◎臧上海

關(guān)于征地上經(jīng)濟(jì)林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的合理性探討

◎臧上海

在征地工作中，經(jīng)常涉及經(jīng)濟(jì)林的補(bǔ)償問題。補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)是《河南省林業(yè)廳關(guān)于國家建設(shè)征用土地上經(jīng)濟(jì)林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有關(guān)問題的通知》（以下稱《通知》）。但結(jié)合工作實(shí)際，筆者對該《通知》的合理性頗有質(zhì)疑。

一、經(jīng)濟(jì)林補(bǔ)償費(fèi)性質(zhì)分析

根據(jù)我國現(xiàn)行《土地管理法》第四十七條的規(guī)定，征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償。征用耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。目前土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)兩項費(fèi)用在全省已按區(qū)片價為基數(shù)進(jìn)行計算。那么，經(jīng)濟(jì)林的補(bǔ)償費(fèi)用應(yīng)為地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)這兩項費(fèi)用中的一項。

《通知》規(guī)定：國家建設(shè)征用占用土地上經(jīng)濟(jì)林的補(bǔ)償，參照當(dāng)?shù)卦摌?品)種相同(相近)的立地條件、管理水平，按該樹(品)種盛果(豐產(chǎn))期近三年的平均產(chǎn)量乘以當(dāng)年該產(chǎn)品的市場價格，再乘以折算倍數(shù)計算。根據(jù)《河南省實(shí)施〈土地管理法〉辦法》第三十四條，青苗補(bǔ)償按一季產(chǎn)值補(bǔ)償。筆者認(rèn)為《通知》中按該樹(品)種盛果(豐產(chǎn))期近三年的平均產(chǎn)量乘以當(dāng)年該產(chǎn)品的市場價格足可以作為經(jīng)濟(jì)林的一季產(chǎn)值。而從《通知》規(guī)定再乘以折算倍數(shù)這一點(diǎn)來看，經(jīng)濟(jì)林的補(bǔ)償費(fèi)用不算是青苗補(bǔ)償費(fèi)用，也就是說經(jīng)濟(jì)林的補(bǔ)償費(fèi)用應(yīng)屬于附著物補(bǔ)償費(fèi)用。

除經(jīng)濟(jì)林的補(bǔ)償外，對附著物的補(bǔ)償，我省補(bǔ)償原則要么是采用完全補(bǔ)償，要么不完全補(bǔ)償，且都屬于直接損失補(bǔ)償?？傊?，補(bǔ)償費(fèi)用應(yīng)為附著物產(chǎn)權(quán)本身價值，或者低于附著物產(chǎn)權(quán)本身價值。

對土地利用方式的動態(tài)變化而可能帶來的收益價值變化，我國法律就此原則沒有規(guī)定。因此，《通知》中對經(jīng)濟(jì)林“按該樹（品）種盛（豐產(chǎn)）期近三年的平均產(chǎn)量乘以當(dāng)年該產(chǎn)品的市場價格，再乘以折算倍數(shù)計算”的做法顯然考慮了未來可能的收益價值，這于法理上沒有根據(jù)，顯然不妥。這樣分析，經(jīng)濟(jì)林補(bǔ)償費(fèi)也不像是附著物補(bǔ)償費(fèi)用了。盡管《通知》中又規(guī)定了協(xié)商補(bǔ)償?shù)姆椒?，但筆者認(rèn)為這僅是一種處理問題的方法而已，而且是彈性很大的規(guī)定。

如上分析，《通知》中經(jīng)濟(jì)林的補(bǔ)償費(fèi)有點(diǎn)像無源之水了。

從本質(zhì)上看，無論是經(jīng)濟(jì)林還是小麥、玉米等農(nóng)作物，都是土地上種植的為人們貢獻(xiàn)果實(shí)的作物。因此，筆者認(rèn)為補(bǔ)償?shù)姆绞?、原則及標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)是一致的，具體來說按當(dāng)年一季產(chǎn)值且僅補(bǔ)償一季產(chǎn)值較為合理。也有人會說，種植經(jīng)濟(jì)林的成本比種小麥等作物的成本要高。筆者認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)林投入成本雖高，經(jīng)濟(jì)林當(dāng)年的收益也比小麥等作物的收益高也是實(shí)事。這本質(zhì)是一種投入與產(chǎn)出的問題，種植經(jīng)濟(jì)林無非是愿意做高投入，謀取高利益產(chǎn)值的事情而已，與征地補(bǔ)償是兩個概念。況且，在樹尚未長成時，還不影響耕地的其他作物種植和收成。因此，不能因?yàn)槌杀就度敫呔蛻?yīng)該在征地時多補(bǔ)償幾年產(chǎn)值（如《通知》中乘以倍數(shù)的做法），投入成本低的就補(bǔ)償一年產(chǎn)值。

二、《通知》本身的合理性分析

按《通知》中補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)或者通過協(xié)商的方法進(jìn)行補(bǔ)償，數(shù)額往往都非常大，比種植小麥、玉米等普通農(nóng)作物所得補(bǔ)償款高得多。隨著國土利用、土地征收等制度的透明化，在被征地農(nóng)民權(quán)益得到很好保護(hù)的同時，也為個別農(nóng)民尋找制度漏洞，鉆制度漏洞提供了方便。這無疑對政府的管理工作提出了更高的要求，文件規(guī)定得合理與否，就顯得尤為重要。

1.《通知》實(shí)行多年，至今未更新，但與當(dāng)前形勢是否相符，值得商榷。

2.文件所規(guī)定的無論是倍數(shù)法還是協(xié)商法，都給人裁量權(quán)過大的感覺，這一點(diǎn)與現(xiàn)代執(zhí)法理念不相符合。在具體實(shí)踐中，很容易出現(xiàn)相同情形，在不同地區(qū)、不同的經(jīng)辦人執(zhí)行的結(jié)果并不相同的情況，當(dāng)然公平度、一致性也難以保證。同時，執(zhí)行過程往往耗費(fèi)相關(guān)各方的人力財力較大，用時較長，管理效應(yīng)不好。

3.《通知》作為一個用于補(bǔ)償?shù)奈募?，沒有體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)林經(jīng)批準(zhǔn)與未經(jīng)批準(zhǔn)及其他成因等差異，不區(qū)分不同情況就給予相同的高額補(bǔ)償，難免助長一些農(nóng)民私自改變土地用途進(jìn)行經(jīng)濟(jì)林種植的現(xiàn)象發(fā)生，不利于國土資源管理。

三、經(jīng)濟(jì)林補(bǔ)償政策制定的建議

針對經(jīng)濟(jì)林的特點(diǎn)，建議：1.區(qū)分城市規(guī)劃區(qū)與非城市規(guī)劃區(qū)，在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上應(yīng)有所區(qū)別；2.區(qū)分經(jīng)濟(jì)林種植是否經(jīng)過相應(yīng)級別政府的批準(zhǔn)，在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上應(yīng)有所區(qū)別；3.結(jié)合市場價格不斷波動，對經(jīng)濟(jì)林的年產(chǎn)值的確定，可采用土地區(qū)片價或工程定額的方法，在一定區(qū)域（或地區(qū)）內(nèi)明確一個數(shù)值，定期向社會發(fā)布；4.明確按一季產(chǎn)值補(bǔ)償，力避裁量權(quán)過大的情形。

如此，有利于實(shí)際操作和工作效率的提高，同時容易讓群眾信服，有利于消除不必要的信訪案件的發(fā)生，還便于監(jiān)督，利于依法行政，預(yù)防腐敗。

（作者單位：鶴壁市國土資源局）