■ 湯懷志/鄖文聚/關(guān)小克/梁夢(mèng)茵

（1．國(guó)土資源部土地整治中心，北京 100035；2．國(guó)土資源部土地整治重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，北京 100035；3．鄭州輕工業(yè)學(xué)院，河南 鄭州 450002）

大城市耕地利用要以國(guó)土空間服務(wù)為導(dǎo)向

■ 湯懷志1,2/鄖文聚1,2/關(guān)小克3/梁夢(mèng)茵1,2

（1．國(guó)土資源部土地整治中心，北京 100035；2．國(guó)土資源部土地整治重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，北京 100035；3．鄭州輕工業(yè)學(xué)院，河南 鄭州 450002）

我國(guó)城市發(fā)展中耕地保護(hù)與城市建設(shè)、生態(tài)建設(shè)的沖突現(xiàn)象十分普遍，主要問(wèn)題在于傳統(tǒng)耕地管理“以用定地”，對(duì)現(xiàn)有耕地不加區(qū)別地劃定空間界限、實(shí)行統(tǒng)一化的利用標(biāo)準(zhǔn)和管理措施。而人們需要耕地不是需要耕地本身，而是需要耕地為人類所提供的服務(wù)，需要回歸“以宜定地”的本質(zhì)進(jìn)行耕地管理，選擇、開(kāi)發(fā)、改造更適宜土地，并將不適宜長(zhǎng)期穩(wěn)定耕作的土地調(diào)整為生態(tài)用地、建設(shè)用地。建議樹(shù)立基于土地功能并與人類利益所關(guān)聯(lián)的國(guó)土空間服務(wù)觀，并針對(duì)我國(guó)城市耕地的五大核心服務(wù)包括特色農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、特殊生態(tài)涵養(yǎng)、科技創(chuàng)新和創(chuàng)意農(nóng)業(yè)、開(kāi)敞式景觀農(nóng)園、農(nóng)耕文化傳承及城市名片，拓展城市耕地的內(nèi)涵和范圍，加強(qiáng)城市耕地的管理與整治。

土地利用；國(guó)土空間服務(wù)；城市耕地利用；耕地服務(wù)定位

近10年來(lái)，我國(guó)大城市數(shù)量快速增加，幾乎所有城市在發(fā)展過(guò)程中都遇到耕地保護(hù)與城市建設(shè)、生態(tài)建設(shè)的沖突問(wèn)題，違規(guī)、違法用地的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，給地方政府和國(guó)土資源部門造成了巨大壓力，且趨勢(shì)越來(lái)越嚴(yán)重，迫切需要理順城市與周邊耕地關(guān)系，實(shí)施更加有效的管理。在深化自然資源管理體制、自然資源統(tǒng)一管理的大環(huán)境下，國(guó)土資源部門應(yīng)正視空間管理缺陷。本文嘗試從人與耕地的本質(zhì)關(guān)系出發(fā)，針對(duì)大城市耕地利用問(wèn)題，從國(guó)土空間服務(wù)角度分析耕地的服務(wù)、區(qū)位、質(zhì)量之間的關(guān)系，以期為國(guó)土空間資源的利用、整治、管理提供一種新思路。

1 耕地所提供的服務(wù)是人的本質(zhì)需求

人們需要耕地不是需要耕地本身，而是需要耕地為人類所提供的服務(wù)[1]，以生產(chǎn)服務(wù)為主。決定耕地服務(wù)水平的最重要兩個(gè)因素[2-4]一是耕地區(qū)位，二是耕地自身的品質(zhì)，其相互關(guān)系如圖1所示。耕地區(qū)位是耕地所處環(huán)境，決定了耕地的種植制度，也反映耕地與周邊土地包括與城市之間的關(guān)系；耕地品質(zhì)是耕地的理化特征、生物特征。兩者共同決定了耕地服務(wù)水平的界限，其他影響因素諸如投入水平、耕作方式等都受到這條界限的約束。長(zhǎng)久以來(lái)，人們就是按照這種“以宜定地”的方式進(jìn)行耕地管理，不斷選擇、開(kāi)發(fā)、改造更適宜生產(chǎn)的土地，也包括將不適宜長(zhǎng)期穩(wěn)定耕作的土地調(diào)整為建設(shè)用地、生態(tài)用地。

圖1 耕地國(guó)土空間服務(wù)的兩個(gè)影響因素

耕地的服務(wù)水平不是一成不變的，會(huì)因?yàn)楦貐^(qū)位條件、耕地品質(zhì)因素的改變而發(fā)生變化。耕地區(qū)位會(huì)隨著城市的發(fā)展擴(kuò)張而不斷改變，農(nóng)戶則依據(jù)可能產(chǎn)生的效益不斷調(diào)整耕地的經(jīng)營(yíng)方式；耕地品質(zhì)也會(huì)因?yàn)橥恋卣蔚裙こ谈脑斓玫讲粩喔纳?，或是因?yàn)槲廴?、過(guò)度利用、災(zāi)害等人為、自然原因造成耕地品質(zhì)下降。顯然，耕地的生產(chǎn)服務(wù)水平會(huì)發(fā)生變化，一些自然品質(zhì)好、交通條件優(yōu)越、基礎(chǔ)設(shè)施完備的耕地其生產(chǎn)能力會(huì)得到提升。

除了耕地生產(chǎn)服務(wù)水平的變化，對(duì)于臨近城市的耕地而言，更為重要的變化是耕地提供服務(wù)的數(shù)量的增加。由于城市人口的集聚和人們需求的多樣化，耕地除了提供糧食生產(chǎn)服務(wù)以外，還可以提供休閑、文化、景觀、氣候調(diào)節(jié)、塵滯等生活、生態(tài)服務(wù)[5]。耕地的主導(dǎo)服務(wù)也有可能發(fā)生偏移，如對(duì)于大城市內(nèi)部及其周邊的耕地，人們對(duì)生鮮蔬果的需求更加強(qiáng)烈，對(duì)于生態(tài)綠地偏少的城市，耕地還會(huì)作為生態(tài)用地的主體提供調(diào)節(jié)區(qū)域生態(tài)環(huán)境的服務(wù)。這就要求依據(jù)耕地所提供的服務(wù)，考慮耕地的區(qū)位條件和品質(zhì)要素對(duì)其服務(wù)水平的影響。如對(duì)于傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)注重耕地的糧食生產(chǎn)服務(wù)，重點(diǎn)考慮的是耕地的自然區(qū)位和自然質(zhì)量，而對(duì)于人口高度集聚、需求多樣化的大城市，耕地的經(jīng)濟(jì)區(qū)位、交通區(qū)位、景觀品質(zhì)、生物多樣性等都可能影響到耕地的服務(wù)水平。

2 對(duì)當(dāng)前國(guó)土空間管理問(wèn)題的反思

當(dāng)前，我國(guó)以土地用途管制為核心的土地管控體系在保護(hù)耕地資源、控制城市擴(kuò)張、促進(jìn)節(jié)約集約用地等方面發(fā)揮了巨大作用。但在實(shí)踐中過(guò)度簡(jiǎn)化了土地和國(guó)土空間服務(wù)之間的邏輯關(guān)系，將用地和服務(wù)幾乎一一對(duì)應(yīng)，如耕地就是提供糧食生產(chǎn)服務(wù)、自然保留地就提供生態(tài)服務(wù)。這導(dǎo)致在國(guó)土空間管理中，過(guò)度追求生產(chǎn)用地、生活用地、生態(tài)用地的空間界限絕對(duì)化、用地水平標(biāo)準(zhǔn)化、管理措施教條化。

具體而言，耕地的空間管理采用“以用定地”的方式，即只管“現(xiàn)在是不是耕地？”，而不管“為什么是耕地？提供了什么服務(wù)？適不適宜？”，在管理上單純以提高耕地糧食生產(chǎn)服務(wù)水平為目標(biāo)，對(duì)城市周邊、農(nóng)村腹地的耕地條件不加以區(qū)分，引發(fā)了不少問(wèn)題。如城邊、路邊整治后的耕地建完不久就拆，城邊的耕地能種糧不能種蔬菜、果木，城郊耕地的“黃箱補(bǔ)貼”頂?shù)搅恕疤旎ò濉币惨廊粺o(wú)法降低農(nóng)戶對(duì)耕地被征用征收的期待。這都是違背了“以宜定地”的原則，致使人們對(duì)耕地服務(wù)的需求與耕地實(shí)際提供的服務(wù)發(fā)生了嚴(yán)重扭曲。當(dāng)?shù)胤秸媾R城市發(fā)展、種植結(jié)構(gòu)調(diào)整、生活游憩、生態(tài)保育等正常需求得不到正常途徑滿足時(shí)，為避免違法違規(guī)用地，往往會(huì)采取降低耕地生產(chǎn)服務(wù)水平的方式，一是通過(guò)耕地占補(bǔ)平衡、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤等土地政策改變耕地區(qū)位條件；二是通過(guò)故意污染、改變灌溉條件等降低優(yōu)質(zhì)耕地的品質(zhì)條件，迫使城市周邊耕地調(diào)整利用方式。

簡(jiǎn)單的邏輯關(guān)系也導(dǎo)致了管理上對(duì)空間關(guān)聯(lián)的認(rèn)識(shí)不足，包括對(duì)提供同一種服務(wù)的多類用地關(guān)聯(lián)認(rèn)識(shí)不足和對(duì)同一類用地的多種服務(wù)的關(guān)系認(rèn)識(shí)不足。城市中已經(jīng)出現(xiàn)了地類是耕地，種的是果樹(shù)并由農(nóng)業(yè)部門、林業(yè)部門進(jìn)行管理；種的是糧、菜，地類卻不是耕地等現(xiàn)象，管理上造成了混亂?；诙S平面的土地類型、數(shù)量、權(quán)屬等的管理方式忽視了對(duì)國(guó)土空間服務(wù)的管控，不僅不能有效解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，反而阻礙了國(guó)土資源支撐城市發(fā)展?？梢哉f(shuō)，認(rèn)識(shí)水平的不足，影響了土地資源優(yōu)化配置方式，限制了土地利用效率的進(jìn)一步提升。在人口密度相對(duì)較低、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)發(fā)育程度不高的山區(qū)、傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，影響不太明顯，但在人群集中、土地需求多元化、差異化的高度城市化地區(qū)，矛盾就十分突出了。

3 樹(shù)立國(guó)土空間服務(wù)觀

要衡量國(guó)土空間開(kāi)發(fā)利用水平，關(guān)鍵是衡量國(guó)土空間對(duì)滿足人類需求、滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求的服務(wù)水平。筆者提出國(guó)土空間服務(wù)概念，主要關(guān)注國(guó)土三維空間功能及其與人類福祉的聯(lián)系，是實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間資源合理利用和管理以及人類福祉可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。具體來(lái)說(shuō)，國(guó)土空間服務(wù)是以人類為服務(wù)對(duì)象，以國(guó)土空間為載體基礎(chǔ)，由國(guó)土空間中的物理、生物、環(huán)境組成等產(chǎn)生的對(duì)人類發(fā)展有貢獻(xiàn)的功能。只有合理識(shí)別不同區(qū)域在不同發(fā)展階段的國(guó)土空間服務(wù)數(shù)量、種類，才能有效甄別國(guó)土空間利用問(wèn)題，并通過(guò)分析國(guó)土空間服務(wù)水平發(fā)現(xiàn)不同服務(wù)的協(xié)同消長(zhǎng)關(guān)系，重新整合國(guó)土空間要素，優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步提升經(jīng)濟(jì)社會(huì)與環(huán)境的協(xié)調(diào)程度，提升國(guó)土資源的利用效率。

就城市耕地而言，可以從分析國(guó)外大都市的國(guó)土空間服務(wù)得到借鑒[6，7]，總體來(lái)看這些城市的耕地服務(wù)在數(shù)量、種類上都經(jīng)歷了由少到多的過(guò)程，我國(guó)特大城市如北京、上海也正在經(jīng)歷這樣的發(fā)展階段。例如紐約將農(nóng)業(yè)景觀作為城市生態(tài)景觀建設(shè)的重要組成部分，將城區(qū)內(nèi)和城區(qū)間的閑置地塊及廢棄足球場(chǎng)、棒球場(chǎng)開(kāi)墾為耕地；發(fā)展社區(qū)農(nóng)場(chǎng)，用于為市民提供安全、新鮮、高品質(zhì)的農(nóng)產(chǎn)品；發(fā)展高科技農(nóng)業(yè)、垂直農(nóng)業(yè)、循環(huán)農(nóng)業(yè)，實(shí)現(xiàn)在城市里發(fā)揮農(nóng)業(yè)的功能；在農(nóng)業(yè)校園內(nèi)發(fā)展多元化科普教育基地。東京將農(nóng)地作為都市的重要空間，其多功能性得到充分的體現(xiàn)并被市民所接受：重視高科技含量、提高土地生產(chǎn)率，發(fā)展高附加值農(nóng)業(yè)，其農(nóng)業(yè)勞動(dòng)時(shí)間是日本平均水平的3倍，農(nóng)業(yè)凈產(chǎn)值是平均水平的1.87倍；農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以時(shí)令蔬菜為主導(dǎo)，耕地面積的一半以上用于種植蔬菜，其次是花卉和苗木；發(fā)展市民農(nóng)園，以普通市民為對(duì)象，發(fā)展都市田園學(xué)校、學(xué)校農(nóng)園、綠化中心等；發(fā)展高樓農(nóng)田、地下農(nóng)村，運(yùn)用城市空間和最新技術(shù)，展示現(xiàn)代都市農(nóng)業(yè)。

從這些大城市的耕地利用方式來(lái)看，主要包括：充當(dāng)城市的藩籬和綠化隔離帶，防止市區(qū)無(wú)限制地?cái)U(kuò)張和“攤大餅式”地連成一片；作為“城市之肺”，防治城市環(huán)境污染，營(yíng)造清新、寧?kù)o的生活環(huán)境；為城市提供新鮮、衛(wèi)生的農(nóng)產(chǎn)品，并增加農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者的就業(yè)機(jī)會(huì)及收入；為市民與農(nóng)村交流、接觸農(nóng)業(yè)提供場(chǎng)所和機(jī)會(huì)；發(fā)揮教育功能，保持和繼承農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的文化與傳統(tǒng)。從產(chǎn)品供給角度，多以鮮活農(nóng)產(chǎn)品和加工食品消費(fèi)市場(chǎng)為目標(biāo)，主要滿足城市居民對(duì)蔬菜、水果、食用菌類等精細(xì)農(nóng)產(chǎn)品的多樣化、精致化的需求；滿足與城市居民的精神生活、城市環(huán)境的美化相關(guān)的農(nóng)產(chǎn)品需求；滿足與城市居民生活水平提高相關(guān)的經(jīng)濟(jì)類農(nóng)產(chǎn)品需求。此外，這類城市充分利用國(guó)際經(jīng)濟(jì)的中心地位，打造國(guó)際、國(guó)內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品交易展示平臺(tái)、區(qū)域性信息服務(wù)平臺(tái)，高能級(jí)技術(shù)服務(wù)平臺(tái)，突出世界城市農(nóng)業(yè)的市場(chǎng)聯(lián)動(dòng)作用。

4 擴(kuò)展城市耕地內(nèi)涵和范圍，理順管理源頭

近10年來(lái)，我國(guó)100萬(wàn)人口以上的大城市數(shù)量快速增加[8]，因城市發(fā)展引起土地需求的改變已經(jīng)成了普遍現(xiàn)象，土地資源作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的“底盤”要適應(yīng)這種變化必須進(jìn)行轉(zhuǎn)換升級(jí)，從空間上進(jìn)行格局重構(gòu)。延續(xù)“以用定地”的管理模式，顯然是“小馬拉大車”，勢(shì)必會(huì)引起邏輯混亂。針對(duì)高度城鎮(zhèn)化地區(qū)，需要重新定義城市耕地內(nèi)涵，從國(guó)土空間服務(wù)管理的需要，確定耕地的范圍。

結(jié)合國(guó)外經(jīng)驗(yàn)與我國(guó)大城市特點(diǎn)，筆者認(rèn)為現(xiàn)階段大城市耕地應(yīng)重點(diǎn)確立五大核心服務(wù)[9，10]。一是特色農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)服務(wù)。城市耕地?cái)?shù)量有限，主導(dǎo)服務(wù)不能用于穩(wěn)定糧食產(chǎn)量，要有選擇地用于生產(chǎn)一些具有特色的名特優(yōu)新蔬菜、果品、糧食及外埠處于淡季的蔬菜、水果等一些外埠難以替代或不可替代的農(nóng)產(chǎn)品。二是特殊的生態(tài)涵養(yǎng)服務(wù)。我國(guó)大城市生態(tài)用地普遍有限，生態(tài)自凈能力不足，要將耕地作為生態(tài)建設(shè)的主體，統(tǒng)籌“山水林田湖城”，盡可能提升整體生態(tài)服務(wù)能力。三是科技創(chuàng)新和創(chuàng)意農(nóng)業(yè)。發(fā)揮大城市高端產(chǎn)業(yè)、科研院所、技術(shù)人才集聚和能夠?qū)崿F(xiàn)跨區(qū)域合作的優(yōu)勢(shì)，發(fā)展多樣化的農(nóng)業(yè)模式，提升農(nóng)業(yè)效益，為周邊區(qū)域的農(nóng)業(yè)發(fā)展提供科技示范。四是開(kāi)敞式景觀農(nóng)園。發(fā)展休閑、觀光、體驗(yàn)農(nóng)業(yè)，為城市居民提供親近自然、體驗(yàn)農(nóng)趣、旅游健身的場(chǎng)所，同時(shí)提升農(nóng)村風(fēng)貌、增加農(nóng)村居民收入，達(dá)到優(yōu)化農(nóng)村資源配置，安置農(nóng)村富余勞動(dòng)力，促進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的目的。五是農(nóng)耕文化傳承及城市名片。發(fā)展特色農(nóng)產(chǎn)品、特色農(nóng)耕景觀，使耕地成為城市的獨(dú)特標(biāo)識(shí)，留住城市的“文化命脈”。

在管理實(shí)踐中，應(yīng)根據(jù)上述五大核心服務(wù)確定耕地范圍，與當(dāng)前的土地利用分類相比，國(guó)土空間服務(wù)與土地利用類型存在“多對(duì)多”的關(guān)系，同一項(xiàng)服務(wù)有可能對(duì)應(yīng)不同的土地利用類型。同時(shí)，耕地的服務(wù)水平受區(qū)位、空間格局影響，是除了自然特性以外的第二決定因素，需要在管理中綜合考量。最后，耕地提供各項(xiàng)服務(wù)的最終目標(biāo)是滿足人類需求，支撐社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。應(yīng)注意到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段的不同，對(duì)服務(wù)的需求更加多樣，對(duì)服務(wù)的品質(zhì)要求更高，人類對(duì)改造、優(yōu)化國(guó)土空間的愿望也更加強(qiáng)烈。

[1]王萬(wàn)茂．中國(guó)土地管理制度：現(xiàn)狀、問(wèn)題及改革[J]．南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2013(7)：76-82．

[2]鄖文聚．農(nóng)村土地利用研究[M]．北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社,2012．

[3]楊邦杰,鄖文聚．良田建設(shè)與鄉(xiāng)村發(fā)展：十年調(diào)查與思考[M]．北京：中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)出版社,2014．

[4]陸銘．空間的力量[M]．上海：格致出版社,2013．

[5]劉文平,宇振榮．景觀服務(wù)研究進(jìn)展[J]．生態(tài)學(xué)報(bào), 2013,33(22)：7058-7066．

[6]郭煥成,鄭健雄,等．都市農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游發(fā)展研究[M]．北京：中國(guó)礦業(yè)大學(xué)出版社,2010．

[7]劉娟,張一帆．倫敦·紐約·東京·巴黎四大世界城市的農(nóng)業(yè)啥模樣[J]．科技潮,2011(10)：32-39．

[8]國(guó)務(wù)院．國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)[Z]．北京：國(guó)務(wù)院,2014．

[9]關(guān)小克,張鳳榮,王秀麗,等．北京市生態(tài)用地空間演變與布局優(yōu)化研究[J]．地域研究與開(kāi)發(fā),2013(3)：119-124．

[10]關(guān)小克,張鳳榮,李樂(lè),等．北京市農(nóng)業(yè)發(fā)展態(tài)勢(shì)及土地整治策略研究[J]．資源科學(xué),2011(4)：712-719．

Farmland Utilization in Big Cities must Be Based on National Spatial Service

TANG Huaizhi1,2, YUN Wenju1,2, GUAN Xiaoke3, LIANG Mengyin1,2
((1. China Land Consolidation and Rehabilitation Center, Beijing 100035; 2. The Key Laboratory of Land Consolidation, Ministry of Land and Resources, Beijing 100035, China; 3. Zhengzhou University of Light Industry, Zhengzhou Henan 450002)

The phenomenon of conflict between arable land protection and urban ecological construction is a very common problem that China faces in the urban development. The main problems include the following. The way of traditional farmland management is “delimiting the land by its use”. It means delimiting the spatial boundaries of existing farmland without distinction; using unified utilization standards and management measures. Yet, the farmland need does not mean that people need the land itself. Rather it means people need the services that the farmland provided for them. Therefore, farmland management should be carried out according to the essentials of “delimiting the land by its suitability”. It means choosing, developing and improving more suitable land; transforming the land which is unsuitable for long-term and stable cultivation into ecological land and construction land. On this basis, this paper suggests that we should establish the notion of national spatial service based on land function and human benefits. In accordance with the five core services of urban land in China, we should engage in our efforts to expand the connotation and scope of urban land, and strengthen urban land management and regulation. These five core services include characteristic agricultural production, special ecological conservation, science and technology innovative and creative agriculture, open landscape garden, and farming culture heritage and city card.

land use; national spatial service; urban land use; cultivated land service orientation

F301.2；F062.1

C< class="emphasis_bold">文章編號(hào)：1

1672-6995（2015）05-0011-03

2015-01-27；

2015-03-04

北京市科委咨詢課題（Z14110800314008）；國(guó)土資源部土地整治重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室青年開(kāi)放課題（2015KLLCR-KF06）

湯懷志（1984-），男，湖北省武漢市人，國(guó)土資源部土地整治中心高級(jí)工程師，管理學(xué)博士，主要研究方向?yàn)橥恋匾?guī)劃。