●尹佐海

價值評判與路徑選擇
——深入推進司法人員分類管理的理性思考

●尹佐海

當前，司法體制改革各項工作正在有序開展。探索建立分類科學、分工明確、結構合理的人員分類管理制度是推進司法體制改革的一項基礎性工作。扎實開展這項工作，必須全面準確把握人員管理分類的意義、深入了解分類管理的重大意義、深入理解分類管理改革中可能遇到的突出問題，采取全面性的工作舉措，確保改革要求落到實處。

司法改革 分類管理 方案設計

黨的十八屆四中全會對建設高素質法治專門隊伍提出了明確要求，在司法改革四項試點工作中，將司法人員分類管理作為一項基礎性內容，在全國進行試點。人民法院“四五改革綱要”，特別要求從建立符合職業(yè)特點的法院隊伍出發(fā)，針對法官、審判輔助人員、司法警察和司法行政人員等不同主體特點，深入推進法院人員分類管理制度改革，探索建立分類科學、分工明確、結構合理和符合司法職業(yè)特點的法院人員管理制度。

一、價值評判：推行司法人員分類管理改革的意義探究

社會往往在螺旋式上升中發(fā)展前進。從上世紀90年代末期法官職業(yè)化建設在全社會引起廣泛關注，到2002年最高法院明確提出了加強法官職業(yè)化建設的工作目標，再到四中全會關于司法人員分類管理改革的提出，人民法院隊伍建設的思路日益清晰，主題更加明確，內涵更加豐富。在這次自上而下主導的司法改革中，司法人員分類管理因其重要地位和顯著意義，被譽為“司法改革第一步”。

首先，司法人員分類管理是推進司法改革的必然要求。司法改革是當前人民法院創(chuàng)新發(fā)展面臨的重大機遇，能不能抓住這個寶貴時機，全面提升執(zhí)法水平和司法公信力，關鍵是要有一支高素質的隊伍。正是從這個意義上講，在中央既定的司法人員分類管理、司法責任制、司法人員職業(yè)保障和省以下地方法院檢察院人財物統(tǒng)一管理等四項改革中，司法人員分類管理改革更具有基礎性的地位，其他三項改革都是建立在分類管理順利推行的基礎之上。比如，司法責任制強調的主審法官責任，首先需要遴選出適合當主審法官的人員。沒有通過實行分類管理和科學的法官遴選機制，將真正優(yōu)秀的人選拔到主審法官的崗位，“誰審理誰裁判、誰裁判誰負責”的要求就無法得到落實，司法責任制自然也就成了一句空話。再如，司法人員的職業(yè)保障問題，也需要根據不同分類人員的特點，確定與工作性質相適應的職業(yè)保障體系，而不是搞平均主義和“大鍋飯”。

其次，司法人員分類管理是推進公正司法的必然要求。專業(yè)的人做專業(yè)的事，這是現代化分工的基本理念。經過多年的努力，我們已經解決了司法機關作為解決矛盾糾紛專門機關的定位問題，現在應該把更大的精力放到內部人員的專業(yè)化管理上，要通過科學合理的分工，實現資源配置的優(yōu)化，最大限度地釋放工作能量。司法人員的分類管理，就是力圖通過法院內部分工的專業(yè)化，明確不同分類人員的職責定位和責任分工，做到“讓上帝的歸上帝、凱撒的歸凱撒”，進而提升司法服務的品質。目前，審判一線的法官承擔了大量信息錄入、文書校對、卷宗歸檔、文書上網等事務性工作，既牽扯了法官的精力，又影響了審判效率，特別是日益精細化的考核管理從多個角度擠壓審判工作，甚至出現了開庭為開會讓路，辦案為辦事讓路的現象。通過設立法官遴選制度，選拔優(yōu)秀法官審理案件，可以讓法官從大量的事務性工作中脫離出來，安心辦理精品案件；通過設立司法輔助人員制度，高效處理庭前調查、調解等工作，大量的矛盾糾紛不需要通過審理，節(jié)約了司法資源。司法實踐中，法官助理主要負責審查訴訟材料、組織庭前證據交換、主持庭前調解、接待來訪或閱卷、調查收集證據等，雖然不能直接對案件進行裁判，但可以根據法官授權從事與審判相關的工作，這也是從事法官職業(yè)的必要經歷和實踐鍛煉。

第三，司法人員分類管理是建設“三化”隊伍的必然要求。黨的十八屆四中全會提出，要推進法治專門隊伍的正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化，提高職業(yè)素養(yǎng)和專業(yè)水平。這其中，正規(guī)化是一項根本性和基礎性的工作，關系到政法工作的全局和長遠發(fā)展。具體到人民法院而言，加強隊伍正規(guī)化建設，實行司法人員分類管理改革是基本路徑。只有遵循審判工作規(guī)律和干部管理規(guī)律，建立分類科學、結構合理、職責明晰、管理規(guī)范的制度體系，完善法官、司法輔助人員和司法行政人員的分類管理，才能最大程度地激發(fā)人才動力。與此同時，司法權所具有的中立性、程序性和終局性等特點，決定了司法工作是一項專業(yè)性非常強的工作。通過實行人員分類管理，明確不同序列人員的職責定位，有針對性地提高司法技能和水平，才能進一步提高司法機關公正司法的水平，也才能真正吸引和留住高素質人才，形成職業(yè)化的干部隊伍。

二、三維視角：審視司法人員分類管理改革中的突出問題

司法改革不是簡單的分蛋糕，必然要涉及方方面面的利益。具體到人員分類管理工作，長遠看，通過深化改革將會讓法院更像法院、法官更像法官，作為深處改革之中的法院工作人員都會從中受益。但從近期看，推進人員分類管理必然要涉及人員的進退流轉，影響到部分干警的切身利益，這也是不可回避的客觀現實。從司法實踐看，就地開展分類管理改革，在隊伍人員構成和業(yè)務能力方面，還存在不少需要解決的問題。基于上述分析，筆者認為，人民法院推進人員分類管理改革，必須要堅持三維視角，立足觀念、制度和現實多個層面，全面深入地分析研判可能遇到的突出問題，采取有針對性的措施予以妥善解決。唯此，才能將改革要求落到實處。

要突出觀念之維，把最大限度地凝聚干警共識作為推進改革的基本前提。作為政治體制改革的重要組成部分，司法體制改革是由中央主導自上而下進行，但上層主導的改革，容易出現上熱下冷、少數人熱的情況，突出體現在：部分法院和法官對改革內容不了解、理解有偏差，認識有誤區(qū)。面對司法改革的大潮，廣大法院工作人員在熱切期盼的同時，也出現了一些思想上的波動。比如，有的法院領導干部，面對改革中所將要觸及的利益、阻力和干擾，缺乏擔當精神，對于可以預見和難以預見的困難，束手無策，焦急憂慮；有的法院工作人員不能正確對待分類管理改革，認為不能進入法官序列，收入待遇將與辦案法官拉開較大差距，就將淪為法院“二等公民”，情緒低落。個別綜合部門的法官，一方面擔心改革后喪失法官身份，另一方面又擔心進行法官序列后不能適應改革需要，何去何從內心彷徨。司法改革涉及各方面的利益調整，特別是隨著分類管理改革的深入推進，部分人員的職務、崗位、身份和待遇將發(fā)生變化，無論是領導干部和普通干警，都面臨新的選擇和考驗。改革的難點是人的工作，關鍵也是做好人的工作，改革觸及利益比觸及靈魂更難?！盀檎涝谟陧樏裥摹?，司法改革更是如此，作為深處改革之中的法院干警，既是改革的推動者、參與者、也是被改革的對象，只有設身處地充分考慮他們的感受，把干警思想認識統(tǒng)一到中央部署要求上來，最大限度凝聚改革共識，才能充分調動其投身改革的積極性。

要突出制度之維，把分類方案的科學合理作為推進改革的關鍵所在。實行分類管理的前提是要搞明白各序列“是什么”，搞清楚各崗位“干什么”，進而通過嚴格的制度設計，讓各類主體明權力、明責任、明利益，能夠對職業(yè)發(fā)展產生明確的預期，進而做出合理的選擇。具體到干警普遍關注的員額制問題，首先需要確保遴選機制的公平合理。如果缺乏一個科學公平的遴選機制，優(yōu)先照顧特定人員，那么員額制改革就會成為一種待遇，失去應有意義，背離改革初衷。此外，在進行分類管理方案設計時，還應該需要注意的是，分類管理的目標是建立正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化的隊伍，不是簡單的站隊，制造人上人，是讓合適的人做適合的事，因此，不能忽略序列當中每一個個體的作用，司法過程具有連續(xù)性，任何一個環(huán)節(jié)出現問題，都會損害司法公正。如果抬高一面，打擊一片，把人員分類管理搞成“等級分化”，不僅是人為制造內部工作的不協調，不利于審判工作的協調運轉，也會使以年輕人為主的司法輔助人員流失更為嚴重。因此，司法改革突出法官的重要性和職業(yè)尊榮固然重要，但是，在制定方案時也要對分類管理的其他人員通盤考慮，讓每一個序列的人員都能看到前途。

要突出實踐之維，把積極應對改革中的現實問題作為推進改革的基本要求。按照司法人員分類管理的初步設想，推行法官員額制后，要遵循司法工作規(guī)律的要求，“讓審理者裁判、讓裁判者負責”，最大限度地還權于合議庭、還權于主審法官。這充分體現了司法權的親歷性特點，符合審判工作專業(yè)化的要求。但與此同時，也要充分考慮到，長期以來形成的合議庭、專委會、審委會的案件研究模式，在稀釋司法責任的同時，養(yǎng)成了法官矛盾上交的慣性，一旦按照司法責任制的要求，在短時期內需要一個適應的過程。這就需要我們在推進改革之前，未雨綢繆做好準備工作。今年以來，煙臺法院在全市選擇2個基層法院和中院2個業(yè)務庭室作為試點，以摸索積累經驗。還要看到，按照33%的比例要求，進入員額的法官畢竟是少數，相當一部分一線法官將進入司法輔助人員序列，如何調動這部分人員的工作積極性，需要高度重視。要讓他們認識到，司法輔助人員是法院工作不可或缺的組成部分，不是簡單意義上的司法配角，輔助工作做得好，可以將大量案件化解在案件審理之前，也可以實現維護公平正義的抱負。同時，司法輔助人員的身份也不是一成不變的，條件優(yōu)秀的可以在今后的遴選工作中進入法官員額。此外，四五改革綱要提出，要拓寬審判輔助人員的來源渠道，探索以購買社會化服務的方式，優(yōu)化審判輔助人員結構。從煙臺法院的情況看，推行社會化服務可以在一定程度上減輕法院負擔，但也存在一些問題。以煙臺中院為例，2014年共聘用司法輔助人員105人，其中書記員46人，這部分人員歸屬感相對差，流動性非常強。特別是大量的聘任制書記員(法警)，承擔了大量的審判事務性工作，由于缺乏科學的制度設計，導致這部分人員上升空間小，福利待遇低。近年來，與法官流失相比，書記員(法警)流失問題有過之而無不及。一個優(yōu)秀的書記員，是一線法官的“好搭檔”,書記員的頻繁更換，往往讓法官產生失去左膀右臂的感覺，這個問題也迫切需要在下一步改革中引起重視。

三、路徑選擇：落實人員分類管理改革的基本遵循

再好的改革思路也需要通過一項項的具體舉措來落實。四五綱要中所涉及的7個部門65項措施，就是對人民法院司法體制改革的配套落實。具體到人員分類管理改革，尤其需要做好三個方面的工作。

要抓好組織動員。沒有廣大干警的充分參與，司法改革不可能取得預期的效果。推進人員分類管理，必須根據不同層次人員特點，把普遍關注的改革原則、法官遴選標準等講明白，有針對性地做好引導工作，使廣大干警把思想認識統(tǒng)一到中央部署要求上來，最大限度凝聚推進改革的正能量，確保人心不散。對于領導干部，要認識到自身既是改革的組織者，也是被改革的對象，必須要從黨和國家事業(yè)發(fā)展全局出發(fā)，充分發(fā)揮示范表率作用，特別是要有自我革命的勇氣和膽魄，敢于動自己的“奶酪”，不能糾結于職務、崗位的轉變，不能在身份、待遇上爭高低；要有敢于擔當的勇氣，決不能因為工作上有難度，就排斥、退縮，更不能為做好人而增加改革的負擔；要有改革的魄力，對符合中央精神、符合改革方向、符合司法實際的，要理直氣壯地堅持，堅定不移地推進。要教育廣大干警認識到，在改革問題上，任何人都不能置身事外，每個人都是改革的對象，也是改革的主人。不是被動參與者，而是積極推動者，必須以理性平和的心態(tài)，積極有為的姿態(tài)，正確認識、積極參與、真心擁護改革。

要切實摸清底數。司法人員分類改革涉及全體法院工作人員，工作角色定位的不同導致主體間利益訴求的差異化。如果不充分考慮訴求的復雜性與合理性，在制定方案時做簡單化處理，雖然方案制定得會很容易，但卻難以有效實施。如果一味受制于現實困難，搞平均主義、折中路線，又會背離改革初衷，達不到改革效果。盡管中央已經明確規(guī)定了分類管理的基本比例，但各地法院情況不同，需要具體情況具體分析，不能一個標準、一套模式。做好這些工作，就需要在推進分類改革的過程中，對編制人數、法官數量、年齡結構、辦案情況等進行深入摸底，制定既符合中央要求，又符合基層實際的合理方案。要準確了解中青年法官、審判人員、行政人員和司法輔助人員的意愿情況，通過調查問卷、座談交流等方式，把干警對分類管理的需求有一個基本的了解。要全面掌握干警業(yè)績、廉政情況、執(zhí)法辦案等相關指標情況，為法官員額遴選打好基礎。要主動掌握法院人員編制情況，對因干警身份、編制等問題造成的工作困難，及時向黨委政府和上級法院反映，爭取政策妥善解決。

要科學制定方案。分類改革是司法人力資源的科學化調整和重新組合。要通過改革實現“1+1”大于2的效果，必須要遵循“確定崗位，配置員額，配備人員”的基本路徑，清晰梳理崗位職責，合理規(guī)劃人員額度。要堅持可持續(xù)發(fā)展的思路，在消化現有審判員、助理審判員的同時，為未來法官助理晉升初任法官預留一定空間。這里面尤其需要注意的是，人員分類改革雖然是以法官為中心，但也不能忽視其他人員的需求。在制定方案時必須要通盤考慮，讓司法輔助人員、行政人員等每一個序列的干警都能看到前途，比如，設置不同序列的可以適當流轉。對法官員額實行動態(tài)管理，讓那些暫時不能入額的法官助理安心本職工作，加強實踐鍛煉，待法官出現空缺時，可以通過參加遴選進入法官序列。同時，對于那些安心分類管理的司法輔助和行政人員，也要充分考慮不同崗位的性質特點，制定符合隊伍管理規(guī)律的工作機制，給予其充分的發(fā)展空間，最終是通過加強不同崗位人員的選拔、考核評價和監(jiān)督、職業(yè)保障等方面的要求，區(qū)別情況、分類指導，建立起科學完善的分類管理機制。

(作者單位：煙臺市中級人民法院)

責任編校：姜燕