［勞動法律研究］

對地方性工資集體協(xié)商專項立法的分析

王霞

(人力資源和社會保障部勞動工資研究所，北京100029)

目前，我國已有十余部地方工資集體協(xié)商專項立法。各地立法的主要思路和具體規(guī)定各有側(cè)重。今后開展工資集體協(xié)商專項立法工作應著重澄清立法認識、界定法律覆蓋、明確立法內(nèi)容等。

工資;集體協(xié)商;立法

截至2014年底，全國已有河北、天津、無錫、新疆、湖南、云南、內(nèi)蒙古、烏魯木齊、唐山、江西、河南、寧波、杭州、青海、貴州、山西等11個省級人大、5個市級人大發(fā)布了本地區(qū)《(企業(yè))工資集體協(xié)商條例》，對工資集體協(xié)商進行了專項立法。這些工資集體協(xié)商專項立法普遍從法律層面對工資集體協(xié)商的程序、范圍、主體、時效、爭議處理等做出了規(guī)定，使工資集體協(xié)商工作具備了法律保障和制度保障。另外，遼寧、四川等地以省政府規(guī)章形式頒布了工資集體協(xié)商辦法;2014年廣東省修訂了18年前頒布的《集體合同條例》，重點增加了工資集體協(xié)商的條款;還有十多個地區(qū)正在進行工資集體協(xié)商專項立法調(diào)研及論證工作，工資集體協(xié)商專項立法工作受到普遍重視。

對已頒布的專項立法進行綜合分析，總結(jié)經(jīng)驗、查找不足，能夠更好地推動各地開展工資集體協(xié)商專項立法工作，也可以為國家相關(guān)立法實踐提供借鑒參考。

一、工資集體協(xié)商專項的立法特點

各地專項立法的內(nèi)容有很多相近的一般性規(guī)定，同時也各有一些特色要求，其主要進展與特點包括:

一是初步形成法規(guī)內(nèi)容的基本范式。各地《條例》對協(xié)商代表產(chǎn)生、代表組成、協(xié)商程序、協(xié)商內(nèi)容、應當考慮的因素、法律責任等內(nèi)容都有專門規(guī)定，雖然具體要求有差別，但是已經(jīng)初步形成了此類法律穩(wěn)定的、核心的基本內(nèi)容范式，這為其他地區(qū)開展工資集體協(xié)商立法摸索出了基本路徑，有較強的指導和示范作用。

二是重點明確企業(yè)應約開展協(xié)商的義務。工資集體協(xié)商立法規(guī)定的協(xié)商義務一般主要針對企業(yè)一方，即規(guī)定企業(yè)拒不參加協(xié)商屬于違法行為。實踐中，有些企業(yè)并不明確地表現(xiàn)出抵觸的行為，而是表現(xiàn)得比較“隱蔽”，比如故意拖延、不予響應等等。各地立法都提出應約開展協(xié)商是企業(yè)的義務，一些地區(qū)對此提出了明確的界定標準，如湖南、河南省的條例都規(guī)定，企業(yè)沒有正當理由卻始終以唯一方案或者立場排斥工會方合理意見和主張的行為，屬于違法行為。此類規(guī)定使執(zhí)法工作有了可操作的判斷標準，有利于法律的嚴格執(zhí)行。

三是引導公正合理的協(xié)商理念。法律條文的規(guī)定也是對協(xié)商行業(yè)的引導。如，對于協(xié)商中重要一方的職工方代表的產(chǎn)生，各地均有詳細的規(guī)定。其中多地法律對女職工代表的比例予以強調(diào)，個別地區(qū)還對勞務派遣工和殘疾人代表的產(chǎn)出，突出強調(diào)對這些特殊弱勢群體權(quán)利的保障;再如，云南省《條例》中特別指出，“企業(yè)方確因本企業(yè)利潤降低、生產(chǎn)經(jīng)營狀況發(fā)生重大變化不能履行工資專項集體合同的，可以提出不增加工資或者降低工資的方案，與職工方進行協(xié)商”，這也是促進協(xié)商雙方、全社會對協(xié)商本質(zhì)和協(xié)商理念認識的重要規(guī)定。

四是強化法律責任和行政約束。除拒絕協(xié)商、拖延答復等違法行為外，企業(yè)不提供開展工資集體協(xié)商所必需的信息和資料的、企業(yè)不向協(xié)商代表提供開展協(xié)商所必需的工作條件和工作時間的，以及阻礙開展工資集體協(xié)商的，都要承擔法律責任。許多地方規(guī)定通過罰款、公示、年審、與評優(yōu)掛鉤等方式加大對企業(yè)的約束程度。這些懲罰、制裁措施如果罰當其過、制裁得力，對加強勞動者合法權(quán)益的保護，對促進企業(yè)工資集體協(xié)商參與度都有一定積極意義。

二、企業(yè)工資集體協(xié)商立法實施效果

2013年經(jīng)各級人力資源社會保障部門審核備案的集體合同簽訂率超過了2/3，全國簽訂的工資專項集體合同近130萬份。涌現(xiàn)了一批區(qū)域性、行業(yè)性工資集體協(xié)商和企業(yè)工資集體協(xié)商的典型，在全國引起了較大反響，起到了較好的典型示范作用。

雖然地方性工資集體協(xié)商專項立法的實施時間普遍不太長，其效果和作用還需進一步觀察，但是總體看，在立法地區(qū)，對工資集體協(xié)商的認知度和認可度得到不同程度的提高，工資集體協(xié)商在調(diào)節(jié)勞動關(guān)系領(lǐng)域的重要影響引起各界的高度關(guān)注;協(xié)商代表的法律地位得到保護，解除了協(xié)商代表的一些后顧之憂，促進形成了職工愿意談、敢于談、放開談的新局面;立法中對企業(yè)的罰則力度加大，使企業(yè)不敢回避、不能回避，對企業(yè)產(chǎn)生較大的促進作用;促進了企業(yè)工資決定和增長機制初步建立，職工的勞動報酬等基本權(quán)益得到維護，提高了職工的積極性，促進了企業(yè)和職工雙方共享穩(wěn)定和發(fā)展的成果。

在已開展工資集體協(xié)商立法地區(qū)，企業(yè)規(guī)避工資集體協(xié)商的情況也明顯減少，建制擴面工作進展順利。如，天津市自2010年審議通過《天津市工資集體協(xié)商條例》后，全市開展工資集體協(xié)商并報人社部門審查的工資集體協(xié)商企業(yè)戶數(shù)和人數(shù)，2012年比2003年分別增加了21.5倍和37.5倍。烏魯木齊市截至2013年8月，已審查備案企業(yè)集體合同487家，涉及從業(yè)勞動者25325人，較《條例》實施前分別增長了147%和64%。

三、企業(yè)工資集體協(xié)商立法的思考

受體制機制以及立法本身等多方面因素的影響，我國當前工資集體協(xié)商立法工作還存在一些突出問題。主要表現(xiàn)在以下幾個方面:

一是國家層面工資集體協(xié)商立法進程滯后。我國目前現(xiàn)行的《集體合同規(guī)定》、《工資集體協(xié)商試行辦法》屬于部頒制度，在權(quán)威性、系統(tǒng)性尚有不足。國家層面的工資集體協(xié)商法律還未建立，難以適應在更廣的范圍和新形勢下推進工資集體協(xié)商工作。

二是對立法工作定位有爭論。工資集體協(xié)商立法是強制推行還是引導推動，不同地區(qū)有不同認識。有的地區(qū)認為，既然是發(fā)布法律，就應該強調(diào)其強制性和實效性，全面推進工資集體協(xié)商工作;而有地方認為，立法的目的在于鞏固、總結(jié)以往行之有效的經(jīng)驗做法，形成制度的穩(wěn)定性，通過立法倡導推行工資集體協(xié)商也能達到應有的目的;還有一些地區(qū)擔心如果以法律形式強制推行，會引發(fā)企業(yè)的抵觸情緒，特別是對于非公企業(yè)或中小企業(yè)，強制協(xié)商會激化矛盾，不利于勞動關(guān)系的和諧穩(wěn)定。

三是一些地區(qū)認為立法存在“時機”問題。有的地方認為由于近些年宏觀經(jīng)濟形勢有下行壓力，多數(shù)企業(yè)經(jīng)營比較困難，利潤下滑，普遍出現(xiàn)提高工資難、有效創(chuàng)新難、轉(zhuǎn)型升級難的局面。因而扶持企業(yè)發(fā)展、創(chuàng)造寬松環(huán)境是眼下工作的主題，使企業(yè)努力做到不裁員、不減薪或少減薪。在這種背景下，推動開展工資集體協(xié)商立法，時機不適宜，因而立法工作不能排上議事日程。

四是有些條款規(guī)定不當。有兩個省的《條例》中都規(guī)定一線職工工資增長幅度應當高于企業(yè)職工平均工資增長幅度。其可取之處是關(guān)注了一線職工這個勞動者群體，但是工資集體協(xié)商專項立法應當規(guī)范的是協(xié)商的具體行為，而不是雙方協(xié)商的具體內(nèi)容，如此規(guī)定有“越俎代庖”之嫌。而對于這個受關(guān)注的群體，有的地區(qū)《條例》中采用了這樣的表述:協(xié)商工資水平或增長應當考慮“本企業(yè)一線職工平均工資水平與企業(yè)平均工資水平的比例”、考慮“本企業(yè)一線職工平均工資水平與高級管理人員平均工資水平的比例”，等等。這種表述明確了協(xié)商應參考的因素，而不是直接規(guī)定協(xié)商的結(jié)果，相對更為適當。

五是對協(xié)商義務和爭議處理的規(guī)定仍欠細致?！秳趧臃ā?、《勞動合同法》及各地頒布的工資集體協(xié)商條例中均使用“可以”一詞，其強制性相對于“必須”、“應當”等詞語要薄弱。在一些工會職能作用發(fā)揮不到位、勞動者對話博弈地位明顯不對等的情況下，仍難于啟動工資集體協(xié)商工作。

四、我國工資集體協(xié)商專項立法工作的思路

結(jié)合我國當前工資集體協(xié)商立法進展及存在的主要問題，現(xiàn)提出下一步國家和地方在開展工資集體協(xié)商專項立法工作中的主要思路建議。

一是提升立法層次。從現(xiàn)在起用5年至10年的時間，分三步①完成工資集體協(xié)商立法三步:第一步，要繼續(xù)指導地方加快立法進程，總結(jié)實踐經(jīng)驗，跟蹤執(zhí)行情況，為國家層面立法進行準備工作;第二步，制定國務院行政法規(guī)或條例，從國家層面規(guī)范工資集體協(xié)商行為;第三步，專門制定工資集體協(xié)商和集體合同的法律，與《勞動法》、《勞動合同法》銜接配套，推動形成規(guī)范的勞動法律法規(guī)體系。完成工資集體協(xié)商立法工作。即在總結(jié)實踐工作的基礎(chǔ)上，完善基層法律法規(guī)，逐步完成國家層面的工資集體協(xié)商專項立法。

二是統(tǒng)一立法認識。認識問題是影響工資集體協(xié)商深入推進的重要環(huán)節(jié)，也直接關(guān)系到對工資集體協(xié)商立法的定位，即立法的目的是強制還是規(guī)范，從國內(nèi)外的實踐來看，作為協(xié)調(diào)勞動關(guān)系的機制，集體談判不失為一種普遍的手段，但并不是唯一有效手段。從構(gòu)建和諧勞動關(guān)系這個根本目標和出發(fā)點來看，在企業(yè)建立起經(jīng)常性的、有效的溝通渠道，形成良好的協(xié)調(diào)機制才是關(guān)鍵。只要勞資雙方關(guān)心的重大利益問題能夠得到解決，是否在形式上進行集體協(xié)商、簽署集體合同倒是次要的。因此，工資集體協(xié)商立法的主要目的應當是:倡導推行工資集體協(xié)商制度，用法律方式確立和均衡協(xié)商雙方的權(quán)利義務，規(guī)范工資集體協(xié)商行為，維護協(xié)商雙方的基本權(quán)益。對工資集體協(xié)商工作的不完整認識，也導致了所謂“立法時機”的問題。勞資雙方，尤其是企業(yè)一方將集體協(xié)商同單純的“漲工資”劃等號，甚至有些地方政府也存有同樣偏頗的認識。實質(zhì)上，增資固然是工資集體協(xié)商的一部分內(nèi)容，或者重要內(nèi)容，但是開展協(xié)商的實質(zhì)目的在于促進勞資兩利，是企業(yè)與勞動者共擔風險、共渡難關(guān)、共謀發(fā)展的制度保障。工資集體協(xié)商并不是在任何時候都只能談“漲”不談“降”。在企業(yè)發(fā)展時，勞資共享成果收益;在企業(yè)經(jīng)營發(fā)生困難時，集體協(xié)商也是互濟共諒、共渡難關(guān)的有效制度工具。因而，發(fā)布和實施工資集體協(xié)商相關(guān)法律，不存在時機合適與否的問題。加強這種認識的宣傳和教育，尤其是在經(jīng)濟不景氣或企業(yè)經(jīng)營困難時期宣傳這種觀念和認識，無疑將有助于跳出“立法時機”的偽問題討論。

三是分類界定法律的適用。在下一步工資集體協(xié)商立法中，最好采用分類適用的總體思路:即對于達到一定用工規(guī)模的(有的國家規(guī)定百人以上)、屬于勞動密集型的企業(yè)應提出開展工資集體協(xié)商、簽訂工資集體合同的強制性要求。對于其他企業(yè)及用人主體，應做出有差別的規(guī)定:如對于規(guī)模較小的小型、微型企業(yè)可通過推行區(qū)域性、行業(yè)性工資集體協(xié)商，更好地發(fā)揮行業(yè)組織、行業(yè)工會或職工代表大會對工資集體協(xié)商的監(jiān)督指導作用;對于規(guī)模更小的個體經(jīng)濟組織，可引導其建立溝通協(xié)調(diào)機制，保證勞動者獲得法定的基本權(quán)益，等等?？茖W界定工資集體協(xié)商法律適用范圍，便于協(xié)商雙方、執(zhí)法部門及相關(guān)機構(gòu)準確地運用法律，更好地發(fā)揮法律法規(guī)的權(quán)威作用，還有助于控制集體協(xié)商的總成本。

分類規(guī)定的精神還適用于對協(xié)商內(nèi)容的要求，現(xiàn)行各地立法中羅列了各項協(xié)商內(nèi)容①各地工資協(xié)商內(nèi)容包括:職工年度平均工資水平及其調(diào)整幅度，最低工資標準，工資支付辦法、支付時間，津貼、補貼標準，獎金和效益工資分配辦法，計時工資、計件單價、勞動定額標準，加班工資計算辦法，女職工在孕期、產(chǎn)期、哺乳期的工資、福利待遇，等等。，即“全套”的工資協(xié)商內(nèi)容的要求，對于中小微企業(yè)來說按章執(zhí)行的難度比較大。建議分類確定“必談”的內(nèi)容和“可談”、“選談”的內(nèi)容，并規(guī)定一些協(xié)商事項的合理協(xié)商周期或最短協(xié)商周期，這樣既可保證勞動者的基本勞動報酬權(quán)益，又能使協(xié)商雙方根據(jù)能力、條件和需要逐步充實工資集體協(xié)商的內(nèi)容。

四是進一步規(guī)范區(qū)域性、行業(yè)性協(xié)商。目前全國各地的區(qū)域性、行業(yè)性協(xié)商開展得如火如荼，取得了明顯的成效，有幾部地方法規(guī)對區(qū)域性、行業(yè)性集體協(xié)商單獨設(shè)章節(jié)進行規(guī)范。但是還有許多問題有待明確，如針對商會/企業(yè)聯(lián)合會、工會聯(lián)合會的資格認定方式和標準是目前各部法律中欠缺的;再如，建議引入集體合同(專項協(xié)議)法律效力延伸與擴大化的方式。由于參與區(qū)域性、行業(yè)性集體協(xié)商的企業(yè)一般規(guī)模小、進入與退出行業(yè)市場頻繁。在區(qū)域性、行業(yè)性集體合同有效期間，可以允許一些企業(yè)申請加入該集體合同。建議法規(guī)中探索將協(xié)議的效力延深擴展至未參加協(xié)商的企業(yè)的認定方式。借鑒德國法律規(guī)定，在一定情況下，企業(yè)和工會共同提出申請，政府可以宣布某個集體合同對該地區(qū)、該行業(yè)的其他企業(yè)適用。深圳在實踐過程中形成的“協(xié)議加入法”也與之類似:凡是申請參加工資集體協(xié)商的企業(yè)，不需經(jīng)過起草集體合同文本反復協(xié)商的過程，只需推選出雙方的代表，雙方代表確認接受行業(yè)工資集體合同的全部內(nèi)容，簽名蓋章后，將企業(yè)名單報送相關(guān)行政部門備案，即視為該集體合同覆蓋了這家企業(yè)及其職工。這種方式在一定程度上簡化了手續(xù)，又起到應有的作用。這些方式都有必要研究論證。

五是界定不同層次的集體協(xié)商之間的關(guān)系。目前我國集體協(xié)商的層次界定、結(jié)構(gòu)框架尚不清晰，但是對于當前已經(jīng)出現(xiàn)的不同層次、不同類型，甚至不同群體的集體合同之間的關(guān)系應有法律層面上的界定。包括企業(yè)工會、行業(yè)工會聯(lián)合會、地域(園區(qū))工會聯(lián)合會不同層次協(xié)商主體之間的相互關(guān)系;如各層級工會分別簽訂的工資集體合同之間的法律效力關(guān)系;如農(nóng)民工(或勞務派遣人員、非全日制就業(yè)人員)工資專項集體合同與其它類型員工的集體合同之間的關(guān)系等。

六是明確政府角色。工資報酬是企業(yè)職工最關(guān)心的領(lǐng)域。在市場經(jīng)濟條件下，將勞動報酬的調(diào)整權(quán)和決定權(quán)交由企業(yè)和職工雙方，可使政府從微觀管理層面解脫出來，是體現(xiàn)市場基礎(chǔ)性作用的一個重要方面;更重要的是，政府的職能也需要重新定位。在工資集體協(xié)商中，政府的作用至關(guān)重要，承擔著規(guī)制者、爭議調(diào)控者、重大損害控制者和公共服務者的角色，這一點應在立法精神中應得到更集中的體現(xiàn)。

［1］楊冬梅.關(guān)于完善工資集體協(xié)商立法的思考［N］.工人日報，2010－09－14.

［2］汪文來.從穩(wěn)定勞動關(guān)系看集體協(xié)商立法的完善［J］.特區(qū)理論與實踐，2012，(4):32－35.

［3］徐東興.關(guān)于集體行動權(quán)的若干思考［J］.工會理論研究，2013，(1):28－31.

［4］蔣景坤.完善我國工資集體協(xié)商立法之我見［J］.天津市工會管理干部學院學報，2012，(12):26－30.

［5］邱晨鶴.工資集體協(xié)商面臨的法律問題及思考［J］.工會理論研究，2012，(6):12－15.

［6］沈琴琴.基于制度變遷視角的工資集體協(xié)商:構(gòu)架與策略［J］.中國人民大學學報，2011，(5):10－17.

［7］談育明.論工資集體協(xié)商［J］.工會理論研究，2013，(2):22－27.

［責任編輯:文沂］

An Analysis of Local Special Legislation about Collective Wage Consultation

WANG Xia
(Ministry of Human Resources and Social Security of PRC，Beijing 100029，China)

At present，there have been more than a dozen of local special legislations about collective wage consultation.These local legislations have their own thinking and focuses.In the future，in order to improve special legislation about collective wage consultation，we should define legal cover and legislation contents.

wage;collective consultation;legislation

D912.5

A

1673－2375(2015)04－0025－04

2015－05－22

王霞(1972—)女，山西大同人，碩士，人力資源和社會保障部勞動工資研究所副研究員，研究方向為勞動關(guān)系、企業(yè)工資政策等。