陳明媛

論市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下知識產(chǎn)權(quán)行政管理部門的職能轉(zhuǎn)變

陳明媛

研究當(dāng)前知識產(chǎn)權(quán)行政管理部門的政府職能轉(zhuǎn)變方向，是適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需求、因應(yīng)黨中央、國務(wù)院要求而面臨的一個重要課題。對在市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下知識產(chǎn)權(quán)行政管理部門的職能進(jìn)行了重新定位，提出適應(yīng)我國當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需求和社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的職能轉(zhuǎn)變方向建議。同時，力圖將政治、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、法律、歷史和公共政策統(tǒng)一在知識產(chǎn)權(quán)行政管理職能轉(zhuǎn)變的分析框架中。

市場經(jīng)濟(jì) 知識產(chǎn)權(quán)行政管理 職能轉(zhuǎn)變

我國的知識產(chǎn)權(quán)管理部門政府職能，隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而經(jīng)歷了一個不斷變化的歷程。十八屆三中全會強(qiáng)調(diào)，要“處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用?！?2013年，《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》啟動了第七輪行政體制改革，著力于政府管理權(quán)能責(zé)的結(jié)構(gòu)性優(yōu)化。新時期行政體制改革的重要特點(diǎn)是，圍繞政府權(quán)能責(zé)的結(jié)構(gòu)性優(yōu)化展開，以政府權(quán)能責(zé)的結(jié)構(gòu)性優(yōu)化帶動編制、機(jī)構(gòu)、部門、職位以及體制機(jī)制的制度變革。研究當(dāng)前知識產(chǎn)權(quán)行政管理部門的政府職能轉(zhuǎn)變方向，是當(dāng)前面臨的一個重要課題。本文對市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下的知識產(chǎn)權(quán)行政管理部門的職能進(jìn)行了重新定位，提出了適應(yīng)我國當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需求和社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的職能轉(zhuǎn)變方向的建議。同時，力圖綜合運(yùn)用多學(xué)科理念，將政治、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、法律、歷史和公共政策統(tǒng)一在知識產(chǎn)權(quán)行政管理職能轉(zhuǎn)變的分析框架中。

一、改革開放以來知識產(chǎn)權(quán)管理部門的職能發(fā)展

（一）知識產(chǎn)權(quán)行政管理體系發(fā)展歷程

我國知識產(chǎn)權(quán)制度是伴隨改革開放而產(chǎn)生的。1982年頒布商標(biāo)法，1984年頒布專利法，1990年頒布著作權(quán)法。與之相伴，知識產(chǎn)權(quán)行政管理體系也陸續(xù)建立起來。在專利方面，1980年1月，中國專利局經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)正式成立；1984年8月，國家經(jīng)委、國家科委、勞動人事部、中國專利局聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于在全國設(shè)置專利工作機(jī)構(gòu)的通知》，各地相繼建立了具有執(zhí)法和管理雙重職能的專利管理機(jī)關(guān)。商標(biāo)方面，1978年9月，國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于成立工商行政管理總局的通知》，主要職責(zé)包括商標(biāo)注冊管理，并要求縣和縣以上各級政府設(shè)工商行政管理局，縣以下設(shè)立工商行政管理所。版權(quán)方面，1985年7月，國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立國家版權(quán)局。

目前，知識產(chǎn)權(quán)行政管理職能分散于國務(wù)院各有關(guān)部門，形成了多頭共管的局面。在中央層面，國家知識產(chǎn)權(quán)局負(fù)責(zé)專利和集成電路布圖設(shè)計；國家工商行政管理總局商標(biāo)局負(fù)責(zé)商標(biāo)；國家版權(quán)局負(fù)責(zé)著作權(quán)；農(nóng)業(yè)部和國家林業(yè)局植物新品種辦公室負(fù)責(zé)植物新品種權(quán)；國家工商行政管理總局公平交易局負(fù)責(zé)商業(yè)秘密；國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局和農(nóng)業(yè)部管理地理標(biāo)志。此外，與進(jìn)出境貨物有關(guān)的知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)由海關(guān)總署負(fù)責(zé)；國際貿(mào)易中的知識產(chǎn)權(quán)事務(wù)由商務(wù)部負(fù)責(zé)；與科技有關(guān)的知識產(chǎn)權(quán)由科學(xué)技術(shù)部管理。同時，地方層面也多是采取分頭管理的方式，專利、商標(biāo)、版權(quán)等客體歸屬不同的與中央管理部門對應(yīng)的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。中央層面的知識產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)關(guān)主要職責(zé)是負(fù)責(zé)知識產(chǎn)權(quán)的行政確權(quán)及全國范圍內(nèi)的知識產(chǎn)權(quán)執(zhí)法和管理事務(wù)。地方層面的知識產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的知識產(chǎn)權(quán)執(zhí)法和管理。

三十多年來，知識產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)構(gòu)也在國務(wù)院各部門機(jī)構(gòu)改革的大框架內(nèi)進(jìn)行了相應(yīng)調(diào)整。在中央層面，以專利、商標(biāo)、版權(quán)三個主要知識產(chǎn)權(quán)職能部門來看，中國專利局從原國家科委下屬、調(diào)整至國家經(jīng)委下屬、再調(diào)整為國務(wù)院直屬事業(yè)單位、最后更名為國家知識產(chǎn)權(quán)局，為國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)；商標(biāo)局一直為工商行政管理總局內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，但工商行政管理總局由國務(wù)院正部級直屬機(jī)構(gòu)、調(diào)整至副部級職能部門、最后調(diào)整為國務(wù)院正部級直屬機(jī)構(gòu)；版權(quán)局由文化部內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、調(diào)整至與新聞出版署一套機(jī)構(gòu)、兩塊牌子，此后新聞出版署升格為正部級，后更名為國家新聞出版廣電總局?？傮w來看，各部門機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能范圍調(diào)整幅度和深度均有不同，但基本依據(jù)是適應(yīng)改革和發(fā)展的需要和變化，調(diào)整的結(jié)果也是更加規(guī)范、科學(xué)和有效。

知識產(chǎn)權(quán)宏觀管理工作大體上可以分為三個階段：一是初級發(fā)展階段（1978年～1997年），建立了，中國特色的知識產(chǎn)權(quán)制度體系和行政管理體系；二是快速發(fā)展階段（1998年—2007年），在國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革大力壓縮編制、精簡機(jī)構(gòu)的背景下，知識產(chǎn)權(quán)管理機(jī)構(gòu)得到不同程度的加強(qiáng)，醞釀出臺國家知識產(chǎn)權(quán)戰(zhàn)略；三是科學(xué)發(fā)展階段（2008年至今），國務(wù)院于2008年6月頒布實施《國家知識產(chǎn)權(quán)戰(zhàn)略綱要》，知識產(chǎn)權(quán)宏觀管理工作按照“激勵創(chuàng)造、有效運(yùn)用、依法保護(hù)、科學(xué)管理”的方針，步入了科學(xué)發(fā)展階段。

（二）知識產(chǎn)權(quán)行政管理職能調(diào)整

改革開放以來，我國的知識產(chǎn)權(quán)行政管理職能與我國的整體政府職能一樣，經(jīng)歷了一系列轉(zhuǎn)變。主要包括以下三方面：一是職能重心的轉(zhuǎn)變，包括構(gòu)建法律體系、推進(jìn)法制建設(shè)、界定權(quán)利范圍，保障知識產(chǎn)權(quán)這一公民權(quán)利實現(xiàn)。二是職能方式的轉(zhuǎn)變，從運(yùn)用行政命令和指令性計劃等行政手段為主，轉(zhuǎn)向運(yùn)用以經(jīng)濟(jì)杠桿組織、調(diào)節(jié)和影響經(jīng)濟(jì)活動的經(jīng)濟(jì)手段為主，從微觀管理、直接管理為主，轉(zhuǎn)向宏觀管理、間接管理為主。三是職能關(guān)系的轉(zhuǎn)變，對政府與企業(yè)、與社會的關(guān)系、政府內(nèi)部各職能部門的關(guān)系也進(jìn)行了必要的調(diào)整。知識產(chǎn)權(quán)行政管理部門的職能調(diào)整與中國改革開放三十年來的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展關(guān)系，體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與上層建筑的辯證關(guān)系。經(jīng)濟(jì)體制改革的步伐決定了行政體制改革的進(jìn)程，同時，通過行政體制改革又使得政府機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能運(yùn)行得到調(diào)整和變化，從而推動中國的經(jīng)濟(jì)體制改革，促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

二、市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下知識產(chǎn)權(quán)行政管理部門的職能定位

處理好政府與市場的關(guān)系是全面深化改革、實現(xiàn)科學(xué)發(fā)展的核心。十一屆三中全會以來，中國進(jìn)行了大規(guī)模經(jīng)濟(jì)體制改革，經(jīng)濟(jì)體制發(fā)生了深刻變化，即由傳統(tǒng)的高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)體制向社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制漸進(jìn)過渡，生產(chǎn)力得到了極大的解放和發(fā)展。著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家吳敬璉指出，“中國走新型的工業(yè)化道路，真正轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式，主要癥結(jié)在于體制障礙，而關(guān)鍵的關(guān)鍵是轉(zhuǎn)變政府職能?！笔藢萌腥珪ㄟ^的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）強(qiáng)調(diào)，“經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用?！薄翱茖W(xué)的宏觀調(diào)控，有效的政府治理，是發(fā)揮社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制優(yōu)勢的內(nèi)在要求?！?/p>

明確市場與政府的邊界、實施政府職能轉(zhuǎn)變是發(fā)揮好市場與政府作用的關(guān)鍵。中共中央政治局于2015年5月26日就使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用進(jìn)行第十五次集體學(xué)習(xí)時，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，在市場作用和政府作用的問題上，要講辯證法、兩點(diǎn)論，“看不見的手”和“看得見的手”都要用好，努力形成市場作用和政府作用有機(jī)統(tǒng)一、相互補(bǔ)充、相互協(xié)調(diào)、相互促進(jìn)的格局，推動經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展。2013年5月，李克強(qiáng)總理在國務(wù)院機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變動員電視電話會議上指出，轉(zhuǎn)變政府職能，就是要解決好政府與市場、政府與社會的關(guān)系問題，通過簡政放權(quán)，進(jìn)一步發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，激發(fā)市場主體的創(chuàng)造活力，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)生動力；就是要把政府工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)到創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會公平正義上來。

按照市場經(jīng)濟(jì)對政府職能轉(zhuǎn)變的需求和黨中央國務(wù)院對政府職能轉(zhuǎn)變的要求，本文認(rèn)為，可以從以下四個視角來定位知識產(chǎn)權(quán)行政管理部門的職能：

（一）從經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)需求重新定位知識產(chǎn)權(quán)行政管理部門的政府職能

政府的職能范圍應(yīng)當(dāng)取決于市場和社會的需要，又能對其起到正向推動作用。改革開放以來，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展保持年均10%的增長速度，綜合國力和人民福祉不斷提升，但發(fā)展的可持續(xù)性面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。嚴(yán)格意義上，我國是生產(chǎn)加工大國，并非制造業(yè)大國。國際金融危機(jī)后，世界經(jīng)濟(jì)格局也發(fā)生著微妙的變化。新技術(shù)革命和新產(chǎn)業(yè)革命已初現(xiàn)端倪，一些科技領(lǐng)域顯現(xiàn)出發(fā)生革命性突破的先兆，知識創(chuàng)新、經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新深度融合，催生了新一代技術(shù)群和新產(chǎn)業(yè)增長點(diǎn)，全球?qū)⑦M(jìn)入一個創(chuàng)新密集和新興產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展的時代。熊彼特提出，技術(shù)創(chuàng)新是決定資本主義經(jīng)濟(jì)實現(xiàn)繁榮、衰退、蕭條和復(fù)蘇周期過程的主要因素。德國經(jīng)濟(jì)學(xué)家格哈特·門施在《技術(shù)的僵局》一書中，利用現(xiàn)代統(tǒng)計方法，通過對112項重要技術(shù)創(chuàng)新的考察發(fā)現(xiàn)，重大基礎(chǔ)性創(chuàng)新的高峰均接近于經(jīng)濟(jì)蕭條期，技術(shù)創(chuàng)新的周期與經(jīng)濟(jì)繁榮周期成“逆相關(guān)”，因而認(rèn)為經(jīng)濟(jì)蕭條是創(chuàng)新高潮的主要推手，技術(shù)創(chuàng)新是經(jīng)濟(jì)發(fā)展新高潮的基礎(chǔ)。著名學(xué)者弗里曼認(rèn)為，技術(shù)創(chuàng)新的周期與經(jīng)濟(jì)繁榮周期成“正相關(guān)”，在經(jīng)過幾十年科學(xué)技術(shù)遵辦后的長波上升階段，絕大部分的技術(shù)創(chuàng)新會導(dǎo)致大規(guī)模的投資和就業(yè) 。①孫英蘭：《專訪路甬祥：經(jīng)濟(jì)危機(jī)往往催生重大科技創(chuàng)新》，載《瞭望》2009年第3期。

當(dāng)前，中國已經(jīng)進(jìn)入經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體轉(zhuǎn)型期，從突出速度的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式向更加注重質(zhì)量和效益的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，從技術(shù)引進(jìn)依賴型向創(chuàng)新驅(qū)動型經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。市場經(jīng)濟(jì)有效制度的供給相對不足，表現(xiàn)在市場發(fā)揮作用的范圍和領(lǐng)域還很有限，市場制度不夠完善。因此，要使市場機(jī)制發(fā)揮正常功能，還需要進(jìn)一步界定和保護(hù)產(chǎn)權(quán)，規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)規(guī)則，培育市場經(jīng)濟(jì)秩序，保證宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，創(chuàng)造良好的社會環(huán)境和國際環(huán)境?；谶@一經(jīng)濟(jì)生態(tài)環(huán)境，知識產(chǎn)權(quán)行政管理的核心工作應(yīng)做好產(chǎn)權(quán)的界定、保護(hù)和保障人們公平自由地通過各種方式來行使其權(quán)利，努力為完善和維護(hù)市場機(jī)制服務(wù)，支撐創(chuàng)新系統(tǒng)的有效運(yùn)行。

（二）從政府職能新的目標(biāo)模式重新定位知識產(chǎn)權(quán)行政管理部門的政府職能

《決定》指出，“必須切實轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府?！敝醒氪_定了中國政府職能的新目標(biāo)模式：法治政府與服務(wù)型政府。

法治政府。1999年通過的憲法修正案明確規(guī)定：“中國人民共和國實現(xiàn)依法治國，建設(shè)社會主義法治國家?！敝袊谝淮我愿敬蠓ǖ男问叫媪酥袊螄铰缘摹胺ㄖ位弊呦颍睬宄匕恕耙婪ㄐ姓?，建設(shè)法治政府”的立法意蘊(yùn)。國務(wù)院于2004年印發(fā)的《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》明確指出建設(shè)法治政府的目標(biāo)。知識產(chǎn)權(quán)行政管理部門要建立一套知識產(chǎn)權(quán)法制體系，按照“法無授權(quán)不可為”的原則依法行政，形成行政權(quán)力法定化、行政程序公開化、行政執(zhí)法規(guī)范化、法律監(jiān)督體制化。

服務(wù)型政府。服務(wù)型政府是一種全新的政府職能模式。知識產(chǎn)權(quán)行政管理部門要實現(xiàn)從政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)向市場主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變，從審批型經(jīng)濟(jì)向服務(wù)型經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變，從行政控制型體制向依法行政型體制的轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)。

（三）從政府與市場、與社會的關(guān)系重新定位知識產(chǎn)權(quán)行政管理部門的政府職能

在市場經(jīng)濟(jì)分工體系中，政府的基本職能是營造市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境、維護(hù)市場競爭的公平性。這就要求政府徹底退出微觀領(lǐng)域的直接干預(yù)，割斷與企業(yè)的直接利益關(guān)系，才能使市場經(jīng)濟(jì)分工體系越來越完善②李文良等編著：《中國政府職能轉(zhuǎn)變問題報告 問題·現(xiàn)狀·挑戰(zhàn)·對策》，中國發(fā)展出版社，第133頁。。在這里，我們運(yùn)用行政生態(tài)學(xué)的理論和方法來研究行政系統(tǒng)，從而探討行政環(huán)境與行政管理之間的關(guān)系。

政府與市場。市場經(jīng)濟(jì)已經(jīng)席卷了整個世界。丹尼爾·耶金在《制高點(diǎn)》一書指出，這場現(xiàn)代世界中的政府與市場之爭的結(jié)果以市場經(jīng)濟(jì)重新占據(jù)制高點(diǎn)為最終結(jié)局③同注釋② 。。市場是資源配置的主要方式和手段，但是由于市場自身所固有的局限性，即壟斷性、外部性和信息不對稱性，導(dǎo)致市場失靈時有發(fā)生，知識產(chǎn)權(quán)作為一種商品，同樣存在著市場失靈的現(xiàn)象。確立知識產(chǎn)權(quán)制度旨在激勵創(chuàng)新，變知識產(chǎn)權(quán)本身價值為市場經(jīng)濟(jì)價值，但在知識產(chǎn)權(quán)制度的運(yùn)行中同樣也可以出現(xiàn)市場失靈現(xiàn)象，如技術(shù)創(chuàng)新激勵機(jī)制不到位、權(quán)利人濫用許可權(quán)、知識產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)化不足、權(quán)利人與使用者之間利益不平衡等。這些市場固有缺陷對競爭規(guī)則、秩序等方面的影響單純依靠市場機(jī)制是不可調(diào)和的，需要政府的介入以加強(qiáng)對知識產(chǎn)權(quán)的行政管理和保護(hù)，推動知識產(chǎn)權(quán)創(chuàng)新有序進(jìn)行。但同時，政府也不是萬能的，也有自己的能力界限，只有在自身的能力范圍之內(nèi)，政府才可以有所作為，而一旦超出了自己的能力邊界，政府也免不了失靈。政府與市場的平衡，經(jīng)歷了從“守夜人”、“拐杖”到“另一只手”的過程。

政府與社會。我國政府治理方式的變革，決定于國內(nèi)社會自治力量在社會治理和社會發(fā)展中具有越來越重要的地位和作用。長期以來，政府對社會微觀管控過多，社會自我管理能力弱，社會組織也發(fā)育不全，社會缺少了活力和創(chuàng)造力。“弱社會”對政府產(chǎn)生高度的依賴，更助長了政府對社會事務(wù)的大包大攬。黨的十八屆三中全會提出，創(chuàng)新社會治理，加快形成科學(xué)有效的社會治理體制。政府職能轉(zhuǎn)變的重要標(biāo)志之一是建立“小政府”與“大社會”?！靶≌迸c“大社會”是相輔相成的互動關(guān)系，只有大力培育社會中介組織，調(diào)整政府與社會的關(guān)系，發(fā)展和壯大社會自我管理與自我組織能力，讓社會中介組織承擔(dān)從政府分離出來的部分職能，與政府對社會生活各個領(lǐng)域?qū)嵭泄餐芾?，才能真正實現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變。

因此，知識產(chǎn)權(quán)行政管理部門的職能同樣要處理好與市場、與社會的關(guān)系，解決“越位”、“錯位”和“缺位”的問題。要明確好與市場的邊界，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好的發(fā)揮政府作用，構(gòu)建有利于創(chuàng)新的知識產(chǎn)權(quán)公共政策體系，做好知識產(chǎn)權(quán)市場培育，完善市場經(jīng)濟(jì)秩序；更多的還權(quán)于社會，培育社會組織和中介服務(wù)發(fā)展，增強(qiáng)其知識產(chǎn)權(quán)社會自我管理、自我組織的社會自治力量，激發(fā)社會組織和中介服務(wù)業(yè)態(tài)的活力。

（四）從知識產(chǎn)權(quán)對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的促進(jìn)作用重新定位知識產(chǎn)權(quán)行政管理部門的政府職能

1. 發(fā)揮知識產(chǎn)權(quán)在資源配置中的牽引作用，是市場經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的客觀要求。產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)強(qiáng)調(diào)產(chǎn)權(quán)界定、分配對資源有效配置的決定性影響。知識產(chǎn)權(quán)制度的核心是國家對權(quán)利獨(dú)占的認(rèn)可和保護(hù)，這一制度在一定程度上使重復(fù)的創(chuàng)造活動失去價值，從而使整個社會的創(chuàng)造活動以不斷創(chuàng)新為導(dǎo)向，使整個社會投入創(chuàng)新活動的人力、物力得以實現(xiàn)較為有效的配置。產(chǎn)權(quán)的明確界定和可轉(zhuǎn)讓性成為市場配置資源的前提。知識產(chǎn)權(quán)交易是特定創(chuàng)新者與不特定使用者間就信息資源分配進(jìn)行的交換，促進(jìn)創(chuàng)新資源在利益平衡原則下的充分利用。在全球視野下，知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度對創(chuàng)新資源要素流動產(chǎn)生了導(dǎo)向功能④蔣玉宏、單曉光：《知識產(chǎn)權(quán)制度對城市競爭力的影響——基于創(chuàng)新資源配置的機(jī)理分析》，載《改革與戰(zhàn)略》2007年第7期。。

2.發(fā)揮知識產(chǎn)權(quán)對激勵創(chuàng)新的制度效應(yīng)，是實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的內(nèi)在需求。激勵產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的制度安排，是構(gòu)建創(chuàng)新政府的根本途徑。政府要有效履行推動產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的職能，主要靠制度安排。制度安排是政府的基本職責(zé)，正如弗里德曼指出的那樣：“政府的必要性在于：它是‘競賽規(guī)則’的制定者，又是解釋和強(qiáng)制執(zhí)行這些規(guī)則的裁判者。”創(chuàng)新政府的本質(zhì)特征，就在于政府通過有效的制度安排，激勵和促進(jìn)產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新。專利制度是開發(fā)和利用創(chuàng)新資源、保護(hù)創(chuàng)新活動和成果的基本制度，對于創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略實施起著重要的推動作用。專利制度之所以能對技術(shù)創(chuàng)新產(chǎn)生激勵作用，是以市場經(jīng)濟(jì)條件即市場激勵機(jī)制的運(yùn)作為基礎(chǔ)的。這種市場激勵機(jī)制的本質(zhì)，就是以技術(shù)創(chuàng)新成果的私有產(chǎn)權(quán)為特征并遵循“等價交換”原則的產(chǎn)權(quán)交易機(jī)制。只有通過專利制度的建立，才能既保護(hù)創(chuàng)新者的利益，又促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新的溢出效應(yīng)，減少社會技術(shù)創(chuàng)新的成本。據(jù)世界知識產(chǎn)權(quán)組織統(tǒng)計，在技術(shù)研究中如果充分利用專利文獻(xiàn)，平均可節(jié)省60%的科研時間和40%的科研經(jīng)費(fèi)⑤許倩：《知識產(chǎn)權(quán)：自主創(chuàng)新的驅(qū)動力》，載《中國市場》2007年第44期。。

3.發(fā)揮知識產(chǎn)權(quán)對創(chuàng)新成果的保護(hù)作用，是構(gòu)建良好社會主義市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境的必然要求。在知識經(jīng)濟(jì)條件下政府職能突出了對知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)的職能。知識產(chǎn)權(quán)是以技術(shù)信息公開換取公權(quán)力對其的保護(hù)。美國著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家斯蒂格利茨認(rèn)為，知識產(chǎn)權(quán)不是普通的財產(chǎn)權(quán)。因為要由私人提供技術(shù)信息，一定要有某種“保護(hù)”形式，才能保證技術(shù)信息不能簡單地被公開。然而常常是，知識產(chǎn)權(quán)與其他形式的財產(chǎn)權(quán)的區(qū)別被掩蓋了。而且，信息技術(shù)的發(fā)展使得知識產(chǎn)權(quán)信息擴(kuò)散更加迅捷，按照權(quán)利與義務(wù)相平衡的原則，政府應(yīng)當(dāng)對知識產(chǎn)權(quán)提供更加強(qiáng)有力的保護(hù)。較工業(yè)經(jīng)濟(jì)模式相比，知識經(jīng)濟(jì)模式要求政府對知識產(chǎn)權(quán)進(jìn)行強(qiáng)有力的保護(hù)，這也是政府在保護(hù)創(chuàng)新行為主體利益方面的重要職能。對知識產(chǎn)權(quán)的保護(hù)可以看作是對知識創(chuàng)新行為結(jié)果的肯定，也是保護(hù)知識創(chuàng)新行為主體利益的一項合理而有效的制度。

三、當(dāng)前形勢下知識產(chǎn)權(quán)行政管理部門職能轉(zhuǎn)變的建議

《決定》指出，“政府的職責(zé)和作用主要是保持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，加強(qiáng)和優(yōu)化公共服務(wù)，保障公平競爭，加強(qiáng)市場監(jiān)管，維護(hù)市場秩序，推動可持續(xù)發(fā)展，促進(jìn)共同富裕，彌補(bǔ)市場失靈。”本文認(rèn)為，從適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求、因應(yīng)黨中央、國務(wù)院要求出發(fā)，知識產(chǎn)權(quán)行政管理部門基于其職能定位，可以從以下兩個維度進(jìn)一步調(diào)整行政管理職能。

（一）從中央和地方兩個層面分析需劃分的職能

按照政府職能轉(zhuǎn)變方向，中央政府要加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)的宏觀管理，進(jìn)一步減少和下放具體管理事項，把更多的精力轉(zhuǎn)到制定戰(zhàn)略規(guī)劃、政策法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范上，維護(hù)國家法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一與市場統(tǒng)一。概言之，中央政府要集中精力抓大事、議長遠(yuǎn)、謀全局。地方政府要確保中央方針政策和國家法律法規(guī)的有效實施，加強(qiáng)對本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，強(qiáng)化執(zhí)行和執(zhí)法監(jiān)管職責(zé)，做好面向基層和群眾的服務(wù)與管理，維護(hù)市場秩序和社會安定，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會事業(yè)發(fā)展。

與之相對應(yīng)，建議國務(wù)院知識產(chǎn)權(quán)行政管理部門主要做好以下四方面工作：一是做好標(biāo)準(zhǔn)制定、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展戰(zhàn)略和政策的研究制定；二是做好知識產(chǎn)權(quán)權(quán)利界定；三是健全公共服務(wù)體系；四是營造良好的知識產(chǎn)權(quán)外部發(fā)展環(huán)境。建議地方知識產(chǎn)權(quán)行政管理部門主要做好以下四方面工作：一是做好市場監(jiān)管；二是構(gòu)建社會誠信制度；三是提供有效的公共服務(wù)；四是促進(jìn)知識產(chǎn)權(quán)權(quán)利運(yùn)用。

（二）從知識產(chǎn)權(quán)行政管理工作內(nèi)容分析職能轉(zhuǎn)變的側(cè)重

在宏觀和微觀問題處理上，政府應(yīng)以宏觀管理為主，微觀的盡量少干預(yù)，讓市場充分發(fā)揮其自主性，把政府的職責(zé)和功能限定在有所為、有所不為的合理邊界。具體來看，政府職能轉(zhuǎn)變要厘清需“強(qiáng)化”、“轉(zhuǎn)化”、“弱化”的職能：即強(qiáng)化知識產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)和知識產(chǎn)權(quán)市場秩序監(jiān)管，轉(zhuǎn)化知識產(chǎn)權(quán)社會治理方式和知識產(chǎn)權(quán)公共服務(wù)，弱化知識產(chǎn)權(quán)微觀管理，進(jìn)一步縮減行政審批。具體來說：

1.完善制度體系。市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府有責(zé)任制定各種市場經(jīng)濟(jì)規(guī)則，建立一套適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的法律制度。這是使商品與勞務(wù)有秩序地、持久地進(jìn)行生產(chǎn)和交換成為可能的先決條件，也是政府義不容辭的公共職責(zé)。知識產(chǎn)權(quán)市場規(guī)則包括政策性知識產(chǎn)權(quán)市場規(guī)則和法律化的知識產(chǎn)權(quán)市場規(guī)則。市場經(jīng)濟(jì)需要政府出面制定有利于公平競爭的法律、法規(guī)和游戲規(guī)則。

2.做好權(quán)利界定。形成經(jīng)濟(jì)主體明確的產(chǎn)權(quán)界定是政府在市場經(jīng)濟(jì)中的首要職能。在市場經(jīng)濟(jì)中，商品交換實質(zhì)是產(chǎn)權(quán)交換，沒有明確產(chǎn)權(quán)，交換就無法正常進(jìn)行，市場將長期處于混亂狀態(tài)，不可能產(chǎn)生有效的功能。只有明確界定了經(jīng)濟(jì)主體的產(chǎn)權(quán)，經(jīng)濟(jì)主體才能根據(jù)自己的偏好和受到的約束，自主選擇自己的行為，并對自己的行為負(fù)全部責(zé)任。知識產(chǎn)權(quán)行政管理部門明確界定知識產(chǎn)權(quán)權(quán)利范圍，并通過經(jīng)濟(jì)主體對知識產(chǎn)權(quán)權(quán)利的行使和轉(zhuǎn)移，形成知識產(chǎn)權(quán)市場交易的制度。同時，知識產(chǎn)權(quán)權(quán)益的保護(hù)必須依靠政府的強(qiáng)制力才能得以實現(xiàn)。

3.加強(qiáng)市場監(jiān)管。在較大的群體中，秩序不能自發(fā)形成，必須需要政府運(yùn)用強(qiáng)制力和再分配能力，使其提供市場秩序的建立和維護(hù)。為約束和規(guī)范各利益主體的行為，避免“劣幣驅(qū)逐良幣”情況的發(fā)生，需要知識產(chǎn)權(quán)行政管理部門以法律法規(guī)為準(zhǔn)繩，加強(qiáng)對市場競爭主體行為的約束和監(jiān)管。本屆政府進(jìn)一步減少了事前審批，因此事中事后監(jiān)管要跟上，防止再走入“一放就亂、一管就死”的怪圈。同時，也要改革創(chuàng)新知識產(chǎn)權(quán)市場監(jiān)管方式，建立一套科學(xué)監(jiān)管的規(guī)則和方法，避免“運(yùn)動式”、“救火式”的監(jiān)管方式。構(gòu)建知識產(chǎn)權(quán)誠信制度，推動知識產(chǎn)權(quán)誠信制度納入社會誠信體系，建立“一次失信，處處受限”的機(jī)制。擴(kuò)大知識產(chǎn)權(quán)信息信用平臺適用范圍，包括政府部門、社會組織、市場主體、社會公眾等都可通過不同界面進(jìn)入平臺，從而對市場主體實行實時監(jiān)控和多點(diǎn)監(jiān)控等。

4.改善公共服務(wù)。以購買服務(wù)形式搭建知識產(chǎn)權(quán)公共服務(wù)平臺，促進(jìn)知識產(chǎn)權(quán)權(quán)利運(yùn)用。運(yùn)用知識產(chǎn)權(quán)是知識產(chǎn)權(quán)創(chuàng)造、保護(hù)、管理的目的，也是知識產(chǎn)權(quán)行政管理部門著力促進(jìn)的。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府在促進(jìn)知識產(chǎn)權(quán)運(yùn)用中的首要任務(wù)不是去幫扶企業(yè)，而是去培育有利于公平競爭的市場環(huán)境，創(chuàng)建有利于知識產(chǎn)權(quán)運(yùn)用的市場條件，然后讓市場去選擇。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來看，在對供給與需求的管理上，政府主要干預(yù)總供給，不要去干預(yù)總需求。因為需求是市場決定的，并具有很大不確定性，政府也管不了。在供給方面，應(yīng)該管標(biāo)準(zhǔn)、管秩序。

5.做好國際交流與合作。市場經(jīng)濟(jì)是一種開放經(jīng)濟(jì)，實行市場經(jīng)濟(jì)制度的國家必然與世界各國發(fā)生廣泛的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系。如何創(chuàng)造一個有利于本國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的環(huán)境是各國政府的重要職能。加強(qiáng)知識產(chǎn)權(quán)外交戰(zhàn)略的制定和實施，可以進(jìn)一步提升我國參與國際知識產(chǎn)權(quán)事務(wù)的能力，提升知識產(chǎn)權(quán)外交軟實力，最大限度地維護(hù)我國在知識產(chǎn)權(quán)國際事務(wù)方面的國家利益，同時也為我國市場主體實施“走出去”戰(zhàn)略贏得更加有利的條件，為本國市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略的實施提供良好的國際環(huán)境。

6.發(fā)展社會服務(wù)。建設(shè)“小政府、大社會”的社會治理模式已成為我國深化行政管理體制改革的大勢所趨。發(fā)揮非政府組織作用，承接政府向社會轉(zhuǎn)移的部分職能，發(fā)揮社會服務(wù)功能、社會溝通功能和社會協(xié)調(diào)功能；培育和發(fā)展知識產(chǎn)權(quán)服務(wù)業(yè)，制定和完善知識產(chǎn)權(quán)服務(wù)業(yè)的相關(guān)制度，破除制約知識產(chǎn)權(quán)服務(wù)業(yè)發(fā)展的體制性和機(jī)制性障礙，營造促進(jìn)知識產(chǎn)權(quán)服務(wù)業(yè)發(fā)展的良好市場環(huán)境，充分發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，鼓勵民間資本進(jìn)入知識產(chǎn)權(quán)服務(wù)業(yè)。

It is a very important issue to study the current function transformation direction of administrative departments of intellectual property， in order to meet the demand of economic and social development. This article redefines the function of administrative departments of intellectual property in market economy， and suggests the function transformation direction for adapting the current demand of China's economic and social development and Socialist market economy development. Meanwhile， this article tries to integrate political，economic， technical， legal， historical and public policy into the analytical framework function transformation of administrative departments of intellectual property.

market economy； intellectual property administration； function transformation

陳明媛，國家知識產(chǎn)權(quán)局專利管理司企業(yè)管理處副處長