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        關(guān)于加快推進(jìn)礦產(chǎn)資源法修訂工作的若干思考

        2015-01-30 09:38:21
        關(guān)鍵詞:礦法礦業(yè)權(quán)礦產(chǎn)資源

        ■ 付 英

        (中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院,北京 101149)

        關(guān)于加快推進(jìn)礦產(chǎn)資源法修訂工作的若干思考

        ■ 付 英

        (中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院,北京 101149)

        新一輪礦產(chǎn)資源法修訂工作取得階段性進(jìn)展,在修法指導(dǎo)思想和基本原則方面達(dá)成共識(shí)的基礎(chǔ)上,充分尊重原礦法框架,形成了12章100條內(nèi)容的礦法修訂草稿,修改的主要內(nèi)容可總結(jié)歸納為九個(gè)方面。其中涉及的熱點(diǎn)問(wèn)題主要有關(guān)于礦法的定位、礦法宗旨與調(diào)整范圍、礦業(yè)權(quán)屬性;難點(diǎn)問(wèn)題主要有關(guān)于礦業(yè)權(quán)審批改革、礦業(yè)權(quán)出讓方式、礦業(yè)權(quán)價(jià)款、資源稅費(fèi)改革。下一步礦產(chǎn)資源法修訂應(yīng)在內(nèi)容方面增設(shè)“礦產(chǎn)資源保護(hù)”一章,調(diào)整“礦業(yè)權(quán)”的內(nèi)容,補(bǔ)充“地質(zhì)資料和礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量”的內(nèi)容,將“礦山環(huán)境治理恢復(fù)”調(diào)整為“礦山環(huán)境治理恢復(fù)與和諧礦區(qū)”,完善“礦產(chǎn)資源稅費(fèi)”的內(nèi)容;同時(shí),應(yīng)采取“主法加眾條例”模式,新設(shè)、修訂和保留部分配套法規(guī)。

        礦產(chǎn)資源法;修訂;熱點(diǎn);難點(diǎn);思考

        黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》明確指出:“加強(qiáng)市場(chǎng)法律制度建設(shè),編纂民法典,制定和完善發(fā)展規(guī)劃、投資管理、土地管理、能源和礦產(chǎn)資源、農(nóng)業(yè)、財(cái)政稅收、金融等方面法律法規(guī),促進(jìn)商品和要素自由流動(dòng)、公平交易、平等使用”。這意味著礦產(chǎn)資源法(下文簡(jiǎn)稱(chēng)“礦法”)修訂工作迎來(lái)了新一輪機(jī)遇,筆者就其中涉及的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題以及下一步的工作方向和重點(diǎn)做以下探討。

        1 礦產(chǎn)資源法修訂的進(jìn)展情況

        1.1 礦產(chǎn)資源法修訂的必要性

        1996年頒布的《礦產(chǎn)資源法》(修訂)是在1994年中央提出建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制之后完成的,同隨后頒布的《礦產(chǎn)資源勘查登記管理辦法》、《礦產(chǎn)資源開(kāi)采登記管理辦法》和《探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》一起,引領(lǐng)礦產(chǎn)資源行政管理工作十八年。實(shí)踐表明,現(xiàn)行礦法在礦產(chǎn)資源管理實(shí)踐中發(fā)揮了重大作用,使探礦、采礦活動(dòng)有法可依,為我國(guó)礦業(yè)發(fā)展、礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)、保護(hù)與合理利用提供了制度保障,其法律基本框架和主要內(nèi)容是符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要的,也是和國(guó)際接軌的。

        但為什么還要修法呢?一是適應(yīng)新形勢(shì)、新變化的要求。新形勢(shì)、新變化是指我國(guó)執(zhí)政理念和法制環(huán)境的深刻變革,與我國(guó)(或礦業(yè))經(jīng)濟(jì)景氣周期變化無(wú)關(guān),與機(jī)構(gòu)改革、簡(jiǎn)政放權(quán)的關(guān)系也不大。因此,新一輪修改礦法是依法治國(guó)理政的需要,是促進(jìn)礦業(yè)科學(xué)發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展的需要,是貫徹“兩型”社會(huì)和生態(tài)文明建設(shè)的需要,是完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的需要。二是適應(yīng)新實(shí)踐、新探索的要求。十八年來(lái),各地在礦產(chǎn)資源管理方面進(jìn)行了積極探索和大膽實(shí)踐,產(chǎn)生了許多好做法、好經(jīng)驗(yàn);中央政府部門(mén)也出臺(tái)了一系列部門(mén)規(guī)章,其中成熟的、實(shí)踐證明行之有效的管理制度、政策需要上升為法律或?qū)懭敕ㄒ?guī)之中。三是與相關(guān)的政策法律相銜接的要求。十八年間,全國(guó)人大修改了憲法,通過(guò)了《物權(quán)法》、《行政許可法》等,礦法要與之銜接;“以公有制為主體、多種所有制共同發(fā)展”的政策,也要求修改礦法中關(guān)于不同所有制礦山企業(yè)的區(qū)別性規(guī)定。

        1.2 礦產(chǎn)資源法修訂工作階段性進(jìn)展

        (1)前期論證階段(2002-2006年)。2002年全國(guó)人大調(diào)研組提出修訂礦法;2003年6月組建礦法修訂起草小組和專(zhuān)家咨詢(xún)委員會(huì);2004年12月呈報(bào)《礦產(chǎn)資源法》修改研究報(bào)告;2006年8月曾培炎副總理在云南昆明會(huì)議上講話(huà),強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)管理法制建設(shè),加快礦法修訂的前期調(diào)研論證工作。這一時(shí)期,組織開(kāi)展了14個(gè)省區(qū)調(diào)研;召開(kāi)各類(lèi)研討會(huì)、座談會(huì)80余次,共有2000人次參加;在國(guó)土資源報(bào)公開(kāi)征求意見(jiàn),收到建議100多份;形成了一批背景資料;組織了一批專(zhuān)題研究;試行了一批制度;出版了《礦產(chǎn)資源法修訂理論研究與制度設(shè)計(jì)》等專(zhuān)著。

        (2)加快修法階段(2007-2009年)。制定了《進(jìn)一步加快礦產(chǎn)資源法修訂的工作方案》;完成了礦產(chǎn)資源法修訂第1-12稿,包括專(zhuān)家稿、行政稿,A/B稿。這一時(shí)期,完成《礦產(chǎn)資源法》修改參考資料匯編1-8;完成7個(gè)專(zhuān)題研究,包括礦業(yè)權(quán)作為用益物權(quán)與行政許可權(quán)之間的關(guān)系,礦產(chǎn)資源立法中的礦產(chǎn)資源分類(lèi),礦產(chǎn)資源有償使用經(jīng)濟(jì)關(guān)系及法律關(guān)系制度設(shè)計(jì),礦產(chǎn)資源管理中中央與地方事權(quán)劃分研究,礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)采監(jiān)督管理體制機(jī)制研究,礦產(chǎn)資源法律責(zé)任及仲裁、裁決制度研究,礦產(chǎn)資源稅費(fèi)改革及利益分配關(guān)系研究;完成47個(gè)國(guó)家和地區(qū)礦法框架和制度摘編。

        (3)調(diào)整完善階段(2010-2014年)。2011年12月召開(kāi)礦產(chǎn)資源法修改協(xié)調(diào)小組會(huì)議;2012年1月形成《礦產(chǎn)資源法修改工作方案》,包括聚焦問(wèn)題、專(zhuān)題調(diào)研、集中修改、研究論證、草案送審、配套法規(guī)起草研究6個(gè)階段的工作安排。這一時(shí)期,完成《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)礦產(chǎn)資源管理的決定(代擬稿)》;出臺(tái)《礦產(chǎn)資源管理組合配套制度創(chuàng)新“十二五”規(guī)劃》;進(jìn)行了部分規(guī)章和規(guī)范性文件后評(píng)估報(bào)告;開(kāi)展了礦產(chǎn)資源法三個(gè)配套法規(guī)修改論證工作等。

        1.3 基本共識(shí)及主要修改內(nèi)容

        1.3.1修法過(guò)程中形成的基本共識(shí)

        圍繞礦法修訂,業(yè)界及相關(guān)工作人員在修法指導(dǎo)思想和基本原則上達(dá)成共識(shí)。

        (1)關(guān)于修訂礦法的指導(dǎo)思想。按照以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng),切實(shí)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式和建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)的要求,體現(xiàn)和堅(jiān)持憲法原則和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革方向;強(qiáng)化資源節(jié)約、環(huán)境保護(hù)和安全生產(chǎn)的宗旨,借鑒國(guó)外立法經(jīng)驗(yàn),建立健全我國(guó)礦產(chǎn)資源管理體系,理順礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)經(jīng)濟(jì)關(guān)系;完善礦產(chǎn)資源法律制度規(guī)范,推進(jìn)礦產(chǎn)資源立法的現(xiàn)代化,保障和促進(jìn)科學(xué)發(fā)展。

        (2)關(guān)于修訂礦法的基本原則。確定了修法的五條原則,即體現(xiàn)民商、經(jīng)濟(jì)(資源)和行政法的三重屬性;全面修改、突出重點(diǎn);改革創(chuàng)新、繼承發(fā)展;統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進(jìn);開(kāi)門(mén)修法、廣開(kāi)言路。

        1.3.2礦法修訂的主要內(nèi)容

        基于上述共識(shí),在礦法修訂中,充分尊重原礦法框架,形成了12章100條內(nèi)容的礦法修訂草稿。從結(jié)構(gòu)上看,保留“總則”、“礦產(chǎn)資源勘查”、“礦產(chǎn)資源開(kāi)采”、“法律責(zé)任”和“附則”5章,新增“礦產(chǎn)資源規(guī)劃”、“礦業(yè)權(quán)”、“地質(zhì)資料和礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量”、“礦業(yè)用地”、“礦山環(huán)境治理恢復(fù)”、“礦產(chǎn)資源稅費(fèi)”和“監(jiān)督檢查”7章,刪除“礦產(chǎn)資源勘查登記和開(kāi)采審批”、“集體礦山企業(yè)和個(gè)體采礦”2章。

        修改的主要內(nèi)容可總結(jié)歸納為九個(gè)方面:第一,貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀。在立法宗旨中,將“發(fā)展礦業(yè)”,修改為“促進(jìn)礦業(yè)科學(xué)發(fā)展,建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)”。第二,鞏固、完善礦產(chǎn)資源的集中統(tǒng)一管理體制,建立科學(xué)的分類(lèi)分級(jí)管理制度。將礦產(chǎn)資源劃分為三大類(lèi),并規(guī)定了中央與地方(省級(jí)、地市級(jí)和縣級(jí))礦產(chǎn)資源行政主管部門(mén)對(duì)相應(yīng)礦種的不同審批權(quán)限。第三,理順行政許可與財(cái)產(chǎn)權(quán)關(guān)系。明確了“以證載權(quán)”的思路,規(guī)定了財(cái)產(chǎn)權(quán)登記制度和財(cái)產(chǎn)權(quán)維護(hù)制度,克服了“吊銷(xiāo)勘查許可證或采礦許可證就等于沒(méi)收其財(cái)產(chǎn)權(quán)”的硬傷。第四,健全、完善礦產(chǎn)資源規(guī)劃的法律制度。從法律上明確了礦產(chǎn)資源規(guī)劃的地位、作用、范圍和編制、審批、實(shí)施以及監(jiān)督管理的具體制度。第五,全面調(diào)整完善礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)采管理制度。增加了資質(zhì)準(zhǔn)入、最低勘查投入、區(qū)塊退出、注冊(cè)地質(zhì)師、小礦管理、生活自用礦等條款。第六,完善地質(zhì)資料和礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量管理制度。強(qiáng)化了地質(zhì)資料匯交、資料保密和權(quán)益管理以及查詢(xún)服務(wù)的內(nèi)容,明確了礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量核準(zhǔn)、登記、統(tǒng)計(jì)與動(dòng)態(tài)管理在礦產(chǎn)資源管理中的法律地位,新增了礦產(chǎn)地儲(chǔ)備的條款。第七,建立礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)制度。規(guī)定了政府部門(mén)的職責(zé)分工,明確政府與企業(yè)之間在保護(hù)、治理恢復(fù)礦山地質(zhì)環(huán)境方面的權(quán)利與義務(wù),突出了治理恢復(fù)方案和治理恢復(fù)保證金制度的法律地位,增加了動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和地質(zhì)遺跡保護(hù)的條款。第八,調(diào)整完善礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度。提出了“合理調(diào)整礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利益關(guān)系,促進(jìn)礦產(chǎn)資源的保護(hù)和合理開(kāi)發(fā)利用”和“礦產(chǎn)資源稅費(fèi)應(yīng)當(dāng)在中央和地方之間合理分配,適當(dāng)照顧礦產(chǎn)資源產(chǎn)地社區(qū)的利益”原則,首次提出并明確了“礦業(yè)權(quán)出讓金”的法律地位。第九,進(jìn)一步規(guī)范了監(jiān)督管理法律制度。規(guī)定了執(zhí)法監(jiān)察、現(xiàn)場(chǎng)檢查、日常監(jiān)管和年度檢查的內(nèi)容,明確了礦產(chǎn)資源行政主管部門(mén)上級(jí)對(duì)下級(jí)的監(jiān)管職責(zé)以及地方政府的監(jiān)管職責(zé),將礦產(chǎn)督查員制度寫(xiě)入了礦法。

        2 礦產(chǎn)資源法修訂中的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題

        2.1 熱點(diǎn)問(wèn)題

        2.1.1關(guān)于礦法的定位

        新時(shí)期,礦法定位有兩個(gè)選項(xiàng):一是借鑒西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家通行做法,改立《礦業(yè)法》,明確其商法性質(zhì);二是堅(jiān)持《礦產(chǎn)資源法》名稱(chēng),加強(qiáng)礦業(yè)制度建設(shè)內(nèi)容,使之在實(shí)際中發(fā)揮《礦業(yè)法》的作用。筆者認(rèn)為后者符合我國(guó)國(guó)情,較易通過(guò)。可從三方面著手:一是貫徹《物權(quán)法》。對(duì)探礦權(quán)、采礦權(quán)這兩種用益物權(quán)適用范圍、取得途徑、市場(chǎng)交易的條件與規(guī)則、使用收益的具體內(nèi)容進(jìn)行明確規(guī)范,并切實(shí)付諸實(shí)施。二是同《公司法》銜接。礦業(yè)企業(yè)屬于“需要提高注冊(cè)資本最低限額的企業(yè)”(公司法第26條),可按照企業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)內(nèi)容(探礦、采礦、探采一體)和涉及礦種(油氣、一般固體礦產(chǎn)、采石)分類(lèi)分級(jí)制定企業(yè)資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn),并以此為依據(jù),設(shè)立注冊(cè)前置行政許可程序。根據(jù)公司法第27條,建立探礦權(quán)、采礦權(quán)折價(jià)入股的規(guī)則。三是繞開(kāi)《行政許可法》。最簡(jiǎn)單的辦法,就是將現(xiàn)有的“勘查許可證”、“采礦許可證”改為“探礦權(quán)證”、“采礦權(quán)證”。

        2.1.2關(guān)于礦法宗旨與調(diào)整范圍

        原礦法宗旨:“發(fā)展礦業(yè)”;第十二稿:“促進(jìn)礦業(yè)科學(xué)發(fā)展,建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)”;新認(rèn)識(shí):“促進(jìn)礦業(yè)科學(xué)發(fā)展,統(tǒng)籌資源開(kāi)發(fā)和生態(tài)文明建設(shè)”。礦法調(diào)整范圍:一是資源管理為主,適度向產(chǎn)業(yè)管理延伸。由探、采延伸至選礦——向產(chǎn)業(yè)管理延伸的目的,是為了更好地管住資源;二是對(duì)礦業(yè)管理進(jìn)行全面規(guī)范。不僅包括資源節(jié)約、環(huán)境保護(hù)和安全生產(chǎn),也包括職業(yè)健康、綠色礦山與和諧礦區(qū)建設(shè)等。

        2.1.3關(guān)于礦業(yè)權(quán)屬性問(wèn)題

        圍繞礦業(yè)權(quán)之財(cái)產(chǎn)屬性與行政許可屬性,有兩種觀點(diǎn)。一是權(quán)證分離。認(rèn)為礦業(yè)權(quán)的財(cái)產(chǎn)屬性應(yīng)當(dāng)與其行政許可屬性分開(kāi)運(yùn)行,各自設(shè)計(jì)一套運(yùn)行規(guī)則和管理程序。財(cái)產(chǎn)屬性賦予財(cái)產(chǎn)權(quán)證,走出讓、登記、延續(xù)、流轉(zhuǎn)、保留、滅失或征收等路徑;行政許可屬性賦予勘查或開(kāi)采許可證,勘查作業(yè)走勘查資質(zhì)、勘查區(qū)塊、勘查方案與勘查作業(yè)、最低勘查投入、勘查報(bào)告與注冊(cè)地質(zhì)師管理等路徑,開(kāi)采作業(yè)走開(kāi)采資質(zhì)、開(kāi)采條件、采礦作業(yè)、綜合利用、禁采區(qū)域、年報(bào)制度、礦山閉坑等路徑。二是以證載權(quán)。認(rèn)為礦業(yè)權(quán)雙重屬性分開(kāi)是“疊床架屋”,徒增行政成本,只要把吊銷(xiāo)礦業(yè)權(quán)許可證的同時(shí)也就是沒(méi)收礦業(yè)權(quán)的財(cái)產(chǎn)問(wèn)題解決好了,完全可以按照現(xiàn)行的一個(gè)權(quán)證運(yùn)行。

        2.2 難點(diǎn)問(wèn)題

        2.2.1關(guān)于礦業(yè)權(quán)審批改革

        簡(jiǎn)政放權(quán),是放給市場(chǎng)還是放給地方?放給市場(chǎng)怎么監(jiān)管,放給地方怎么分級(jí)?按照三類(lèi)礦產(chǎn)、大多數(shù)放到省一級(jí)審批行不行?要不要建立中央與地方礦業(yè)權(quán)預(yù)審、終審制度?審批一個(gè)礦業(yè)權(quán),要蓋幾十個(gè)章,多數(shù)不是國(guó)土資源部門(mén)的,各相關(guān)部門(mén)怎樣協(xié)同管理?礦業(yè)權(quán)審批要不要充當(dāng)“最后一道閘門(mén)”?筆者建議,由礦業(yè)權(quán)審批制度轉(zhuǎn)向礦業(yè)權(quán)登記制度,登記者受法律保護(hù),勘查開(kāi)采作業(yè)許可審批交給產(chǎn)業(yè)行政主管部門(mén)。

        2.2.2關(guān)于礦業(yè)權(quán)出讓方式

        探礦權(quán)采用什么方式出讓?zhuān)蔀槟壳暗V業(yè)權(quán)管理中爭(zhēng)議最大的問(wèn)題,集中在高風(fēng)險(xiǎn)礦產(chǎn)是采用申請(qǐng)?jiān)谙鹊姆绞匠鲎專(zhuān)€是一律采用招拍掛競(jìng)爭(zhēng)方式出讓。主張前者的理由是:申請(qǐng)?jiān)谙确蠂?guó)際慣例,符合地質(zhì)工作規(guī)律,有利于找礦技術(shù)與資本相結(jié)合,促進(jìn)找礦突破。主張一律招拍掛的理由是:申請(qǐng)?jiān)谙入y以避免暗箱操作,加大了行政風(fēng)險(xiǎn),不能充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用。此外,勘查風(fēng)險(xiǎn)分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)界定難度大,難以操作。筆者主張:高風(fēng)險(xiǎn)礦產(chǎn)用招標(biāo)“優(yōu)選勘查實(shí)施方案”替代“申請(qǐng)?jiān)谙取保惋L(fēng)險(xiǎn)類(lèi)則一律采用拍賣(mài)方式出讓。

        2.2.3關(guān)于礦業(yè)權(quán)價(jià)款問(wèn)題

        國(guó)家未投資的礦業(yè)地也要求有償取得——即礦業(yè)權(quán)價(jià)款的異化,突破了現(xiàn)有礦法框架,在一定程度上引致了我國(guó)礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)秩序的混亂,也激發(fā)了地方政府“經(jīng)營(yíng)礦業(yè)權(quán)”的沖動(dòng)。它不僅將不具備經(jīng)濟(jì)實(shí)力的勘查主體拒之門(mén)外,導(dǎo)致“探者無(wú)其權(quán)”;同時(shí),這種對(duì)地下礦產(chǎn)資源未探明之前的出讓行為(空白地也可招拍掛),也有違地質(zhì)科學(xué)規(guī)律。但目前這種狀況已經(jīng)遍及全國(guó)多數(shù)省份,僅靠部門(mén)力量難以扭轉(zhuǎn)。

        2.2.4關(guān)于資源稅費(fèi)的改革

        圍繞礦法修訂始終有一個(gè)結(jié)要解開(kāi),這就是資源補(bǔ)償費(fèi)和資源稅能否共存或誰(shuí)吃掉誰(shuí)的問(wèn)題。是按“正稅清費(fèi)”思路,將資源補(bǔ)償費(fèi)納入清理范圍,還是保留資源補(bǔ)償費(fèi)以體現(xiàn)礦產(chǎn)資源國(guó)家所有權(quán)收益,需要在修法過(guò)程中論證解決。這個(gè)問(wèn)題解決不好,必將影響修法的質(zhì)量。

        3 下一步礦產(chǎn)資源法修訂的若干思考

        3.1 關(guān)于增改內(nèi)容

        尊重礦法十二稿框架,新的修訂草稿重點(diǎn)從五個(gè)方面著手:第一,增設(shè)“礦產(chǎn)資源保護(hù)”一章。建立最嚴(yán)格的礦產(chǎn)資源保護(hù)制度,包括節(jié)約與綜合利用、“三率”與工業(yè)指標(biāo)管理、優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)資源保護(hù)等。第二,調(diào)整“礦業(yè)權(quán)”的內(nèi)容。將礦業(yè)權(quán)審批回歸到礦業(yè)權(quán)登記的軌道,規(guī)定相關(guān)的實(shí)體內(nèi)容與程序。增加“礦業(yè)權(quán)的合同管理”的規(guī)定。建立以合同管理為核心的礦業(yè)權(quán)管理制度,在準(zhǔn)入退出、區(qū)塊兼探、勘查投入、期限延續(xù)等方面,強(qiáng)化探礦權(quán)的行政許可;在入股、抵押、繼承、贈(zèng)與等方面,強(qiáng)化采礦權(quán)的財(cái)產(chǎn)屬性。第三,補(bǔ)充“地質(zhì)資料和礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量”的內(nèi)容。建立以?xún)?chǔ)量動(dòng)態(tài)監(jiān)管為核心的礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)管理制度:在新增儲(chǔ)量方面,細(xì)化質(zhì)量規(guī)范、誠(chéng)信體系、執(zhí)業(yè)資質(zhì)的規(guī)定,增加證券機(jī)構(gòu)的(商業(yè))儲(chǔ)量認(rèn)定和發(fā)布職能;在儲(chǔ)量消耗方面,強(qiáng)化資源節(jié)約和綜合利用監(jiān)管的規(guī)定。第四,將“礦山環(huán)境治理恢復(fù)”調(diào)整為“礦山環(huán)境治理恢復(fù)與和諧礦區(qū)”。一是增加礦山地質(zhì)環(huán)境管理計(jì)劃。包括生產(chǎn)過(guò)程的地質(zhì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、與生產(chǎn)計(jì)劃同步實(shí)施的礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理工程安排等。二是完善礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理保證金制度。為減輕礦山企業(yè)繳存保證金的流動(dòng)資金壓力,允許金融機(jī)構(gòu)以出具保函方式為企業(yè)擔(dān)保。三是增加“和諧礦區(qū)建設(shè)”的規(guī)定(如“四大機(jī)制”)。四是增加年度社區(qū)發(fā)展計(jì)劃。明確當(dāng)?shù)卣⒌V山企業(yè)和社區(qū)居民的權(quán)利與義務(wù),尤其是對(duì)礦山企業(yè)的社會(huì)責(zé)任做出合理的規(guī)定(賠償、補(bǔ)償、就業(yè))。第五,完善“礦產(chǎn)資源稅費(fèi)”的內(nèi)容。一是建立以國(guó)家權(quán)益金(即權(quán)利金)為核心的礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度。強(qiáng)化礦產(chǎn)資源國(guó)家所有權(quán)收益,弱化政治征收(世界各國(guó)沒(méi)有資源稅1世界上有140個(gè)國(guó)家叫“權(quán)利金”,只有7個(gè)國(guó)家叫“資源稅”,但其內(nèi)涵也是“權(quán)利金”。);理順稅費(fèi)體系,包括“礦業(yè)權(quán)有償取得(出讓金),勘查區(qū)塊/礦產(chǎn)地有償占用(使用費(fèi)),礦產(chǎn)資源有償開(kāi)采(權(quán)益金)”。二是建立政府補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠制度。對(duì)礦業(yè)這個(gè)附加值有限、其主要的社會(huì)經(jīng)濟(jì)功能就是為下游產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造附加值提供物質(zhì)載體的初級(jí)產(chǎn)業(yè),實(shí)行礦產(chǎn)資源耗竭補(bǔ)貼(美國(guó))和勘查成本稅前折扣(加拿大)政策。

        3.2 關(guān)于配套法規(guī)

        采取“主法加眾條例”模式。除修訂“一法三令”之外,新設(shè)《礦產(chǎn)資源保護(hù)條例》、《礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量管理?xiàng)l例》、《礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)條例》和《礦產(chǎn)資源開(kāi)采資質(zhì)管理?xiàng)l例》4部法規(guī);修訂《礦產(chǎn)資源監(jiān)督管理辦法》、《礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收管理規(guī)定》2部法規(guī);保留《地質(zhì)資料管理?xiàng)l例》、《地質(zhì)勘查資質(zhì)管理?xiàng)l例》等行政法規(guī)。

        3.3 關(guān)于工作建議

        第一,落實(shí)黨的十八屆四中全會(huì)精神,加快推進(jìn)礦產(chǎn)資源法及其配套法規(guī)的修訂進(jìn)程。

        第二,圍繞礦業(yè)權(quán)登記制度、礦業(yè)權(quán)價(jià)款改革、礦產(chǎn)資源國(guó)家權(quán)益金制度、礦山督察制度、社會(huì)許可制度、采礦損益評(píng)估制度和礦產(chǎn)資源保護(hù)公益訴訟制度等開(kāi)展專(zhuān)題論證。

        第三,加強(qiáng)礦產(chǎn)資源依法行政的頂層設(shè)計(jì),以構(gòu)建完善的符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的礦政管理制度為目標(biāo),做好改革試點(diǎn)工作。

        [1]梁明哲.立法思想與實(shí)踐的閃光[N].中國(guó)國(guó)土資源報(bào),2009-09-24(05).

        [2]平江.以法律的名義——中國(guó)礦政管理法制建設(shè)回眸(下)[J].國(guó)土資源,2008(11):26-31.

        [3]葉全勝,李希昆,宋繼忠.我國(guó)礦業(yè)秩序治理整頓成因及對(duì)策分析[C]//資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)與環(huán)境資源法的熱點(diǎn)問(wèn)題研究——2006年全國(guó)環(huán)境資源法學(xué)研討會(huì)論文集(二).北京:中國(guó)法學(xué)會(huì)環(huán)境資源法學(xué)研究會(huì),2006.

        [4]本報(bào)評(píng)論員.法制為金融業(yè)改革發(fā)展保駕護(hù)航[N].金融時(shí)報(bào),2014-10-30(01).

        [5]吳崗.積極穩(wěn)妥地推進(jìn)礦法修改[N].中國(guó)國(guó)土資源報(bào),2006-03-16(05).

        [6]趙超.在良好法治氛圍中推進(jìn)全面深化改革[N].新華每日電訊,2014-11-20(02).

        [7]中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議.中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定[N].人民日?qǐng)?bào),2014-10-29(01).

        [8]本報(bào)評(píng)論員.真正建立法治的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)[N].經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào),2014-11-05(01).

        [9]蔡宗琦.完善經(jīng)濟(jì)法律制度 加強(qiáng)財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)[N].中國(guó)證券報(bào),2014-10-29(A01).

        Thoughts on Accelerating Our Efforts to Promote the Amendment of The Mineral Resource Law

        FU Ying
        (Chinses Academy of Land and Resource Economics, Beijing 101149)

        A new round of revision work relating the Law of Mineral Resources has made phased progress. That means, on the basis of the consensus on guiding revision doctrine and basic principles, we fully respect the framework of original law, as a result, the revised draft including article 100 in chapter 12 has been formed. The amendment of present law is mainly the change in nine aspects, in which the hot topics mainly include the positioning, the purpose, and adjustment range of the law, as well as the attribute of mining rights; while the difficult issues include the reforms in examination and approval of mining rights, the transfer of mining right, the price of mining right, and taxation and fee of resources. On this basis, this paper points out that the next step for us is to add a chapter for mineral resources protection, to adjust the content of mining rights, to supplement the content with regard to geological data and mineral resources reserves, to change mine rehabilitation to recovery and control mine environment and harmonious mining areas, to improve mineral resources tax and fee. In addition, we must use the pattern of the major law plus all the rules, build new regulation, amend and remain part of the supporting regulations.

        mineral resource law; amendment; hot issues; difficult problems; thoughts

        F407.1;F062.1

        :A

        :1672-6995(2015)01-0009-04

        2014-12-03;

        2014-12-04

        付英(1958-),男,吉林省農(nóng)安縣人,中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院副院長(zhǎng)、研究員,華中科學(xué)大學(xué)在讀博士,主要從事國(guó)土資源管理研究工作。

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