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        《出入境管理法》對外國人人身的行政強(qiáng)制與救濟(jì)

        2015-01-30 07:18:52李耕耘
        關(guān)鍵詞:強(qiáng)制措施管理法邊防

        ●李耕耘

        (武警學(xué)院 邊防系,河北 廊坊 065000)

        《出入境管理法》對外國人人身的行政強(qiáng)制與救濟(jì)

        ●李耕耘

        (武警學(xué)院 邊防系,河北 廊坊 065000)

        介紹了《中華人民共和國出境入境管理法》對外國人人身行政強(qiáng)制的種類,討論了行政強(qiáng)制在出入境管理實(shí)踐工作中存在的問題,給出了對外國人人身行政強(qiáng)制的救濟(jì)途徑,并對救濟(jì)進(jìn)行了評價(jià),為《中華人民共和國出境入境管理法》的實(shí)施及后續(xù)相關(guān)法規(guī)的制定提供參考。

        出入境;行政強(qiáng)制;救濟(jì)

        《中華人民共和國出境入境管理法》(以下簡稱《出入境管理法》)不同于一般的部門行政法,它90%以上的條款都涉及了對外國人出入境活動的管理,對研究外國人的管理有著重要的意義。本文以《出入境管理法》為依據(jù),討論對外國人人身自由的強(qiáng)制與救濟(jì)。

        一、《出入境管理法》設(shè)立的對外國人人身行政強(qiáng)制的種類

        《出入境管理法》設(shè)立的人身強(qiáng)制有傳喚、繼續(xù)盤問、拘留審查、限制活動范圍、遣送出境。傳喚轉(zhuǎn)引自《治安管理處罰法》,按照《治安管理處罰法》規(guī)定的程序使用。當(dāng)場盤問因不會對相對人的人身自由產(chǎn)生限制,所以只是一般性的行政管理行為,而不是強(qiáng)制行為。繼續(xù)盤問是當(dāng)場盤問的延續(xù),是經(jīng)當(dāng)場盤問后仍不能排除嫌疑時使用的強(qiáng)制措施。繼續(xù)盤問依據(jù)《人民警察法》規(guī)定的程序進(jìn)行。拘留審查是對繼續(xù)盤問的延續(xù),是對外國人經(jīng)繼續(xù)盤問仍不能排除嫌疑時使用的強(qiáng)制措施。限制活動范圍是拘留審查的特例,是對老、幼、病、孕的外國人不適宜使用拘留審查時才適用的強(qiáng)制措施。遣送出境是對有法定情形外國人的強(qiáng)制執(zhí)行。

        二、行政強(qiáng)制在實(shí)踐中存在的問題

        (一)通知的義務(wù)難以履行

        為了保護(hù)相對人免于“失聯(lián)”,《治安管理處罰法》規(guī)定,應(yīng)當(dāng)及時將傳喚的原因和處所通知被傳喚人家屬?!度嗣窬旆ā芬?guī)定,對于批準(zhǔn)繼續(xù)盤問的,應(yīng)當(dāng)立即通知其家屬或者其所在單位。法律的用意是好的,但在對外國人的實(shí)施中存在一些問題。

        第一,語言不通。在我國非法就業(yè)、非法入境的外國人多數(shù)來自非洲,如利比里亞、幾內(nèi)亞、加納、尼日利亞、塞拉利昂等。這些外國人的官方語言除了英語還有法語、西班牙語、葡萄牙語、荷蘭語、阿拉伯語等。在執(zhí)法過程中,大多數(shù)出入境管理部門能夠做到以英語進(jìn)行溝通,但小語種的專業(yè)性人才極少,碰到不講英文的非洲人多數(shù)出入境管理機(jī)關(guān)都缺乏專業(yè)性的人才儲備。

        第二,通信不便。有的非洲國家較貧窮落后,沒有電話,無法通知。即使有電話可以通知,但國際漫游資費(fèi)較高,多數(shù)出入境管理機(jī)關(guān)不情愿多花錢,常以單位沒有國際電話為由減免了自己的通知義務(wù)。

        (二)羈押場所的問題

        長期以來,公安機(jī)關(guān)對非法入境、非法居留的外國人沒有專門羈押、審查、遣返的場所。為加強(qiáng)對“三非”外國人的管理,按照便于監(jiān)管、便于核實(shí)、便于遣返的原則,我國在“三非”外國人問題突出、國際交通便利的城市和有關(guān)邊境省區(qū)建立外國人遣返場所。拘留審查所、遣返所的不足的問題會隨著遣返所的建設(shè)逐漸解決。實(shí)踐中難以解決的問題是對外國人活動范圍的限制。

        限制活動范圍針對的是老、幼、病、孕的外國人,他們多因自身健康的原因不能羈押在拘留審查所,所以《出入境管理法》從人道主義出發(fā)設(shè)計(jì)了限制活動范圍這一行政強(qiáng)制措施。但這一強(qiáng)制措施在實(shí)踐中卻面臨許多困難。

        第一,出入境邊防檢查機(jī)關(guān)回避限制活動范圍的使用。從《外國人入出境管理?xiàng)l例》關(guān)于限制活動范圍的條文可知,外國人被限制的活動范圍是其生活居所,生活居所可大可小,但為了保障相對人的就醫(yī),限定的區(qū)域一般是其所在城市的區(qū)。而出入境邊防檢查機(jī)關(guān)權(quán)力的范圍實(shí)際上局限于其所在的口岸及辦公地點(diǎn),對外國人生活的社區(qū)沒有控制力,外國人即使離開限定區(qū)域,邊防檢查機(jī)關(guān)也沒有能力對其進(jìn)行直接的管控。邊防檢查機(jī)關(guān)如果將老、幼、病、孕的外國人限制在自己有能力控制的場所,如邊檢辦公大樓,那么邊防檢查機(jī)關(guān)將面臨的問題是:在限制活動范圍期間,外國人需送醫(yī)院救治,而外國人自己又無力負(fù)擔(dān),這時邊防檢查機(jī)關(guān)將不得不為此承擔(dān)巨大的財(cái)政壓力甚或外交風(fēng)險(xiǎn)。在現(xiàn)實(shí)問題難以解決的情況下,邊防檢查機(jī)關(guān)將回避限制活動范圍的使用。

        第二,地方公安機(jī)關(guān)也回避限制活動范圍的使用。地方公安機(jī)關(guān)下轄公安派出所,對外國人的生活居所有著實(shí)際的控制力。而且在限制活動范圍期間,公安機(jī)關(guān)可以扣押外國人的護(hù)照或護(hù)照代用證件,并在48 小時內(nèi)逐級上報(bào)至省公安機(jī)關(guān),省公安機(jī)關(guān)通報(bào)全國地方公安機(jī)關(guān)。這樣可以防止外國人以護(hù)照丟失的名義向該外國駐華領(lǐng)事館申請補(bǔ)發(fā)新的護(hù)照,再在異地公安機(jī)關(guān)申請簽證。從制度上來講,地方公安機(jī)關(guān)對限制活動范圍的外國人的控制沒有明顯的疏漏,但從實(shí)踐上來講,地方公安機(jī)關(guān)也不愿意使用這一強(qiáng)制措施。原因在于護(hù)照黑市越來越猖獗,非法組織偽造、變造護(hù)照的手段越來越高明,特別是有些國家護(hù)照的防偽性能不佳,再加上我們對外國人面孔的識別度較低,被限制活動范圍的外國人如果離開限制的區(qū)域再購買一本假護(hù)照,公安機(jī)關(guān)將很可能失去其行蹤。萬一這個外國人來華有著其他的目的,公安機(jī)關(guān)可能會為此承擔(dān)政治上的壓力。

        (三)繼續(xù)盤問被規(guī)避

        《出入境管理法》賦予邊防檢查機(jī)關(guān)繼續(xù)盤問的權(quán)力,即對有違反出入境管理嫌疑的人員經(jīng)當(dāng)場盤問后依然不能排除懷疑的,可帶至規(guī)定場所繼續(xù)盤問。這一強(qiáng)制措施邏輯通順,符合邊防檢查工作實(shí)踐需要,本應(yīng)是邊防檢查機(jī)關(guān)辦理案件最常用的手段,但卻因其設(shè)計(jì)得太“完美”而成為最沒有效率的選擇。

        第一,如果使用繼續(xù)盤問,將要填寫至少四份法律文書:《繼續(xù)盤問通知書》、《繼續(xù)盤問登記表》、《繼續(xù)盤問筆錄》,并補(bǔ)填《當(dāng)場盤問筆錄》。但如果使用傳喚,則只需要《傳喚證》和《詢問筆錄》兩份法律文書。

        第二,《公安機(jī)關(guān)適用繼續(xù)盤問規(guī)定》規(guī)定,對老、幼、孕等特殊人員如果在晚上9點(diǎn)至次日早上7點(diǎn)之間釋放的,應(yīng)當(dāng)通知其家屬或者監(jiān)護(hù)人領(lǐng)回;對沒有家屬或者監(jiān)護(hù)人無法通知的,應(yīng)當(dāng)護(hù)送至其住地。被盤問人的家屬如果是老、幼、病、殘,無人照顧,公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)通知被盤問人的親友予以照顧,或采取其他辦法妥善安排。這些規(guī)定的本意是為了保證被繼續(xù)盤問人的人身安全和其家人的利益,使公安機(jī)關(guān)免于社會輿論的譴責(zé),但邊防檢查機(jī)關(guān)適用這些條款存在困難。例如,晚上9點(diǎn)有一航班從北京入境,一懷孕的外國人有非法入境的嫌疑,繼續(xù)盤問后排除懷疑。按規(guī)定對其繼續(xù)盤問不能超過4個小時,即凌晨1點(diǎn)之前應(yīng)釋放,并且邊防檢查機(jī)關(guān)須通知其家屬領(lǐng)回,或護(hù)送至其住地。但是,這個外國人沒有家屬,而且其住地遠(yuǎn)在其他城市甚至境外,她只是在北京轉(zhuǎn)機(jī),邊防檢查機(jī)關(guān)該如何處理?比較現(xiàn)實(shí)的辦法是利用法條規(guī)定的是“住所”而不是“居住地”,將其安頓在機(jī)場附近的酒店。但相對人如果不配合,堅(jiān)持要連夜離開,邊防檢查機(jī)關(guān)將面臨兩難的處境。鑒于以上原因,邊防檢查機(jī)關(guān)為了提高辦案效率,回避可能的麻煩,會盡可能地使用傳喚,從而架空繼續(xù)盤問。

        (四)傳喚與拘留審查的銜接問題

        《出入境管理法》關(guān)于拘留審查的措詞是“外國人……經(jīng)當(dāng)場盤問或者繼續(xù)盤問后仍不能排除嫌疑,需要作進(jìn)一步調(diào)查的,可以拘留審查”。即拘留審查使用的前提是“經(jīng)當(dāng)場盤問或者繼續(xù)盤問”。那么經(jīng)傳喚后仍不能排除嫌疑,需要作進(jìn)一步調(diào)查的,能否使用拘留審查?即傳喚與拘留審查能否銜接?

        從法條的語言表述上看,傳喚與拘留審查不能相銜接。但從立法的精神上看,傳喚應(yīng)當(dāng)可以與拘留審查相銜接。拘留審查針對的是且僅僅是外國人。即如果相對人是外國人,只要其嫌疑不能排除,就可以延長對其人身自由的限制;如果相對人是中國人,經(jīng)傳喚或繼續(xù)盤問后雖仍不能排除嫌疑,但只要出入境管理機(jī)關(guān)在時限內(nèi)沒有充分的證據(jù)證明相對人違法,則須將其釋放。兩者相對比,可見在人身權(quán)利與國家利益相沖突的時候,外國人的人身權(quán)利要在更大程度上讓位于國家利益。在這樣的立法精神下,傳喚應(yīng)該可以與拘留審查相銜接。

        (五)對遣送出境的裁量問題

        遣送出境簡稱遣返,屬于國家的自由決定權(quán),但因遣返對外國人及其家屬甚至法律關(guān)系人的后果往往極其嚴(yán)重,所以客觀上要求為外國人提供相應(yīng)的保護(hù),對行使遣返的權(quán)力給予一定的控制,避免外國人受到任意驅(qū)逐。因此,各國的法律一般都明確規(guī)定了適用遣返的法定情形,我國則在《出入境管理法》第62條作出了明確規(guī)定。

        存在的問題是《出入境管理法》賦予了出入境管理機(jī)關(guān)遣返的裁量權(quán),但對裁量權(quán)缺乏相應(yīng)的規(guī)制。例如遣返決定的作出需考量哪些因素?僅以出入境管理機(jī)關(guān)的自由心證為標(biāo)準(zhǔn)還是有一定的量化設(shè)計(jì)?如果外國人已在華有一定的利益關(guān)系,出入境管理機(jī)關(guān)是否應(yīng)予以考慮?《出入境管理法》規(guī)定被遣返的外國人有1至5年內(nèi)不準(zhǔn)入境的法律后果,出入境管理機(jī)關(guān)以何為標(biāo)準(zhǔn)決定不準(zhǔn)入境的年限?外國人對不準(zhǔn)入境的決定能否申訴?外國人在不準(zhǔn)入境的期限內(nèi)確有緊急事由或人道原因需入境時,邊防檢查機(jī)關(guān)能否準(zhǔn)許其入境?這些問題的不確定性不僅會導(dǎo)致執(zhí)法的不規(guī)范,還容易給權(quán)力留下尋租的空間。

        參考其他國家的移民法,有的國家會按照比例原則規(guī)定遣返的裁量條款。例如德國要求遣返決定的作出必須考量四個要素:該外國人合法居留之期限;該外國人在國內(nèi)值得保護(hù)之人格上、經(jīng)濟(jì)上或其他之關(guān)系;遣返對在國內(nèi)合法居留并與該外國人共同生活之家屬之影響;其他法律上或事實(shí)上不能遣返或必須中斷遣返之原因,或其他有緊急人道上或個人理由,或其暫時繼續(xù)留在國內(nèi)有重大公共利益等事由[1]。

        三、對外國人人身強(qiáng)制的救濟(jì)

        (一)救濟(jì)的途徑

        法律上對行政處罰和行政強(qiáng)制救濟(jì)的途徑是復(fù)議和訴訟,《行政復(fù)議法》和《行政訴訟法》同樣適用于外國人,除非法律另有規(guī)定。

        《出入境管理法》第64條的規(guī)定是:“外國人對依照本法規(guī)定對其實(shí)施的繼續(xù)盤問、拘留審查、限制活動范圍、遣送出境措施不服的,可以依法申請行政復(fù)議,該行政復(fù)議決定為最終決定。其他境外人員對依照本法規(guī)定對其實(shí)施的遣送出境措施不服,申請行政復(fù)議的,適用前款規(guī)定?!?/p>

        法條本身存在的問題是:對外國人除了上述強(qiáng)制措施之外,還可以使用傳喚,外國人如果對依法實(shí)施的傳喚措施不服,是否也不給予司法救濟(jì),而是復(fù)議終局裁決?從立法精神上,《出入境管理法》第64條的實(shí)質(zhì)是對外國人救濟(jì)的限制,所以傳喚也應(yīng)與其他措施一樣復(fù)議終局。但從法條的語言表述上,顯然沒有包含傳喚。

        實(shí)踐中容易產(chǎn)生的問題是:出入境管理機(jī)關(guān)以《出入境管理法》第64條為依據(jù),對在強(qiáng)制措施過程中發(fā)生的人身傷害行為或財(cái)產(chǎn)侵害行為也實(shí)行復(fù)議終局裁決。這是對法條的誤讀。從法條的表述來看,第64條針對的是依法實(shí)施的行為,即合法的行為,而不包括違法行為。即對外國人采取強(qiáng)制措施過程中發(fā)生的侵害行為既可以復(fù)議,也可以訴訟,復(fù)議并非終局裁決。

        (二)對救濟(jì)的評價(jià)

        不給予司法救濟(jì),行政終局裁決,國家基于自我防衛(wèi)對其救濟(jì)權(quán)利進(jìn)行限制,可見《出入境管理法》對外國人的態(tài)度依然保守而謹(jǐn)慎,但這種有限的救濟(jì)基本上符合《公民權(quán)利和政治權(quán)利公約》的要求。

        《公民權(quán)利和政治權(quán)利公約》第2條規(guī)定“本公約每一締約國保證任何一個被侵犯了本公約所承認(rèn)的權(quán)利或自由的人,能得到有效的補(bǔ)救;保證任何要求此種補(bǔ)救的人能由合格的司法、行政或立法當(dāng)局或由國家法律制度規(guī)定的任何其他合格當(dāng)局?jǐn)喽ㄆ湓谶@方面的權(quán)利;并發(fā)展司法補(bǔ)救的可能性”?!豆駲?quán)利和政治權(quán)利公約》規(guī)定的締約國在救濟(jì)方面的最低保證義務(wù)是保證能得到某一種補(bǔ)救,而并非要求一定要得到司法補(bǔ)救?!冻鋈刖彻芾矸ā分辽俦U狭诉@幾種強(qiáng)制措施的行政救濟(jì)。

        《公民權(quán)利和政治權(quán)利公約》第13條規(guī)定“合法處在本公約締約國領(lǐng)土內(nèi)的外僑,只有按照依法作出的決定才可以被驅(qū)逐出境,并且,除非在國家安全的緊迫原因另有要求的情況下,應(yīng)準(zhǔn)予提出反對驅(qū)逐出境的理由和使他的案件得到合格當(dāng)局或由合格當(dāng)局特別指定的一人或數(shù)人的復(fù)審,并為此目的而請人作代表”?!冻鋈刖彻芾矸ā穼︱?qū)逐出境采取了謹(jǐn)慎的態(tài)度,第81條第二、三款規(guī)定了對外國人驅(qū)逐出境適用的法定情形,并規(guī)定只有公安部才有權(quán)對外國人處以驅(qū)逐出境,其他出入境管理機(jī)關(guān)無權(quán)作出這一處罰決定,從機(jī)制上保障了對外國人驅(qū)逐出境在執(zhí)法實(shí)踐中的稀缺性。但同時規(guī)定公安部處以驅(qū)逐出境的處罰為最終決定,沒有給予外國人以救濟(jì)措施。

        總體上看,《出入境管理法》對外國人的救濟(jì)更多地考慮了我國的司法成本和執(zhí)法效率,符合我國現(xiàn)階段的實(shí)際狀況。但從對外國人權(quán)益角度評價(jià),這樣的救濟(jì)略顯不足。一個開放的國家不應(yīng)以差別的態(tài)度對待外國人,類國民的待遇才是可取的。

        [1] 張保平.出入境管理學(xué)[M].北京:中國人民公安大學(xué)出版社,2014:230.

        (本欄責(zé)任編輯、校對 馬 龍)

        The Enforcement and Relief to Foreigners inExitandEntryAdministrationsLaw

        LI Geng-yun

        (DepartmentofBorder-controlandImmigration,TheArmedPoliceAcademy,Langfang,HebeiProvince065000,China)

        This paper introduces admissive enforcements and relief measures fromExitandEntryAdministrationsLaw, and makes some research of the problem in practice of enforcements and evaluation of the relief.

        exit and entry frontier; admissive enforcement; relief

        2014-10-15

        公安部公安理論及軟科學(xué)研究計(jì)劃項(xiàng)目“出入境管理行政強(qiáng)制理論與實(shí)踐研究”(2012LLYJWJXY078)階段性成果

        李耕耘(1976— ),女,山東平度人,講師。

        D922.14

        A

        1008-2077(2015)01-0016-04

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