劉 俊，孟 鵬，龔暄杰

應(yīng)加快推進(jìn)《土地管理法》新一輪修改完善工作
——推進(jìn)依憲修改完善《土地管理法》專題研究座談會(huì)綜述

劉 俊1，孟 鵬2，龔暄杰1

（1.西南政法大學(xué)，重慶 401120；2.中國(guó)土地勘測(cè)規(guī)劃院，北京100035）

研究目的：歸納總結(jié)“推進(jìn)依憲修改完善《土地管理法》專題研究座談會(huì)”的重要觀點(diǎn)，為《土地管理法》修改提供建議和參考。研究方法：綜述分析。研究結(jié)果：現(xiàn)行《土地管理法》存在著一定的歷史局限性，并與相關(guān)法律存在交叉和沖突；在當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下，《土地管理法》修改應(yīng)頂層設(shè)計(jì)先行，明確其立法性質(zhì)和定位，確定立法目的與任務(wù)，對(duì)具體條款進(jìn)行修改和完善，并與其他相關(guān)法律協(xié)調(diào)統(tǒng)一。研究結(jié)論：《土地管理法》中的土地權(quán)利體系需要進(jìn)一步明確和完善；集體土地所有權(quán)的主體、權(quán)能、界定、行使等相關(guān)問題需進(jìn)一步明確，防止被弱化；宅基地使用權(quán)的修改需要統(tǒng)籌兼顧、分類設(shè)計(jì)，對(duì)具體環(huán)節(jié)規(guī)定進(jìn)行完善；集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的修改需要建立利益調(diào)節(jié)機(jī)制，規(guī)范流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)；土地征收補(bǔ)償?shù)牧⒎ㄐ薷膽?yīng)當(dāng)從立法定位、權(quán)利劃定、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等方面建立系統(tǒng)的修改方案。

土地管理；《土地管理法》修改；綜述；土地權(quán)利體系；頂層設(shè)計(jì)；立法定位

為推進(jìn)黨的十八大、十八屆三中全會(huì)、十八屆四中全會(huì)所提出相關(guān)重大法治理論和實(shí)踐問題的研究與應(yīng)對(duì)，順應(yīng)新常態(tài)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，加強(qiáng)中國(guó)土地法律制度的改革與完善，2015年3月20日，《中國(guó)土地科學(xué)》、《土地科學(xué)動(dòng)態(tài)》編輯部與西南政法大學(xué)中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法治研究中心在重慶市聯(lián)合召開了有關(guān)推進(jìn)依憲修改完善《土地管理法》的專題研究座談會(huì)。來(lái)自中國(guó)政法大學(xué)、中國(guó)人民大學(xué)、華東政法大學(xué)、中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)、重慶大學(xué)、西南大學(xué)、西北政法大學(xué)、西南政法大學(xué)、《法律科學(xué)》編輯部以及重慶市人大常委會(huì)、重慶市國(guó)土資源和房地產(chǎn)管理局、重慶市國(guó)土資源和房地產(chǎn)學(xué)會(huì)、重慶市高級(jí)人民法院、重慶市第一中級(jí)人民法院等30多名長(zhǎng)期從事土地法研究的專家、學(xué)者出席了座談會(huì)。這次會(huì)議的主要議題，一是在上述背景下，分析研討現(xiàn)行《土地管理法》哪些方面需要根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)和依憲治國(guó)、依法執(zhí)政的要求進(jìn)一步修改完善，二是在此基礎(chǔ)上研討提出修改完善的原則思路和具體建議。

1 召開“推進(jìn)依憲修改完善《土地管理法》專題座談會(huì)”的背景

《中國(guó)土地科學(xué)》編輯部馮廣京研究員致辭時(shí)指出，召開這次研究座談會(huì)，一是為了貫徹落實(shí)黨的十八屆四中全會(huì)提出的“依憲立法、修法，依法治國(guó)”的精神；二是為了貫徹落實(shí)李克強(qiáng)總理在剛剛結(jié)束的“兩會(huì)”上所做的政府報(bào)告中有關(guān)“加大簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合改革力度”，推進(jìn)為政府劃定權(quán)利清單、責(zé)任清單工作的精神；三是為了適應(yīng)并促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的轉(zhuǎn)型，研究解決新常態(tài)下的新問題、新矛盾；四是落實(shí)國(guó)土資源部姜大明部長(zhǎng)年初在全國(guó)廳局長(zhǎng)工作會(huì)議上提出的要配合有關(guān)部門推進(jìn)依法修改完善《土地管理法》的任務(wù)，科學(xué)研究評(píng)估現(xiàn)行《土地管理法》能否滿足社會(huì)經(jīng)濟(jì)改革發(fā)展的需求和依憲治國(guó)、依法行政的需要。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步研討如何按照依憲治國(guó)、依法執(zhí)政的綱領(lǐng)和中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)改革發(fā)展的需求，提出修改完善《土地管理法》的建議。因此，研討推進(jìn)依憲修改完善《土地管理法》，符合當(dāng)前中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的要求和國(guó)家發(fā)展的大政方針，具有重要的理論意義和現(xiàn)實(shí)價(jià)值。

2 現(xiàn)行《土地管理法》存在的問題

中國(guó)政法大學(xué)王衛(wèi)國(guó)教授認(rèn)為，現(xiàn)行《土地管理法》存在著一定的歷史局限性。主要有以下幾個(gè)方面：（1）以土地行政關(guān)系為主，土地民事規(guī)范不足；（2）注重城市建設(shè)，倚重土地征收；（3）限制農(nóng)民地權(quán)，維護(hù)小農(nóng)經(jīng)營(yíng)；（4）依賴計(jì)劃管制和審批管理；（5）以利用為中心的土地保護(hù)和用途管制，缺乏滿足環(huán)境和生態(tài)保護(hù)需求的規(guī)則和措施。

西南政法大學(xué)劉俊教授認(rèn)為，包括《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》、《森林法》、《草原法》、《礦產(chǎn)資源法》等在內(nèi)的土地管理法律體系存在4方面的問題：一是這些土地相關(guān)法律的立法目的之間缺乏協(xié)調(diào)；二是法與法邊界不太清晰；三是立法目的與內(nèi)容之間的邏輯關(guān)聯(lián)性不太強(qiáng)；四是現(xiàn)行土地相關(guān)法律中重疊沖突較多。

西南大學(xué)邱道持教授認(rèn)為，現(xiàn)行《土地管理法》和土地管理的實(shí)踐有很多矛盾，與完善社會(huì)主義市場(chǎng)體系不相適應(yīng)，與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展不相適應(yīng)，與維護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)利不相適應(yīng)，與現(xiàn)在的土地管理治理機(jī)制也不相適應(yīng)，《土地管理法》修改要謀求解決這些基本問題。而現(xiàn)行《土地管理法》缺乏4方面的基本內(nèi)容：土地用途管制、土地產(chǎn)權(quán)管理、土地資產(chǎn)管理、土地管理體制。

華東政法大學(xué)高富平教授認(rèn)為，現(xiàn)行《土地管理法》屬于管理法或行政法范疇，突出政府對(duì)土地規(guī)劃、控制和管理方面，導(dǎo)致在財(cái)產(chǎn)保護(hù)方面存在著農(nóng)民集體土地所有權(quán)被淡化或差別待遇，土地使用權(quán)保護(hù)過弱等問題。即使在土地管理方面，該法實(shí)施效果并不理想，違法用地、違章建設(shè)、耕地流失等現(xiàn)象一直是經(jīng)濟(jì)建設(shè)過程中的頑癥，無(wú)法根治。

中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)陸劍講師認(rèn)為，現(xiàn)行《土地管理法》（修訂案送審稿）對(duì)土地權(quán)利體系的規(guī)定存在一定問題。首先，由于農(nóng)用地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之間存在界定不明等問題，增設(shè)“農(nóng)用地使用權(quán)”這一新的權(quán)利類型必要性有待商榷。其次，土地抵押權(quán)的表述欠妥，建議以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)和建設(shè)用地使用權(quán)抵押權(quán)代之。

3 《土地管理法》的修改原則與思路

3.1 當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)與制度改革面臨的新要求

中國(guó)政法大學(xué)王衛(wèi)國(guó)教授認(rèn)為，當(dāng)前中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，與1986年《土地管理法》修改的歷史背景存在巨大差異，現(xiàn)階段《土地管理法》面臨5大挑戰(zhàn)：一是面臨城鄉(xiāng)四元化形式下的社會(huì)新格局（“城市人口外來(lái)化”和“農(nóng)村人口非農(nóng)化”即城市和農(nóng)村均呈現(xiàn)二元化的城鄉(xiāng)四元化格局），《土地管理法》必須適應(yīng)城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略；二是土地市場(chǎng)的發(fā)展和產(chǎn)權(quán)訴求的強(qiáng)化；三是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的衰落和城市化瓶頸；四是管制型和計(jì)劃式的土地管理模式的弊端顯現(xiàn)；五是環(huán)境生態(tài)危機(jī)。因此，新的土地管理制度應(yīng)該樹立5大目標(biāo)：一是構(gòu)建城鄉(xiāng)要素對(duì)接的一體化的土地市場(chǎng)；二是加強(qiáng)財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)；三是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，建設(shè)新型農(nóng)村；四是轉(zhuǎn)變政府職能，落實(shí)依法行政，建設(shè)服務(wù)型政府；五是建立資源環(huán)境一體保護(hù)的生態(tài)環(huán)境建設(shè)體系。

3.2 《土地管理法》修訂要頂層設(shè)計(jì)先行

西南政法大學(xué)劉俊教授認(rèn)為，《土地管理法》的修改應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)回應(yīng)社會(huì)整體需求，從已經(jīng)發(fā)生了重大變化的中國(guó)現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境出發(fā)，研判法律之間關(guān)系的建構(gòu)與制度體系的現(xiàn)實(shí)協(xié)調(diào)，合理確定指導(dǎo)思想、基本原則和法律框架，鎖定和破解土地立法亟需解決的重大問題。從遠(yuǎn)期看，《土地管理法》需要?jiǎng)?chuàng)新對(duì)土地關(guān)系的調(diào)整理念，以土地市場(chǎng)配置機(jī)制為基礎(chǔ)，以經(jīng)濟(jì)激勵(lì)為核心，建立起與土地經(jīng)濟(jì)關(guān)系相適應(yīng)的土地管理法律制度體系；從近期看，對(duì)《土地管理法》中明顯與社會(huì)發(fā)展不相適應(yīng)的條款進(jìn)行及時(shí)修改，是當(dāng)下的最佳選擇。

中國(guó)政法大學(xué)王衛(wèi)國(guó)教授認(rèn)為，新時(shí)期的土地立法應(yīng)首先致力于土地立法的頂層設(shè)計(jì)。建議匯集有關(guān)部門和學(xué)術(shù)界的智力資源，研究制訂《中國(guó)土地立法綱要》，明確中國(guó)未來(lái)土地立法的基本目標(biāo)、基本原則、體系構(gòu)架、基本制度，以及立法推進(jìn)的步驟和方法。在此基礎(chǔ)上，首先制訂作為土地民事關(guān)系基本法的《土地法》和作為土地行政關(guān)系基本法的《土地管理法》，進(jìn)而按照《中國(guó)土地立法綱要》的規(guī)劃，依次出臺(tái)一系列特別法律和行政法規(guī)。

3.3 《土地管理法》的立法性質(zhì)與定位

西南政法大學(xué)劉俊教授認(rèn)為，《土地管理法》既是一項(xiàng)土地權(quán)利法，又是一部自然資源法，是一部綜合性調(diào)整土地關(guān)系的法律，既具有私法的屬性，也具有公法的因素，還應(yīng)當(dāng)突顯以公有制為基礎(chǔ)的中國(guó)特色。從《土地管理法》法律地位角度看，它應(yīng)當(dāng)是一部土地基本法，是土地權(quán)利法與土地資源法相結(jié)合的綜合性立法。

西南政法大學(xué)張志遼副教授認(rèn)為，《土地管理法》的修改應(yīng)注意3點(diǎn)。首先，從土地的資源資產(chǎn)兩個(gè)屬性出發(fā)，以資源保護(hù)引領(lǐng)，根據(jù)需要來(lái)實(shí)現(xiàn)制度表達(dá)，根據(jù)制度設(shè)計(jì)來(lái)確認(rèn)利益、分配利益，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)保障。第二要注意社會(huì)制度功能的分支。這里又存在兩個(gè)方面的問題，一個(gè)方面是定位問題，《土地管理法》應(yīng)該是資源保護(hù)的基本法或者是以資源保護(hù)為基礎(chǔ)設(shè)計(jì)的基本法，而不是去解決土地法是不是物權(quán)法的權(quán)利基礎(chǔ)。另一方面是保護(hù)和利用問題，要通過規(guī)劃制度和共同管制制度來(lái)解決。第三是權(quán)利平等支撐。農(nóng)村村民的土地權(quán)利、集體土地上面的權(quán)利和國(guó)有土地上面的權(quán)利之間的平等。

3.4 《土地管理法》修改的立法目的與任務(wù)

西南政法大學(xué)劉俊教授認(rèn)為，《土地管理法》修改的立法目的與任務(wù)包括以下幾方面：首先，《土地管理法》必須依憲修改，適應(yīng)本國(guó)國(guó)情。其次，以解決中國(guó)現(xiàn)行法律對(duì)土地關(guān)系調(diào)整存在的主要問題為目的，使《土地管理法》能適應(yīng)中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。第三，構(gòu)建科學(xué)和符合邏輯的調(diào)整土地關(guān)系的法律體系。第四，推動(dòng)中國(guó)土地制度改革。將30多年來(lái)的土地制度改革實(shí)踐成果以立法形式加以固定，并通過立法來(lái)推動(dòng)改革成果，是一種積極穩(wěn)妥的改革思路。第五，充分吸收和運(yùn)用土地管理法理論研究成果。中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革已經(jīng)進(jìn)入“深水區(qū)”，以理論研究為先導(dǎo)，以科學(xué)合理的“頂層設(shè)計(jì)”為基礎(chǔ)，是立法科學(xué)性的重要保障。

4 《土地管理法》與其他法律之間的協(xié)調(diào)

西南政法大學(xué)劉俊教授提出，《土地管理法》應(yīng)當(dāng)以土地為基礎(chǔ)，將調(diào)整土地關(guān)系的法律規(guī)范納入統(tǒng)一的法律制度體系框架，科學(xué)處理《土地管理法》與土地相關(guān)法律（包括：《農(nóng)村土地承包法》、《城市房地產(chǎn)管理法》、《森林法》、《草原法》、《水法》、《礦產(chǎn)資源法》等）之間的關(guān)系，構(gòu)建具有嚴(yán)格內(nèi)在邏輯結(jié)構(gòu)的土地管理法律制度體系，并在消除現(xiàn)行土地管理法律規(guī)范沖突和重疊的同時(shí)，發(fā)揮土地立法的法律編纂功能。

華東政法大學(xué)高富平教授認(rèn)為，土地管理法是調(diào)整土地利用行為和土地管理行為的規(guī)范體系，二者均涉及許多法律部門，如何協(xié)調(diào)土地管理法與這些法律之間的關(guān)系成為土地管理法定位應(yīng)有之義。 因此，《土地管理法》的修訂應(yīng)當(dāng)是從內(nèi)容和法律地位上進(jìn)行提升，使其實(shí)質(zhì)上成為土地法律規(guī)范的基本法，并以此為基礎(chǔ)努力建立以《土地管理法》為龍頭的土地法律規(guī)范體系。首先，應(yīng)協(xié)調(diào)《土地管理法》與《物權(quán)法》的關(guān)系。在土地賦權(quán)方面《土地管理法》更加基本，《物權(quán)法》是貫徹實(shí)施《土地管理法》中土地權(quán)利設(shè)定的法律，《土地管理法》位階高于《物權(quán)法》，《土地管理法》和《物權(quán)法》相互交叉于權(quán)利創(chuàng)設(shè)和權(quán)利規(guī)范。創(chuàng)設(shè)行為本身屬于物權(quán)設(shè)定行為，受《物權(quán)法》規(guī)范，但創(chuàng)設(shè)過程應(yīng)遵循《土地管理法》規(guī)定，屬于《土地管理法》調(diào)整范疇。其次，協(xié)調(diào)《土地管理法》與相關(guān)法律之間的關(guān)系，主要包括以下幾方面：（1）《土地管理法》應(yīng)當(dāng)建立建設(shè)用地取得和利用的一般規(guī)范，而《城市房地產(chǎn)管理法》側(cè)重于商業(yè)性開發(fā)用地的取得和經(jīng)營(yíng)規(guī)范；（2）土地承包經(jīng)營(yíng)是農(nóng)用地利用的基本制度，應(yīng)當(dāng)在《土地管理法》中予以規(guī)定；（3）《草原法》和《森林法》需要遵循《土地管理法》確立的土地資源保護(hù)和利用的基本原則，再銜接到兩部法進(jìn)而細(xì)化各自的規(guī)定；（4）《土地管理法》應(yīng)當(dāng)確立土地生態(tài)保護(hù)的基本原則，由此銜接到各種關(guān)于水資源保護(hù)的特別法，包括《水法》、《水土保持法》等法律；（5）《礦產(chǎn)資源法》確立了采礦權(quán)、探礦權(quán)以實(shí)現(xiàn)對(duì)礦產(chǎn)的開發(fā)利用，應(yīng)當(dāng)遵循《土地管理法》的規(guī)定。就土地利用規(guī)范方面，《土地管理法》不僅要為《物權(quán)法》制度奠定基礎(chǔ)，而且還要為各種特殊類型的土地利用建立基本規(guī)則，并與其他法律保持協(xié)調(diào)一致。

5 《土地管理法》相關(guān)具體修改建議

5.1 土地權(quán)利體系的構(gòu)建

中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)陸劍講師針對(duì)《土地管理法》修改中土地權(quán)利體系的構(gòu)建提出細(xì)化和補(bǔ)充的相關(guān)建議。首先，細(xì)化宅基地使用權(quán)的相關(guān)規(guī)定。在宅基地使用權(quán)取得條件方面要繼續(xù)堅(jiān)持落實(shí)“一戶一宅”原則，對(duì)宅基地使用權(quán)的取得條件，包括取得主體、取得程序和取得范圍等做出統(tǒng)一而明確的規(guī)定。其次，依法確定集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)和集體公益性建設(shè)用地使用權(quán)的用益物權(quán)地位以及權(quán)利的具體內(nèi)容和邊界。其三，對(duì)《物權(quán)法》中土地權(quán)利體系進(jìn)行補(bǔ)充，包括：加入自留地（山）使用權(quán)，增加農(nóng)場(chǎng)國(guó)有農(nóng)用地使用權(quán)，增加土地債權(quán)原則性的規(guī)定。

5.2 集體所有權(quán)相關(guān)問題

西北政法大學(xué)韓松教授認(rèn)為，《土地管理法》的修改涉及集體所有權(quán)入法要處理好5個(gè)方面的問題：一是農(nóng)地經(jīng)營(yíng)方式的決定與集體土地所有權(quán)的行使問題；二是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)長(zhǎng)久化和權(quán)能充實(shí)與集體土地所有權(quán)問題；三是賦予集體組織成員對(duì)集體土地資產(chǎn)的股份資產(chǎn)權(quán)與集體土地所有權(quán)問題；四是改革宅基地制度與集體土地所有權(quán)問題；五是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市與集體土地所有權(quán)問題?！锻恋毓芾矸ā返男薷膽?yīng)當(dāng)重視農(nóng)民集體土地所有權(quán)制度的完善，使集體土地所有權(quán)的主體明晰，防止其被弱化和虛化。

西南政法大學(xué)許明月教授認(rèn)為，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是一個(gè)身份性的權(quán)利，必須要朝市場(chǎng)化方向改革。首先，把承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，在此基礎(chǔ)上再細(xì)分完全可以市場(chǎng)化配置的權(quán)利，從而把市場(chǎng)機(jī)制引入農(nóng)村土地資源配置當(dāng)中來(lái)。其次，經(jīng)營(yíng)權(quán)分離后交給市場(chǎng)來(lái)解決，建立有效的市場(chǎng)化機(jī)制。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)也是在所有權(quán)的基礎(chǔ)之上進(jìn)行分離的，形成了一種合同關(guān)系。如果這個(gè)權(quán)利不能按照市場(chǎng)規(guī)律進(jìn)行合理流轉(zhuǎn)和自由配置的話，農(nóng)業(yè)產(chǎn)權(quán)化、農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)是不可能順利實(shí)現(xiàn)的。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在原來(lái)意義上是身份權(quán)，農(nóng)民以他的身份或資格參與土地收益分配，這個(gè)分配收益的增大是通過市場(chǎng)化配置經(jīng)營(yíng)權(quán)來(lái)提高它的利用效益。

西南政法大學(xué)劉俊教授認(rèn)為，《土地管理法》中涉及的“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”并不是科學(xué)的土地物權(quán)術(shù)語(yǔ)，應(yīng)當(dāng)修改為“承包土地使用權(quán)”，以便與建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、出讓土地使用權(quán)、劃撥土地使用權(quán)、林地使用權(quán)等土地物權(quán)形成一個(gè)統(tǒng)一邏輯術(shù)語(yǔ)體系。從法律邏輯上講，基于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，產(chǎn)生了具有身份性質(zhì)的成員權(quán)，基于成員權(quán)產(chǎn)生土地承包權(quán)。承包土地使用權(quán)，經(jīng)《物權(quán)法》確認(rèn)，成為一項(xiàng)具有私權(quán)性質(zhì)的土地物權(quán)。農(nóng)戶取得承包土地使用權(quán)之后，才產(chǎn)生承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的核心內(nèi)容是農(nóng)戶在法定用途內(nèi)，自主決定如何經(jīng)營(yíng)和利用承包土地的權(quán)利。

西南政法大學(xué)唐烈英教授認(rèn)為，1986年《土地管理法》頒布后經(jīng)1988年、1999年、2004年三次修改，都沒有將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為登記的對(duì)象。這與《農(nóng)村土地承包法》、《物權(quán)法》以及《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》的規(guī)定相沖突，也與經(jīng)濟(jì)體制改革中中國(guó)農(nóng)村經(jīng)營(yíng)體制發(fā)生巨大轉(zhuǎn)變的現(xiàn)狀不相適應(yīng)。應(yīng)當(dāng)及時(shí)修改現(xiàn)行《土地管理法》第11條規(guī)定，將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)納入農(nóng)用地登記范圍，保持法律體系統(tǒng)一性，以維護(hù)集體農(nóng)民的權(quán)利義務(wù)一致性。

5.3 宅基地使用相關(guān)問題

中國(guó)人民大學(xué)高圣平教授從宅基地使用權(quán)試點(diǎn)改革出發(fā)談了《土地管理法》修改中如何處理宅基地使用權(quán)的問題。首先，宅基地的分配應(yīng)從簡(jiǎn)單規(guī)定“一戶一宅”修改為體現(xiàn)公平分配的“戶有所居”。其次，宅基地的審批應(yīng)發(fā)揮農(nóng)民自治組織的民主管理作用。其三，合理規(guī)定宅基地的流轉(zhuǎn)模式與范圍，以探索宅基地上農(nóng)民住房的財(cái)產(chǎn)性收入路徑。其四，宅基地退出包括宅基地的強(qiáng)制退出和宅基地的自愿退出兩種，修改應(yīng)該更多考慮轉(zhuǎn)型期農(nóng)村土地權(quán)利的現(xiàn)狀以及市場(chǎng)化條件下的立法靈活性。

重慶大學(xué)宋宗宇教授從農(nóng)村房屋轉(zhuǎn)讓糾紛的司法角度探討土地管理法修正問題。通過對(duì)2004—2013年重慶市、浙江省案件裁判文書進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)農(nóng)村房屋轉(zhuǎn)讓現(xiàn)狀有以下4個(gè)特點(diǎn)：農(nóng)村房屋轉(zhuǎn)讓糾紛呈增長(zhǎng)狀態(tài)；農(nóng)村房屋轉(zhuǎn)讓糾紛大多數(shù)已取得經(jīng)濟(jì)組織同意；農(nóng)村房屋轉(zhuǎn)讓糾紛大多由房屋及其宅基地升值引發(fā)；農(nóng)村房屋轉(zhuǎn)讓糾紛受讓人大多源起自住購(gòu)房。建議處理該類糾紛應(yīng)遵循三類原則，包括既有原則、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定原則和平衡社會(huì)各方利益原則。因此，在《土地管理法》修改中考慮以下兩種情況：一是不同集體經(jīng)濟(jì)組織成員農(nóng)村房屋轉(zhuǎn)讓，考慮取得集體經(jīng)濟(jì)組織的同意，將其作為合同有效要件；二是同一集體經(jīng)濟(jì)組織成員、不同集體經(jīng)濟(jì)組織成員農(nóng)村房屋轉(zhuǎn)讓合同效力的惟一障礙僅是違反一戶一宅的物權(quán)法律規(guī)定。對(duì)宅基地使用權(quán)在流轉(zhuǎn)、保障等方面存在的問題，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化其私權(quán)屬性，完善其權(quán)能體系，理順公法管制與私法規(guī)則之間的關(guān)系。

西南政法大學(xué)沈萍副教授認(rèn)為，現(xiàn)行宅基地制度是經(jīng)過歷史實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，并伴隨中國(guó)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)程逐步形成的，是集合了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制、土地用途管制、農(nóng)村基層自治及物權(quán)安排的一系列規(guī)范體系。重構(gòu)宅基地制度，不能單純從物權(quán)法思維及宅基地的財(cái)產(chǎn)屬性出發(fā)，全盤否定現(xiàn)行宅基地制度。而應(yīng)在既定制度框架下，突破私權(quán)與公權(quán)博弈的權(quán)利困境、秩序與效率考量的價(jià)值困境，生存保障與生產(chǎn)要素功能沖突的功能困境，正確認(rèn)識(shí)宅基地制度的歷史和現(xiàn)實(shí)，根據(jù)不同的宅基地類型進(jìn)行統(tǒng)籌兼顧、分類設(shè)計(jì)。

5.4 集體建設(shè)用地相關(guān)問題

西南政法大學(xué)劉俊教授認(rèn)為，集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)，是統(tǒng)一城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)的必然要求。但是，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，土地財(cái)產(chǎn)權(quán)中相當(dāng)一部分市場(chǎng)價(jià)值屬于土地資源利益，其本質(zhì)上屬于由社會(huì)成員共同分享的利益。因此，在允許集體建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)入市場(chǎng)交易的同時(shí)，必須建立土地資源利益調(diào)節(jié)機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)土地資源利益的社會(huì)公平分享，消除因集體建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)入市場(chǎng)形成“不勞而獲”食利群體，防止社會(huì)利益關(guān)系進(jìn)一步失衡。

西南政法大學(xué)沈萍副教授針對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的構(gòu)建提出相關(guān)建議。首先，確立流轉(zhuǎn)原則。確立集體土地與國(guó)有土地平等的原則、國(guó)家干預(yù)最少的原則，分類設(shè)計(jì)流轉(zhuǎn)規(guī)則。其次，明確流轉(zhuǎn)的交易主體。除在初次流轉(zhuǎn)中需要由集體經(jīng)濟(jì)組織代表農(nóng)民集體外，其余流轉(zhuǎn)方式應(yīng)當(dāng)允許各種法律主體參與。其三，規(guī)范流轉(zhuǎn)程序。除出讓應(yīng)當(dāng)原則上采用招標(biāo)、拍賣、掛牌之外，轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租等方式不須適用特別的程序，只需由其他一般法調(diào)整。其四，對(duì)于修法引發(fā)的法的溯及力問題，建議通過以下方式解決：降低流轉(zhuǎn)條件的要求，盡量將已成事實(shí)的流轉(zhuǎn)行為進(jìn)行登記，可以設(shè)置溯及條款，規(guī)定在法律修訂之前發(fā)生的集體土地用于經(jīng)營(yíng)性用途的，應(yīng)當(dāng)依法補(bǔ)辦登記，暫不征繳和收取相應(yīng)稅款及費(fèi)用。

5.5 對(duì)土地征收及其補(bǔ)償?shù)男薷慕ㄗh

西南政法大學(xué)劉俊教授認(rèn)為，《土地管理法》中關(guān)于土地征收補(bǔ)償?shù)牧⒎ㄐ薷膽?yīng)當(dāng)是一個(gè)較為系統(tǒng)的修改方案，有以下幾點(diǎn)建議：（1）《土地管理法》只作原則性規(guī)定，具體而系統(tǒng)的制度內(nèi)容，主要由《土地征收條例》完成。（2）以土地使用權(quán)物權(quán)為中心建立土地征收法律制度。（3）在土地征收制度協(xié)商、補(bǔ)償、司法救濟(jì)等事項(xiàng)中，充分考慮承包土地使用權(quán)人獨(dú)立的物權(quán)地位，從法律上直接劃分清楚集體土地所有權(quán)人與承包土地使用權(quán)人各自在土地征收行使權(quán)利的范圍與事項(xiàng)。（4）較大幅度地提高土地補(bǔ)償及其安置補(bǔ)助費(fèi)，并將提高征地補(bǔ)償作為修改的重點(diǎn)。建議補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)仍然應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持原土地用途，這涉及中國(guó)集體土地權(quán)利產(chǎn)生的特殊性以及中國(guó)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持土地發(fā)展權(quán)屬于國(guó)家所有的原則性問題。（5）征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)調(diào)有一定的彈性和靈活性，但更應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的具體和穩(wěn)定性。建立一個(gè)全國(guó)統(tǒng)一的基礎(chǔ)性補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，再由省級(jí)制定一個(gè)以物價(jià)水平差異為參考的縣級(jí)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，在實(shí)施補(bǔ)償時(shí)進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。（6）明確征地補(bǔ)償費(fèi)使用與被征地農(nóng)民有保障的發(fā)展問題。（7）明確規(guī)定土地補(bǔ)償費(fèi)中集體土地所有權(quán)人應(yīng)當(dāng)分享的比例和擁有土地使用權(quán)物權(quán)的農(nóng)民應(yīng)當(dāng)分享的比例。在中國(guó)土地公有制和集體土地“雙重物權(quán)結(jié)構(gòu)”制度背景下，為了使農(nóng)民的土地使用權(quán)明晰并能在土地市場(chǎng)依法自由流轉(zhuǎn)，就必須在二者之間確定一個(gè)權(quán)利界線。

（本文責(zé)編：陳美景）

Accelerating the New Round Amendment of Land Administration Law: Reviews from the Workshop of “Promoting the Amendment of Land Administration Law in Accordance with the Constitution”

LIU Jun1, MENG Peng2, GONG Xuan-jie1
（1. Southwest University of Political Science and Law, Chongqing 401120, China; 2. China Land Surveying and Planning Institute, Beijing 100035, China）

A workshop, i.e., “Promoting the Amendment of Land Administration Law in Accordance with the Constitution” was held in Chongqing. The purpose of this paper is to review the participator’s presentations in the workshop. The method is a summarization analysis. There are some historical limitations and some overlaps even conflicts with the relevant laws in the current Land Administration Law. Under the new normal of social and economic development in China, The top-down design should be the first step of the amendment of Land Administration Law. Its legislative nature and position should be clarified and the legislative purpose and mission should be determined. The specific clause needs to be modified and improved and the relationship with other relevant laws needs to be coordinatedas well. The conclusion of paper is that land tenure system in Land Administration Law needs to be further identified and improved. Issues on the entity, powers and functions, demarcation and execution of rural collective land ownership need to be identified further. Amendments on the use rights of house site need to be considered as a whole and designed based on different classifications. Regulations on specific issues need to be improved. Regarding the amendments on rural collective commercial construct land, interest adjustment mechanism should be set up to regulate the transaction. The legislative amendments on land expropriation compensation should be improved in the view of legislative positioning, right demarcation and compensation standards.

land administration; amendment of Land Administration Law; review; land tenure system; top-down design; legislative positioning

F301.2

A

1001-8158（2015）05-0016-06

10.13708/j.cnki.cn11-2640.2015.05.003

2015-04-20

2015-04-30

劉俊（1956-），男，四川閬中人，教授，博士生導(dǎo)師。主要研究方向?yàn)橥恋胤?。E-mail: cqliujun@126.com