李　萱　沈曉悅　黃炳昭　蔡　飛

(環(huán)境保護(hù)部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心，北京　100029)

我國環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)試點(diǎn)“雙軌制”困境與解決方案

李萱沈曉悅黃炳昭蔡飛

(環(huán)境保護(hù)部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心，北京100029)

【摘要】我國環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)地方試點(diǎn)已運(yùn)行7年多，對10個(gè)試點(diǎn)地方的市場規(guī)模進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，從政府行為與市場行為兩方面總結(jié)試點(diǎn)工作推行情況，并從政府與市場的關(guān)系、法律與政策的關(guān)系、中央與地方的關(guān)系三個(gè)方面梳理我國環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度的基本特點(diǎn)，分析關(guān)鍵問題及其主要原因，并對未來我國環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)政策制定提出建議。

【關(guān)鍵詞】環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)；市場規(guī)模；高環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)；環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評估；政策制定

我國的環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)是指以企業(yè)發(fā)生污染事故對第三者造成的損害依法應(yīng)承擔(dān)的賠償責(zé)任為標(biāo)的的保險(xiǎn)[1]。環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)試點(diǎn)自2007年正式啟動(dòng)以來，至今已運(yùn)行7年多。2013年以來，環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)政策有了較大進(jìn)展，相關(guān)政策法律環(huán)境也有了較大改變。一方面，2013年環(huán)保部與保監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于開展環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》，要求在試點(diǎn)地區(qū)的高環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)開展環(huán)境污染責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)試點(diǎn)工作；另一方面，2014年4月24日，全國人大常委會(huì)通過修訂后的《環(huán)境保護(hù)法》(自2015年1月1日施行)第52條規(guī)定：“國家鼓勵(lì)投保環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)”，明確環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的法律性質(zhì)為任意保險(xiǎn)，非強(qiáng)制保險(xiǎn)。但目前環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)是以試點(diǎn)方式在通過國家政策引導(dǎo)在地方推行，地方試點(diǎn)在推行過程多采取了發(fā)布“試點(diǎn)企業(yè)名錄”的形式，并結(jié)合環(huán)境管理手段約束企業(yè)投保。由此產(chǎn)生了有些學(xué)者稱謂環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的“間接強(qiáng)制”現(xiàn)象[2]。環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)試點(diǎn)推行的方式，存在法律性質(zhì)上的任意保險(xiǎn)與政策試點(diǎn)中的間接強(qiáng)制雙軌并行的現(xiàn)象，由此產(chǎn)生市場公平問題以及企業(yè)投保動(dòng)力不足等問題，此為環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的“雙軌制”困境。

本文基于2013年及2014年上半年各省、自治區(qū)、直轄市環(huán)境保護(hù)廳(局)所提供的有關(guān)材料，主要基于江蘇、湖南、廣東等10個(gè)試點(diǎn)地方的相關(guān)數(shù)據(jù)對我國環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)試點(diǎn)進(jìn)展情況進(jìn)行分析和總結(jié)，分析環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)政策試點(diǎn)的市場規(guī)模情況，總結(jié)試點(diǎn)運(yùn)行過程中的主要問題，并結(jié)合新的政策法律環(huán)境，提出下一步工作建議，為破解“雙軌制”困境，進(jìn)一步推動(dòng)我國環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)工作提供參考和依據(jù)。

12013年10個(gè)試點(diǎn)地方環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)市場規(guī)模發(fā)展情況

2013年，江蘇、湖南、廣東等10個(gè)試點(diǎn)地方的環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)投保企業(yè)數(shù)量總計(jì)為4243家，保費(fèi)總額為7889.66萬元，保險(xiǎn)提供的保障金額總計(jì)為52.929億元。平均每家企業(yè)保費(fèi)為1.85萬元，平均每家企業(yè)責(zé)任限額為127.74萬元。(見表1)

表1　2013年10個(gè)試點(diǎn)地方環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)市場規(guī)模一覽表

表2　具備數(shù)據(jù)比較條件的4個(gè)試點(diǎn)地方2011年底與2013年底的市場規(guī)模情況

從4個(gè)試點(diǎn)地方的投保企業(yè)總數(shù)看，2013年底較2011年底有了較大增長(見圖1)，兩年時(shí)間里，10個(gè)地方投保企業(yè)總數(shù)增長率為140%，責(zé)任限額總額也有顯著增長(見圖2)，10個(gè)地方的投保責(zé)任限額總額增長率為90%。其責(zé)任限額總額增長率低于投保企業(yè)數(shù)量增長率。

圖1　4個(gè)試點(diǎn)地方2013年較2011年投保企業(yè)數(shù)量增長

圖2　4個(gè)試點(diǎn)地方2013年較2011年投保責(zé)任限額增長

2環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)試點(diǎn)推行的“雙軌制”特點(diǎn)

2.1　通過政策約束投保與承保主體

試點(diǎn)地方一般通過劃定投保企業(yè)范圍、確定保險(xiǎn)公司、結(jié)合其他環(huán)境管理手段進(jìn)行激勵(lì)或約束等方式積極引導(dǎo)各方主體參與到環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)市場中。具體表現(xiàn)為：

第一，政府主導(dǎo)劃定投保企業(yè)范圍。10個(gè)試點(diǎn)地方均通過政策文件規(guī)定了鼓勵(lì)或應(yīng)當(dāng)投保環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的企業(yè)范圍，并根據(jù)其范圍明確了試點(diǎn)企業(yè)名單。目前地方出臺的試點(diǎn)政策確定投保企業(yè)的范圍主要有6個(gè)依據(jù)：(1)環(huán)境敏感區(qū)；(2)高環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)，主要包括有毒有害化學(xué)品生產(chǎn)、危險(xiǎn)廢物處理等重污染排污單位，生產(chǎn)、經(jīng)營、儲(chǔ)存、運(yùn)輸、使用危險(xiǎn)化學(xué)品企，易發(fā)生污染事故的石油化工企；垃圾填埋場，污水處理；(3)近年來發(fā)生過重大污染事故的企業(yè)；(4)各類工業(yè)園區(qū)；(5)生產(chǎn)工藝涉環(huán)境高風(fēng)險(xiǎn)的，如冶金、化工、石化、煤炭、火電、建材、造紙、釀造、制藥、發(fā)酵、紡織、制革、和采礦企業(yè)；(6)涉重金屬行業(yè)。

第二，政府主導(dǎo)確定保險(xiǎn)公司。10個(gè)試點(diǎn)地方均通過政府文件形式確定了一家或多家保險(xiǎn)公司參與經(jīng)營環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)。在保險(xiǎn)模式上，大致可分為三個(gè)類型，一是共保模式，即以省為單位組織統(tǒng)保，通過招投標(biāo)方式形成共保體，由多家保險(xiǎn)公司共同承保，其中一家為主保，所有承保的保險(xiǎn)公司按照比例共同分擔(dān)責(zé)任和利益。二是單獨(dú)承保模式，政府確定參加試點(diǎn)的保險(xiǎn)公司資格，不參與保險(xiǎn)市場份額劃分，各保險(xiǎn)公司單獨(dú)承保。三是分區(qū)模式，保險(xiǎn)公司在省級相關(guān)部門劃定的區(qū)域內(nèi)開展業(yè)務(wù)，各保險(xiǎn)公司單獨(dú)承保。

第三，政府實(shí)施其他環(huán)境管理手段對投保企業(yè)進(jìn)行約束或激勵(lì)。為了促進(jìn)高環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)投保環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)，很多地方把企業(yè)投保環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)作為新建項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)、“三同時(shí)”環(huán)保管理、審核換發(fā)排污許可證、強(qiáng)制性清潔生產(chǎn)審核、上市環(huán)保核查、綠色信貸支持、企業(yè)環(huán)境信用等級評價(jià)等環(huán)境管理手段以及審批環(huán)保專項(xiàng)資金的重要參考條件，以約束或激勵(lì)手段積極引導(dǎo)企業(yè)投保。

2.2　保險(xiǎn)產(chǎn)品與服務(wù)仍按普通商業(yè)保險(xiǎn)規(guī)則操作

環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)產(chǎn)品是指以保單為表現(xiàn)形式的保險(xiǎn)合同當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，主要體現(xiàn)為保險(xiǎn)產(chǎn)品價(jià)格、種類與服務(wù)等方面。雖然在地方試點(diǎn)中推行的環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)具有間接強(qiáng)制色彩，但其產(chǎn)品的價(jià)格、服務(wù)等仍然遵循《中華人民共和國保險(xiǎn)法》、《中華人民共和國合同法》等法律規(guī)范，按照普通商業(yè)保險(xiǎn)規(guī)則操作。

從保險(xiǎn)責(zé)任看，環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)產(chǎn)品主要承保突發(fā)性環(huán)境污染事故造成的直接損失，包括第三者因污染損害遭受的人身傷亡或直接財(cái)產(chǎn)損失，為排除或減輕污染損害對其所屬場所內(nèi)的污染物進(jìn)行控制而發(fā)生的合理必要的清理費(fèi)用，以及事故發(fā)生后，被保險(xiǎn)人因保險(xiǎn)事故而被提起仲裁或者訴訟等原因而支付的必要合理的“法律費(fèi)用”。產(chǎn)品價(jià)格上，采取統(tǒng)保模式的試點(diǎn)地方在全省范圍內(nèi)統(tǒng)一費(fèi)率，部分試點(diǎn)地方還規(guī)定了投保最低責(zé)任限額。環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)產(chǎn)品均設(shè)定了環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的累積賠償限額，每次事故責(zé)任限額、每次事故每人人身傷亡責(zé)任限額、每次事故每人醫(yī)療費(fèi)用責(zé)任限額、每次事故清污費(fèi)用責(zé)任限額、法律費(fèi)用責(zé)任限額等以確保保險(xiǎn)人的賠償能力。

3環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)“雙軌制”困境

3.1　間接強(qiáng)制僅強(qiáng)制投保主體不強(qiáng)制保險(xiǎn)公司，市場公平存在瑕疵

就強(qiáng)制保險(xiǎn)而言，由于保險(xiǎn)公司先天具有了優(yōu)勢地位，因此相關(guān)法律法規(guī)會(huì)采取一定方式保障投保人權(quán)益。我國對于強(qiáng)制或享受政策補(bǔ)貼的險(xiǎn)種，主要采取以下方式規(guī)范保險(xiǎn)公司運(yùn)作，以制約保險(xiǎn)公司在保險(xiǎn)合同締結(jié)上的優(yōu)勢地位，從而保障投保人權(quán)益：一是實(shí)行保險(xiǎn)條款和費(fèi)率審批?！敦?cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司保險(xiǎn)條款和保險(xiǎn)費(fèi)率管理辦法》第七條規(guī)定，保險(xiǎn)公司應(yīng)當(dāng)將下列險(xiǎn)種的保險(xiǎn)條款和保險(xiǎn)費(fèi)率報(bào)中國保監(jiān)會(huì)審批：(一)依照法律和行政法規(guī)實(shí)行強(qiáng)制保險(xiǎn)的險(xiǎn)種；(二)中國保監(jiān)會(huì)認(rèn)定的其他關(guān)系社會(huì)公眾利益的險(xiǎn)種。在目前的保險(xiǎn)實(shí)踐中，交強(qiáng)險(xiǎn)、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)等需要進(jìn)行保險(xiǎn)條款和費(fèi)率審批。二是加強(qiáng)對保險(xiǎn)公司的經(jīng)營資格管理。在我國，保險(xiǎn)公司經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、旅行社責(zé)任保險(xiǎn)、以及交強(qiáng)險(xiǎn)等政策性保險(xiǎn)或強(qiáng)制保險(xiǎn)均需要依法經(jīng)保監(jiān)會(huì)批準(zhǔn)，符合一定的經(jīng)營條件。三是公布業(yè)務(wù)情況，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督。比如《機(jī)動(dòng)車交通事故責(zé)任保險(xiǎn)條例》第七條第二款規(guī)定，保監(jiān)會(huì)應(yīng)當(dāng)每年對保險(xiǎn)公司的交強(qiáng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)情況進(jìn)行檢查，并向社會(huì)公布，根據(jù)業(yè)務(wù)盈虧情況，可以要求或允許保險(xiǎn)公司相應(yīng)調(diào)整保險(xiǎn)費(fèi)率。但在環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)地方試點(diǎn)推行過程中，其間接強(qiáng)制主要表現(xiàn)為采取一定手段約束企業(yè)投保環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)，但是在保險(xiǎn)條款、保險(xiǎn)費(fèi)率、保險(xiǎn)業(yè)務(wù)監(jiān)管等其他方面，未體現(xiàn)強(qiáng)制保險(xiǎn)的公平性原則，仍然按照普通的商業(yè)保險(xiǎn)規(guī)則操作，這導(dǎo)致保險(xiǎn)公司在保險(xiǎn)合同關(guān)系中占據(jù)優(yōu)勢地位，不利于形成公平的市場環(huán)境。由此產(chǎn)生了保險(xiǎn)產(chǎn)品賠償范圍狹窄、免責(zé)條款多等問題。

綜上可知，ZHL無氰滾鍍銀的適宜工藝條件為：母液與去離子水的體積比1∶1，工件占槽比1/4，滾筒轉(zhuǎn)速10 ～ 14 r/min，電流密度0.8 ～ 1.2 A/dm2，溫度35 ～ 40 °C。推薦的工藝條件為：母液與去離子水的體積比1∶1，溫度35 °C，工件占槽比1/4，滾筒轉(zhuǎn)速12 r/min，電流密度0.8 A/dm2。下文選擇該工藝條件下所得試樣進(jìn)行性能測試。

3.2　高環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)不承擔(dān)與其環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)相應(yīng)的財(cái)務(wù)擔(dān)保責(zé)任，企業(yè)投保動(dòng)力不足

目前試點(diǎn)地方的投保企業(yè)主要為高環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)，高環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)一旦發(fā)生污染事故，后果嚴(yán)重，救濟(jì)程序復(fù)雜。從國際經(jīng)驗(yàn)看，基于保護(hù)弱者、保護(hù)生態(tài)環(huán)境的角度，很多國家的高環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)一般要承擔(dān)特別法規(guī)定的財(cái)務(wù)擔(dān)保責(zé)任或可追溯的連帶污染治理責(zé)任，這種特別責(zé)任促發(fā)了企業(yè)投保動(dòng)力，其投保環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)是轉(zhuǎn)移其污染責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)、提高企業(yè)市場競爭力與誠信度的有效手段。比如在美國，高環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)在進(jìn)行兼并與收購、商業(yè)貸款、棕地開發(fā)、建構(gòu)企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債表等市場行為時(shí)，必須通過環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)或其他財(cái)務(wù)擔(dān)保手段將法律上明文要求的污染責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移出去[3]，以增加其上述市場行為的競爭力。

我國對高環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)的管理基本以行政手段為主，按照管理對象的不同，主要包括如下三類：第一，對于危險(xiǎn)化學(xué)品生產(chǎn)使用企業(yè)采取登記證管理，并要求重點(diǎn)環(huán)境管理化學(xué)品生產(chǎn)使用企業(yè)應(yīng)當(dāng)開展重點(diǎn)環(huán)境管理危險(xiǎn)化學(xué)品環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評估，對其環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評估報(bào)告實(shí)施備案管理；第二，對于危險(xiǎn)廢物企業(yè)采取經(jīng)營許可證管理；第三，對于向環(huán)境排放污染物的企業(yè)事業(yè)單位，生產(chǎn)、貯存、經(jīng)營、使用、運(yùn)輸危險(xiǎn)物品的企業(yè)事業(yè)單位，產(chǎn)生、收集、貯存、運(yùn)輸、利用、處置危險(xiǎn)廢物的企業(yè)事業(yè)單位，以及其他可能發(fā)生突發(fā)環(huán)境事件的企業(yè)事業(yè)單位，采取應(yīng)急預(yù)案管理。上述環(huán)境管理手段在性質(zhì)上以行政審批為主，缺乏與其環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)程度相適應(yīng)的財(cái)務(wù)擔(dān)?；蛘咻^一般環(huán)境侵權(quán)行為更為嚴(yán)格民事責(zé)任要求。高環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)發(fā)生污染事故，只能依賴通用的民事責(zé)任、侵權(quán)責(zé)任進(jìn)行追究責(zé)任，法律追責(zé)力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于其損害程度，其因此承擔(dān)的污染責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)并不足以對其經(jīng)營行為或其他市場行為構(gòu)成風(fēng)險(xiǎn)。因此，環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)市場需求不足[4]，在現(xiàn)有法律環(huán)境下，高環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)一般不需要通過購買保險(xiǎn)來轉(zhuǎn)移其環(huán)境污染責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)。

3.3　風(fēng)險(xiǎn)評估與理賠定損缺乏指導(dǎo)，保險(xiǎn)制度功能發(fā)揮受到限制

環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評估與風(fēng)險(xiǎn)排查服務(wù)是環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的重要環(huán)節(jié)，承擔(dān)了重要的制度功能，一方面，保險(xiǎn)公司通過風(fēng)險(xiǎn)評估與風(fēng)險(xiǎn)排查確定可保性，確定保險(xiǎn)價(jià)格，并解決保險(xiǎn)公司在企業(yè)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)信息上的信息不對稱問題，預(yù)防被保險(xiǎn)人的道德風(fēng)險(xiǎn)；另一方面，對投保人而言，風(fēng)險(xiǎn)評估與風(fēng)險(xiǎn)排查服務(wù)提高了企業(yè)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理水平，起到了安全監(jiān)管的目的，從國際經(jīng)驗(yàn)看，環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)具有“替代監(jiān)管”(surrogate regulation)[5]的作用。在我國，目前市場上對環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)評估的標(biāo)準(zhǔn)、程序、機(jī)構(gòu)、費(fèi)用等認(rèn)識不一，投保企業(yè)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評估工作基本上尚未展開，保險(xiǎn)公司不能提供相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)評估與風(fēng)險(xiǎn)管理服務(wù)是投保企業(yè)反映的普遍問題。

此外，環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)理賠案例數(shù)量較少。從已有理賠案例看，環(huán)境污染損害的直接損失與間接損失范圍不明確，出現(xiàn)保險(xiǎn)事故后，環(huán)保部門的突發(fā)環(huán)境事件損害鑒定評估與保險(xiǎn)公司的事故定損程序沒有有效銜接，企業(yè)與污染受害第三者的損害賠償權(quán)益缺乏保障。

4相關(guān)政策建議

2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第52條規(guī)定，鼓勵(lì)投保環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)，2014年4月環(huán)境保護(hù)部發(fā)布《企業(yè)突發(fā)環(huán)境事件風(fēng)險(xiǎn)評估指南(試行)》，2014年8月環(huán)境保護(hù)部發(fā)布《企業(yè)事業(yè)單位突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案備案管理辦法(征求意見稿)》，2014年10月環(huán)境保護(hù)部辦公廳印發(fā)《環(huán)境損害鑒定評估推薦方法(第II版)》，2014年10月最高人民法院發(fā)布《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋(征求意見稿)》。其中對重大環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)事業(yè)單位、企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)評估、健康損害鑒定、公益訴訟等問題作出規(guī)定，企業(yè)的環(huán)境法律責(zé)任環(huán)境，特別是環(huán)境民事法律責(zé)任環(huán)境有了較大變化。

未來環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)政策制定應(yīng)當(dāng)以開展環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的具體制度建設(shè)與相關(guān)能力建設(shè)為核心，以風(fēng)險(xiǎn)防范為基礎(chǔ)，以損害賠償為重點(diǎn)，建立政府引導(dǎo)、市場運(yùn)作、法律保障的環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度體系。

4.1　開展環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度建設(shè)，提高保險(xiǎn)保障服務(wù)能力，維護(hù)市場公平

研究制定《環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)評估報(bào)告編制指南》，提高保險(xiǎn)保障服務(wù)能力。環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)市場的形成與完善需要積累大量的相關(guān)數(shù)據(jù)，為保險(xiǎn)企業(yè)確定企業(yè)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)等級、厘定保險(xiǎn)費(fèi)率提供基礎(chǔ)依據(jù)。下一步應(yīng)當(dāng)研究制定環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)評估報(bào)告編制指南，并采取適當(dāng)?shù)呢?cái)政手段，比如補(bǔ)貼或者基金，鼓勵(lì)保險(xiǎn)公司、投保企業(yè)以及第三方機(jī)構(gòu)開展環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評估，依托保險(xiǎn)公司、保險(xiǎn)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)、環(huán)保科研技術(shù)單位等，組建基于市場機(jī)制和第三方力量的企業(yè)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評估和風(fēng)險(xiǎn)排查機(jī)構(gòu)，為評估和排查企業(yè)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、厘定保費(fèi)和保額提供技術(shù)支撐，提高保險(xiǎn)保障和服務(wù)能力。

研究制定《環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)理賠定損規(guī)則》，維護(hù)市場公平。研究制定環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)理賠定損規(guī)則，明確直接損害與間接損失的范圍，將環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)理賠定損程序與突發(fā)環(huán)境事件損害評估程序有效銜接，保障投保企業(yè)與污染受害者的合法權(quán)益。

4.2　以環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)試點(diǎn)為基礎(chǔ)，研究建立高環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)財(cái)務(wù)擔(dān)保責(zé)任制度

研究制定《關(guān)于開展高環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)財(cái)務(wù)擔(dān)保試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，破解投保動(dòng)力不足難題。風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)施加特殊的財(cái)務(wù)擔(dān)保責(zé)任是國際上很多國家采取的通行做法，財(cái)務(wù)擔(dān)保的形式一般分為兩種，一種為投保足額的環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)，一種為向法律規(guī)定的賬戶提供足額資金保證。高環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)財(cái)務(wù)擔(dān)保責(zé)任政策是以市場化手段進(jìn)行環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理、建立相關(guān)損害賠償基金制度的基石。根據(jù)我國2014年上半年各地上報(bào)的數(shù)據(jù)，全國投保企業(yè)平均責(zé)任限額為202.24萬元，平均每家企業(yè)保費(fèi)為3.05萬元。目前在實(shí)踐中，我國將近5000家高環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)已經(jīng)提供了平均200萬左右的財(cái)務(wù)擔(dān)保。(見表3)

表3　環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)平均保費(fèi)與平均責(zé)任限額

建議在試點(diǎn)基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確高環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)范圍，明確其法律責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)額度，并探索運(yùn)行高環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)財(cái)務(wù)擔(dān)保責(zé)任制度，使其真正承擔(dān)起與環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)相適應(yīng)的法律風(fēng)險(xiǎn)與商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，自發(fā)地將環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)作為其轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)的市場化手段，破解目前環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)政策面臨投保動(dòng)力不足困境。

4.3　推動(dòng)相關(guān)立法

研究制定《太湖流域環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)管理辦法》。根據(jù)《太湖流域管理?xiàng)l例》第512規(guī)定，國家鼓勵(lì)太湖流域排放水污染物的企業(yè)投保環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)，具體辦法由國務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門會(huì)同國務(wù)院保險(xiǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)制定。

太湖流域的環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)試點(diǎn)工作在全國處于領(lǐng)先水平，并開創(chuàng)了以市場機(jī)制促進(jìn)企業(yè)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理的典范，具備立法基礎(chǔ)。在太湖流域一級保護(hù)區(qū)內(nèi)，飲用水源地二級保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)所有工業(yè)企業(yè)均投保了環(huán)境污染責(zé)任險(xiǎn)。試點(diǎn)中，保險(xiǎn)公司全程參與企業(yè)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理，聘請環(huán)保專業(yè)技術(shù)人員組成專家團(tuán)隊(duì)，事前到現(xiàn)場逐一為企業(yè)進(jìn)行“環(huán)保體檢”，量身定制保險(xiǎn)方案；事中檢查企業(yè)落實(shí)情況并提供專業(yè)培訓(xùn)，講解環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)管理和保險(xiǎn)知識；事后第一時(shí)間介入，快速查勘定損，在防范環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)事故發(fā)生方面起到了重要作用。有些試點(diǎn)地方建立了系統(tǒng)化的區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評估平臺，不僅為投保企業(yè)提供風(fēng)險(xiǎn)評估服務(wù)，而且可以為政府的環(huán)境管理提供風(fēng)險(xiǎn)咨詢服務(wù)，節(jié)約了政府管理管理成本，創(chuàng)新政府的社會(huì)治理方式。無錫環(huán)保局專門發(fā)文《關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)環(huán)境污染事故防范和加強(qiáng)企業(yè)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)隱患整改監(jiān)督的通知》(錫法[2013]1號)提出環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)中的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評估可以作為環(huán)保部門現(xiàn)場監(jiān)察意見要求企業(yè)進(jìn)行整改。環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的立法可以從太湖流域環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)管理辦法切入，主要規(guī)范環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)評估與排查、發(fā)生保險(xiǎn)事故后的事故調(diào)查與理賠定損等。

研究制定《環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)管理辦法》?！董h(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)管理辦法》是調(diào)整環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)社會(huì)關(guān)系的專門法律規(guī)范。環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)社會(huì)關(guān)系主要包括：第一，保險(xiǎn)人與被保險(xiǎn)人、投保人之間的保險(xiǎn)合同關(guān)系；第二，為了輔助保險(xiǎn)合同締結(jié)，被保險(xiǎn)人與保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)公司、保險(xiǎn)人與保險(xiǎn)代理人之間發(fā)生的委托代理關(guān)系；第三，保險(xiǎn)人與污染事故受害人之間的賠償關(guān)系；第四，為了鼓勵(lì)與引導(dǎo)市場，維護(hù)市場公平，政府相關(guān)部門對保險(xiǎn)人、被保險(xiǎn)人的監(jiān)管職責(zé)與義務(wù)。

參考文獻(xiàn)：

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《環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展》學(xué)術(shù)影響因子逼近2.000

位列環(huán)境保護(hù)部主管期刊第一名

在全國收錄環(huán)境科學(xué)類66種期刊中排位第六名

據(jù)知網(wǎng)2014年12月16日發(fā)布的《中國學(xué)術(shù)期刊影響因子年報(bào)(自然科學(xué)與工程技術(shù)(2014版)》，我刊學(xué)術(shù)影響因子顯著大幅度提高。由2011年0.831和2012年1.030，提高到2013年逼近2.000大關(guān)，為1.971，名列環(huán)境保護(hù)部主管期刊第一名。在全國收錄環(huán)境科學(xué)類66種期刊中排位第6名，其中2012年位列全國第18名，2011年第29名，2010年第33名。

項(xiàng)目資助：本文為環(huán)境保護(hù)部“環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度研究”課題的階段性成果

引用文獻(xiàn)格式：李萱等.我國環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)試點(diǎn)“雙軌制”困境與解決方案[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2015，40(1)：47-51.

Environmental Impairment Liability Insurance Pilot Program in China： Current Status and Policy Recommendations

LI XuanSHEN XiaoyueHUANG BingzhaoCAI Fei

(Policy Research Center for Environment and Economy，Ministry of Environmental Protection，Beijing，China，100029)

Abstract：Environmental impairment liability insurance pilot projects in China have been running for more than 7 years. The subject of this report is to statistically analyze the market size of the 10 pilot provinces from the aspects of government behavior and market behavior，and to summarize the current status of the program. This research categorized the fundamental characteristics of environmental impairment liability insurance system in China by analyzing the relationships between government and market，law and policy，central government and local government；revealed key problems and main reasons；and moved a step forward by providing policy recommendations.

Keywords：environmental impairment liability insurance；market size；high environmental risk enterprises；environmental risk assessment；policy making

中圖分類號：X21

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1673-288X(2015)01-0047-05

通訊作者：沈曉悅，環(huán)境政策研究部主任，研究方向?yàn)榄h(huán)境經(jīng)濟(jì)政策

作者簡介：李萱，博士，副研究員，研究方向?yàn)榄h(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理政策、環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)