)在要么相關(guān)條款規(guī)定未涉及重大決策領(lǐng)域，要么關(guān)于重大決策責任追究的條款十分原則和籠統(tǒng)，缺乏操作性引導，使得責任追究僅僅停留在紙面或口頭上。此外，重大決策責任追究剛性處罰措施的缺乏，以道德責任和政治責任替代法律責任的情況也使得重大決策追責出現(xiàn)了空心化傾向。

(二)責任追究標準不明

如何確認決策失誤的標準，是重大決策責任終身追究制度的核心?，F(xiàn)階段，可以從以下幾個方面考慮重大決策責任追究的標準。首先，是否違反法定程序。所有已設(shè)定的程序必須構(gòu)成重大決策的一個部分，否則構(gòu)成程序違法，屬于程序不當。但是，即使在學術(shù)界，也有學者認為專家論證、風險評估程序能一概而論，要區(qū)分情況，在縣鄉(xiāng)一級人民政府，沒有專家，甚至沒有相關(guān)的專業(yè)人士，專家論證會存在問題，難以操作。②其次，決策者的主觀過錯程度。決策者由于重大決策失誤造成損害的心理態(tài)度可以分為“故意”和“過失”兩種形態(tài)，故意即對決策可能造成的負面影響有充分估計，但是依然拍板定案，從而導致嚴重后果。過失則是指決策者對決策可能造成的負面影響估計不足，定案執(zhí)行后對事態(tài)后果“無招架之功”，可能是決策時未能預(yù)料到?jīng)Q策負面后果，或者預(yù)料到并采取了預(yù)防措施，但預(yù)防措施并未能防止損害后果的發(fā)生。對于故意或者過失是否都應(yīng)當追究決策者的決策責任，理論上也有不同觀點，有學者認為，決策過失情形只屬于治庸工作范疇，不需要進行責任追究。③再次，重大決策失誤造成損失的程度。是否只要重大決策失誤造成損失的都要追究決策責任，還是考慮損失的程度?這里的損失是否應(yīng)當包含經(jīng)濟損失和政府聲譽的損失?針對經(jīng)濟損失，是否又包含直接損失和間接損失?經(jīng)濟損失特別是間接損失又如何計算?而重大決策失誤造成的社會負面影響如何量化?這些問題都必須一一厘清。

(三)責任追究的對象不明確

明確重大行政決策責任追究對象重大行政決策責任追究制度有效性運行的一個前提條件，如果重大行政決策責任追究對象指向不明，也就是誰應(yīng)該承擔決策失誤的法律后果不能明確確認，將導致責任追究落不到實處，甚至影響責任追究的權(quán)威性與公正性。結(jié)合中央和地方重大決策責任追究的實踐，責任追究對象不明主要表現(xiàn)在以下幾個方面。首先，雖然政府一直在進行行政體制改革，努力厘清行政權(quán)力的分配，并在相對集中行政處罰權(quán)等領(lǐng)域取得了進展，但是，黨政之間和不同行政部門之間的職責交叉現(xiàn)象仍然存在。當重大行政決策失誤頻繁發(fā)生時，面對公眾洶洶輿論壓力，相關(guān)部門即使想要追究決策者責任，卻尷尬的發(fā)現(xiàn)，要確認誰是責任人并非易事。其次，按照權(quán)力與責任相一致的原則，誰決策，誰負責是責任追究的基本原則。實踐中，具有重大決策權(quán)的對象一般包括黨委、行政的一把手、負有責任的其他領(lǐng)導人員和相關(guān)責任人員。民主集中制是我們黨根本的組織制度和領(lǐng)導制度，民主集中制在決策階段，民主容易成為形式，而在決策責任追究階段，民主卻又會演化為免責的理由。簡單說，重大決策責任追究時，集體決策可能成為相關(guān)責任主體推脫責任的借口和理由，將決策失誤的責任歸咎于集體決定，“當不愿意承擔責任成為根深蒂固的組織文化時，沒有什么決策理論或方法可以讓組織免于不良決策甚至更加惡劣的后果”。④其三，重大決策終身責任追究制度本應(yīng)當是高懸在決策者頭上的一把利劍，只要符合決策失誤的條件，即使決策者變換了了崗位，甚至退休了離開崗位，都要為決策的失誤承擔法律規(guī)定的責任。以現(xiàn)階段的中央反腐工作為例，其中也涉及了一些退休高級干部，例如在2013年“打虎”行動中，先后有多名已退休的“老老虎”被揪出。雖然反腐工作改變了過去高級官員裸退即“平安著陸”的情況，但這些反腐案例中涉及的高級官員大都是因為任職期間存在的違法、違紀行為而被處理。

(四)責任追究形式不明確

政治責任、法律責任和紀律責任是官員承擔責任的具體表現(xiàn)，在重大決策領(lǐng)域，當決策失誤需要追究決策者責任時，決策者具體承擔何種責任也影響著政府重大決策制度建設(shè)的成效。理論上，當決策者沒能履行好自己所承擔的公共職能，出現(xiàn)了重大決策失誤就應(yīng)當接受相關(guān)機關(guān)的監(jiān)督和制裁，包括彈劾、罷免、質(zhì)詢、調(diào)查、監(jiān)察。政治責任本質(zhì)上是決策機關(guān)以及決策者受到的不利政治影響，甚至喪失政治前途和政治地位，主要表現(xiàn)為上級對下級決策的否定，人大對政府決策的否定以及決策者個人引起的引咎辭職、罷免等形式。紀律責任追究的是決策者在重大決策中違反黨內(nèi)紀律的行為，依據(jù)《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》的規(guī)定，明確了警告、嚴重警告、撤銷黨內(nèi)職務(wù)、留黨察看、開除黨籍為紀律責任承擔形式。法律責任則是《行政復議法》、《行政訴訟法》、《國家賠償法》以及《刑法》等法律明確規(guī)定應(yīng)當承擔的民事、行政和刑事責任。以2009年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導干部問責的暫行規(guī)定》為例，規(guī)定了決策嚴重失誤，造成重大損失或者惡劣影響的黨政領(lǐng)導干部應(yīng)當問責，問責方式包括責令公開道歉、停職檢查、引咎辭職、責令辭職、免職等，但對于何種情況給予責任人何種紀律處分未進行細化。同樣，《行政機關(guān)公務(wù)員處分條例》也設(shè)定了警告、記過、記大過、降級、撤職、開除幾種行政責任，但基本未涉及重大決策失誤的情形。如何在重大決策領(lǐng)域整合政治責任、紀律責任和法律責任，改變?nèi)N責任之間的交叉情況，明確紀律責任、法律責任和政治責任特性和共性，對于正大決策責任制度的最終貫徹和落實意義重大。

三、建立重大決策終身責任追究及責任倒查機制的建議

(一)構(gòu)建責任追究的法律支撐體系

有效規(guī)范政府決策行為，需要構(gòu)建一整套完整、科學、有效運行的法律保障體系。目前，統(tǒng)一的《行政程序法》遲遲未能出臺，我國行政權(quán)力的運行總體上缺乏程序性規(guī)范，行政決策領(lǐng)域亦未能例外。黨的十八大報告以及黨的十八屆四中全會《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》強調(diào)要建立重大決策終身責任追究及責任倒查機制，還屬于政策調(diào)整和安排層面。雖然部分地方政府開展了重大決策追責的實踐和立法實驗，但缺乏總體上的規(guī)劃，各地為政。考慮到立法的滯后性，這種做法本無可厚非，先由政府部門以及地方各級政府進行政府重大決策責任終身追究及責任倒查的實踐積累經(jīng)驗，在此過程中，通過行政立法逐漸為行政決策的法治化奠定堅實基礎(chǔ)，待時機成熟，再進行層次較高的立法或者直接由全國人民代表大會或其常務(wù)委員會進行立法。當政府和公眾將關(guān)注點集中于行政決策責任終身追究及倒查機制時發(fā)現(xiàn)，立法不足導致的制度空白既是政府重大決策失誤頻頻的誘因之一，也成為了責任追究難以落實的硬傷?！胺梢唤?jīng)制定，任何人也不能憑自己的權(quán)威逃避法律的制裁;也不能以地位優(yōu)越為借口，放任自己或任何下屬胡作非為，而要求免受法律的制裁?！雹菀虼?，當務(wù)之急在于加快立法進程，盡快形成政府重大決策責任追究及責任倒查機制的法律支撐體系。

(二)明確責任追究標準

重大決策責任終身追究及責任倒查機制的有效運行離不開明確而有操作性的責任追究標準。首先，應(yīng)該明確重大決策的法定程序。將《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》設(shè)定的公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體決策程序視為重大決策過程中不可或缺的必經(jīng)程序，無論是省級地方政府或是市、縣、鄉(xiāng)級地方政府，只要屬于政府重大決策的范疇內(nèi)，無論何種原因都不能成為違反法定程序的正當理由，屬于剛性條款，以完備的程序來保障重大決策結(jié)出正義之果。其次，無論決策者的主觀過錯是“故意”還是“過失”，都應(yīng)當追究決策者責任。即使決策者在決策過程中滿足了其他一切法定要件，但只要出現(xiàn)了未能預(yù)料的不良后果，或雖然已經(jīng)預(yù)料到，但采取的處置措施未能防止損失的發(fā)生或者有效降低損害后果。雖然決策者也會囿于信息、知識能力和工具水平的局限，不可能完全保證決策的科學性與客觀性，但出于維護社會公眾利益、保障相關(guān)人合法權(quán)益以及促使決策者提升決策水平、決策能力的目的，有必要對決策者的決策行為提出高于其他行政行為要求。當然，也應(yīng)當考慮到?jīng)Q策者的“過失”屬于“主觀惡性”較小，在責任承擔時應(yīng)當予以充分考慮，給予從輕或者減輕處理。再次，對于重大決策失誤造成損失的程度，筆者認為，無論是直接經(jīng)濟損失、間接經(jīng)濟損失還是社會不良影響都應(yīng)當納入損失考核指標中。而重大決策責任追責及責任倒查本質(zhì)上還是對決策者是否勤勉、依法、適當履行公共職權(quán)的考察，因此，《最高人民檢察院關(guān)于瀆職侵權(quán)犯罪案件立案標準的規(guī)定》中關(guān)于瀆職犯罪立案標準的規(guī)定對于確認損失追責的標準有一定借鑒意義，該規(guī)定對于玩忽職守罪的立案標準充分考慮了各種損失程度的界定。⑥考慮到?jīng)Q策主體所應(yīng)承擔政治責任、紀律責任和法律責任的統(tǒng)一協(xié)調(diào)，既然作為最嚴重責任承擔形式的刑事責任都已經(jīng)明確了損失標準，那么作為行政追責的損失標準就應(yīng)當適當?shù)陀谠撘?guī)定所確定的標準。

(三)明確責任追究的對象

明確重大決策終身責任追究及責任倒查的對象，要做好以下幾個方面的工作。首先，推行權(quán)力清單制度，明確政府各職能部門的職責、職權(quán)，提升政府治理體系和治理能力，同時對于深化行政體制改革，建設(shè)法治政府、創(chuàng)新政府、廉潔政府具有重要意義。2015年3月24日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于推行地方各級政府工作部門權(quán)力清單制度的指導意見》，將地方各級政府工作部門行使的各項行政職權(quán)及其依據(jù)、行使主體、運行流程、對應(yīng)的責任等，以清單形式明確列示出來，向社會公布，接受社會監(jiān)督。通過建立權(quán)力清單和相應(yīng)責任清單制度，進一步明確地方各級政府工作部門職責權(quán)限，大力推動簡政放權(quán)，加快形成邊界清晰、分工合理、權(quán)責一致、運轉(zhuǎn)高效、依法保障的政府職能體系和科學有效的權(quán)力監(jiān)督、制約、協(xié)調(diào)機制，全面推進依法行政。權(quán)力清單制度的實施，可以進一步瀝清各部門職權(quán)，為明確重大決策責任主體奠定了堅實基礎(chǔ)。同時，推行決策“臺賬”制度，把決策議題提出者、參與者以及誰參與風險評估、誰負責合法性審查、決策參與者的具體意見如何等進行完整記錄，形成重大決策的“臺賬”。⑦其次，嚴格貫徹責任追究及倒查的首長負責制。按照《國務(wù)院組織法》規(guī)定，國務(wù)院實行總理負責制，總理領(lǐng)導國務(wù)院的工作，副總理、國務(wù)院委員協(xié)助總理工作，《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》也規(guī)定，地方各級人民政府分別實行省長、自治區(qū)主席、市長、州長、縣長、區(qū)長、鄉(xiāng)長、鎮(zhèn)長負責制。重大決策一般是由行政機關(guān)第一把手也就是行政首長最終拍板決定的，所以如果出現(xiàn)決策嚴重失誤，或者出現(xiàn)應(yīng)當及時決策而久拖不決造成嚴重損失或者惡劣影響的，應(yīng)當由行政首長最終負責。由于重大決策程序強調(diào)集體決策，在此基礎(chǔ)上應(yīng)該協(xié)調(diào)好集體討論和首長負責制，以首長負責為基礎(chǔ)，對于應(yīng)當追究決策責任的重大決策，決策機關(guān)行政首長以及支持該決策通過的其他領(lǐng)導都應(yīng)當承擔責任，只有集體討論時明確反對決策通過的領(lǐng)導才能免除責任追究。再次，嚴格貫徹執(zhí)行重大決策責任的終身追究及倒查，只要出現(xiàn)重大決策責任追究的情況，無論責任者現(xiàn)時已經(jīng)晉升、調(diào)動工作甚至退休了，都不能免責，不僅讓達摩克利斯之劍高懸，還能適時落下。

(四)明確責任承擔形式

針對政治責任、紀律責任和法律責任共存，并且三種責任之間存在交叉的情況，筆者認為既要完善責任體系自身的建設(shè)，也要整合、協(xié)調(diào)好三種責任之間的銜接。一方面，要進一步明確政治責任、紀律責任和法律責任內(nèi)部關(guān)于重大決策失誤的部分，改變目前缺乏決策失誤責任承擔具體規(guī)定的現(xiàn)狀，特別是在法律責任部分，應(yīng)當將重大行政決策納入行政復議、行政訴訟范圍，并將重大決策失誤納入瀆職犯罪審查范圍中，為追究責任人的刑事責任奠定基礎(chǔ)。另一方面，各種責任形式之間并不排斥，可以同時適用。但是對于同一個決策失誤，根據(jù)政治責任、紀律責任以及法律責任的規(guī)定，都需要承擔相同的責任形式時，借鑒法律競合原則，采取從重原則予以追究。

［ 注 釋 ］

①劉峰．“建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機機制”［J］．理論視野，2015．1．

②陳建科．“重大決策終身責任追究制度研究”［J］．中共貴州省委黨校學報，2014(6)．

③張創(chuàng)新，任慶偉．“我國決策問責制探析”［J］．浙江工商大學學報，2015(4)．

④［美］戴維·H·羅森布魯姆，羅伯特·s·克拉夫丘可．公共行政學:管理、政治和法律的途徑［M］．北京:中國人民大學出版社，2002:364．

⑤［美］戴維·H·羅森布魯姆，羅伯特·s·克拉夫丘可．公共行政學:管理、政治和法律的途徑［M］．北京:中國人民大學出版社，2002:364．

⑥該規(guī)定明確的標準為:造成死亡1人以上，或者重傷3人以上，或者重傷2人、輕傷4人以上，或者重傷1人、輕傷7人以上，或者輕傷10人以上的;造成個人財產(chǎn)直接經(jīng)濟損失15萬元以上，或者直接經(jīng)濟損失不滿15萬元，但間接經(jīng)濟損失75萬元以上的;造成公共財產(chǎn)或者法人、其他組織財產(chǎn)直接經(jīng)濟損失30萬元以上，或者直接經(jīng)濟損失不滿30萬元，但間接經(jīng)濟損失150萬元以上．

⑦劉峰．“建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機機制”［J］．理論視野，2015．1．