■ 郭冬艷/毛良祥

（中國國土資源經(jīng)濟研究院，北京 101149）

國內(nèi)外差別化土地政策實踐與啟示

■ 郭冬艷/毛良祥

（中國國土資源經(jīng)濟研究院，北京 101149）

收集美國、新加坡、英格蘭以及國內(nèi)差別化土地政策的典型案例，總結(jié)其主要經(jīng)驗和實施成效，從而得出對我國推行差別化土地政策的啟示：(1)建立與經(jīng)濟社會發(fā)展相適應(yīng)、增量存量統(tǒng)籌、國有集體兼顧的建設(shè)用地供應(yīng)總量調(diào)控制度；(2)實行區(qū)域差別化政策，促進各土地利用分區(qū)、東中西各地以及特大城市、大城市和農(nóng)村的協(xié)調(diào)發(fā)展；(3)實行產(chǎn)業(yè)差別化政策，建立產(chǎn)業(yè)目錄，結(jié)合產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向供地，促進產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)型；(4)實行地類差別化管理，積極開展試點，閑置土地與低效土地再利用，提高工業(yè)用地準(zhǔn)入門檻，農(nóng)村建設(shè)用地存量挖潛。

差別化；土地政策；實踐；啟示；國外；國內(nèi)

近年來，國土資源部根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展形勢和特點，在運用差別化土地政策調(diào)控區(qū)域發(fā)展方面進行了嘗試。2011年6月，國土資源部印發(fā)的《國土資源“十二五”規(guī)劃綱要》確定了“十二五”國土資源管理總體目標(biāo)，明確要求實施土地總量控制、供需雙向調(diào)節(jié)、差別化管理，以加快資源利用方式轉(zhuǎn)變，促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。2012年8月，國土資源部通過了《關(guān)于推進土地利用計劃差別化管理的意見》，差別化土地利用計劃政策開始在全國層面推行。全國性土地差別化政策在保護耕地、節(jié)約集約用地的同時，對促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整，實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展起到了積極成效。由于我國幅原遼闊，不同區(qū)域、產(chǎn)業(yè)以及城鄉(xiāng)實際情況千差萬別，因此，在系統(tǒng)地總結(jié)當(dāng)前改革實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，還需要吸收借鑒國外先進經(jīng)驗，進一步加強研究探索差別化管理政策。

1 國外差別化土地政策實踐

1.1 美國的分區(qū)利用土地模式

美國城市發(fā)展模式經(jīng)歷了從無序蔓延向精明增長的轉(zhuǎn)變，依照以下原則合理利用土地：鼓勵緊湊的建筑設(shè)計；提供多種居住用房；保護耕地、風(fēng)景名勝區(qū)、生態(tài)用地等；促進低效用地再開發(fā)。

美國實施分權(quán)的土地管理模式：各州政府負(fù)責(zé)制定土地利用規(guī)劃編制規(guī)程與土地利用分區(qū)，市、縣、鎮(zhèn)擁有實際土地用途管制權(quán)力。前者需安排州下屬的各建制區(qū)內(nèi)土地用途，后者則按照規(guī)定對土地進行管理，控制指標(biāo)既包括土地用途、建筑密度、建筑限高、容積率和內(nèi)部配置，也包括環(huán)保、產(chǎn)業(yè)、人口、交通等部門行業(yè)規(guī)范。

這種分區(qū)域的差別化土地政策，可以有效促進各區(qū)域均衡發(fā)展。對我國而言，各地經(jīng)濟發(fā)展不平衡，用地緊張狀況不同，應(yīng)根據(jù)實際情況制定差別化土地政策。

1.2 新加坡的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式

新加坡差別化土地政策集中在產(chǎn)業(yè)差別化政策方面，具體表現(xiàn)為土地供應(yīng)政策和土地價格及稅費政策。產(chǎn)業(yè)用地的供給方式有兩種，即土地出租和廠房出租。土地出租期通常為30年，到期后可以再租用30年。廠房出租是指由政府統(tǒng)一建設(shè)一至多層規(guī)范廠房，依照現(xiàn)實情況出租給企業(yè)，時間最長為60年，到期后由政府無償收回。不論是土地出租還是廠房出租，每隔幾年都要變動一次租金。另外，運用經(jīng)濟工具限定土地用途：在土地利用方式產(chǎn)生變動時，政府對使用者的增值收益征收較高額度的增值稅，大大地減少了土地增值的利益；實施差別化地租，對于鼓勵發(fā)展的項目，采用較低的租金，對于限制發(fā)展的項目，其租金則較高。

這些產(chǎn)業(yè)差別化政策的實施，既有效地節(jié)省了土地，又預(yù)留產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的空間，對我國實施差別化土地政策具有借鑒價值。

1.3 英格蘭的節(jié)約集約用地模式

英格蘭在建設(shè)用地節(jié)約集約利用方面也運用了差別化的土地政策，具有四個特點：①新增建設(shè)用地規(guī)模變化平穩(wěn)；②新增建設(shè)用地中服務(wù)業(yè)用地有所增加；③不同類型的新增建設(shè)用地占用存量建設(shè)用地比重有所不同；④新建住宅密度不斷增加。建設(shè)用地集約節(jié)約利用與區(qū)域面積、資源稟賦以及社會經(jīng)濟發(fā)展階段等多種因素有關(guān)。統(tǒng)籌考慮土地利用、經(jīng)濟發(fā)展特點以及區(qū)域政策，才能提高建設(shè)用地集約節(jié)約利用政策的針對性和有效性。

2 國內(nèi)差別化土地政策實踐

近年來，國內(nèi)各地紛紛出臺了差別化土地政策，可以分為區(qū)域差別化、產(chǎn)業(yè)差別化和地類差別化三類。根據(jù)所采取的行政手段，可以分為土地供給政策、土地價格及稅費政策。

2.1 區(qū)域差別化土地政策

區(qū)域差別化是指從用地總量、時序、結(jié)構(gòu)等體現(xiàn)區(qū)域差別，針對各地區(qū)發(fā)展的不同階段制定不同的用地考核指標(biāo)；需要充分考慮不同主體功能區(qū)、土地用途管制區(qū)的規(guī)劃，對優(yōu)先發(fā)展和鼓勵發(fā)展區(qū)域保障其新增建設(shè)用地指標(biāo)，對土地用途管制區(qū)制定鼓勵政策。

河北省和江蘇省針對不同發(fā)展區(qū)差別化分配新增建設(shè)用地指標(biāo)，前者圍繞構(gòu)筑環(huán)首都經(jīng)濟圈、建設(shè)沿海經(jīng)濟隆起帶、打造冀中南經(jīng)濟區(qū)，培育一批千億元工業(yè)聚集區(qū)和大型企業(yè)集團，實行差別化土地供應(yīng)政策；后者對蘇南地區(qū)點供高科技項目等國家產(chǎn)業(yè)政策鼓勵類項目，優(yōu)化結(jié)構(gòu)、促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，對蘇中、蘇北點供的項目進一步加強對投資強度、產(chǎn)業(yè)政策和環(huán)境影響的要求。天津市創(chuàng)新計劃指標(biāo)下達(dá)方法，為適應(yīng)濱海新區(qū)開發(fā)初期用地需求量大的特點，在全市計劃指標(biāo)的安排上，在濱海新區(qū)按時間分配用地指標(biāo)，前期供應(yīng)量大，后期供應(yīng)量小，總規(guī)模平衡。

湖南省對耕地不同保護區(qū)域差別化分配新增建設(shè)用地土地有償使用費，每年按照上年底各市、縣保有的基本農(nóng)田面積、水田面積及上年繳入的新增費，將省級新增建設(shè)用地有償使用費中40%的資金按7：2：1分配給市、縣，用于耕地保護。

2.2 產(chǎn)業(yè)差別化土地政策

產(chǎn)業(yè)差別化是針對不同類型、規(guī)模、發(fā)展階段、節(jié)約集約程度的產(chǎn)業(yè)項目，從用地指標(biāo)、供地方式、土地稅費等方面制定差別化政策。需要優(yōu)先保障重大建設(shè)項目、基礎(chǔ)設(shè)施項目、公益項目、民生項目以及環(huán)保項目；創(chuàng)新供地方式，比如彈性年期供地方式、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)廠房以租賃方式供地；制定差別化出讓地價、土地稅費減免與獎勵政策，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，促進建設(shè)用地節(jié)約集約程度的提高。

遼寧、安徽和山東三省積極嘗試“點式”供地。遼寧省積極安排“點供”用地，服務(wù)于國家鼓勵發(fā)展的環(huán)保、高科技產(chǎn)業(yè)項目和規(guī)模大、投資高、速度快的高節(jié)約集約項目，以及涉及民生、公益的基礎(chǔ)項目。安徽省將計劃指標(biāo)優(yōu)先用于投資高、效益大、占地小的項目；列入當(dāng)年省“861計劃”并且在外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄中的鼓勵類項目；由省政府來督辦、調(diào)度的重大項目。山東省2010年對中央擴大內(nèi)需切塊下達(dá)地方新增配套投資項目、省政府確定的重點建設(shè)項目，納入省保障性住房計劃的項目等實行用地計劃“點供”，確保了擴大內(nèi)需項目及時開工。同時確保在建工程和重點、民生項目用地，加大保障性住房和普通商品房用地特別是中低價位、中小型普通住房用地供應(yīng)，優(yōu)先保障高技術(shù)、高附加值、低消耗、低排放的新工藝和新產(chǎn)品項目用地，對通過淘汰落后產(chǎn)能，兼并重組提高企業(yè)競爭力、促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要用地啟動周轉(zhuǎn)的給予政策支持。

江蘇、深圳、義烏等地創(chuàng)新土地供應(yīng)方式。江蘇省區(qū)分產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段實施項目供地，如按照生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展特點建設(shè)中國醫(yī)藥城，提供三類用地平臺：獨立研發(fā)樓、中試生產(chǎn)廠房和產(chǎn)業(yè)化基地。深圳市前海針對現(xiàn)代服務(wù)業(yè)實行彈性年期土地供應(yīng)。將深化土地批租制度改革分為自用和出售兩種情況：自用類型依據(jù)產(chǎn)業(yè)分類和項目特點，合理確定分期的時間、按時間段計收地價方式供地；出售部分按法定最高年限出讓，申請續(xù)期的，符合產(chǎn)業(yè)政策的方可批準(zhǔn)。義烏市分階段出讓方法的最主要特點體現(xiàn)在同時簽訂兩個階段的出讓合同，第一階段合同出讓年期一般為3-5年，第二階段出讓年年期為50年減去第一階段年期后的剩余年期。

深圳前海區(qū)別產(chǎn)業(yè)類型依據(jù)節(jié)約集約用地程度確定地價，充分發(fā)揮地價杠桿作用，對符合市產(chǎn)業(yè)發(fā)展導(dǎo)向的總部經(jīng)濟、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、先進制造業(yè)和優(yōu)勢傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的研發(fā)及總部，給予地價優(yōu)惠支持；對容積率較高的新建產(chǎn)業(yè)項目，給予地價優(yōu)惠鼓勵；對屬于落后產(chǎn)能的企業(yè)和產(chǎn)業(yè)項目，采取提高土地資源使用成本政策，逐步轉(zhuǎn)移、淘汰。

浙江省根據(jù)企業(yè)畝產(chǎn)稅分檔設(shè)置差別化稅收減免政策，分行業(yè)將考評企業(yè)分為激勵類、提升類、一般類和其他類四大類，以企業(yè)的畝產(chǎn)稅收高低作為主要依據(jù)，分檔設(shè)置差別化的土地稅收減免政策。安徽對工業(yè)項目和物流產(chǎn)業(yè)稅費減免與獎勵并行：新建工業(yè)廠房建筑面積經(jīng)批準(zhǔn)高于容積率控制指標(biāo)的部分，不再增加土地出讓金，同時免收城市建設(shè)配套費和有關(guān)行政事業(yè)性收費；對市區(qū)工業(yè)和物流企業(yè)畝均稅收達(dá)到4、5、6、10萬元以上，經(jīng)審核符合條件的，按其繳納土地使用稅的50%、70%、90%、100%給予獎勵。

2.3 地類差別化土地政策

地類差別化政策是針對不同土地利用類型提出的差別化土地政策，當(dāng)前主要集中在綜合立體開發(fā)的后備土地資源。按照土地利用總體規(guī)劃、未利用地開發(fā)專項規(guī)劃，以調(diào)整基準(zhǔn)地價、征地補償費、土地出讓價格等方式促進低丘緩坡地、壩區(qū)土地等未利用地的綜合開發(fā)。

山東省推進實施專項規(guī)劃開發(fā)黃河三角洲未利用地，統(tǒng)籌考慮未利用地實際和經(jīng)濟社會生態(tài)發(fā)展需求，2011-2015年開發(fā)110萬畝，其中新增農(nóng)用地66萬畝（耕地46萬畝），建設(shè)用地44萬畝；2016-2020年開發(fā)90萬畝，其中新增農(nóng)用地36萬畝（耕地25萬畝），建設(shè)用地54萬畝。甘肅省白銀市把全市可供開發(fā)利用的低丘、緩坡、荒灘等未利用地123萬公頃、潛在荒漠化土地1.64萬公頃作為城市土地開發(fā)利用的主戰(zhàn)場。

云南省提出“用地上山”新思路，讓“城鎮(zhèn)朝著山坡建，良田留給子孫耕”，規(guī)定原則上將壩區(qū)80%以上的現(xiàn)有優(yōu)質(zhì)耕地和山區(qū)連片面積較大的優(yōu)質(zhì)耕地，劃為永久基本農(nóng)田，對使用山坡地、未利用地發(fā)展城鎮(zhèn)和各類產(chǎn)業(yè)項目的，適當(dāng)降低基準(zhǔn)地價。新疆維吾爾自治區(qū)對利用戈壁、荒灘等國有未利用土地的，將予以減免土地出讓金和新增建設(shè)用地土地有償使用費。

3 對我國推行差別化土地政策的啟示

3.1 完善建設(shè)用地總量控制制度，實行供需雙向調(diào)節(jié)

建立與經(jīng)濟社會發(fā)展相適應(yīng)、增量存量統(tǒng)籌、國有集體兼顧、剛?cè)岵慕ㄔO(shè)用地供應(yīng)總量調(diào)控制度。實施與經(jīng)濟周期相協(xié)調(diào)的總量管控措施，經(jīng)濟快速上升時期增大土地供應(yīng)量，經(jīng)濟下行時期，同步調(diào)整土地供應(yīng)量；健全建設(shè)用地供應(yīng)總量調(diào)控制度，實行規(guī)劃管控，計劃靈活調(diào)整，實行土地總量不變、土地按彈性年期出讓的政策；針對土地調(diào)控時滯性，建立規(guī)劃適時評估調(diào)整制度；開展年度建設(shè)用地供需總量平衡分析，建立科學(xué)的測算標(biāo)準(zhǔn)和體系，客觀測算建設(shè)用地供需總量。

3.2 實行區(qū)域差別化政策，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展

探索建立促進國土空間合理開發(fā)利用的土地政策，研究制定與優(yōu)化開發(fā)區(qū)、重點開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)相配套的土地政策。研究制定和完善區(qū)域土地政策，在西部地區(qū)加大新增建設(shè)用地供應(yīng)量；在中部和東北地區(qū)，與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相適應(yīng)，合理安排新增建設(shè)用地；在東部發(fā)達(dá)地區(qū)，加大增減掛鉤指標(biāo)規(guī)模，合理安排圍填海用地指標(biāo)規(guī)模。實行不同類型城市和農(nóng)村的差別化土地政策，對于特大城市嚴(yán)控建設(shè)用地規(guī)模，盤活存量土地，注重地上地下空間開發(fā)；對于中小城市安排新增建設(shè)用地，合理配置產(chǎn)業(yè)用地；對于小城鎮(zhèn)，加大公共服務(wù)和居住用地支持；在農(nóng)村按照自愿原則，綜合多種方式推進宅基地退出。

3.3 實行產(chǎn)業(yè)差別化政策，促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級

建立產(chǎn)業(yè)用地目錄，支持制造業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級的差別化土地政策。結(jié)合產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，保障基礎(chǔ)設(shè)施、重點產(chǎn)業(yè)項目、傳統(tǒng)支柱產(chǎn)業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)及新型工業(yè)化社區(qū)建設(shè)用地。注重資源型經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，注重現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展，在土地取得、供應(yīng)、用途管制和土地稅費方面給予優(yōu)先支持和政策扶持。對于符合產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向的行業(yè)項目適當(dāng)降低地價或者采取稅費減免措施，通過市場實現(xiàn)土地資源合理配置。同時，積極促進土地節(jié)約集約化水平的提高，可以用容積率作為衡量標(biāo)準(zhǔn)，制定土地價格優(yōu)惠政策或稅費減免鼓勵政策。

3.4 實行地類差別化管理，促進土地合理利用

探索不同類型新增建設(shè)用地差別化管理政策，效仿山東、云南等地，可以申請低丘緩坡開發(fā)、工礦廢棄地復(fù)墾、未利用地開發(fā)等試點，以此尋找建設(shè)發(fā)展空間。完善城鎮(zhèn)建設(shè)用地存量挖潛政策，通過提高容積率、建筑密度、投入強度等嚴(yán)格工業(yè)用地準(zhǔn)入門檻；加強地下空間開發(fā)和管理，減收或不收地下部分土地出讓價款；加強閑置土地管理，促進閑置與低效建設(shè)用地更新利用。完善農(nóng)村建設(shè)用地存量挖潛政策，學(xué)習(xí)成都和重慶模式，促進集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)和宅基地退出。

[1]楊剛強,張建清,江洪．差別化土地政策促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的機制與對策研究[J]．中國軟科學(xué),2012(10)：185-192．

[2]許根林,施祖麟．主體功能區(qū)差別化土地政策建設(shè)的思考與建議[J]．改革與戰(zhàn)略,2008(12)：105-108．

[3]司慧娟．基于土地利用分區(qū)的西部地區(qū)差別化土地政策研究——以青海省為例[J]．安徽農(nóng)業(yè)科學(xué),2013(7)：3140-3141．

[4]曹端海．從新加坡土地管理經(jīng)驗談土地可持續(xù)利用[J]．中國國土資源經(jīng)濟,2012（6）：20-23．

[5]周婧,楊慶媛,信桂新,等．差別化土地利用策略在新一輪土地利用規(guī)劃中的運用——以重慶市為例[J]．資源與產(chǎn)業(yè)，2011(1)：78-82．

[6]李樂,林偉,張新花．美國土地利用分區(qū)體系的特征[J]．城鄉(xiāng)建設(shè)，2013(1)：86-88．

DiversifiedLand Policies at Home and Abroad

GUO Dongyan, MAO Liangxiang (Chinese Academy of Land and Resource Economics, Beijing 101149)

Through summarizing the major experiences and the implementation effect of the United States, Singapore, and England in diversified land policies, as well as the domestic practices in this regard, this paper has drawn some inspirations for introducing China’s differentiated land policies. These inspirations are: first, setting up a system for regulating and controlling construction land total supply, and this system must adapt to social economic development, coordinate increments and stock,and give consideration to both national and collective land; second, in order to promote coordinated development such as various land use zoning,all parts of the east, middle and west zone, megalopolis, metropolis, and rural areas, implementing regional differentiation policy; third, implementing industrial differentiation policy, and establishing catalogue of industries, on this basis, offering land according to the direction of industrial development, promoting the industrial transformation and upgrading; fourth, carrying out land type diversified management, actively launching pilot projects, reusing idle land and inefficient land, increasing access threshold of industrial land, and tapping the stock of rural construction land.

differentiation; land policy; practice; revelation; abroad; domestic

F301.0；F062.1<文獻標(biāo)識碼：c class="emphasis_bold"> 文獻標(biāo)識碼：C 文章編號：167文獻標(biāo)識碼：c

167

C 文章編號：1672-6995（2015）02-0065-04

2014-09-18；

2014-10-11

郭冬艷（1989-），女，山東省臨沂市人，中國國土資源經(jīng)濟研究院研究實習(xí)員，管理學(xué)碩士，主要從事國土資源產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟研究。