文/熊巍 荊州市城市規(guī)劃設計研究院 湖北荊州 434000

城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢下棚戶區(qū)改造的幾個建議分析

文/熊巍 荊州市城市規(guī)劃設計研究院 湖北荊州 434000

由于歷史發(fā)展原因，我國城市當中還存在一些棚戶區(qū)。這些棚戶區(qū)拆遷難度大、缺乏整體規(guī)劃、基礎設施不完善，不僅對城市環(huán)境造成了嚴重破壞，同時也阻礙了城市的建設與發(fā)展，損害了城市的現(xiàn)代化形式。本篇文章主要探討了當前棚戶區(qū)改造存在的問題及相關的解決措施。

城鎮(zhèn)化;棚戶區(qū)改造;發(fā)展建議

引言

當前，城鎮(zhèn)化正處于改造舊城階段，城市更新最主要的手段就是改造棚戶區(qū)。棚戶區(qū)改造一方面提高了土地利用的集約化程度，與城市對土地資源的需求相符，另一方面，也有效控制了城市規(guī)模的過度膨脹，促進了城鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展。除此之外，加強城鎮(zhèn)棚戶區(qū)改造還可以有效控制房地產(chǎn)商品價格，防止出現(xiàn)惡性上漲，有效的解決了人們住房困難的問題。

一、棚戶區(qū)概述

所謂棚戶區(qū)就是指我國現(xiàn)有土地上集中連片式的土地區(qū)域，這些區(qū)域都有以下幾個特征：即存在安全隱患、房屋結(jié)構(gòu)相對簡易、基礎設施質(zhì)量偏低、房屋功能不完善、房屋密度相對較大、房屋建成年限較長等。城鎮(zhèn)棚戶區(qū)就是指在城市規(guī)劃區(qū)域范圍的棚戶區(qū)，其范圍囊括了城區(qū)的危房、舊房、平房區(qū)院落以及城中村的邊角地等區(qū)域。而非城市棚戶區(qū)指的就是未在城市規(guī)劃區(qū)域范圍內(nèi)的棚戶區(qū)，其范圍囊括了中央下放地方煤礦、國有土地墾區(qū)、國有林區(qū)、國有工礦區(qū)等棚戶區(qū)。

對于城鎮(zhèn)棚戶區(qū)的改造就是我國政府對規(guī)劃范圍內(nèi)的棚戶區(qū)進行一系列改造，包括優(yōu)化其土地利用結(jié)構(gòu)、加強土地集約節(jié)約、存量土地盤活、優(yōu)化其服務功能等。概況來說，棚戶區(qū)改造是一項社會保障措施，其可以有效地解決棚戶區(qū)加強住房困難的問題，同時還可以改善人民居住狀況，加強棚戶區(qū)經(jīng)濟建設，促進城鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展。

二、城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢下棚戶區(qū)改造的難點

1、棚戶區(qū)拆遷難度大，推進模式落實

通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，我國一部分棚戶區(qū)住宅樓還是二十世紀五十年代到八十年代的企業(yè)直管房以及企業(yè)自建房。其中還包括一些外遷人口聚集而繁衍下來的住宅樓。這些棚戶區(qū)都存在一些問題，包括：基礎設施落后、存在安全隱患、居住人口較多、違法亂建行為嚴重、棚戶區(qū)規(guī)劃設計標準較低。隨著城鎮(zhèn)的發(fā)展，城市功能的不斷完善，逐漸發(fā)展成為了“城鄉(xiāng)結(jié)合部”“城中村”，其主要特征是城市人口不斷增多、城鎮(zhèn)權屬不明確、社會管理存在難度、普遍存在人戶分離現(xiàn)象、居民收入較低。棚戶區(qū)的改造涉及范圍相對較廣、難以協(xié)調(diào)各方利益。

2、劣化城市化質(zhì)量。

城市化的功能直接影響了城市的質(zhì)量與城市的結(jié)構(gòu)。同時以往的棚戶區(qū)改造的方式，即對規(guī)劃區(qū)域內(nèi)的建筑實行集中遷移與安置的方式是存在問題的，概況來說，就是原本就屬于住宅區(qū)的，在遷移與安置之后還是住宅區(qū)的性質(zhì)，這種情況不符合區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的原則，其只是利用短期的區(qū)域穩(wěn)定代替了區(qū)域長期的發(fā)展，長久以往，會影響市場機制的正常發(fā)展。

3、規(guī)劃難度大

很多地方在規(guī)劃棚戶區(qū)的時候往往對于實物形態(tài)的關注程度較高，例如注重區(qū)域容積率、綠化率、控高以及車位數(shù)量的設計，而對于社會規(guī)劃，例如區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、社會交流網(wǎng)絡以及城市群體的發(fā)展重視程度不足，在這種情況下，棚戶區(qū)改造規(guī)劃中往往存在于社會脫節(jié)、盲目發(fā)展的弊端，嚴重影響了棚戶區(qū)居民的正常生活，增加了工程支出成本、延長了交通時間。

三、城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢下棚戶區(qū)改造的幾個建議分析

1、利用專項改造規(guī)劃指導實際工作

改造棚戶區(qū)是一項長期而艱巨的工作，不是一時就可以完成的。因此，在改造棚戶區(qū)時要利用專項改造規(guī)劃指導實際改造工作，同時還要合理安排棚戶區(qū)改造的時間，以保障原棚戶區(qū)居住人民的利益，維持社會秩序。除此之外，在進行棚戶區(qū)改造的過程中，要注意不能依據(jù)以往的改造經(jīng)驗開展工作，要嚴格依據(jù)科學理論，結(jié)合工程實際狀況進行改造，同時改造規(guī)劃還要通過科學論證。除上述之外，為了有效解決資金短缺的問題，政府部門要盡可能的實施政策優(yōu)惠、適當放開規(guī)劃指標，從而吸引社會各方利益者注入資金。

2、堅持依法拆遷，加大政策扶持

在對棚戶區(qū)改造拆遷的過程中，應以公平公正公開為拆遷原則，公開棚戶區(qū)拆遷的補償標準、安置條件以及后期的選房程序等，保障絕大部分棚戶區(qū)拆遷戶能夠理解與支持。除此之外，在應對少數(shù)“釘子戶”的補償要求時，應該結(jié)合公布的補償標準與經(jīng)過評估后的拆遷公允價格，將其訴求通過司法程序加以解決。在解決低保家庭或特困家庭問題的時候，可以考慮對其進行貨幣補償及財政補貼，或者是通過擁有租賃權、借助公租房的方式解決其問題。

3、增強政府城市土地儲備職能

在開展棚戶區(qū)改造的過程當中，一方面要確保規(guī)劃區(qū)域內(nèi)的房屋質(zhì)量與內(nèi)部環(huán)境，另一方面還要保證規(guī)劃區(qū)域內(nèi)公共綠地的面積，將土地保護與土地開發(fā)有機結(jié)合在一起。在實際改造工作中，要盡可能的提高城市土地的利用效率、充分保護城市公共用地與農(nóng)業(yè)用地，有效的利用城市土地資源。因此，政府要加強對土地資源利用的宏觀調(diào)控，有效解決在棚戶區(qū)改造中存在的問題，例如建筑物安置困難的問題。特別是在改造規(guī)模較小、形態(tài)不規(guī)范的棚戶區(qū)時，要結(jié)合城市用地儲備情況，利用土地整合的方式，做好異地安置工作，同時可以將遷移的土地資源作為城市公共用地，這樣不僅實施了總體規(guī)劃，同時也實現(xiàn)了對土地資源的有效利用。

4、高標準編制并公開城市規(guī)劃以及棚戶區(qū)改造規(guī)劃

在制定棚戶區(qū)改造規(guī)劃之前，要對城市功能加以定位，考慮到城市資源環(huán)境承載能力，同時結(jié)合可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，高標準高水平的編制棚戶區(qū)發(fā)展規(guī)劃，避免對其進行集中搬遷與安置。合理的改變原有棚戶區(qū)的發(fā)展性質(zhì)。在初次基礎之上，公開棚戶區(qū)改造規(guī)劃，并使棚戶區(qū)居民選擇搬遷的時間。

5、創(chuàng)新規(guī)劃方式

在編制棚戶區(qū)改造規(guī)劃的過程中，要始終堅持一個核心即： “促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、產(chǎn)業(yè)科學布局、城市群的自然演繹、社會交流網(wǎng)絡構(gòu)建”，同時要創(chuàng)建多組團形式的分布格局，盡可能的避免脫節(jié)式、貪大式的規(guī)劃方案，尋求人員居住、就業(yè)生活中的平衡，促進規(guī)劃由偏重物質(zhì)規(guī)劃向社會規(guī)劃的轉(zhuǎn)變。同時還要注重城市傳統(tǒng)風貌的保護，在此基礎之上，對其加以改造與修繕。

6、以規(guī)劃管理的視角看棚戶區(qū)改造項目的范圍劃定問題

前期項目審批以及后續(xù)手續(xù)的批后管理構(gòu)成了棚戶區(qū)改造的規(guī)劃管理。棚戶區(qū)改造是一個整體性的改造工程，不僅涉及到政府部門與改造區(qū)域內(nèi)的居民，同時還涉及到各個利益單位、開發(fā)商等。各方利益主體為了自身利益都會相互競爭，如果競爭過于激烈也會影響到棚戶區(qū)拆遷改造工作的正常開展，導致規(guī)劃范圍逐漸縮小，進而導致前期項目審批反復。因此，當前棚戶區(qū)改造需要著重解決的問題就是如何減少前期規(guī)劃項目的變更。第一，要排查摸清規(guī)劃區(qū)域內(nèi)各家各戶的情況、想法、意愿，依據(jù)這些情況合理預測可能產(chǎn)生的問題。第二，以符合法律的形式確定談判結(jié)果，以防止由于后期變更而導致的利益糾紛。批后管理對于保證項目推進、維護被拆遷群眾的利益同樣具有重要意義。

結(jié)語

當前我國保障性安居工程的關鍵內(nèi)容就是對棚戶區(qū)進行改造。棚戶區(qū)改造不僅可以改善居民生活，同時還可以完善城市功能，促進社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。本文主要分析了棚戶區(qū)改造的難點以及相關建議，以供參考。

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