彭佳平

（上海市勞動能力鑒定中心 上海 200065）

淺談勞動能力鑒定與風(fēng)險管理

彭佳平

（上海市勞動能力鑒定中心 上海 200065）

風(fēng)險管理起源于企業(yè)經(jīng)營管理領(lǐng)域，并逐漸向公共安全管理拓展。而將風(fēng)險管理運(yùn)用于社會公共事務(wù)風(fēng)險處置的研究和實(shí)踐不多。本文運(yùn)用風(fēng)險管理的基本理論，探討了勞動能力鑒定管理工作的風(fēng)險特征，研究分析勞動能力鑒定風(fēng)險管理的基本要素，為相關(guān)領(lǐng)域的研究提供探索。

勞動能力鑒定；社會公共事務(wù)；風(fēng)險管理；公共安全管理

風(fēng)險管理起源于企業(yè)經(jīng)營管理領(lǐng)域，并逐步運(yùn)用于公共安全管理，促進(jìn)了全過程公共安全管理理論的形成。隨著社會的進(jìn)步和發(fā)展，加強(qiáng)公共事務(wù)領(lǐng)域風(fēng)險管理的要求越來越迫切。勞動能力鑒定作為工傷保險、養(yǎng)老保險等社會保障工作的重要組成部分，涉及人民群眾切身利益，也關(guān)乎社會保險基金的安全使用。探索建立相應(yīng)的風(fēng)險管理模式，有利于勞動能力鑒定相關(guān)工作的順利實(shí)施。本文嘗試運(yùn)用風(fēng)險管理的基礎(chǔ)理論，探討勞動能力鑒定風(fēng)險管理的基本要素，為相關(guān)領(lǐng)域的研究和實(shí)踐提供探索。

1 風(fēng)險管理理論概要

風(fēng)險管理最早于一戰(zhàn)期間出現(xiàn)在德國，以1915年萊特納的《企業(yè)風(fēng)險論》為標(biāo)志。美國也在一戰(zhàn)期間把風(fēng)險管理作為經(jīng)營合理化的手段提出，并于1929年到1933年提出風(fēng)險管理的基本構(gòu)思。20 世紀(jì)70年代，生產(chǎn)事故的頻頻發(fā)生,科學(xué)家開始把風(fēng)險概念應(yīng)用于技術(shù)性事故。隨著風(fēng)險概念的應(yīng)用逐步廣泛，風(fēng)險管理的方法也逐步擴(kuò)展，20世紀(jì)70年代開始，澳大利亞、新西蘭、美國等國家都先后開展風(fēng)險管理。

隨著現(xiàn)代化進(jìn)程的加快，社會矛盾沖突的加劇以及自然災(zāi)害的頻發(fā)，公共安全管理發(fā)展成為一門獨(dú)立的學(xué)科。而將風(fēng)險管理理論應(yīng)用于公共安全管理，是對公共安全管理理論和實(shí)踐的發(fā)展和突破。一是將管理對象從危機(jī)拓展到風(fēng)險。從應(yīng)對災(zāi)害到管理風(fēng)險，拓展了管理對象的范圍，看似大大增加了管理內(nèi)容，但從另一個角度看也減少了災(zāi)害實(shí)際發(fā)生的可能性和一旦發(fā)生后可能的強(qiáng)度，危機(jī)災(zāi)害減少了，將之消滅在萌芽狀態(tài)。二是將風(fēng)險評估作為安全管理的基礎(chǔ)。風(fēng)險管理理論將風(fēng)險評估概念從工業(yè)、商業(yè)社會中借鑒到公共安全管理中，強(qiáng)調(diào)風(fēng)險評估的重要性。一方面，風(fēng)險評估為后續(xù)的風(fēng)險管理提供了管理依據(jù)；另一方面，風(fēng)險評估也是一種有效拓展管理對象——從事件到風(fēng)險的重要手段。通過動態(tài)的評估過程，不斷排除風(fēng)險，安全管理的水平也將不斷提升。

風(fēng)險管理的整個過程包括“風(fēng)險準(zhǔn)備、風(fēng)險識別、風(fēng)險評估和風(fēng)險處置”四項(xiàng)內(nèi)容。其中，風(fēng)險評估是風(fēng)險管理理論的核心所在，體現(xiàn)了一種更主動、更積極、更前沿的管理手段，強(qiáng)調(diào)了應(yīng)急管理工作的“關(guān)口前移”。通過風(fēng)險管理，能夠避免或減輕組織可能遭受的各種不確定風(fēng)險，從而大大增強(qiáng)其實(shí)現(xiàn)整體運(yùn)行目標(biāo)的可能性，以及保持組織長期穩(wěn)定的能力。

危機(jī)管理專家羅伯特·希斯則提出了危機(jī)管理“4R模式”，具體包括：（1）縮減階段(reduction)。通過風(fēng)險評估與管理，預(yù)防危機(jī)的發(fā)生和減少危機(jī)發(fā)生后的沖擊程度。（2）預(yù)備階段(readiness)。通過預(yù)警、培訓(xùn)和演練，做好處理危機(jī)情況的準(zhǔn)備。（3）反應(yīng)階段(response)。在危機(jī)爆發(fā)后，合理運(yùn)用各種資源和管理方法，在盡可能短的時間內(nèi)遏制危機(jī)的發(fā)展，防止事態(tài)進(jìn)一步惡化。（4）恢復(fù)階段(recovery)。確認(rèn)危機(jī)帶來的沖擊和影響，對危機(jī)管理工作進(jìn)行評估。在4R模式中，縮減管理是核心，它貫穿于整個危機(jī)管理的過程。在預(yù)備模塊中，運(yùn)用縮減管理的風(fēng)險評估法可以確定哪些預(yù)警系統(tǒng)可能會失效，并及時地予以修正或加強(qiáng)；在反應(yīng)模塊中，縮減管理可以幫助管理者識別危機(jī)的根源，找到有利于應(yīng)對危機(jī)的方法；在恢復(fù)模塊中，縮減管理可以對恢復(fù)計劃在執(zhí)行時可能產(chǎn)生的風(fēng)險進(jìn)行評估，從而使恢復(fù)工作產(chǎn)生更大的效果。

2 勞動能力鑒定及其風(fēng)險特征

勞動能力鑒定包括工傷及職業(yè)病致殘程度等級鑒定和因病或非因工負(fù)傷勞動能力等級鑒定。其中，前者屬于工傷保險政策范疇，是工傷職工獲得工傷補(bǔ)償相應(yīng)待遇的前提和依據(jù)，后者屬于養(yǎng)老保險政策范疇，是職工享有提前退休待遇的基本條件。我國各地都成立由人社、衛(wèi)生、工會及企業(yè)聯(lián)合組織等部門組成的勞動能力鑒定委員會，指導(dǎo)勞動能力鑒定工作，具體由人力資源社會保障部門負(fù)責(zé)。

從勞動能力鑒定職能來看，它是執(zhí)行工傷保險、養(yǎng)老保險制度的重要環(huán)節(jié)，是社會保障工作的組成部分，屬于社會公共事務(wù)范疇，具備社會公共事務(wù)風(fēng)險管理的共同特征。首先，風(fēng)險源頭不是自然事件，而是社會個體的愿望與公共政策的目標(biāo)發(fā)生沖突。公共政策制定和執(zhí)行的價值取向是實(shí)現(xiàn)社會的公平正義。但是由于現(xiàn)實(shí)社會存在各種情形，公共政策的實(shí)施效果難以符合所有社會個體的愿望。其次，人的因素既是風(fēng)險產(chǎn)生的原因，也是風(fēng)險化解的關(guān)鍵。在社會公共事務(wù)管理中，提倡以人為本，實(shí)現(xiàn)人性化管理，對于防范風(fēng)險、減少風(fēng)險、降低風(fēng)險損失，具有重要意義。再次，在風(fēng)險處置過程對違法違規(guī)行為需要適當(dāng)運(yùn)用強(qiáng)制措施。各類社會公共事務(wù)都不同程度地體現(xiàn)了公權(quán)力的運(yùn)用，反映了社會公眾的利益。因此為了避免公共利益受到風(fēng)險侵害，在風(fēng)險處置過程中，結(jié)合具體情況，需要依法運(yùn)用強(qiáng)制力進(jìn)行處置。比如，對于超越法律界限破壞社會秩序的行為，要依照相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行處理。

3 勞動能力鑒定風(fēng)險管理要素

在勞動能力鑒定工作實(shí)踐中，部分被鑒定人對鑒定結(jié)果存在不合理的預(yù)期，加上各類歷史和社會因素，信訪、鬧訪、纏訪事件時有發(fā)生，甚至有個別人員使用危險手段威脅工作人員人身安全。如何加強(qiáng)勞動能力鑒定風(fēng)險管理，確保工傷、養(yǎng)老等社會保障政策的有效實(shí)施，應(yīng)受到管理部門和社會重視。結(jié)合風(fēng)險管理基礎(chǔ)理論，對勞動能力鑒定風(fēng)險管理的基本要素分析如下。

3.1 風(fēng)險的識別與評估

社會公共事務(wù)包含管理依據(jù)、管理主體和管理客體三個方面。勞動能力鑒定風(fēng)險的識別與評估，可以從這三方面進(jìn)行分析。

一是來源于政策制度本身的風(fēng)險。各類政策制度的形成屬于不同層面的立法過程。政策制度的合理性、科學(xué)性受到立法技術(shù)、社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境條件、政策制度的歷史變遷等多種因素的影響。同時，雖然政策制度能夠確保符合社會公眾絕大多數(shù)人的利益，但是難以做到對所有情況下所有個體利益的窮盡。如何保障小部分特殊情況人群的利益，是確保政策制度公平性的難點(diǎn)問題，也是減少社會公共事務(wù)風(fēng)險源頭的重要方面。在涉及勞動能力鑒定事務(wù)的工傷保險、養(yǎng)老保險制度體系中，同樣存在這樣的情形。同時，勞動能力鑒定標(biāo)準(zhǔn)作為政策制度的重要組成部分，是否科學(xué)合理，是否與工傷保險、養(yǎng)老保險政策待遇相契合，也是勞動能力鑒定事務(wù)風(fēng)險控制的源頭之一。

二是來源于公務(wù)人員的職業(yè)風(fēng)險。社會公共事務(wù)的各級管理者和政策執(zhí)行者都是政府機(jī)關(guān)或者事業(yè)單位工作人員，其職業(yè)能力和操守對社會公共事務(wù)風(fēng)險的產(chǎn)生和控制具有重要意義，主要體現(xiàn)在三個方面。首先是認(rèn)知風(fēng)險。表現(xiàn)在管理者和執(zhí)行者對勞動能力鑒定相關(guān)政策規(guī)范、鑒定標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)知、理解和把握上。其次是能力風(fēng)險。表現(xiàn)為管理者和執(zhí)行者對鑒定組織管理的把控、秩序的維護(hù)和風(fēng)險的應(yīng)對等工作能力。再次是道德風(fēng)險。表現(xiàn)為管理者和執(zhí)行者對本職崗位的忠誠度、責(zé)任感和工作熱情，以及正確對待自由裁量權(quán)、正當(dāng)使用公權(quán)力等方面。

三是來源于管理相對人的社會風(fēng)險。首先，勞動能力鑒定管理相對人大部分屬于社會弱勢群體。其服務(wù)對象具有老、弱、病、殘四個特征。老，即年齡接近老年；弱，即低收入者居多，抵抗風(fēng)險能力較弱；病，即多數(shù)患有各類疾病；殘，即多數(shù)因病或因工傷導(dǎo)致身體殘疾。一方面，這類人群需要得到政府和社會的救濟(jì)和幫助；另一方面，在這類人群之中隱藏了諸多不穩(wěn)定因素和社會矛盾。其次，部分工傷人員、患病職工對鑒定等級存在不合理預(yù)期，希望通過提高鑒定等級，獲取更多個人利益。再次，勞動能力鑒定具有很強(qiáng)的醫(yī)療學(xué)科性質(zhì)，而申請鑒定的民眾普遍不具有醫(yī)療知識，往往會對鑒定標(biāo)準(zhǔn)及結(jié)論產(chǎn)生異議和不滿，如果處理不當(dāng)容易激發(fā)矛盾。

3.2 風(fēng)險的預(yù)備與控制

一是提升政策制度公平性。在政策制定前，加強(qiáng)政策調(diào)研，廣泛聽取社會各界意見，充分依靠專家、學(xué)者專業(yè)力量，借鑒國內(nèi)外有益經(jīng)驗(yàn)，形成比較科學(xué)、符合社會管理實(shí)際需求的政策方案。在政策制定過程中，綜合社會各界對政策方案的具體意見，進(jìn)一步完善政策方案形成制度。在政策制定后實(shí)施過程中，建立制度反饋評估機(jī)制，及時回顧總結(jié)政策實(shí)施的實(shí)際效果和社會反響，適時修訂完善政策制度。通過嚴(yán)謹(jǐn)科學(xué)的立法過程，吸收公眾和專家學(xué)者各方參與，減少政策制定過程中各種主客觀因素對公平性的影響，確保政策實(shí)施的最大公共利益。

二是規(guī)范工作流程和標(biāo)準(zhǔn)。海恩法則給出了安全管理的主要步驟，其核心在于規(guī)范程序、明確責(zé)任。在勞動能力鑒定中，包含了申請、受理、繳費(fèi)、通知、醫(yī)療檢查、專家鑒定、審核、結(jié)論送達(dá)等管理流程。對此，要嚴(yán)格對照鑒定時效的要求，明確每一環(huán)節(jié)的崗位職責(zé)和崗位要求，并且落實(shí)到人。在規(guī)范流程的同時，加強(qiáng)醫(yī)療鑒定專家培訓(xùn)，統(tǒng)一鑒定標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行，避免在標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行過程中產(chǎn)生人為差異，確保標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行的公平性。加強(qiáng)鑒定結(jié)論的審核，要求審核人員必須熟練掌握勞動能力鑒定相關(guān)政策規(guī)范和鑒定標(biāo)準(zhǔn)，具有良好的道德操守，能夠較好地把握政策執(zhí)行的公正公平性要求。

三是加強(qiáng)鑒定人員培訓(xùn)教育。一方面，要加強(qiáng)鑒定工作人員和醫(yī)療鑒定專家業(yè)務(wù)知識和業(yè)務(wù)能力的培訓(xùn)，提高工作人員和專家對政策法規(guī)和鑒定標(biāo)準(zhǔn)的理解和把握，統(tǒng)一認(rèn)識，統(tǒng)一執(zhí)行口徑；另一方面，要加強(qiáng)鑒定工作人員思想教育，提高工作人員責(zé)任心，強(qiáng)化服務(wù)意識，善于情緒管控，增強(qiáng)風(fēng)險意識，對工作中發(fā)現(xiàn)的風(fēng)險隱患，及時處理，及時報告。

四是提供人性化服務(wù)管理。按照“以人為本”的原則，在流程規(guī)范的前提下，力求簡化程序，減少不必要的審核流程，方便群眾接受鑒定。對一些病情危重或者行動困難的鑒定申請人，提供上門鑒定。完善鑒定場所和鑒定設(shè)施的建設(shè)，營造良好的鑒定環(huán)境，通過綠化、裝飾等心理學(xué)應(yīng)用技術(shù)手段，緩解鑒定申請人情緒，緩和信訪矛盾。對信訪中發(fā)現(xiàn)的問題，及時向相關(guān)管理部門或者政策制定部門反饋信息。

3.3 風(fēng)險的反應(yīng)與處置

一是建立風(fēng)險管理組織體系。單位一把手為風(fēng)險管理主要責(zé)任人，由領(lǐng)導(dǎo)班子成員、中層干部組成風(fēng)險管理小組，負(fù)責(zé)日常風(fēng)險識別、風(fēng)險評估、風(fēng)險預(yù)備等相關(guān)工作，決定突發(fā)事件的應(yīng)對處理方案。同時，建立風(fēng)險管理責(zé)任分擔(dān)體系，發(fā)揮每一位員工能動性、積極性，按照崗位分工，明確各人職責(zé)，建立問責(zé)機(jī)制。

二是建立風(fēng)險應(yīng)急管理流程。針對每一類風(fēng)險可能產(chǎn)生的不同情況，建立相對應(yīng)的應(yīng)急流程，按照首問責(zé)任制、逐級上報、逐級應(yīng)對、逐級處理原則，形成多道應(yīng)對環(huán)節(jié)，逐步緩解鬧訪人員情緒，逐級消減風(fēng)險程度。

三是建立多部門協(xié)作應(yīng)對機(jī)制。加強(qiáng)與信訪人所在單位、居住地所在街道居委會等相關(guān)方面的溝通，結(jié)合信訪人實(shí)際情況，多渠道化解矛盾。加強(qiáng)與公安部門協(xié)作，對個別極端突發(fā)事件建立應(yīng)對預(yù)案，及時按照有關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行處理。加強(qiáng)與上級信訪部門、政策部門聯(lián)系，建立個案報告制度，及時反映信訪工作中的風(fēng)險問題，共同化解矛盾。

3.4 恢復(fù)與重建

風(fēng)險管理的重點(diǎn)在預(yù)防，同時要善于結(jié)合具體風(fēng)險事件，完善管理措施，避免再次發(fā)生類似事件。按照海恩法則分析，當(dāng)一件重大事故發(fā)生后，我們在處理事故本身的同時，還要及時對同類問題的“事故征兆”和“事故苗頭”進(jìn)行排查處理，以防止類似問題的重復(fù)發(fā)生，及時解決再次發(fā)生重大事故的隱患，把問題解決在萌芽狀態(tài)。在社會公共事務(wù)風(fēng)險恢復(fù)與重建中，更要善于總結(jié)，及時完善。

一是懲處與教育。分析風(fēng)險發(fā)生的原因，如果是由于工作人員責(zé)任造成的風(fēng)險，必須進(jìn)行嚴(yán)肅處理，懲前毖后，同時加強(qiáng)教育培訓(xùn)，舉一反三，進(jìn)一步提高工作人員責(zé)任意識和風(fēng)險意識。

二是修正服務(wù)管理規(guī)范。對源于服務(wù)管理規(guī)范或流程不完善引起的風(fēng)險事件，或者由于風(fēng)險應(yīng)對處理措施不到位造成風(fēng)險持續(xù)得不到解決甚至進(jìn)一步擴(kuò)大等情況的，及時修正完善相關(guān)規(guī)范。

三是建立政策反饋機(jī)制。對由于政策制度不完善，或者信訪人確有實(shí)際困難，而現(xiàn)有政策范圍內(nèi)無法得到解決的情況，要及時向政策部門反饋，結(jié)合具體情況，研究提出相應(yīng)的處理建議。

4 結(jié)論

勞動能力鑒定是社會公共事務(wù)管理的重要方面，是工傷保險、養(yǎng)老保險等社會保障政策順利實(shí)施的重要環(huán)節(jié)，與群眾能否享受相應(yīng)的保障待遇密切相關(guān)，同時蘊(yùn)含了眾多潛在的管理風(fēng)險。因此，在勞動能力鑒定管理工作中，需要運(yùn)用風(fēng)險管理、公共安全管理理論，建立風(fēng)險識別、風(fēng)險預(yù)備、風(fēng)險處置和恢復(fù)重建等基本模式，也要按照人性化管理的要求，提高管理服務(wù)意識，注重程序規(guī)范的應(yīng)用，取得群眾理解和支持，在有效化解風(fēng)險、確保勞動能力鑒定工作順利開展的同時，促進(jìn)有關(guān)政策制度和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)的不斷完善，保障社會公眾利益需求。

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Introduction of Labor Ability Appraisal and Risk Management

Peng Jiaping (Shanghai Labor Ability Appraisal Center, Shanghai, 200065)

Risk management originated from the fi eld of enterprise management, and gradually expand into public security management. The practice and research on the application of risk management to risk settlement in social public affairs is rare. In this paper, by using the basic theory of risk management, the author discusses the risk characteristics in the management of labor ability appraisal, analyzes its basic elements in risk management, and provides evidence in related researches.

labor ability appraisal, social public affairs, risk management, public security management

F840.684 C913.7

A

1674-3830（2015）9-60-3

10.369/j.issn.1674-3830.2015.9.18

2015-8-19

彭佳平，復(fù)旦大學(xué)公共政策博士研究生，現(xiàn)任上海市勞動能力鑒定中心副主任，從事醫(yī)療保險、工傷康復(fù)與勞動能力鑒定管理工作。