■ 彭齊鳴

（國土資源部，北京 100812）

地質(zhì)勘查管理中的“減法”與“乘法”

■ 彭齊鳴

（國土資源部，北京 100812）

李克強總理在2015年的政府工作報告中明確指出，要以政府的“減法”換取市場活力的“乘法”。在地質(zhì)勘查管理中，這種“減法”與“乘法”的轉(zhuǎn)化意義重大，能夠帶來巨大收益。政府的“減法”不是簡單地減少工作量，而是不做不該做的、做好該做的。在地質(zhì)勘查領(lǐng)域，就是不要代替企業(yè)找礦，不要指導(dǎo)企業(yè)找礦，而要樹立企業(yè)的市場主體地位，做好服務(wù)與引導(dǎo)工作，規(guī)范市場，改善環(huán)境。要做好公益性基礎(chǔ)地質(zhì)工作，提高公益性產(chǎn)品的質(zhì)量，要開展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)所需礦產(chǎn)資源的前期調(diào)查評價。影響政府“減法”的主要因素是計劃經(jīng)濟留下的慣性思維，考核機制造成的不正確導(dǎo)向，以及單位利益和個人興趣驅(qū)動等等。

地質(zhì)勘查管理；政府職能；市場活力；公益性地質(zhì)工作

李克強總理在2015年的政府工作報告[1]中提出，要以政府的“減法”換取市場活力的“乘法”，這一提法切中要害，是對簡政放權(quán)重大意義深刻、簡潔的詮釋。政府的“減法”不是簡單的審批數(shù)量減少，而是瘦身增效，不干那些不應(yīng)該干的，干好那些應(yīng)該干的。不一定是財政投入經(jīng)費的減少，而是要提高財政經(jīng)費使用效率。

1 礦產(chǎn)勘查市場上政府職能應(yīng)該“減”什么？

1.1 不要替企業(yè)把礦找出來

地質(zhì)調(diào)查專項是中央政府在地質(zhì)勘查領(lǐng)域發(fā)揮作用的重要手段，一方面提供公共產(chǎn)品，另一方面引導(dǎo)社會投資。但是，在計劃經(jīng)濟時期找礦工作的經(jīng)歷、成就以及慣性思維形成了這樣一種概念：政府不出資做前期工作礦就找不出來，換句話說就是要“替企業(yè)把礦找出來”。如果說在20世紀(jì)礦業(yè)市場上資金不足，政府投資是主體的話，目前我國市場上可以用來投資礦產(chǎn)勘查的經(jīng)費十分充足，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出一些專家的想象。例如，2012年第二輪頁巖氣招標(biāo)時，面對20個工作程度低、風(fēng)險大的頁巖氣區(qū)塊，包括民營在內(nèi)的各類企業(yè)積極踴躍投標(biāo)。按照招標(biāo)公告的要求，每平方千米的最低投入是法定標(biāo)準(zhǔn)上限的三倍，實際中標(biāo)的承諾投入平均是法定投入上限的20倍以上。這一方面反映出有些中標(biāo)企業(yè)對頁巖氣勘查規(guī)律缺乏了解，有一定的盲目性，另一方面也確實說明了企業(yè)的資金實力。因為企業(yè)都知道頁巖氣勘查是一個長周期過程，很可能在幾年之內(nèi)都沒有任何產(chǎn)出，甚至投資失敗。對于油氣這樣的高風(fēng)險、高投入領(lǐng)域尚且能夠有這樣強烈的響應(yīng)，更何況其他礦種的勘查投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于油氣，市場資金更不是問題。

礦產(chǎn)勘查市場的活力關(guān)鍵不在于財政出多少錢，而是讓企業(yè)看到可以接受的投資預(yù)期和良好的投資環(huán)境。那種通過財政出資替企業(yè)降低投資風(fēng)險的做法既不符合市場規(guī)律，也不符合政府職能定位，更缺少法律依據(jù)。與其財政出資替企業(yè)找礦，不如為企業(yè)營造良好的投資環(huán)境，保障投資人的權(quán)益。前期礦產(chǎn)勘查工作雖然風(fēng)險大，一旦發(fā)現(xiàn)可以帶來很大收益，回報也高，企業(yè)完全有能力承擔(dān)，當(dāng)今形勢下政府投資替企業(yè)做這種工作有點越俎代庖。

1.2 不要教企業(yè)怎么做

找礦是一個實踐性很強的工作，地下的情況誰也無法確定，只能依靠市場主體通過勘查實踐逐漸認(rèn)識了解。因此，政府只能從宏觀層面進行管理，通過規(guī)劃合理布局，根據(jù)有關(guān)法規(guī)推進勘查，防止“圈而不探”。政府不應(yīng)該，也無法對礦產(chǎn)勘查的具體空間、工作內(nèi)容進行指導(dǎo)或作出規(guī)定；不應(yīng)該，也很難為企業(yè)做“勘查示范”，因為企業(yè)不僅僅是市場的投資和作業(yè)主體，也是科技創(chuàng)新的主體。

計劃經(jīng)濟時期完全由政府組織開展找礦預(yù)測和區(qū)劃工作。在市場經(jīng)濟條件下，這項工作應(yīng)該主要由企業(yè)來承擔(dān)，因為這項工作的目的是為勘查部署提供依據(jù)，是對投資人負(fù)責(zé)?，F(xiàn)在已經(jīng)有一些礦業(yè)企業(yè)，特別是民營企業(yè)出資（一個項目規(guī)?？梢赃_(dá)到上百萬元人民幣）請科研單位或直接請科學(xué)家替企業(yè)開展找礦預(yù)測。與此同時，在一些專項中也安排了類似的工作。這就帶來一個問題，財政專項是否應(yīng)該在已有勘查區(qū)塊中安排工作？如何安排？

財政專項可以在已有勘查區(qū)塊內(nèi)安排工作，但工作內(nèi)容應(yīng)該是區(qū)域性的地質(zhì)調(diào)查與評價，成果為全社會共享，特別是讓區(qū)內(nèi)的礦業(yè)權(quán)人更全面地了解和掌握區(qū)塊內(nèi)成礦地質(zhì)條件和找礦方向，目的是推動全區(qū)的礦產(chǎn)勘查工作。具體的工作安排要根據(jù)實際情況而定，總體上應(yīng)以區(qū)域成礦地質(zhì)和控礦條件調(diào)查研究為主。在這個問題上一直存在爭議，有專家認(rèn)為只做基礎(chǔ)性工作“不解渴”，不能解決找礦突破問題。但是，這一說法忽視了市場主體的存在，如果政府投入經(jīng)費把礦找出來“解渴”了，就越位了。

2 如何換取市場活力？

在礦產(chǎn)勘查領(lǐng)域，財政專項的定位簡單地說就是不做那些本應(yīng)由企業(yè)承擔(dān)的工作，而要做國家需要做、企業(yè)不愿做或做不了的工作。

2.1 基礎(chǔ)工作質(zhì)量和效益亟待提高

國家地質(zhì)工作的核心是基礎(chǔ)地質(zhì)調(diào)查[2]。通過地質(zhì)、地球物理、地球化學(xué)等調(diào)查，可以為公眾和投資者提供有關(guān)資源、環(huán)境的信息，公眾可以更多地從政府提供的地質(zhì)信息產(chǎn)品中獲利，更加有利于加大礦產(chǎn)勘查投入，增強資源保障水平。隨著找礦難度的加大、領(lǐng)域的擴展，社會需要更高水平的信息服務(wù)，原有的工作方式和水平已經(jīng)不能滿足需求，質(zhì)量也不符合要求，找礦工作急需提質(zhì)、增效、升級，這是公益性地質(zhì)工作需要特別加強的地方。近年來，基礎(chǔ)地質(zhì)工作有所被忽視，基礎(chǔ)地質(zhì)調(diào)查工作的水平和質(zhì)量受到一定影響，很多企業(yè)認(rèn)為基礎(chǔ)資料沒法用，起不了指導(dǎo)勘查的作用。這不是因為基礎(chǔ)資料不重要，而是基礎(chǔ)資料的質(zhì)量和水平達(dá)不到要求，需要改進、提升，也說明加強基礎(chǔ)地質(zhì)調(diào)查研究工作的緊迫性。找礦突破戰(zhàn)略行動綱要中三大工作任務(wù)之一就是基礎(chǔ)地質(zhì)調(diào)查研究，但是在實施過程中，基礎(chǔ)地質(zhì)工作往往被忽視或淡化了。要適應(yīng)經(jīng)濟新常態(tài)，支撐經(jīng)濟穩(wěn)定增長并形成新的增長點，必須高度重視提高基礎(chǔ)地質(zhì)調(diào)查工作的成果質(zhì)量和水平。

2.2 公益性工作要開拓新的增長點

超前部署是地質(zhì)工作的一大特點。公益性工作更是如此，總是要超前部署，做那些目前市場不關(guān)心，但未來國家經(jīng)濟發(fā)展需要的戰(zhàn)略層面的事，“公益先行”的重大意義主要在這里。為了開拓新領(lǐng)域，形成新的經(jīng)濟增長點，國家需要超前部署一些戰(zhàn)略層面的前期工作。新興戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)所需的礦產(chǎn)資源調(diào)查評價就是例子。長期以來，我們的戰(zhàn)略性礦產(chǎn)范疇主要集中在鐵、銅、鋁、鉛、鋅等大宗礦產(chǎn)品，對于新興戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)所需的礦產(chǎn)資源考慮不深入，僅僅安排了高純石英、晶質(zhì)石墨、“三稀”等礦種的調(diào)查評價工作，其中對“三稀”礦產(chǎn)的調(diào)查還很泛泛。實際上，國際市場上針對新興戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，特別是新材料已經(jīng)對礦產(chǎn)品市場提出了很多新的需求，范圍非常廣泛，很多資源是我們沒有意識到或者被忽視的。經(jīng)濟新常態(tài)下競爭焦點之一就是這些新興領(lǐng)域的競爭。我們應(yīng)該為一個、兩個、更多個五年計劃之后新的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)下國家對礦產(chǎn)資源的需求做好資源準(zhǔn)備。

由于對市場缺乏調(diào)查研究，我們對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的礦物材料需求所知甚少，在項目立項時甚至連目標(biāo)都提不出來。針對這一情況，在2015年地質(zhì)調(diào)查專項中安排了一部分經(jīng)費，在各省、區(qū)、市開展地質(zhì)資料二次開發(fā)，尋找有關(guān)線索，為2016年立項做準(zhǔn)備。

2.3 大力改善投資環(huán)境和公共服務(wù)

社會資本進入礦產(chǎn)勘查市場，最重要的是要讓投資人看到預(yù)期。為了這種預(yù)期，最需要政府提供的條件有兩個：一是要有公開、公正、透明的投資環(huán)境，不怕條件苛刻、門檻高，就怕政策不公平、不穩(wěn)定，暗箱操作。二是要讓企業(yè)看到地質(zhì)找礦的潛力，需要有客觀準(zhǔn)確的基礎(chǔ)地質(zhì)資料，特別是那些原始地質(zhì)、地球物理和地球化學(xué)資料。原始資料是最有價值的，企業(yè)可以自己去分析處理，得出想要的信息。在這方面，政府既需要提高基礎(chǔ)地質(zhì)工作質(zhì)量和水平，更要提高資料共享服務(wù)的水平。

2.4 建立財政后補助制度

財政專項不做礦產(chǎn)勘查工作，并不意味著財政經(jīng)費不可以支持礦產(chǎn)勘查。關(guān)鍵是要充分發(fā)揮市場主體的作用，對那些積極推進礦產(chǎn)勘查，敢于打第一鉆的企業(yè)，政府可以給予一定的扶持和鼓勵。澳大利亞、加拿大一些地區(qū)的做法是政府出資對勘查項目進行后補助。這與專項投資礦產(chǎn)勘查的根本不同是：后補助制度強調(diào)企業(yè)是市場主體，政府不替企業(yè)做前期工作，但是對那些做前期工作的商業(yè)項目在核對勘查投入兌現(xiàn)情況后給予事后補助，不同于專項投資礦產(chǎn)勘查替代市場主體做勘查工作的做法。這樣一來，市場上沒有了政府直接參與找礦的有形身影，但卻有了政府政策的無形、有效支持，勘查市場會得到更好的發(fā)展，可以切實起到“以政府‘減法’換取市場活力‘乘法’”的效果。

值得重視的是，“后補助”模式已經(jīng)開始在國家科技創(chuàng)新項目中試行，這非常有助于貫徹落實“企業(yè)是科技創(chuàng)新的主體”的指導(dǎo)思想。通過這種做法，可以大幅提升我國地質(zhì)勘查技術(shù)裝備水平和國際競爭力，比以往那種國家財政支持，科研單位研發(fā)的模式要有效得多。

3 影響“減法”和“乘法”的主要因素

充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用[3]，首先要承認(rèn)企業(yè)的市場主體地位，尊重和保護企業(yè)的合法權(quán)益。這方面存在的障礙主要與以下幾個方面有關(guān)。

一是慣性思維帶來的思想障礙。計劃經(jīng)濟觀念殘留和依法行政意識的淡薄在一定程度上扭曲了政府與市場的關(guān)系。當(dāng)市場資源由政府調(diào)配的時候，市場的作用就無法發(fā)揮。在這樣的觀念引導(dǎo)下，企業(yè)必須按照政府的要求和指導(dǎo)去做礦產(chǎn)勘查，自然缺乏活力。而且這樣做會在管理環(huán)節(jié)制造尋租空間，滋生腐敗。

二是考核機制帶來的不正確導(dǎo)向。對于地方政府來說，過去過分追求GDP和短期政績會引導(dǎo)地方政府投資做勘查，通過出讓礦產(chǎn)地收取價款。雖然價款與后期的資源補償費（將來的權(quán)益金）和資源稅相比是小數(shù)，但是由于價款來得快，而資源稅需要開發(fā)之后才能收取，價款自然會比資源稅更受青睞。

三是單位利益和個人興趣驅(qū)動。對于承擔(dān)地質(zhì)調(diào)查工作的事業(yè)單位來說，過去的觀念認(rèn)為做礦產(chǎn)勘查，甚至做到開發(fā)才是對國家貢獻(xiàn)大，往往以自己親自找出礦為榮。這樣在工作成果報告中可以重重地寫上一筆，比只承擔(dān)基礎(chǔ)性地質(zhì)工作，做無名英雄更有成就感。曾經(jīng)有研究單位的專家問：“國家需要礦，為什么不出錢讓我們找礦？”“為什么不能設(shè)立這樣一個財政項目，讓我們從基礎(chǔ)調(diào)查一直做到礦山開發(fā)，這樣對國家的貢獻(xiàn)豈不更大？”甚至有專家建議，油氣勘查不要依靠企業(yè)，國土資源部要集中財政資金，組織直屬單位力量在一、兩個盆地開展攻關(guān)，實現(xiàn)突破，提高國土資源部在油氣勘查方面的顯示度。這些有悖于市場經(jīng)濟的基本準(zhǔn)則和政府職能定位的觀念在一定程度上影響或干擾著公益性地質(zhì)工作的定位。

落實中央指示，做好礦產(chǎn)勘查市場上的“減法”與“乘法”并不難，關(guān)鍵是要結(jié)合實際認(rèn)真領(lǐng)會中央精神，從眼前做起，從上述不該做的領(lǐng)域退出，把該干的事干得更好。

[1]李克強．政府工作報告——2015年3月5日在第十二屆全國人民代表大會第三次會議上[R]．北京：人民出版社,2015．

[2]國務(wù)院．國務(wù)院關(guān)于加強地質(zhì)工作的決定(國發(fā)[2006]4號)[Z]．北京：地質(zhì)出版社,2006．

[3]中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會．關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定[Z]．北京：人民出版社,2013．

Subtraction and Multiplication in the Management of Geological Exploration

PENG Qiming
(Ministry of Land and Resources, Beijing 100812, China)

Prime Minister Li keqiang clearly stated in the government work report of 2015 that we should exchange government's subtraction for the multiplication of market vigor. In the management of geological exploration, this transformation of subtraction and multiplication is of great significance, which can bring good fortunes. In the field of geological exploration, it doesn’t mean that the government can take the place of enterprises and guide the enterprises to explore minerals. Rather, it means forming the enterprises’subject positions, performing well in the work of service and guidance. At the same time, the government should regulate market and improve the environment, focus efforts on public basic geological work, and improve the quality of the public welfare products. In addition, the government should carry out preliminary investigation and evaluation on the mineral resources what the emerging strategic industries need. This paper goes on to look at that the main factors affecting the government’s subtraction are inertial thinking that formed in the period of planned economy, the incorrect orientation caused by assessment mechanisms, as well as the driven of unit interests and personal interests.

geological exploration management; the functions of the government; market dynamics; the public welfare geological work

F407.1；F062.1

C

1672-6995（2015）05-0004-04

參考文獻(xiàn)

2015-04-08；

2015-04-09

彭齊鳴（1957-），男，重慶市奉節(jié)縣人，國土資源部總工程師，教授，博士，主要從事國土資源管理工作。