● 郭家華 唐 斌 隋京龍

鎮(zhèn)街綜合執(zhí)法改革的膠州探索

● 郭家華 唐 斌 隋京龍

近年來(lái)，隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐的加快，山東省膠州市城鎮(zhèn)面積和人口數(shù)量急劇增加，城鎮(zhèn)管理的廣度和難度也不斷加大，現(xiàn)行的行政執(zhí)法體制已難以適應(yīng)全市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。膠州市結(jié)合自身實(shí)際，以“職權(quán)到位、覆蓋鎮(zhèn)街、力量充實(shí)、行為規(guī)范、網(wǎng)格管理、效能提升”為工作目標(biāo)，自2013年9月開(kāi)始在鎮(zhèn)街開(kāi)展綜合執(zhí)法試點(diǎn)探索。綜合執(zhí)法涉及多個(gè)部門(mén)機(jī)構(gòu)、人員、職能、經(jīng)費(fèi)的剝離、歸并，其核心是執(zhí)法權(quán)力和利益的再調(diào)整?，F(xiàn)階段，膠州市主要采取先聯(lián)合、后綜合方式進(jìn)行，即在機(jī)構(gòu)編制暫時(shí)不變的情況下，以聯(lián)合執(zhí)法模式為主，實(shí)施市、鎮(zhèn)兩級(jí)綜合執(zhí)法改革。

一、建立上下聯(lián)動(dòng)工作機(jī)構(gòu)

集中原有分散的執(zhí)法人員、整合部門(mén)派駐人員，組建一支30人左右的綜合執(zhí)法中隊(duì)。中隊(duì)實(shí)行市、鎮(zhèn)雙重管理體制，以鎮(zhèn)街管理為主，執(zhí)法行動(dòng)由鎮(zhèn)街統(tǒng)一部署，執(zhí)法責(zé)任由鎮(zhèn)街承擔(dān)，業(yè)務(wù)上接受主管部門(mén)的指導(dǎo)。綜合執(zhí)法中隊(duì)成立后，不但將鎮(zhèn)街原有分散的執(zhí)法力量集中起來(lái)，還整合了部門(mén)派駐力量，變單打獨(dú)斗為合力攻堅(jiān)，有效解決了處理重大違法案件執(zhí)法力量不足的問(wèn)題。同時(shí)，建立鎮(zhèn)街綜合執(zhí)法工作聯(lián)席會(huì)議，統(tǒng)籌推進(jìn)鎮(zhèn)街綜合執(zhí)法工作，構(gòu)建上下聯(lián)動(dòng)的執(zhí)法新格局。

二、合理界定集中執(zhí)法權(quán)限

按照“鎮(zhèn)街急需、易于識(shí)別、便于操作”的原則，結(jié)合鎮(zhèn)街執(zhí)法需求，試點(diǎn)前期，將城鎮(zhèn)管理、土地管理、環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)、食品安全、治安管理6個(gè)領(lǐng)域的執(zhí)法權(quán)限有效整合，在街道辦事處增加文化管理領(lǐng)域，賦予其7個(gè)領(lǐng)域共計(jì)130項(xiàng)執(zhí)法權(quán)限；在鎮(zhèn)一級(jí)增加畜牧獸醫(yī)領(lǐng)域，賦予其7個(gè)領(lǐng)域共計(jì)89項(xiàng)執(zhí)法權(quán)限。目前，根據(jù)試點(diǎn)情況和鎮(zhèn)街、部門(mén)意見(jiàn)，進(jìn)一步調(diào)整集中執(zhí)法領(lǐng)域，新增農(nóng)業(yè)、物業(yè)管理領(lǐng)域執(zhí)法權(quán)限，剝離環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)領(lǐng)域執(zhí)法權(quán)限，治安管理領(lǐng)域在成立綜合執(zhí)法局后，繼續(xù)采取聯(lián)合執(zhí)法的模式，切實(shí)提高執(zhí)法的針對(duì)性。

三、科學(xué)制定規(guī)范運(yùn)行機(jī)制

為解決鎮(zhèn)街或中隊(duì)不能作為實(shí)施行政處罰主體的難題，在運(yùn)行上，探索實(shí)行市直部門(mén)“派駐人員”和“見(jiàn)章蓋章”的方式，確保執(zhí)法主體的合法性。“派駐人員”即市直部門(mén)選派1名執(zhí)法人員，派駐鎮(zhèn)街工作。派駐人員辦理長(zhǎng)期借調(diào)手續(xù)，接受所在鎮(zhèn)街管理，工作納入鎮(zhèn)街考核。鎮(zhèn)街綜合執(zhí)法中隊(duì)日常巡查發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)情形需要做出一般程序或簡(jiǎn)易程序處罰時(shí)，由部門(mén)派駐人員負(fù)責(zé)調(diào)查取證并實(shí)施處罰，無(wú)執(zhí)法資質(zhì)的中隊(duì)成員協(xié)助，但不直接參與案件辦理?！耙?jiàn)章蓋章”即立案、調(diào)查、告知、處罰、送達(dá)等環(huán)節(jié)均由鎮(zhèn)街負(fù)責(zé)，需要出具相關(guān)法律文書(shū)的，由鎮(zhèn)街主要負(fù)責(zé)人在審批表上簽字確認(rèn)，在法律文書(shū)上加蓋公章后轉(zhuǎn)送市直部門(mén)，市直部門(mén)進(jìn)行形式審查后，在法律文書(shū)上加蓋部門(mén)公章。按照“誰(shuí)監(jiān)管、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，執(zhí)法過(guò)程中的立案、處罰、撤案權(quán)限均由鎮(zhèn)街負(fù)責(zé)，由此產(chǎn)生的法律責(zé)任均由鎮(zhèn)街承擔(dān)，既確保了執(zhí)法主體的合法性，又落實(shí)了執(zhí)法責(zé)任。在管理上，按照網(wǎng)格化的要求，將鎮(zhèn)街轄區(qū)劃分為若干管理網(wǎng)格，建立分隊(duì)巡查、管區(qū)監(jiān)控、村莊（社區(qū)）報(bào)送信息動(dòng)態(tài)的三級(jí)網(wǎng)格化巡查監(jiān)管機(jī)制，確保日常巡查的“全覆蓋”。

四、打造“一專(zhuān)多能”的執(zhí)法隊(duì)伍

搭建指導(dǎo)培訓(xùn)平臺(tái)，制定一套行政執(zhí)法流程，設(shè)計(jì)一套常用執(zhí)法文書(shū)的格式文本，編輯一本常用法律法規(guī)指導(dǎo)手冊(cè)，每月統(tǒng)計(jì)一次執(zhí)法情況，每月組織一次執(zhí)法培訓(xùn)，每月召開(kāi)一次由鎮(zhèn)街中隊(duì)長(zhǎng)、部門(mén)法制科長(zhǎng)、法院行政庭參加的聯(lián)席會(huì)議。同時(shí)，建立行政執(zhí)法指導(dǎo)案例制度，針對(duì)鎮(zhèn)街執(zhí)法過(guò)程中常見(jiàn)的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題，選取典型案例進(jìn)行解析，通過(guò)以案說(shuō)法，明確執(zhí)法程序、調(diào)查取證、事實(shí)認(rèn)定、裁量標(biāo)準(zhǔn)等方面的要求。同時(shí)，充分發(fā)揮“一室、一平臺(tái)”的監(jiān)督檢查作用?！耙皇摇奔淳C合執(zhí)法中隊(duì)的法制室，每個(gè)執(zhí)法中隊(duì)均設(shè)立法制室，負(fù)責(zé)相關(guān)案件及法律文書(shū)的審核工作，未經(jīng)法制室審核通過(guò)，不得對(duì)外出具相關(guān)法律文書(shū)。“一平臺(tái)”即開(kāi)發(fā)鎮(zhèn)級(jí)行政執(zhí)法平臺(tái)，將市級(jí)行政執(zhí)法平臺(tái)的運(yùn)行終端延伸至試點(diǎn)鎮(zhèn)街，將監(jiān)察終端延伸至市直部門(mén)。鎮(zhèn)街的行政處罰案件第一時(shí)間錄入系統(tǒng)，建立電子檔案，全部納入行政執(zhí)法平臺(tái)運(yùn)行。法制、監(jiān)察和相關(guān)市直部門(mén)均可以通過(guò)網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督平臺(tái)實(shí)施監(jiān)管，所有行政處罰案件嚴(yán)格按照行政處罰裁量標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，杜絕人情執(zhí)法，切實(shí)提高執(zhí)法的規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化水平。

通過(guò)試點(diǎn)改革，膠州市的行政執(zhí)法取得了成效，積累了經(jīng)驗(yàn)。

一是責(zé)任主體更加明確，解決了“推”的問(wèn)題。推行綜合執(zhí)法后，鎮(zhèn)街具備了相對(duì)集中的管理權(quán)限，對(duì)于以前多個(gè)執(zhí)法部門(mén)都有權(quán)管轄的案件，如餐飲企業(yè)無(wú)證經(jīng)營(yíng)、噪音污染、道路砂石撒漏等，都由鎮(zhèn)街統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，有效解決了多頭執(zhí)法、推諉扯皮等問(wèn)題。

二是執(zhí)法力量得以強(qiáng)化，解決了“弱”的問(wèn)題。鎮(zhèn)街原有執(zhí)法力量人少、事散、紀(jì)律性差、主動(dòng)性不足。綜合執(zhí)法中隊(duì)成立后，不但將鎮(zhèn)街原有分散的執(zhí)法力量集中起來(lái)，還整合了部門(mén)派駐力量，變單打獨(dú)斗為合力攻堅(jiān)，有效解決了執(zhí)法力量不足的問(wèn)題。

三是監(jiān)管范圍不斷擴(kuò)大，解決了“窄”的問(wèn)題。以前各部門(mén)執(zhí)法隊(duì)伍力量較為薄弱，日常巡查走馬觀花，偏遠(yuǎn)鎮(zhèn)只能是被動(dòng)接受投訴。綜合執(zhí)法中隊(duì)借助鎮(zhèn)街365民聲服務(wù)熱線等渠道，依托網(wǎng)格化巡查監(jiān)管模式，有效破解了“鎮(zhèn)街看到管不到、部門(mén)管到看不到”的難題。

四是執(zhí)法效能有效提升，解決了“慢”的問(wèn)題。通過(guò)將執(zhí)法權(quán)限下沉到鎮(zhèn)街，組建強(qiáng)有力的綜合執(zhí)法中隊(duì)，鎮(zhèn)街主動(dòng)管理的熱情被激發(fā)，熟悉當(dāng)?shù)厍闆r的鎮(zhèn)街執(zhí)法人員有條件、有能力第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)違法行為，大大節(jié)約了執(zhí)法成本，提高了執(zhí)法效能。

（作者系膠州市委研究室副主任；研究室科員；膠州市編辦編制管理科科長(zhǎng)）