◎盧為民 張琳薇

嚴(yán)格管控是前提 適時變更須依法
——國外城市土地用途變更管理的經(jīng)驗做法

◎盧為民 張琳薇

土地用途管制是國際上加強城市土地利用管理的一項通行做法。然而，為了適應(yīng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、市民生活方式轉(zhuǎn)換，以及城市轉(zhuǎn)型發(fā)展等，又需要經(jīng)常改變土地用途。如何既加強土地用途管制，又適時合理地進行用途變更，是當(dāng)前我國城市土地管理中面臨的新問題。為此，本文總結(jié)了新加坡、日本、美國、韓國、加拿大、英國在土地用途變更方面的經(jīng)驗做法，以供參考借鑒。

對擅自變更土地用途的行為，實施嚴(yán)厲的處罰措施

土地用途管制在發(fā)達國家和地區(qū)是一項法律制度。對于擅自變更土地用途的行為，將實施嚴(yán)厲的處罰措施。一般的程序是，對擅自改變土地用途的用地者先提出行政勸告，責(zé)令其限期改正，恢復(fù)土地原狀；對限期不改正的，再處以罰款、拘役判刑或收回土地，也有的是直接處以罰金或征收處罰性稅收。

韓國：先提出行政勸告，對勸告無效的，處以拘役判刑或罰款。韓國《國土利用管理法》中規(guī)定“中央行政機關(guān)長官或道知事對于不能完全履行規(guī)定的土地利用義務(wù)的土地所有者，可向其提出按照該用途地域的指定目的恰當(dāng)?shù)厥褂闷渫恋氐膭窀妗?，“對違反規(guī)定進行用途變更者，處以一年以下的徒刑或者100萬元以下的罰款”。

新加坡：責(zé)令限期恢復(fù)原狀，限期不改正的，直接收回土地。新加坡對于發(fā)現(xiàn)土地使用者擅自改變用途的情況，都責(zé)令其在規(guī)定時間內(nèi)恢復(fù)土地的原定用途。對于限期不恢復(fù)土地原定用途的，可直接收回土地。新加坡設(shè)立國家土地管理與監(jiān)督署，負(fù)責(zé)對全國34個地區(qū)、30個鎮(zhèn)區(qū)土地進行定期巡查，以便及時發(fā)現(xiàn)違法用地的情況。

日本：直接處以罰金。日本《建筑標(biāo)準(zhǔn)法》中規(guī)定，在居住用地、商業(yè)用地、工業(yè)用地等各類用地上不允許修建的建筑物類別，不得建設(shè)，若有違規(guī)定，處罰10萬日元以下罰金。

美國：征收處罰性稅收，限期不交納的，直接收回土地。美國新罕布什爾州專門設(shè)有土地用途變更稅，它是一種針對擅自改變當(dāng)前土地利用的嚴(yán)厲懲罰性稅收，按占用時點土地市場價值的10%征收。土地所有者必須在收到納稅通知單30日內(nèi)及時交納，否則該土地將直接過戶到市政府名下。

在特定區(qū)域范圍內(nèi)或符合相關(guān)條件的，允許土地用途變更

為促進城市功能提升、產(chǎn)業(yè)升級以及土地利用效率提高，發(fā)達國家和地區(qū)政府允許特定區(qū)域范圍內(nèi)的土地進行用途變更。具體有三種做法：

一是為促進產(chǎn)業(yè)升級，允許工業(yè)區(qū)內(nèi)的土地有一定比例的用途變更彈性，即增加土地使用的彈性和規(guī)劃調(diào)整的適應(yīng)性。允許工業(yè)區(qū)內(nèi)的生產(chǎn)事業(yè)用地、相關(guān)產(chǎn)業(yè)用地、社區(qū)用地、公共設(shè)施用地相互之間的比例關(guān)系在一定幅度內(nèi)進行調(diào)整。允許工業(yè)區(qū)內(nèi)原生產(chǎn)事業(yè)用地變更為相關(guān)產(chǎn)業(yè)用地，作為批發(fā)零售、運輸倉儲、餐飲、通信、工商服務(wù)、社會與個人服務(wù)、金融、保險等產(chǎn)業(yè)使用，使工業(yè)區(qū)土地使用更具彈性。同時，用途變更的比例受到嚴(yán)格控制，不少地方都規(guī)定了土地用途變更的上限或下限。

二是在劃定的特定范圍內(nèi)，允許自由變更土地用途。新加坡為促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，允許在“白色地帶”和“商務(wù)地帶”內(nèi)，隨時變更土地用途，以更好地適應(yīng)市場需要。“白色地帶”計劃規(guī)定，在政府劃定的特定地塊，允許包括商業(yè)、居住、旅館業(yè)或其他無污染用途的項目在該地帶內(nèi)混合發(fā)展，發(fā)展商也可以改變混合的比例以適應(yīng)市場的需要，在項目周期內(nèi)改變用途時，無需繳納額外費用?！吧虅?wù)地帶”計劃是“以影響為基礎(chǔ)”的規(guī)劃方式，允許商務(wù)落戶于不同用途的建筑物內(nèi)，改變用途不需再重新申請，并且同一棟建筑物內(nèi)也允許具有不同的用途，以增加土地用途變更的靈活性。

三是在一定條件下，允許將空置的工業(yè)（倉儲）大廈改變?yōu)樯虡I(yè)樓宇。例如，在保證工業(yè)大廈房屋安全的前提下，通過履行相關(guān)手續(xù)，允許將空置的倉庫大廈轉(zhuǎn)為住宅、辦公。

土地用途變更，需要履行相關(guān)手續(xù)

如果企業(yè)確需改變土地用途，必須滿足一定條件，并且履行相關(guān)手續(xù)，具體做法主要有以下幾種：

美國和英國：用途變更前，企業(yè)需提出申請，在獲得規(guī)劃部門許可并繳清相關(guān)費用后，方可變更。例如，美國紐約市規(guī)定，對于一定條件下的土地使用變更，須向規(guī)劃部門提出申請，獲得許可，并收取一定費用后，方能變更。英國土地開發(fā)制度也規(guī)定，土地用途變更必須獲得土地開發(fā)許可。對土地、建筑物任何使用上的實質(zhì)變更，都必須向地方規(guī)劃機關(guān)申請土地開發(fā)許可，并繳納部分對土地用途變更得到的規(guī)劃利益。而地方規(guī)劃機關(guān)對于開發(fā)申請案，可予以附帶條件（即規(guī)劃得益）的準(zhǔn)許開發(fā)，或者不許開發(fā)。

日本：用途變更的程序與用途決定的程序相同。在日本，要進行土地用途變更須給出用途變更后的新規(guī)劃，而且新規(guī)劃的提出要建立在準(zhǔn)確、科學(xué)的資料之上，再由各方專家反復(fù)科學(xué)地論證，并直接聽取市民意見，最后再經(jīng)過各種審批程序才能予以公布。這些程序與當(dāng)初土地用途的決定過程無異。

土地用途變更，必須繳納一定稅費

在土地用途變更時，發(fā)達國家和地區(qū)規(guī)定，除需要履行相關(guān)手續(xù)外，還必須補交一定稅費。大致有兩類：一類是對于不同用途的土地實行差別化稅率政策；另一類是針對土地用途變更行為，收取一定的用途變更稅（費）。

大多數(shù)國家對不同用途的土地采用不同稅率。一般來說，農(nóng)業(yè)用地低于城市用地；工業(yè)用地低于商業(yè)用地；住宅用地低于經(jīng)營性用地；宗教、社會福利、教育、體育用地低于其他用途的土地。從城市中常見的不動產(chǎn)稅情況看，主要有兩種情形：一種是居住房地產(chǎn)通常要比工業(yè)和商業(yè)房地產(chǎn)的稅率低。英國的不動產(chǎn)稅對居住性不動產(chǎn)稅實行累退稅制，依據(jù)不動產(chǎn)評估價值規(guī)定8個級次的應(yīng)納稅額；經(jīng)營性不動產(chǎn)稅實行比例稅率，同時因房屋使用用途不同而有所差別，如工業(yè)用房與商業(yè)用房適用不同稅率。在加拿大不列顛哥倫比亞省，房地產(chǎn)被劃分為住宅、公共設(shè)施、福利住房、重工業(yè)、輕工業(yè)、商業(yè)、林地、休閑及非營利組織九類，根據(jù)地方政府支出的規(guī)模分別確定相應(yīng)的稅率。其中，對公共設(shè)施、工業(yè)和商業(yè)制定的稅率比較高，對住宅制定的稅率比較低。

另一種是自住房地產(chǎn)通常要比出租房地產(chǎn)稅率低。例如，在卡拉奇自住房地產(chǎn)的稅率要比類似的租用房地產(chǎn)稅率低25%。另外，在評估方式上也對自住房有優(yōu)惠政策。例如，在安曼租用房地產(chǎn)是根據(jù)實際的租金進行評估的，而自住房地產(chǎn)是根據(jù)公式來評估，通常會低估價值。

此外，不同城市的土地，稅率也不相同。美國不僅各州稅率不一樣，同一個州內(nèi)大城市與中小城市稅率也不一樣，如紐約、芝加哥等地的稅率比其他地區(qū)要高。丹麥則依據(jù)土地位置的不同，將稅率定為1%～5.5%，首都哥本哈根的稅率最高。

有的國家還采取針對土地用途變更行為，收取一定的變更用途稅（費）的做法。主要包括以下幾種稅費：

城市規(guī)劃稅。日本的城市規(guī)劃稅對再次規(guī)劃開發(fā)的城市區(qū)域內(nèi)的土地保有者征收，自城市規(guī)劃公布實施起每年征收。征稅標(biāo)準(zhǔn)為：城市規(guī)劃稅額＝交稅標(biāo)準(zhǔn)×0.3%；稅額以每三年一次改訂的固定資產(chǎn)稅評價額為基礎(chǔ)，由市區(qū)町村計算并通知；基準(zhǔn)稅率為0.3%，各市町村可根據(jù)自身情況自行設(shè)定稅率。市町村政府每年3月份發(fā)放納稅通知書，要求納稅人一次性交納稅款或分4次交納，固定資產(chǎn)稅和城市規(guī)劃稅通常捆綁交納。

規(guī)劃得益（費）。英國設(shè)有專門的規(guī)劃得益，是指地方規(guī)劃部門在授予規(guī)劃許可的過程中，從規(guī)劃申請人（通常是開發(fā)商）身上尋求的，在規(guī)劃條款中規(guī)定義務(wù)以外的利益。規(guī)劃得益的形式可以是實物、現(xiàn)金的支付，或是某種權(quán)益。實物的形式是指開發(fā)商負(fù)責(zé)自行建造一些基礎(chǔ)設(shè)施項目；現(xiàn)金方式是指開發(fā)商直接支付資金，由地方規(guī)劃部門組織基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；權(quán)益的方式如允許社區(qū)居民使用其宗地內(nèi)設(shè)施的一些權(quán)利。開發(fā)商支付規(guī)劃得益是其獲得規(guī)劃許可的必要條件。

土地開發(fā)收益稅。丹麥征收一種專門的土地開發(fā)收益稅，對由于規(guī)劃用途變更而產(chǎn)生的增值征收約50%的稅，這些收益在中央政府與市政府之間分配。

（作者單位：上海市土地交易事務(wù)中心 摘自《中國國土資源報》）