●陳磊

規(guī)范性文件附帶審查之實(shí)務(wù)問題探析

●陳磊

對(duì)被訴行政行為合法性進(jìn)行審查，不可避免地要對(duì)其所依據(jù)的規(guī)范性文件進(jìn)行審查。修訂后的《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》（以下簡(jiǎn)稱《行政訴訟法》）和《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《適用解釋》）對(duì)規(guī)范性文件的附帶審查作出了新規(guī)定，但對(duì)審查的方式、內(nèi)容、程序等問題并沒有做出具體的規(guī)定。本文擬就規(guī)范性文件附帶審查的幾個(gè)實(shí)務(wù)問題進(jìn)行探討。

一、規(guī)范性文件附帶審查程序的啟動(dòng)條件

（一）附帶審查的規(guī)范性文件范圍限定

《行政訴訟法》第53條的規(guī)定，公民、法人或者其他組織可以對(duì)行政行為所依據(jù)的國(guó)務(wù)院部門和地方人民政府及其部門制定的規(guī)范性文件一并請(qǐng)求進(jìn)行審查。由此可見：

1.該條排除了法院對(duì)法規(guī)和政府規(guī)章一并進(jìn)行審查的權(quán)限，法院僅可以對(duì)規(guī)章以下的規(guī)范性文件進(jìn)行附帶審查。

2.黨委、人大和軍事機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件，因制定機(jī)關(guān)不是行政機(jī)關(guān)，因此不屬于該條規(guī)定的規(guī)章以下規(guī)范性文件的范圍。

3.不是所有的規(guī)章以下的規(guī)范性文件，行政相對(duì)人都可以一并請(qǐng)求進(jìn)行審查，而是僅限于國(guó)務(wù)院部門和地方人民政府及其部門制定的規(guī)范性文件，不包括國(guó)務(wù)院制定的規(guī)章以下規(guī)范性文件。

4.不包括對(duì)行政相對(duì)人權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響的內(nèi)部事務(wù)文件等，如內(nèi)部工作制度、表彰獎(jiǎng)勵(lì)、人事任免等文件。

（二）提請(qǐng)審查的主體僅限于原告，不包括第三人

從《行政訴訟法》第53條的條文表述來看，一并提請(qǐng)附帶審查的主體是提起行政訴訟的公民、法人或者其他組織。而根據(jù)《行政訴訟法》第29條的規(guī)定，第三人是與被訴行政行為或者案件處理有利害關(guān)系的人，不是提起行政訴訟的人。因此，第三人不得請(qǐng)求人民法院對(duì)行政行為所依據(jù)的規(guī)范性文件一并進(jìn)行審查。

（三）不作為案件禁止提請(qǐng)附帶審查

我國(guó)行政訴訟對(duì)規(guī)范性文件的審查方式是附帶審查，不允許就規(guī)范性文件單獨(dú)提請(qǐng)審查。這在域外也有類似規(guī)定，如我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)規(guī)定，人民均不得直接對(duì)行政命令提起訴愿或者行政訴訟，法院并無法源依據(jù)得直接審查行政命令，只能在個(gè)案中附帶對(duì)所適用的行政命令加以審查。①翁岳生編：《行政法》，中國(guó)法制出版社2002年版，第526、607—613頁(yè)。據(jù)此，在不作為案件中，由于行政不作為本身并未“依據(jù)”任何規(guī)范性文件，行政相對(duì)人提請(qǐng)審查屬于單獨(dú)提起規(guī)范性文件審查之訴，人民法院可以在裁判文書中作出或者單獨(dú)作出不予準(zhǔn)許的決定。

（四）一并提請(qǐng)附帶審查的時(shí)間

《適用解釋》第20條規(guī)定，一并提請(qǐng)對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行審查，應(yīng)當(dāng)在第一審開庭審理前提出；有正當(dāng)理由的，也可以在法庭調(diào)查中提出。對(duì)該條款的把握應(yīng)當(dāng)注意以下問題：

1.“正當(dāng)理由”應(yīng)作寬泛理解。原因有二：一是規(guī)范性文件附帶審查對(duì)于相對(duì)人而言，還屬于一項(xiàng)全新的制度，需要一個(gè)熟悉運(yùn)用的過程。二是規(guī)范性文件客觀存在，行政機(jī)關(guān)在作出行政行為時(shí)就已經(jīng)對(duì)是否應(yīng)當(dāng)適用相關(guān)規(guī)范性文件作出了選擇，因此，行政相對(duì)人在法庭調(diào)查階段提出一并審查的請(qǐng)求，不會(huì)對(duì)被告的答辯和舉證產(chǎn)生影響，應(yīng)當(dāng)允許。

2.二審程序和審判監(jiān)督程序禁止提請(qǐng)審查及例外。根據(jù)《適用解釋》第20條規(guī)定，行政相對(duì)人不能在二審程序和審判監(jiān)督程序中提出對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行一并審查。這主要也是基于規(guī)范性文件審查的附帶性。但是，實(shí)踐中有些行政機(jī)關(guān)在作出行政行為時(shí)，并未告知行政相對(duì)人其所依據(jù)的規(guī)范性文件，如果行政機(jī)關(guān)在一審程序中也沒有提供其所依據(jù)的規(guī)范性文件，而是在二審或者審判監(jiān)督程序中提出，此時(shí)，應(yīng)當(dāng)允許行政相對(duì)人提出一并對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行審查的申請(qǐng)。

（五）一并提請(qǐng)附帶審查的形式

根據(jù)《適用解釋》第2條第1款第（七）項(xiàng)之規(guī)定，請(qǐng)求一并審查規(guī)章以下規(guī)范性文件屬于行政訴訟法第49條第（三）項(xiàng)規(guī)定的“有具體的訴訟請(qǐng)求”，因此，一并審查規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)在行政起訴狀中作為一項(xiàng)訴訟請(qǐng)求提出，僅以論證理由提出被訴行政行為依據(jù)的規(guī)范性文件違法的，不能啟動(dòng)一并審查規(guī)范性文件程序。如果行政相對(duì)人在起訴時(shí)沒有提出一并審查的請(qǐng)求，而是在立案后法庭調(diào)查結(jié)束前提出的，應(yīng)當(dāng)單獨(dú)提交書面申請(qǐng)。最高人民法院《行政訴訟文書樣式（試行）》對(duì)此作出了格式要求。

二、規(guī)范性文件附帶審查的管轄問題

是否需要根據(jù)規(guī)范性文件的層級(jí)來規(guī)定規(guī)范性文件附帶審查的管轄級(jí)別，實(shí)務(wù)領(lǐng)域存在兩種不同的觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)認(rèn)為，對(duì)于規(guī)范性文件附帶審查不需要單獨(dú)考慮其級(jí)別管轄和地域管轄問題，根據(jù)《行政訴訟法》第53條的規(guī)定，規(guī)范性文件依附于被訴行政行為接受司法審查，只有在行政相對(duì)人“對(duì)行政行為提起訴訟時(shí)”，才可以一并請(qǐng)求對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行審查，因此，有權(quán)對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行附帶審查的法院應(yīng)是作出被訴行政行為的管轄法院。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，被訴行政行為的管轄法院在接到一并審查規(guī)范性文件的申請(qǐng)后，應(yīng)當(dāng)中止訴訟，根據(jù)規(guī)范性文件的層級(jí)報(bào)請(qǐng)更高級(jí)別的法院審查：對(duì)于國(guó)務(wù)院組成部門、省級(jí)人民政府制定的規(guī)范性文件，由最高人民法院管轄；對(duì)于市級(jí)人民政府及其所屬工作部門制定的規(guī)范性文件，由高級(jí)人民法院管轄；對(duì)于縣級(jí)人民政府及其工作部門、鄉(xiāng)級(jí)人民政府制定的規(guī)范性文件，由中級(jí)人民法院審查。②江必新、梁鳳云：《最高人民法院新行政訴訟法司法解釋理解與適用》，中國(guó)法制出版社2015年版，第201頁(yè)。該種觀點(diǎn)雖然對(duì)規(guī)范性文件附帶審查設(shè)定了更高的級(jí)別管轄，但對(duì)于是報(bào)請(qǐng)被訴行政行為所在地的人民法院管轄，還是報(bào)請(qǐng)規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)所在地的人民法院管轄，沒有作出規(guī)定。

筆者認(rèn)為，在地域管轄方面，由于我國(guó)對(duì)規(guī)范性文件的審查，其核心是為了解決被訴行政行為的合法性問題，而不是對(duì)規(guī)范性文件本身進(jìn)行單獨(dú)審查，因此，規(guī)范性文件管轄問題的確定應(yīng)依附于被訴行政行為的管轄，由作出被訴行政行為的行政機(jī)關(guān)所在地法院進(jìn)行管轄。關(guān)于級(jí)別管轄問題，如果一律允許規(guī)范性文件提級(jí)管轄，不僅會(huì)造成上級(jí)法院工作量的大幅提升，還可能會(huì)導(dǎo)致被訴行政行為因中止訴訟而拖延審理，不利于審判效率的提高。因此，筆者認(rèn)為，原則上規(guī)范性文件的級(jí)別管轄法院應(yīng)是被訴行政行為的管轄法院，遇到特殊情形的，有管轄權(quán)的法院可根據(jù)《行政訴訟法》第24條第2款之規(guī)定 ，將行政行為之訴和規(guī)范性文件審查之訴一并報(bào)請(qǐng)上級(jí)人民法院審理。

三、規(guī)范性文件附帶審查內(nèi)容及有關(guān)程序

（一）規(guī)范性文件附帶審查的內(nèi)容

根據(jù)《行政訴訟法》第53條和第64條的規(guī)定，人民法院對(duì)規(guī)范性文件的合法性進(jìn)行審查，這意味著法院不能對(duì)規(guī)范相關(guān)文件進(jìn)行合憲性審查和合理性審查。筆者認(rèn)為，對(duì)規(guī)范性文件的合法性審查主要從以下幾個(gè)方面進(jìn)行：

1.規(guī)范性文件是否有效。沒有效力的規(guī)范性文件，自然不具有合法性。一般而言，法院通過檢索文獻(xiàn)或者詢問行政機(jī)關(guān)等形式審查方式就能夠確定規(guī)范性文件的效力，人民法院應(yīng)重點(diǎn)審查是否存在尚未生效、廢止失效或者被撤銷等情形，如果通過形式審查難以確定規(guī)范性文件的效力，可以要求制定機(jī)關(guān)對(duì)此作出說明。

2.制定機(jī)關(guān)有無制定權(quán)限。行政機(jī)關(guān)制定規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)在其權(quán)限范圍內(nèi)，越權(quán)無效。首先，無權(quán)限是最嚴(yán)重的越權(quán)。例如本應(yīng)由人民政府發(fā)布規(guī)范性文件進(jìn)行規(guī)范的事項(xiàng)，政府工作部門以自己的名義發(fā)布。其次，對(duì)法律保留事項(xiàng)在規(guī)范性文件中進(jìn)行規(guī)定，也屬于無權(quán)限。例如根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》第13條第1款的規(guī)定，行政強(qiáng)制執(zhí)行只能由最高權(quán)力機(jī)關(guān)制定法律進(jìn)行設(shè)定，任何行政機(jī)關(guān)無權(quán)在規(guī)范性文件中設(shè)定行政強(qiáng)制執(zhí)行。再次，有權(quán)機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件內(nèi)容超越了其事務(wù)管轄范圍的，亦屬于越權(quán)行為。例如屬于車輛管理部門管轄的車輛登記事項(xiàng)，工商行政部門在其發(fā)布的規(guī)范性文件中規(guī)定由工商行政部門進(jìn)行登記，屬于超越職權(quán)的情形。

3.是否與上位法相抵觸。從審判實(shí)踐來看，規(guī)范性文件與上位法相抵觸的情形主要包括：（1）上位法之外，擴(kuò)大行政機(jī)關(guān)的管理權(quán)限或者減少行政機(jī)關(guān)的行政義務(wù)。比如，對(duì)于進(jìn)出口貨物的管理權(quán)限，按照海關(guān)法的有關(guān)規(guī)定，應(yīng)當(dāng)由海關(guān)行使，鐵道部的規(guī)范性文件規(guī)定由地方政府口岸管理委員會(huì)對(duì)進(jìn)出口貨物進(jìn)行處理，擴(kuò)大了口岸管理委員會(huì)的權(quán)限，與上位法相抵觸。③最高人民法院行政審判庭：《關(guān)于對(duì)佳木斯進(jìn)出口公司第二部訴綏芬河市口岸管理委員會(huì)拍賣財(cái)產(chǎn)案的答復(fù)》[1996]行他字第14號(hào)。（2）上位法之外，增設(shè)行政相對(duì)人的義務(wù)。比如，對(duì)于礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)計(jì)征對(duì)象，按照《礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收管理規(guī)定》的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)以脫離自然賦存狀態(tài)的原礦為計(jì)征對(duì)象，煤炭部有關(guān)規(guī)范性文件將計(jì)征對(duì)象擴(kuò)大為原煤，增加了行政相對(duì)人的義務(wù)，與上位法相抵觸。④最高人民法院行政審判庭：《關(guān)于對(duì)礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)繳費(fèi)義務(wù)主體以及征收對(duì)象問題的答復(fù)》[1996]行他字第16號(hào)。（3）上位法之外，限制行政相對(duì)人的權(quán)利。比如，根據(jù)《城市居民最低生活保障條例》的規(guī)定，持有非農(nóng)業(yè)戶口的城市居民，凡共同生活的家庭成員人均收入低于城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的，均有從當(dāng)?shù)厝嗣裾@得基本生活保障、物質(zhì)幫助的權(quán)利。如果規(guī)范性文件在“共同生活的家庭成員人均收入低于城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)”的條件之外，另行設(shè)定其他條件，則屬于與上位法相抵觸。（4）擴(kuò)大或者縮小上位法特定術(shù)語(yǔ)的內(nèi)涵和外延。比如，《道路交通事故處理辦法》第13條規(guī)定，交通事故造成人身傷害需要搶救治療的，……，公安機(jī)關(guān)可以暫時(shí)扣留交通事故車輛。該處“交通事故車輛”僅限于發(fā)生交通事故的車輛，如果規(guī)范性文件將其擴(kuò)大到“交通事故責(zé)任者的車輛”，則屬于與上位法相抵觸。

4.制定程序是否存在明顯且重大違法情形。對(duì)規(guī)范性文件的合法性審查理應(yīng)包含對(duì)程序的合法性審查，包括事關(guān)人民群眾切身利益或者涉及重大事項(xiàng)的規(guī)范性文件在起草時(shí)是否向利害關(guān)系人及社會(huì)征詢意見、是否按照規(guī)定進(jìn)行發(fā)布公告和備案等。但是，對(duì)規(guī)范性文件的制定程序進(jìn)行審查就要對(duì)整個(gè)規(guī)范性文件進(jìn)行審查，這不符合人民法院對(duì)規(guī)范性文件僅進(jìn)行“附帶”審查的規(guī)定。人民法院對(duì)規(guī)范性文件的審查應(yīng)主要是對(duì)具體適用條款的實(shí)體審查，不包括對(duì)制定程序的審查。當(dāng)然，如果人民法院在審查中發(fā)現(xiàn)規(guī)范性文件存在明顯且重大的程序違法事項(xiàng)，比如該規(guī)范性文件是秘密的，未向社會(huì)公開，則該規(guī)范性文件不具有效力，人民法院不予適用。

（二）規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)的訴訟地位

1.是否應(yīng)當(dāng)追加制定機(jī)關(guān)為被告或第三人?，F(xiàn)階段對(duì)規(guī)范性文件的司法審查無需追加制定機(jī)關(guān)為被告或第三人，理由是：第一，對(duì)規(guī)范性文件的審查強(qiáng)度要低于對(duì)被訴行政行為的審查，人民法院僅對(duì)客觀存在的規(guī)定是否違反上位法等內(nèi)容進(jìn)行審查，對(duì)舉證的要求相對(duì)較低；第二，對(duì)規(guī)范性文件的附帶審查并非對(duì)規(guī)范性文件的整個(gè)制定過程和全部條款件進(jìn)行全面審查，制定機(jī)關(guān)不答辯或不質(zhì)證，并不影響人民法院依法進(jìn)行審查；第三，由于行政行為涉及的規(guī)范性文件特別多，如果人民法院要求制定機(jī)關(guān)作為被告或第三人參加庭審，則會(huì)給制定機(jī)關(guān)帶來極大的工作負(fù)擔(dān)。綜上，原告一并提出對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行審查請(qǐng)求的，不需要追加規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)作為被告或第三人參與訴訟。

2.人民法院可以要求制定機(jī)關(guān)作出說明。法院對(duì)規(guī)范性文件的合法性審查與制定機(jī)關(guān)具有利害關(guān)系，根據(jù)正當(dāng)程序原則，制定機(jī)關(guān)有權(quán)就其制定的規(guī)范性文件的合法性進(jìn)行說明，在法院要求其就相關(guān)問題作出說明的情況下，這也是其必須履行的一項(xiàng)義務(wù)。原告一并向人民法院提出對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行審查的請(qǐng)求時(shí)，人民法院應(yīng)當(dāng)書面通知制定機(jī)關(guān)原告一并提請(qǐng)審查的規(guī)范性文件名稱和具體條款，并告知其有向法院作出說明的權(quán)利。人民法院認(rèn)為確有必要的，可以向制定機(jī)關(guān)發(fā)送限期說明通知書，制定機(jī)關(guān)有義務(wù)在人民法院規(guī)定的時(shí)間內(nèi)作出說明。

（三）規(guī)范性文件附帶審查無需中止訴訟

對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行審查，原則上不能中止訴訟。因?yàn)椋瑢?duì)規(guī)范性文件的審查不是獨(dú)立于案件之外的單獨(dú)的訴訟程序，而僅是“本案”的一個(gè)訴訟請(qǐng)求，一旦中止訴訟，意味著對(duì)規(guī)范性文件的審查程序也要停止，因此，因一并審查規(guī)范性文件而中止訴訟，本身就是一個(gè)悖論，不能成立。如果法院遇到特殊情況，需要規(guī)范性文件的制定機(jī)關(guān)作出書面說明的，應(yīng)當(dāng)給制定機(jī)關(guān)留出足夠的時(shí)間，此時(shí)，人民法院可以中止訴訟，等制定機(jī)關(guān)提交說明后，再恢復(fù)案件審理。人民法院也可以通過延長(zhǎng)審理期限的方式，來解決規(guī)范性文件審查有可能占用過多審理時(shí)間的問題。

（四）人民法院不能依職權(quán)附帶審查規(guī)范性文件

對(duì)規(guī)范性文件的附帶審查，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照法律規(guī)定的界限和程序進(jìn)行。根據(jù)《行政訴訟法》第53條和第64條的規(guī)定，對(duì)規(guī)范性文件的附帶審查只能由原告在對(duì)行政行為提起訴訟時(shí)一并提出，人民法院一般不能依職權(quán)啟動(dòng)審查程序。當(dāng)然，人民法院在審理行政案件時(shí)，不可避免地要對(duì)行政行為依據(jù)的規(guī)范性文件進(jìn)行審查，但該種審查僅限于最終作出選擇適用，不同于新行政訴訟法規(guī)定的附帶審查行為。

四、規(guī)范性文件附帶審查后的處理

根據(jù)《行政訴訟法》第64條和《適用解釋》第21條的規(guī)定，人民法院對(duì)規(guī)范性文件附帶審查后，應(yīng)作如下處理：

（一）不合法的，不作為認(rèn)定行政行為合法的依據(jù)

規(guī)范性文件相關(guān)條款被認(rèn)定為不合法的，人民法院不能依據(jù)該條款認(rèn)定行政行為合法。雖然司法解釋仍然沒有明確人民法院是否可以在判決中宣告相關(guān)條款的效力，但相關(guān)條款的合法性已經(jīng)在附帶審查中得到了確認(rèn)，其對(duì)于今后類似的案件具有一定的預(yù)決效力，一旦其它案件的原告向受理法院提出相關(guān)條款已經(jīng)被法院的生效判決認(rèn)定為不合法，則該生效判決對(duì)本案具有拘束力。

（二）作出審查結(jié)論并進(jìn)行評(píng)述

請(qǐng)求附帶審查規(guī)范性文件的合法性是行政案件一項(xiàng)具體的訴訟請(qǐng)求，人民法院有義務(wù)對(duì)該訴訟請(qǐng)求作出審查結(jié)論并進(jìn)行詳細(xì)闡述，不能置之不理、避重就輕，否則有遺漏訴訟請(qǐng)求的嫌疑。首先，人民法院有權(quán)就不合法的規(guī)范性文件作出否定性評(píng)價(jià)。其次，審查結(jié)論和評(píng)述要在裁判理由中予以詳細(xì)闡釋，以積極回應(yīng)原告一并提請(qǐng)附帶審查的主張和理由。再次，裁定駁回起訴的案件，由于尚未對(duì)被訴行政行為進(jìn)行實(shí)體審查，規(guī)范性文件也無審查之必要，因此，駁回起訴裁定書中不需要對(duì)規(guī)范性文件的合法性表態(tài)。

（三）提出處理建議，抄送有關(guān)機(jī)關(guān)

根據(jù)《行政訴訟法》第64條和《適用解釋》第21條的規(guī)定，經(jīng)審查認(rèn)為規(guī)范性文件不合法的，人民法院應(yīng)當(dāng)向制定機(jī)關(guān)提出處理建議。

1.處理建議本質(zhì)上是一種司法建議。有觀點(diǎn)認(rèn)為，規(guī)范性文件的制定機(jī)關(guān)不是案件當(dāng)事人，因此，對(duì)其提出的處理建議不屬于司法建議。筆者認(rèn)為，向規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)提出的處理建議本質(zhì)上是一種司法建議。從《最高人民法院關(guān)于加強(qiáng)司法建議工作的意見》第7條規(guī)定來看，司法建議并非僅針對(duì)案件當(dāng)事人，且人民法院本身有監(jiān)督依法行政的職能，其對(duì)行政機(jī)關(guān)提出的建議理應(yīng)看做是一種司法建議。

2.可以不提出處理建議的情形。盡管相關(guān)法條用的是人民法院“應(yīng)當(dāng)”向制定機(jī)關(guān)提出處理建議的表述，但筆者認(rèn)為，不能機(jī)械執(zhí)行，應(yīng)當(dāng)允許例外。有下列情形的，人民法院可以不向制定機(jī)關(guān)提出處理建議：（1）作出行政行為時(shí)規(guī)范性文件違法，但因上位法或規(guī)范性文件被修改，規(guī)范性文件在法院裁判時(shí)已經(jīng)合法了的；（2）人民法院作出裁判時(shí)規(guī)范性文件已經(jīng)被撤銷、廢止或者失效的；（3）被訴行政行為以調(diào)解結(jié)案的；（4）其他不宜提出處理建議的情形。

3.處理建議需要抄送的有關(guān)機(jī)關(guān)或部門?！哆m用解釋》規(guī)定將處理建議抄送制定機(jī)關(guān)的同級(jí)人民政府或者上一級(jí)行政機(jī)關(guān)，旨在便于上級(jí)機(jī)關(guān)的監(jiān)督，以及時(shí)督促制定機(jī)關(guān)修訂規(guī)范性文件。除此之外，筆者認(rèn)為，人民法院還可根據(jù)實(shí)際情形，將處理建議抄送以下單位：（1）同級(jí)人民政府法制部門；（2）規(guī)范性文件的備案審查機(jī)關(guān)；（3）逐級(jí)抄送至最高人民法院（有利于法院系統(tǒng)內(nèi)部建立備案查詢制度，統(tǒng)一裁判標(biāo)準(zhǔn)）。

（四）人民法院不可針對(duì)規(guī)范性文件作出判決

人民法院經(jīng)審查認(rèn)為被訴行政行為依據(jù)的規(guī)范性文件合法的，在認(rèn)定行政行為合法性時(shí)應(yīng)當(dāng)承認(rèn)其效力，并且在裁判文書中引用。不合法的，不作為認(rèn)定行政行為合法的依據(jù)。人民法院可在裁判理由中對(duì)規(guī)范性文件是否合法進(jìn)行評(píng)述。但是，這一“評(píng)述”不同于“判決”，人民法院不具有對(duì)規(guī)范性文件的處分權(quán)和形成權(quán)，無權(quán)對(duì)規(guī)范性文件作出撤銷或變更判決，人民法院僅可以對(duì)規(guī)范性文件行使淺層次的司法評(píng)價(jià)權(quán)。

（作者單位：淄博市中級(jí)人民法院）

責(zé)任編校：劉崢