程程

（中央財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，北京 100081）

論高速公路致害案件中的國家賠償責(zé)任

程程

（中央財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，北京 100081）

近年來，我國高速公路致害的涉訴案件呈現(xiàn)逐年上升的態(tài)勢，在實際的訴訟中，則一般適用《民法通則》及《合同法》，受害人多以侵權(quán)責(zé)任或違約責(zé)任或兩種責(zé)任競合為由起訴高速公路管理部門，一方面，當(dāng)事人主張的侵權(quán)關(guān)系與合同關(guān)系并不完全適用于高速公路致害案件，另一方面，高速公路致害案件中，有相當(dāng)比例是因他人過失造成的受害人損失，這兩個責(zé)任一概由如果將兩個責(zé)任皆歸為高速公路管理部門所有并不合適，對于法律責(zé)任的追究與權(quán)利救濟(jì)都不利。另一方面，在實際審理當(dāng)中，同類案件有時會有截然不同的審理結(jié)果，這也暴露出現(xiàn)有法律對這類問題規(guī)定的不足。本文試圖通過兩個案例的比較概括出高速公路致害案件的不同類型，并在此基礎(chǔ)上，探討在該類案件中引入國家賠償?shù)谋匾浴?/p>

高速公路；責(zé)任分配；國家賠償 ①

一、高速公路致害典型案例及分析

（一）江寧縣東山鎮(zhèn)副業(yè)公司與江蘇省南京機(jī)場高速公路管理處損害賠償糾紛案（全國高速公路第一案，見《最高人民法院公報》，2000年第1期）。

此案例是因第三者原因?qū)е碌母咚俟分潞υV訟案件。江寧縣東山鎮(zhèn)副業(yè)公司（以下簡稱東山副業(yè)）提出了對江蘇省南京機(jī)場高速公路管理處（以下簡稱南京機(jī)場高管處）的民事訴訟。起訴原因在于：東山副業(yè)認(rèn)為由于同行費繳納，實際上與南京機(jī)場高管處形成了合同關(guān)系，但南京機(jī)場高管處并未對機(jī)場高速的障礙進(jìn)行及時處理，因而其未能履行義務(wù)，理應(yīng)承擔(dān)違約賠償責(zé)任。二審法院認(rèn)為：東山副業(yè)與南京機(jī)場高管處確因通行費的交收形成了有償使用高速公路的民事合同關(guān)系，但高速公路管理處本身并不是行政機(jī)關(guān)，雙方當(dāng)事人并無行政關(guān)系，而只有民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系，因此依據(jù)合同關(guān)系作出了判決。問題在于，機(jī)場高速公路管理處是由政府批準(zhǔn)而設(shè)置的，其對車輛收取通行費理應(yīng)屬于行政事業(yè)性收費，事實上，公路管理處與高速公路適用者之間并未進(jìn)行協(xié)商并建立平等的民事合同關(guān)系，那么，公路管理處收取費用并對公路進(jìn)行維護(hù)的行為是否也可以納入政府行使行政權(quán)的范疇。另外，該案的致害原因事實上是第三者的行為，高速公路管理處是否有追責(zé)權(quán)呢。

（二）龔成菊訴凱里公路局案

本案中涉及的雖并非高速公路，但是有其代表意義，此案例是由公路自身損毀引起的，案例中，法院依據(jù)交通事故的規(guī)則原則認(rèn)定當(dāng)事人自身行為造成了損害后果，但是，凱里公路局所辯稱的其設(shè)置警示標(biāo)志的行為能否證明其已經(jīng)完全履行了相應(yīng)的行政職責(zé)仍存有爭議。另外，作為負(fù)有公路維護(hù)義務(wù)的公路管理部門，在公路出現(xiàn)損毀時未及時進(jìn)行修復(fù)是否構(gòu)成行政上的不作為，并且，這種不作為能否成為引入國家賠償?shù)睦碛梢彩侵档糜懻摰膯栴}。

以上案例中，受害當(dāng)事人均將高速公路的管理部門當(dāng)作被告提起訴訟，但在這些案例中我們也發(fā)現(xiàn)，引發(fā)損害的原因不同，被起訴的高速公路管理部門的性質(zhì)也有不同，事實上，在實際審理過程當(dāng)中法院在判決時多不加以區(qū)分，一般都采用民事法律關(guān)系的認(rèn)定原則，一般不采用行政責(zé)任的歸責(zé)原則。筆者認(rèn)為，這種做法是存在一定問題的，問題的原因，一部分是因為對于上述案件目前我國行政法規(guī)，尤其是國家賠償法中的規(guī)定造成的。

二、我國關(guān)于高速公路致害問題的法律規(guī)定及不足

根據(jù)《中華人民共和國國家賠償法》第3條和第4條的規(guī)定，國家賠償適用的范圍，只為侵犯人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)的職務(wù)行為。根據(jù)立法機(jī)關(guān)的解釋，橋梁，道路等公有公共設(shè)施，因設(shè)置管理欠缺發(fā)生的賠償問題并不屬于違法行使職權(quán)的問題，并不在國家賠償?shù)姆秶畠?nèi)，僅主張受害人依據(jù)民法通則的相關(guān)規(guī)定，向負(fù)責(zé)管理橋梁道路的企業(yè)或事業(yè)單位請求賠償，亦或者通過保險的渠道解決。這一解釋將高速公路等公眾設(shè)施所造成的損害責(zé)任排除在了國家賠償范圍之外，當(dāng)事人只能依據(jù)民法上的侵權(quán)責(zé)任尋求自身權(quán)利的救濟(jì)。顯然這是不甚合理的。

其一，高速公路致害問題主要表現(xiàn)為主管部門對于高速設(shè)施的管理疏忽、保養(yǎng)維護(hù)欠缺等主觀問題，是違法行使職權(quán)中的不作為行為的；其二，將國家賠償范圍未包括在內(nèi)的損失交由保險公司進(jìn)行理賠，有失公平。在實踐中，高速公路的管理權(quán)仍然來自與國家，那么，其責(zé)任主體也應(yīng)是國家，由此看來，全國人大對于國家賠償法相關(guān)規(guī)定的解釋有失偏頗。

而《民法通則》第126條及最高人民法院公布的《關(guān)于審理人身損害賠償案件適用法律若干問題解釋》第16條中的規(guī)定有助于更好更充分的保護(hù)民眾合法權(quán)益，但事實上，高速公路的維護(hù)和管理人只要盡到了一定的巡查義務(wù)，就可以主張自身并無過錯，這樣，無疑是加重了另一方當(dāng)事人的舉證負(fù)擔(dān)。

由上可見，無論是《國家賠償法》，還是《民法通則》，現(xiàn)有的法律規(guī)定并不能有效保障高速公路致害案件中公民的有效救濟(jì)。

三、在高速公路致害案件中引入國家賠償制度的設(shè)想

（一）域外法律制度的啟示

目前世界主要國家（地區(qū)）的立法，都規(guī)定了因道路瑕疵而致害的國家賠償責(zé)任，這種規(guī)定主要是為彌補(bǔ)公民及法人因道路瑕疵致害卻無人承擔(dān)責(zé)任的缺憾。日本早在1947年公布的《國家賠償法》就是這樣設(shè)計的。日本《國家賠償法》第二條規(guī)定：“因道路、河川或其他公共營造物之設(shè)置或管理有瑕疵，致使他人損害時，國家或公共團(tuán)體對此應(yīng)負(fù)賠償責(zé)任”。這里國家賠償責(zé)任是依據(jù)公共設(shè)施的主要用途而加以確定的，上述公共設(shè)施其施建目的主要是為了便利廣大人民，為民所用，但因設(shè)施的瑕疵，不但沒有達(dá)成設(shè)施興建的目的，反而使使用者產(chǎn)生損害，那么應(yīng)當(dāng)由公共設(shè)施管理者或提供者承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。[1]（P162）德國于1981年公布了《國家賠償法》，其中第一條規(guī)定：“國家對其因技術(shù)性設(shè)施的故障所產(chǎn)生的侵權(quán)行為，應(yīng)該負(fù)賠償責(zé)任；因違反對街道、土地、領(lǐng)水、違章建筑物的交通安全義務(wù)所造成的損害，國家應(yīng)負(fù)賠償責(zé)任?！痹诜▏鴦t將國家行為分為三大類：權(quán)利行為、管理行為以及統(tǒng)治行為。判例法將諸如執(zhí)行公務(wù)、公共財產(chǎn)管理、國立學(xué)校、醫(yī)院、公路造成的危險責(zé)任等管理行為，承認(rèn)應(yīng)由國家承擔(dān)賠償。[2]（P25）

發(fā)生于1866年的默西碼頭及海港管理局訴吉布斯一案，可以說是在普通法系的英國，最早的公有公共設(shè)施致害賠償案。一審中，原告認(rèn)為導(dǎo)致其商船遭受損傷的原因，是工作人員未能及時清理入港口的泥堆。這是明顯的被告方未能履行其責(zé)任所導(dǎo)致的，因此被告應(yīng)予以賠償。最終判決公共機(jī)構(gòu)有遵守合理注意的義務(wù)。[3]（P219）

作為當(dāng)下的時代潮流，將公共設(shè)施的設(shè)置和管理不當(dāng)造成的損害納入國家賠償?shù)姆秶呀?jīng)成為多數(shù)國家的通行做法，這一做法自然也適用于高速公路致害案件，加上我國現(xiàn)有法律對于這一問題規(guī)定的不足，筆者認(rèn)為，高速公路致害案件應(yīng)當(dāng)納入國家賠償?shù)姆秶?/p>

（二）將高速公路致害歸入國家賠償范圍

筆者之所以這樣認(rèn)為有這樣幾點考慮。首先，高速公路致害案件涉及高速公路管理者、維護(hù)者和使用者這樣的主體。這兩個法律關(guān)系主體顯然并非平等的法律關(guān)系，高速公路的管理者、維護(hù)者對公共設(shè)施的管理維護(hù)是基于行政權(quán)，其權(quán)利來源為公權(quán)力，同時其又有維護(hù)高速公路的安全性的職責(zé)，承擔(dān)相應(yīng)的維護(hù)、修繕等活動。二者之間應(yīng)該是行政法律關(guān)系。從《公路法》第8條、第66條以及第70條的相關(guān)規(guī)定可看出，相較于民事法律關(guān)系，公路管理機(jī)構(gòu)在行使公路管理和養(yǎng)護(hù)職責(zé)時，作為行政主體（法律授權(quán)的組織），與高速公路使用者形成的更應(yīng)該是行政法律關(guān)系。其次，不應(yīng)在此適用過錯歸責(zé)原則，[4]（P231）倘若受害者的救濟(jì)因無法找到管理者過錯而無法完成，這是很不公平的因此，適用無過錯原則來進(jìn)行歸責(zé)，更有利于在國家賠償方面保護(hù)相對人合法權(quán)益。[5]（P72）

但是高速公路的利用關(guān)系比較復(fù)雜，因此國家賠償責(zé)任與民事責(zé)任要根據(jù)公民對其利用的形式進(jìn)行劃分。第一類可以歸納為直接利用關(guān)系，即使用者的使用方式是直接在高速公路上行駛。第一類兩者之間沒有民事合同關(guān)系。倘若因高速公路的設(shè)置、管理存在欠缺而受損害，只能由國家負(fù)賠償義務(wù)。另外一類可以歸納為間接利用關(guān)系，即乘坐公共汽車等間接使用。這里使用者如果因為交通工具或運輸公司的過錯導(dǎo)致?lián)p害，因其與企業(yè)有著運輸合同關(guān)系，應(yīng)由運輸企業(yè)按照承擔(dān)違約責(zé)任或民事侵權(quán)責(zé)任；其次若是因為道路維護(hù)保養(yǎng)或高速管養(yǎng)部門未能盡到自己應(yīng)盡義務(wù)導(dǎo)致發(fā)生車禍或其他人身財產(chǎn)損失時，因其在此過程中還同時有對高速公路的利用關(guān)系，因此應(yīng)該認(rèn)為交管部門未盡責(zé)任，應(yīng)該承擔(dān)國家賠償義務(wù)。除此之外，因為通行費還有捐稅性質(zhì)，并未導(dǎo)致合同關(guān)系的形成，收費公路是為公眾使用服務(wù)的，且高速公路的最終所有權(quán)應(yīng)屬國家。由國家承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任無可厚非。

現(xiàn)行《民法通則》和《最高人民法院關(guān)于審理人身損害賠償案件適用法律若干問題的解釋》對高速公路致害產(chǎn)生的法律關(guān)系列為特殊侵權(quán)形式之一，實行過錯推定原則，這種過錯推定原則的歸責(zé)方式把被害人證明設(shè)置者或管理者有過錯的責(zé)任倒置給設(shè)置者或管理者，看似使設(shè)置者或管理者處于不利地位，卻忽視了現(xiàn)代行政專業(yè)化、復(fù)雜化的職業(yè)特點。另外，現(xiàn)實中我國高速公路的管理權(quán)、經(jīng)營權(quán)往往比較模糊，亦有交叉，當(dāng)損害發(fā)生時，各部門互相推委，有債無主，無人負(fù)責(zé)，要追究哪一個管理人的責(zé)任非常困難。而將其納入《國家賠償法》范圍，規(guī)定了相應(yīng)的賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的確定規(guī)則，更有利于受害人迅速判斷求償目標(biāo)，明確求償途徑，對于賠償?shù)慕?jīng)費全部由國庫支出，保障了求償?shù)膶嵭?，這種方式能夠使受害人盡快得到救濟(jì)，使其權(quán)利保障的更為周全。

結(jié)語

因為高速公路設(shè)置或管養(yǎng)疏忽導(dǎo)致的使用者人身、財產(chǎn)受到損害的事件在近年逐漸增加，因而對于歸責(zé)的明確是十分必要的，既是對公民權(quán)益的保障，也是對政府行為的規(guī)范。同時，將高速公路致害案件納入到國家賠償?shù)姆秶?dāng)中，也促使國家在進(jìn)行高速公路的設(shè)置和維護(hù)時更好的履行職能，促進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變，扮演好現(xiàn)代福利國家的角色。

[1]張正釗主編.國家賠償制度研究[M].北京：人民大學(xué)出版社，1996.

[2]馬懷德.國家賠償法的理論與實務(wù)[M].北京：中國法制出版社，1994.

[3]王名揚(yáng).法國行政法[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，1988.

[4]方世榮，石佑啟主編.行政法與行政訴訟法[M].北京：北京大學(xué)出版社，2005.

[5]馬懷德，喻文光.公有公共設(shè)施的國家賠償[J].法學(xué)研究，2000，（2）.

[責(zé)任編輯：張昌林]

D915.4

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1004－7077（2015）03－0085－03

2015－04－28

程程（1989－），女，天津濱海新區(qū)人，中央財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院2012級法律碩士專業(yè)研究生，主要從事金融服務(wù)法方向研究。