賀永華

浙江流域生態(tài)補(bǔ)償探索與實(shí)踐

賀永華

流域生態(tài)補(bǔ)償是保護(hù)流域生態(tài)環(huán)境、實(shí)現(xiàn)流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要方面，是落實(shí)黨的十八大和十八屆三中全會(huì)全面深化資源環(huán)境領(lǐng)域改革、建設(shè)生態(tài)文明的重要措施。自2005年在全國(guó)率先出臺(tái)完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制意見以來(lái)，浙江結(jié)合生態(tài)省和生態(tài)文明建設(shè)工作，積極探索以流域水環(huán)境保護(hù)為重點(diǎn)的生態(tài)補(bǔ)償模式，初步形成了具有地方特色的流域生態(tài)補(bǔ)償制度體系，取得了較好的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益。

主要做法

以環(huán)境生態(tài)要素為依據(jù)的普惠式財(cái)力轉(zhuǎn)移支付。在政策實(shí)施過(guò)程中，浙江逐步確立了“誰(shuí)保護(hù)、誰(shuí)得益”“誰(shuí)改善、誰(shuí)得益”“誰(shuí)貢獻(xiàn)大、誰(shuí)多得益”以及“總量控制、有獎(jiǎng)有罰”的原則。2006年以來(lái)，轉(zhuǎn)移支付范圍從錢塘江源頭地區(qū)10個(gè)縣（市、區(qū)）擴(kuò)大到省內(nèi)主要水系源頭地區(qū)的45個(gè)市、縣（市），再擴(kuò)面到全省所有市、縣（市）。與此同時(shí)，轉(zhuǎn)移支付資金也從每年2億元提高到2013年的18億元，8年累計(jì)安排86億元。補(bǔ)償資金以“林、水、氣”等環(huán)境生態(tài)要素為分配依據(jù)，設(shè)置相關(guān)補(bǔ)償因素和權(quán)重，并按照分類分檔計(jì)算分配，對(duì)水系源頭地區(qū)適度傾斜。

以斷面水質(zhì)考核為抓手的全流域獎(jiǎng)懲制度?？缧姓^(qū)域河流交接斷面水質(zhì)考核獎(jiǎng)懲是最有效的流域水環(huán)境補(bǔ)償方式。浙江從2009年開始對(duì)全省設(shè)區(qū)市、設(shè)區(qū)市本級(jí)、縣（市）行政區(qū)的所有跨行政區(qū)域河流交接斷面水質(zhì)進(jìn)行考核，考核指標(biāo)為高錳酸鹽指數(shù)、氨氮、總磷3項(xiàng)污染物，并可選增特征污染物?？己霜?jiǎng)懲結(jié)果不單純考察出境斷面水質(zhì)是否達(dá)標(biāo)，還結(jié)合上下游出入境水質(zhì)、水量及與上年度相比變化情況進(jìn)行綜合評(píng)定。此外，2011年，財(cái)政部和環(huán)保部牽頭在浙江、安徽兩省實(shí)施新安江流域水環(huán)境補(bǔ)償試點(diǎn)，由中央財(cái)政出資3億元、浙皖兩省分別出資1億元，設(shè)立新安江流域水環(huán)境補(bǔ)償資金，專項(xiàng)用于流域水環(huán)境綜合整治。

以統(tǒng)籌地區(qū)發(fā)展為目的的區(qū)域性綜合財(cái)政政策。針對(duì)流域上游水源涵養(yǎng)區(qū)和生態(tài)敏感區(qū)的政策改革試點(diǎn)是最具針對(duì)性的生態(tài)補(bǔ)償方式。2014年，浙江在錢塘江流域的源頭地區(qū)開化、淳安兩縣啟動(dòng)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)示范區(qū)建設(shè)試點(diǎn)，加快綠色產(chǎn)業(yè)體系和生態(tài)城鎮(zhèn)體系建設(shè)，加強(qiáng)環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)。重點(diǎn)建立與污染物排放總量、出境水水質(zhì)、森林質(zhì)量掛鉤的財(cái)政獎(jiǎng)懲機(jī)制，并取消GDP考核，構(gòu)建重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)專項(xiàng)考核體系，出臺(tái)地方財(cái)稅扶持調(diào)節(jié)政策。同時(shí)，浙江內(nèi)各地也通過(guò)設(shè)立各種形式的生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)資金、實(shí)施山海協(xié)作、設(shè)立工業(yè)“飛地”等方式，針對(duì)性地補(bǔ)償市、縣（市）域內(nèi)水系源頭和飲用水源地。

以資源產(chǎn)權(quán)交易為手段的市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償模式。浙江在國(guó)內(nèi)最早探索推進(jìn)水權(quán)、排污權(quán)等資源有償使用和市場(chǎng)化交易，覆蓋省市縣三級(jí)的交易體系基本建立。截止到2013年底，全省累計(jì)開展排污權(quán)有償使用和交易13400筆，金額達(dá)25億元，約占全國(guó)總額的三分之二。通過(guò)市場(chǎng)化交易手段，流域上游地區(qū)水資源保護(hù)的利益和價(jià)值得到了體現(xiàn)。

主要問題

浙江開展流域生態(tài)補(bǔ)償探索的時(shí)間較長(zhǎng)，形式多樣，創(chuàng)新實(shí)踐性強(qiáng)，同時(shí)，也面臨思想認(rèn)識(shí)不到位和配套制度不完善的問題?？傮w來(lái)看，流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制還沒有根本確立，誰(shuí)受益誰(shuí)補(bǔ)償、誰(shuí)污染誰(shuí)賠償?shù)睦嬲{(diào)節(jié)格局還沒有真正形成，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的作用還沒有充分發(fā)揮。從浙江流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)奶剿鲗?shí)踐來(lái)看，以下幾個(gè)方面值得關(guān)注：

從投入上來(lái)看，生態(tài)補(bǔ)償資金沒有發(fā)揮經(jīng)濟(jì)杠桿作用。生態(tài)補(bǔ)償資金投入不夠，目前主要以財(cái)政投入為主，流域利益相關(guān)方還沒有承擔(dān)起補(bǔ)償責(zé)任，同時(shí)一些兼具生態(tài)補(bǔ)償性質(zhì)的資金分散在其他部門渠道。生態(tài)補(bǔ)償資金分散，生態(tài)環(huán)保財(cái)力轉(zhuǎn)移支付覆蓋所有市、縣（市），不利于流域統(tǒng)籌開展污染整治。此外，資金使用缺乏監(jiān)管，難以保證全部用于流域水環(huán)境保護(hù)。

從機(jī)制上來(lái)看，受益者付費(fèi)與污染者賠償?shù)脑瓌t沒有體現(xiàn)。目前浙江實(shí)施的流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制主要是縱向財(cái)力轉(zhuǎn)移支付，而不是由流域上下游共同建立，沒有體現(xiàn)流域水質(zhì)保護(hù)受益者付費(fèi)與污染者賠償?shù)难a(bǔ)償原則。

從目標(biāo)上來(lái)看，統(tǒng)籌地方協(xié)調(diào)發(fā)展的作用沒有顯現(xiàn)。補(bǔ)償資金目前主要用于補(bǔ)充地方財(cái)力，其他專項(xiàng)資金側(cè)重于水污染整治和生態(tài)保護(hù)，對(duì)流域上游特別是水源地居民生產(chǎn)生活的補(bǔ)償重視不夠，影響了當(dāng)?shù)鼐用癖Ｗo(hù)生態(tài)環(huán)境的積極性。

從方式上來(lái)看，市場(chǎng)手段和行政主導(dǎo)的協(xié)同配合沒有形成。行政主導(dǎo)仍然是流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹饕绞剑饔蚶嬷黧w之間的市場(chǎng)化交易還沒有推廣，政府行政主導(dǎo)和市場(chǎng)交易手段的協(xié)同作用有待加強(qiáng)。排污權(quán)交易目前限于政府和企業(yè)之間一級(jí)市場(chǎng)的購(gòu)買，初始排污權(quán)的分配尚無(wú)科學(xué)依據(jù)，且環(huán)境容量還不能科學(xué)測(cè)算，制約了排污權(quán)交易的深入開展。

意見建議

黨的十八大、十八屆三中全會(huì)明確提出建立健全生態(tài)補(bǔ)償制度，省委十三屆四次、五次全會(huì)也對(duì)健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、加強(qiáng)流域協(xié)作治理作出了決策部署，完善流域生態(tài)補(bǔ)償制度已成為浙江全面深化改革、再創(chuàng)體制機(jī)制新優(yōu)勢(shì)的一項(xiàng)重要內(nèi)容。為進(jìn)一步推動(dòng)完善浙江流域生態(tài)補(bǔ)償制度，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，提出以下意見和建議：

強(qiáng)化補(bǔ)償資金管理，發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付的生態(tài)效應(yīng)。一是加大投入力度。以“五水共治”為契機(jī)，建立生態(tài)環(huán)保財(cái)力轉(zhuǎn)移支付資金穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制，更好地發(fā)揮財(cái)政資金的導(dǎo)向作用?？茖W(xué)分配財(cái)政資金，提高重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、環(huán)境敏感區(qū)域等生態(tài)保護(hù)紅線的分配考核比重，增加對(duì)流域水源涵養(yǎng)區(qū)和飲用水源地的民生支持力度。二是拓展籌資渠道。進(jìn)一步整合優(yōu)化生態(tài)環(huán)保專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金，推動(dòng)轉(zhuǎn)移支付逐步由專項(xiàng)性向一般性改革，實(shí)行專項(xiàng)資金競(jìng)爭(zhēng)性分配，便于集中財(cái)力開展流域系統(tǒng)性污染整治。發(fā)揮資源費(fèi)的補(bǔ)償作用，在地方生態(tài)環(huán)保專項(xiàng)資金籌措中，大力提高資源費(fèi)的征收標(biāo)準(zhǔn)和提取比重。三是優(yōu)化資金使用。在限定補(bǔ)償資金使用方向以環(huán)境保護(hù)支出為主的基礎(chǔ)上，建立資金使用績(jī)效評(píng)估考核制度，并與下一年度資金劃撥掛鉤，確保生態(tài)環(huán)保財(cái)力轉(zhuǎn)移支付和其他專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金用于流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)和民生改善。

深化斷面水質(zhì)考核，探索建立流域環(huán)境責(zé)任協(xié)議。完善斷面水質(zhì)考核制度，以“誰(shuí)超標(biāo)、誰(shuí)補(bǔ)償、誰(shuí)達(dá)標(biāo)、誰(shuí)受益”為原則，以環(huán)境責(zé)任協(xié)議的方式，建立以斷面水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)為目標(biāo)的“雙向”流域生態(tài)補(bǔ)償與污染賠償機(jī)制。在錢塘江流域率先試點(diǎn)，流域上下游政府簽訂水質(zhì)責(zé)任協(xié)議，以流域?yàn)閱挝怀闪⒘饔蛏鷳B(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)資金，由省級(jí)財(cái)政按年統(tǒng)一收繳和劃撥補(bǔ)償資金和受償資金，專項(xiàng)用于流域水環(huán)境保護(hù)，資金使用以流域環(huán)境綜合整治及生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目申請(qǐng)為載體。同時(shí)整合生態(tài)環(huán)保專項(xiàng)資金及財(cái)政新增資金，擴(kuò)大流域生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)資金規(guī)模。

推行重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)建設(shè)，實(shí)施流域差別化發(fā)展政策。編制覆蓋省、市、縣三級(jí)的環(huán)境功能區(qū)劃，明確流域“上蓄中輸下排”各區(qū)域的生態(tài)環(huán)境功能定位和環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)要求，為實(shí)行流域生態(tài)補(bǔ)償提供法定依據(jù)。總結(jié)開化、淳安和部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)生態(tài)功能區(qū)、水源涵養(yǎng)區(qū)建設(shè)示范經(jīng)驗(yàn)，逐步推廣到八大水系全部上游縣（市）或鄉(xiāng)鎮(zhèn)，實(shí)行綠色國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算體系，建立地方政府領(lǐng)導(dǎo)班子綠色政績(jī)考核制度，實(shí)行干部考核與GDP脫鉤。全面普及工業(yè)“飛地”模式，支持上游在下游地區(qū)設(shè)立異地工業(yè)發(fā)展區(qū)，在土地使用、招商引資、企業(yè)搬遷等方面給予上游地區(qū)政策優(yōu)惠。重點(diǎn)支持上游地區(qū)生態(tài)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，探索試行生態(tài)農(nóng)業(yè)產(chǎn)品“生態(tài)標(biāo)志認(rèn)定”，在用地指標(biāo)、財(cái)稅政策、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面優(yōu)先保障綠色加工產(chǎn)業(yè)發(fā)展，積極支持發(fā)展生態(tài)旅游。

完善市場(chǎng)化交易機(jī)制，鼓勵(lì)地區(qū)間橫向生態(tài)補(bǔ)償。深化市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制在環(huán)境資源領(lǐng)域的改革，加快環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)界定及初始分配制度研究，樹立水資源有償使用的觀念?？茖W(xué)區(qū)分不同生態(tài)功能區(qū)初始排污權(quán)分配的差異，全面確立環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)交易的補(bǔ)償導(dǎo)向。加強(qiáng)對(duì)地方水權(quán)交易的指導(dǎo)，盡快摸索出適合地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際的水權(quán)交易制度體系，在千島湖淳安-杭州配水工程等重要引水工程中適時(shí)開展水權(quán)交易試點(diǎn)，在“保供水”項(xiàng)目水庫(kù)建設(shè)、引調(diào)水工程中推廣水權(quán)交易制度?？偨Y(jié)完善排污權(quán)交易試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，深化對(duì)環(huán)境容量、初始排污權(quán)分配的科學(xué)研究，逐步健全排污權(quán)交易制度體系，加強(qiáng)對(duì)地方排污權(quán)交易的指導(dǎo)，進(jìn)一步突出市場(chǎng)在資源配置中的主導(dǎo)作用。

強(qiáng)化配套制度研究，推進(jìn)流域生態(tài)補(bǔ)償深入開展。加快生態(tài)補(bǔ)償政策法規(guī)研究，在總結(jié)近年實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，加快修改完善2005年出臺(tái)的《關(guān)于建立健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的若干意見》等政策文件，研究提出進(jìn)一步推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償工作的措施。加快生態(tài)補(bǔ)償條例的立法進(jìn)程，明確生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t、主要領(lǐng)域、補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償對(duì)象、資金來(lái)源、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，和相關(guān)利益主體的權(quán)利義務(wù)、考核評(píng)估、責(zé)任追究等，爭(zhēng)取早日出臺(tái)，繼續(xù)走在全國(guó)前列。鼓勵(lì)各地以流域生態(tài)補(bǔ)償為突破口，總結(jié)提煉好的經(jīng)驗(yàn)和做法，不斷推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹贫然头ㄖ位?qiáng)化基礎(chǔ)理論研究，特別是流域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)研究，探討生態(tài)建設(shè)成本、發(fā)展機(jī)會(huì)成本、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值等計(jì)算方式的科學(xué)性和可行性。加強(qiáng)流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施機(jī)制研究，抓緊建立生態(tài)補(bǔ)償效益評(píng)估機(jī)制，積極培育生態(tài)服務(wù)評(píng)估機(jī)構(gòu)，推進(jìn)流域生態(tài)補(bǔ)償理論和實(shí)踐深入開展。

作者單位：浙江人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)