王辰

正確認識市縣“十三五”規(guī)劃實施與管理

王辰

規(guī)劃實施管理是確保規(guī)劃“落地”的必要手段，是規(guī)劃提出各項目標任務得以完成的根本保障?？茖W的規(guī)劃需要高效的實施和規(guī)范的管理。本文深入分析市縣在推動發(fā)展規(guī)劃實施管理過程中存在的主要問題，以“問題”為導向，提出推進“十三五”市縣發(fā)展規(guī)劃有效實施與科學管理的對策建議。

加強發(fā)展規(guī)劃實施與管理的重要意義

是加快轉(zhuǎn)變政府職能的需要。當前，我國正處在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式和深化改革的攻堅時期。黨的十八屆三中全會已經(jīng)對全面深化改革做出了總體部署和系統(tǒng)謀劃，其中加快轉(zhuǎn)變政府職能作為重要內(nèi)容寫入全會《決定》。推進規(guī)劃科學實施和有效管理，有利于營造良好的體制環(huán)境，監(jiān)督各級政府正確履行職責，促進政府工作的制度化、規(guī)范化和法制化，更好地發(fā)揮市場配置資源的決定性作用。

是推進經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型發(fā)展的需要。發(fā)展規(guī)劃以科學發(fā)展觀為理論基礎(chǔ)，追求的是經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)效益高度統(tǒng)一，其實施的過程也是各項發(fā)展相互平衡與博弈的過程。長期以來，各地普遍存在“規(guī)劃是好的、實施是難的”問題，科學的規(guī)劃理念與目標難以在實施過程中得到有效落實。推進規(guī)劃科學實施和有效管理，就是要打破“重經(jīng)濟、輕民生”、“重開發(fā)、輕保護”、“重增長、輕結(jié)構(gòu)”的現(xiàn)狀，在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式上出“新招”、出“實招”，促進經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型發(fā)展。

是提升規(guī)劃動態(tài)科學性的需要。與以往相比，“十三五”時期的國際政治經(jīng)濟形勢更加復雜多變，國內(nèi)改革發(fā)展的任務更加艱巨。這對作為政府宏觀調(diào)控重要手段之一的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃而言，提出了更高的要求。完善規(guī)劃實施與管理機制，對規(guī)劃全過程實施情況進行跟蹤分析、定期評估和動態(tài)調(diào)整，對于應對國內(nèi)外發(fā)展環(huán)境變化，確保規(guī)劃科學性和先進性具有重要作用。

是增強規(guī)劃執(zhí)行力的需要。規(guī)劃實施是發(fā)展規(guī)劃中確定的發(fā)展目標及空間布局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)環(huán)境保護等一系列重點任務變?yōu)楝F(xiàn)實的過程。有效的實施路徑就是要把規(guī)劃中提出的目標和任務進行分解，把責任落實到各地區(qū)、各部門，特別是把約束性指標、重大工程項目、重點改革創(chuàng)新任務進行分解，確保規(guī)劃得以執(zhí)行。

存在的主要問題

總體上，“重編制、輕實施”。規(guī)劃既需要科學的編制，更需要有效的實施。然而，長期以來，在多數(shù)市縣，政府部門集中各方智慧、開展大量工作編制出了較為科學的規(guī)劃，由于缺乏科學化、長效化的實施機制保障，而沒有得到有效的執(zhí)行和落實。有些地方規(guī)劃隨意性較大，因政府換屆、領(lǐng)導變動等原因?qū)е碌脑幸?guī)劃調(diào)整、不按規(guī)劃實施等情況更是屢見不鮮。

規(guī)劃銜接上，“重縱向、輕橫向”。發(fā)展規(guī)劃體系一般包括總體規(guī)劃、專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃和主體功能區(qū)規(guī)劃，這些規(guī)劃由于都歸屬發(fā)展改革部門管理，規(guī)劃之間的銜接比較充分，實施相對比較順暢。然而，發(fā)展規(guī)劃與土地利用規(guī)劃、城市規(guī)劃等橫向規(guī)劃，受管理和實施主體不同、功能定位不明晰、技術(shù)平臺不統(tǒng)一等因素制約，同時缺乏有效的協(xié)調(diào)機制，各類規(guī)劃在實際操作中銜接不夠緊密，導致規(guī)劃效果大打折扣，與“一張藍圖繪到底”的要求相去甚遠。

項目建設(shè)上，“重引進、輕監(jiān)督”。項目建設(shè)是發(fā)展推進規(guī)劃實施最為重要的載體之一。規(guī)劃提出的主要目標和重點任務，需要具體的項目去落實、去支撐。長期以來，在“GDP論英雄”的考核導向下，市縣政府熱衷于“大干快上”，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上求大、求快，招商引資上只要數(shù)量、不問質(zhì)量，缺乏對項目實施的后續(xù)監(jiān)督與管理，偏離了科學發(fā)展的正確軌道。

評價考核上，“重結(jié)果、輕過程”。規(guī)劃實施的績效反饋上，“結(jié)果”是“顯而易見”的，而“過程”由細微的日常工作組成，因而常常被忽視。目前政績評價考核中，存在“重結(jié)果、輕過程”的傾向，偏重于對工作最后結(jié)果的考核，忽視對經(jīng)濟發(fā)展思路和工作部署及其執(zhí)行過程的考核，不能客觀、全面地反映干部在規(guī)劃實施中的實績，一定程度也助長了“短期行為”和“浮躁發(fā)展”的思維。

需有效實施、科學管理

建立規(guī)劃聯(lián)動協(xié)調(diào)機制。完善發(fā)展規(guī)劃體系。按照定位清晰、功能互補、統(tǒng)一銜接的要求，以國民經(jīng)濟和社會發(fā)展總體規(guī)劃提出的各項目標任務為指導，以省級主體功能區(qū)規(guī)劃對市縣的定位為基礎(chǔ)，編制好一系列配套專項規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃。建立規(guī)劃協(xié)調(diào)機制。探索建立高規(guī)格的規(guī)劃協(xié)調(diào)機構(gòu)，發(fā)揮綜合協(xié)調(diào)作用，強化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。積極開展“多規(guī)融合”的實踐探索，統(tǒng)一規(guī)劃期限、統(tǒng)一規(guī)劃目標、統(tǒng)一技術(shù)平臺、統(tǒng)一基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、統(tǒng)一空間管控，推進現(xiàn)有規(guī)劃有機整合，實現(xiàn)“一張藍圖繪到底”。此外，還應建立長效、穩(wěn)定的工作機制，避免政府換屆、人員流動對規(guī)劃實施帶來的變化和影響。明確規(guī)劃協(xié)調(diào)重點內(nèi)容。加強規(guī)劃之間的銜接協(xié)調(diào)，重大戰(zhàn)略、目標定位、主要任務、重大項目等，在專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃中進行細化落實時必須符合總體規(guī)劃的要求?？臻g布局上，專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃要與主體功能區(qū)規(guī)劃相銜接。同時又要因地制宜、突出特色，防止簡單照搬照抄，避免上下一般粗。

分解落實主要目標任務。科學制定年度實施計劃。根據(jù)總體規(guī)劃提出的總體戰(zhàn)略、主要目標、重點任務和重大項目安排，明確年度重要指標預期、主要工作安排、項目實施計劃等。及時出臺重點領(lǐng)域?qū)嵤┓桨浮τ谝?guī)劃提出的重點任務、重要政策和改革措施、重大工程項目等，分工方案要明確相應的牽頭單位或負責單位。必要時，可進一步規(guī)定完成時限。建立領(lǐng)導小組及辦公室。領(lǐng)導小組主要負責規(guī)劃實施的統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)工作，領(lǐng)導小組辦公室負責規(guī)劃實施中的日常事務和具體問題。

加強實施情況監(jiān)測評估。建立年度實施情況評估制度。通過建立長效化、規(guī)范化的規(guī)劃年度實施情況評估制度，督促各責任主體抓好規(guī)劃落實，改變在五年規(guī)劃收官之年“考前”突擊的情況。規(guī)范規(guī)劃中期評估制度。評估重點：一是對規(guī)劃提出的主要指標進展情況按照“時間過半、任務過半”的要求進行分析評價，對實現(xiàn)進度、未來能否完成五年規(guī)劃目標的趨勢進行判斷，不能完成的指標應說明原因；二是分析規(guī)劃重點任務的實施進展和效果，包括采取的政策措施情況等；三是針對執(zhí)行中的問題，研究提出主要措施和對策建議，適時出臺相關(guān)調(diào)控政策；四是結(jié)合發(fā)展環(huán)境和形勢變化，明確規(guī)劃是否有需要調(diào)整和修訂的內(nèi)容。建立規(guī)劃實施后評估制度。后評估是對本輪發(fā)展規(guī)劃實施情況的全面回顧與總結(jié)，對于下一輪規(guī)劃的編制與實施具有重要借鑒意義，因此必須高度重視，建立相應的制度保障。加強評估結(jié)果的應用。將評估和考核緊密結(jié)合在一起，把規(guī)劃提出的主要目標任務的完成情況納入對地方黨政領(lǐng)導班子和領(lǐng)導干部的綜合評價考核體系中，作為領(lǐng)導選拔、干部任用、獎勵懲戒的重要依據(jù)。

完善績效評價考核制度。完善符合科學發(fā)展觀的考核指標體系。調(diào)整現(xiàn)有考核體系，將發(fā)展規(guī)劃提出的指標體系納入績效考核范疇，轉(zhuǎn)變單純以經(jīng)濟增長速度評定發(fā)展成果的導向，弱化對GDP總量及速度等的考評，加大結(jié)構(gòu)優(yōu)化、科技創(chuàng)新、民生保障、資源節(jié)約、生態(tài)文明、公共服務等領(lǐng)域的指標權(quán)重，構(gòu)建科學合理的政績考核評價體系。推進考核主體多元化。在政績評價考核過程中，必須把公開透明作為第一原則，建立政府考核與公眾評議、專家評價相結(jié)合的多元化機制，擴大考核工作的社會參與廣度，以保證考核的客觀性、公正性。建立“結(jié)果”與“過程”相結(jié)合的評價考核方式。在考察最終成果的基礎(chǔ)上，加大對日常工作、決策部署和執(zhí)行效果的全程“跟蹤”，逐項記錄、考核和計算，更加客觀、全面地反映干部在規(guī)劃實施中的實績。探索建立差異化的績效考核體制。市縣要根據(jù)主體功能區(qū)規(guī)劃明確的定位（優(yōu)化開發(fā)區(qū)、重點開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)），建立差異化的考核評價辦法，區(qū)別對待不同區(qū)域、不同崗位、不同經(jīng)濟發(fā)展水平和客觀條件下的干部工作。

開展違規(guī)活動清理整頓。落實違規(guī)活動清理整頓的責任主體。違規(guī)活動清理整頓工作應以發(fā)展規(guī)劃為主要依據(jù)，由市縣發(fā)展改革部門牽頭組織，會同國土、規(guī)劃（建設(shè)）、環(huán)保、工商、經(jīng)信、安全監(jiān)管等部門（具體視違規(guī)行為歸屬的相關(guān)管理部門而定）聯(lián)合開展。明確違規(guī)活動清理整頓的程序和重點。成立違規(guī)活動清理整頓工作小組，不定期對項目建設(shè)進行監(jiān)督與檢查。在發(fā)展規(guī)劃實施過程中一旦發(fā)現(xiàn)項目建設(shè)存在違規(guī)行為，開展調(diào)查取證工作。違規(guī)行為一經(jīng)確認，要立即進行登記和制止。違規(guī)活動清理整頓組對項目清理和整改工作進行檢查，未通過檢查便擅自開工建設(shè)的項目，要依法追究有關(guān)單位和人員的責任。對于不服從處理者，必要時，可向法院申請強制執(zhí)行。

規(guī)范發(fā)展規(guī)劃管理制度。嚴格發(fā)展規(guī)劃立項制度。各市縣應根據(jù)實施本級總體規(guī)劃和上級專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃的要求，組織相關(guān)單位在每年固定時間節(jié)點前向同級發(fā)展改革部門提出下一年度的專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃編制立項申請。發(fā)展改革部門根據(jù)總體規(guī)劃的要求和經(jīng)濟社會發(fā)展的需要對立項申請進行綜合平衡，提出專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃年度編制計劃，報同級人民政府批準。明確發(fā)展規(guī)劃編制單位。市縣總體規(guī)劃由同級人民政府組織編制，由同級人民政府發(fā)展改革部門會同有關(guān)部門負責起草；專項規(guī)劃由各級人民政府有關(guān)部門組織編制，涉及多個部門的，由市縣人民政府確定牽頭編制單位；區(qū)域規(guī)劃由發(fā)展改革部門組織編制，跨縣（含縣、市轄區(qū)、縣級市）或?qū)θ邪l(fā)展全局具有重大影響的區(qū)域規(guī)劃應由所在地級市發(fā)展改革部門牽頭、涉及縣共同參與編制。健全發(fā)展規(guī)劃編制程序。規(guī)劃編制單位應在做好基礎(chǔ)調(diào)查、信息搜集、重大問題研究以及需要納入規(guī)劃的重大項目論證等前期工作的基礎(chǔ)上，進行規(guī)劃草案起草工作。草案形成后，應做好規(guī)劃之間的銜接（銜接要遵循專項規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃服從本級和上級總體規(guī)劃，下級政府規(guī)劃服從上級政府規(guī)劃，專項規(guī)劃之間不得相互矛盾的原則。區(qū)域規(guī)劃還要充分考慮土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃等相關(guān)領(lǐng)域規(guī)劃的要求），并充分征求相關(guān)部門意見（地級市規(guī)劃還要征求縣區(qū)政府意見）。規(guī)劃草案送審前，編制單位應組織專家進行規(guī)劃論證，并出具論證意見。經(jīng)深入論證后，由編制單位公布規(guī)劃草案（涉及國家秘密的除外）或者舉行聽證會，廣泛聽取公眾意見后，正式報規(guī)劃批準機關(guān)審批發(fā)布。

完善發(fā)展規(guī)劃實施機制。市、縣政府應當建立健全長效化的規(guī)劃實施工作機制，明確規(guī)劃組織實施部門，分解目標任務，落實責任主體，協(xié)調(diào)解決總體規(guī)劃、專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃實施中遇到的重大問題，并將規(guī)劃實施情況和效果作為干部績效考核的重要依據(jù)。規(guī)劃編制單位應對規(guī)劃實施的全過程進行監(jiān)測評估，形成報告報送原規(guī)劃審批機關(guān)。經(jīng)評估，確實需要對規(guī)劃進行修訂的，規(guī)劃編制單位應適時提出規(guī)劃調(diào)整與修訂的具體方案。需要報批、公布的，要履行必要的報批、公布手續(xù)。發(fā)展改革部門應會同有關(guān)監(jiān)察部門對規(guī)劃實施情況進行監(jiān)督與檢查，對違法、違規(guī)行為開展必要的清理整頓，保障規(guī)劃的順利實施推進。

作者單位：浙江省發(fā)展規(guī)劃研究院，目前掛職于義烏市發(fā)展和改革委員會