北京市海淀區(qū)司法局課題組

引言

《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出，把法治教育納入國民教育體系，從青少年抓起，在中小學設立法治知識課程。這為新時期我國開展中小學生法治教育工作提出了全新的、更高的要求，這也意味著我國當前的中小學法治教育工作機制將迎來一次變革和轉型，法治教育也被納入國民教育綜合改革工程之內(nèi)。

北京市海淀區(qū)云集北大、清華、人大、北航等全國著名高校，高等教育資源之豐富可謂獨一無二，同時也是我國中小學?；A教育資源最為豐富的地區(qū)之一。2011年，海淀區(qū)委、區(qū)政府、區(qū)司法局發(fā)布了《關于在全區(qū)開展法制宣傳教育的第六個五年規(guī)劃（2011-2015）的通知》，把青少年法制宣傳教育工作作為六五普法的重點。為研究青少年法治教育的普遍性規(guī)律，探索信息化時代科學有效的法治教育機制，北京市海淀區(qū)司法局與北京航空航天大學法學院合作開展了“海淀區(qū)青少年法治宣傳教育工作調(diào)研”項目。在海淀區(qū)教委的支持下，調(diào)研組深入具有代表性的海淀區(qū)10 余所中小學校，同身處教學第一線的教育事業(yè)工作者和學生進行面對面地訪談交流，了解中小學法治教育的實際開展情況與效果，特別是了解志愿者參與法治宣傳的情況，在調(diào)研基礎上，研究法治教育如何納入國民教育體系。

一、海淀區(qū)中小學法治宣傳教育的特點

海淀區(qū)憑借自身豐富的教育資源，在中小學生法治教育方面體現(xiàn)出參與主體多元、工作形式豐富多彩的特點。

參與主體方面，中小學校通常由本校德育副校長、德育主任具體負責學校的學生法治教育工作。政府部門、企事業(yè)單位也廣泛參與了青少年法治教育，海淀區(qū)司法局法宣科以及海淀區(qū)教委法規(guī)科是主要的業(yè)務主管部門，而團區(qū)委、區(qū)公安局、區(qū)檢察院、區(qū)律協(xié)也都以不同角度參與其中。區(qū)司法局和教委配合發(fā)布相關政策性指導文件，并協(xié)調(diào)組織社會資源參與。團區(qū)委負責遴選各學校的法制副校長，法制副校長通常會在學期始末在學校開展以安全教育為主題的講座，內(nèi)容多涉及交通安全、用水用電安全等。公安干警、法官、檢察院、律師通常以法制副校長的身份為學生講授法律知識。而高校學生社團日益成為海淀區(qū)中小學法治教育工作的一支不可或缺的生力軍，在北京市司法局的指導和推動下，持續(xù)不斷的實施青春船長·法制起航項目，為大學生志愿者參與普法宣傳積累經(jīng)驗。

法治教育方式方面，傳統(tǒng)方式存在形式單一、效果有限的問題，近年來，新的更有活力的法治教育方式不斷出現(xiàn)，推出諸如模擬法庭比賽、法律知識競賽等特色活動，建立了海淀區(qū)中小學校普法基地、建立網(wǎng)站、期刊以及通過微信、微電影等新興媒體傳播法律知識。

六五普法期間，政府部門特別是司法行政部門和教育行政部門積極推動的青少年法治教育活動是卓有成效的，在全國也可謂獨樹一幟。這些工作不僅僅是讓許多中小學生掌握了法律知識，更重要的是，對于探索如何構建完善的青少年法治教育體系，對社會資源的整合和規(guī)范化，對普法志愿者可持續(xù)發(fā)展的重視等工作，積累了諸多寶貴經(jīng)驗。

二、中小學法治教育的邊緣化

盡管我國中小學法治宣傳工作取得了豐富的成果，但客觀的說，當前中小學法治教育工作距離十八屆四中全會提出的要求，還有很大的發(fā)展空間。目前，全國的中小學法治教育工作尚未形成契合國民教育一般規(guī)律的體系，法治教育工作存在碎片化、表層化與非持續(xù)性的問題。

第一，教育目標和教學內(nèi)容的不確定性。不同年級、不同年齡段的學生需要掌握什么樣的法律知識，未形成科學細致的教學大綱，目標和路徑不明確，常常跟著感覺走，使得中小學法治教育成為“想怎么做就怎么做”的學生活動。

《中小學法治教育指導綱要》規(guī)定了中小學法治教育的總體要求、基本原則和主要任務，是當前規(guī)范和指導中小學法治教育工作的綱領性文件。但這份文件并未將教學目標細化。根據(jù)綱要，中小學校的法治教育實際上處于“寄生”狀態(tài)，教學目標和任務不明確，也缺乏教學效果的監(jiān)督和保障機制，使得中小學法治教育成為一種倡導性的工作任務。

小學階段的法治教育體現(xiàn)在《品德與生活》課程中，通過學生能感受、能觀察、能體驗的日常生活中滲透法治教育；初中階段的教材中對法律知識的宣傳普及集中體現(xiàn)在八年級下冊的《思想品德》教材中，對公民的人身權、文化、經(jīng)濟權利作了簡要介紹，教材中也涉及到相關法條。初中階段思想品德課一般每周有1-2 個課時，但中考并不考察這方面內(nèi)容。高中階段《思想政治》教材中開始涉及國家和政治、經(jīng)濟、社會管理層面的法律制度，《憲法》 《合同法》 《勞動法》《公司法》等法律知識也有所體現(xiàn)。思想政治課納入高考范疇，相對而言更受到學校重視。高中思想政治課程開設了《生活中的法律常識》選修模塊，但不是必修科目。

目前我國中小學法治教育僅僅是《思想品德》、《思想政治》等德育課程的小部分，沒有自己獨立的教學目標、任務和教學大綱。但是道德教育、公民政治素養(yǎng)的培養(yǎng)與法治教育并不是同一類問題，法治教育具有其獨特性和獨立性。由于中小學法治教育內(nèi)容不明確，實踐中很容易將法治課變成安全教育課，法律知識的覆蓋面十分有限，學校出于保障未成年人身心安全的考慮作出這樣的安排是必要的，但是法治教育遠遠不應當僅限于此。

第二，教學進程碎片化與偶然性。學校對于開展法治教育普遍缺乏規(guī)劃，通常是隨機安排，插空進行。學校的德育部門的工作就像一個大口袋，囊括了除了學校教學工作之外的幾乎所有活動，法治教育也被涵蓋在這樣一個大口袋中，沒有獨立的組織機構專門負責這項工作，學校對法治教育的定位也并不明晰。法治教育本身的獨特性和重要性被模糊掉了，這種模糊的定位導致法治教育不能引起足夠的重視。法治教育的力度取決于學校領導的重視程度，資源不足的學校也就無法調(diào)動師生學習法律的積極性。大多數(shù)學校將法治教育等同于法律宣傳月或者法律宣傳周的課外活動，集中式開展宣傳活動。法治教育是一項長效的漸進的教學活動，是學生每個階段的必修課程，這種走過場似的形式化的活動并不能引起學生的重視，效果可想而知。在過去的教育實踐中，法治教育沒有形成傳統(tǒng)，無論是開展法制宣傳教育工作的老師還是教材，學校方面都沒有一個適合的接口來具體開展實施，缺少開展法治教育工作的經(jīng)驗，學校無力單獨承擔起法治教育的重擔。

第三，教學效果缺乏評估和保障。有關法律知識的宣傳集中在初中階段的思想品德和高中階段的思想政治課程中，而這兩門課程是由大學階段主修思想政治專業(yè)的教師教授的，沒有受過法律專業(yè)訓練。有些教師對于思想品德教材中涉及到的法律知識，自己也不完全清楚，更不知道該怎樣給學生上課。課堂教學是學校教育的主要方式，在課堂教學很難達到目的的情況下，其他形式就更難產(chǎn)生實際效果。

普法活動雖然也不少，但其實效缺乏評估機制。評價機制是鼓勵學校完成教學和實踐任務的的重要保障。而當前現(xiàn)狀是學校法治宣傳工作沒有被納入到系統(tǒng)的評估中，學校的積極性沒有被調(diào)動起來。外界評判名校、示范校的標準也主要在于教學成績和升學率。在傳統(tǒng)的評價機制下法治教育沒有立足的空間。

第四，創(chuàng)新形式的受眾面窄。各學校大都是通過開展專題講座和主題活動的形式進行法律宣傳，一般是放置展板、校內(nèi)廣播等。法制副校長的授課，大部分學校都是以校會的形式開展，內(nèi)容不分年級，由法制副校長自行決定內(nèi)容。這種方式的弊端就在于學生完全處于一種被動接受的狀態(tài)，對于法律這樣一種實踐性極強的學科來說，單方面的抽象灌輸并不能在學生頭腦中形成正確的法律觀念，也難以激發(fā)他們對法律的興趣。法律的精髓和靈魂在于應用，一次實踐活動帶來的直觀的影響要遠遠超出一方主導的宣傳模式，比如模擬法庭、現(xiàn)身說“法”、“我是小小法律宣傳志愿者”等由學生自主組織、積極參加，活動既能給學生留下深刻印象，又能培養(yǎng)學生對法律的濃厚興趣，培養(yǎng)自主學習的能力。新形式的效果更好，但目前法治教育創(chuàng)新形式局限于少數(shù)班級和學生，受益學生數(shù)量有限。各類法治競賽成為學校爭奪榮譽的賽場，僅有少數(shù)優(yōu)秀學生參與，覆蓋面不廣。

第五，學校之間資源分配不均衡，錦上添花多，雪中送炭少。各類學校的教學資源分配嚴重不均衡，城區(qū)學校的學生開展的法制宣傳課外活動豐富，學生獲取的信息途徑較多，學生的法律意識也相對較高。而城鄉(xiāng)結合部和農(nóng)村學校本身師資有限，沒有太多資源開展課外活動。

第六，社會資源的持續(xù)性難以保障，反過來又遏制了中小學校對于社會力量的認可和容納度。很多學校也曾嘗試借助社會力量輔助學校開展各項活動，但最終沒有堅持下來，維持長久的合作關系。以往的合作經(jīng)歷使學校在這方面存有不少疑慮。出現(xiàn)這個問題的主要原因在于社會志愿者隊伍的建設沒有形成一個長效性和規(guī)范化的體系，隊伍自身結構松散，內(nèi)部管理缺乏組織性和紀律性，一旦出現(xiàn)問題，例如志愿者的更替和交接，志愿者隊伍就可能出現(xiàn)動搖。與此同時，外部也沒有其他力量對隊伍予以監(jiān)督和保障，當自身無法克服障礙，而外部又沒有框架予以制約，很難維持下去。

總體而言，中小學校沒有形成法治教育體系，目標、內(nèi)容、時間、地點、主體、資源、效果評估等存在缺失。

三、中小學法治教育的頂層規(guī)劃

國家應及時修訂《全國中小學校法治教育大綱》，細化中小學校法治教育的教學目標，圍繞不同階段的目標，逐步解決法制課程的學時、教學內(nèi)容、教學大綱、教材、參考課件、課外閱讀資料、師資、考核評估等，形成規(guī)范、系統(tǒng)、科學的法治教育課程體系，將法治教育融入中小學既有的教學體系中去。

明確不同階段中小學生法治教育的目標層次。在教學過程中，小學階段需要在小學生頭腦中建立起簡單的對法律的認知概念，在這一階段的法治教育要緊密結合品德教育，培養(yǎng)遵紀守法的意識。初中階段是未成年人思想、智力迅速發(fā)展的階段，這一階段對于未成年人人格的形成非常重要，而且這一階段課業(yè)負擔相對高中較為輕松，應當作為法治教育的主要陣地。法治教育應當啟發(fā)學生從身邊的實例出發(fā)進行思考，學校僅需要作為一個引導即可。在學生有了一定思考之后，學?？梢蚤_始發(fā)揮主動性，開展系統(tǒng)的對基本法律知識的學習活動，并輔之于實踐活動，做到學有所用。高中階段要培養(yǎng)學生自主學習法律知識的能力，著重于提出問題，由學生來尋找答案，解決問題?？紤]到高中的升學負擔，法律知識的灌輸可以適度減少。這樣，從小學到高中的法治教育由淺入深可以形成一個系統(tǒng)化、規(guī)范化的教學鏈條。

教育部門需要調(diào)整中小學課程設置，明確各年級中小學生學生法制課程的學時安排，保障教學時間；教學內(nèi)容方面，各省、自治區(qū)、直轄區(qū)教育部門、司法行政機關、團委等部門結合自身情況，依據(jù)法治教育綱要，邀請法律界、教育界、文化藝術界專家學者共同編纂中小學法制課教材、示范課件、課外閱讀資料。編纂統(tǒng)一教材有困難的，也可以先制定教學大綱，各部門圍繞教學大綱匯編各具特色的教學資源；教學形式方面，除傳統(tǒng)的課堂講授與集中講座外，需要把普法特色活動，如參觀法律機構、組織模擬法庭、拍攝微電影、學法征文等實踐形式納入課程計劃，確保每一位中小學生都有機會參與其中。

法治教育的目標應當是將法治精神融入青少年自身價值觀念，決不能將法制課程簡化成機械的背法條、考法條，增加學生的課業(yè)負擔。青少年掌握一些法律知識并不等于具有了法律素養(yǎng)，只有將所獲取的法律知識內(nèi)化為學生價值觀念和行動規(guī)范，形成相對穩(wěn)定的法治社會思維方式、遵紀守法的心理趨向和行為習慣，成為自身品格的組成部分，才是真正具備了法律素養(yǎng)。

四、社會資源的整合與有序進入

法治教育的課程體系形成后，好的師資是開好法治教育課程的關鍵。學校的師資具有穩(wěn)定性，但也存在師資力量不足、專業(yè)水平有限的問題，社會力量具有更強的專業(yè)性，但志愿者存在不穩(wěn)定和難以持續(xù)的難題，因此，一方面對現(xiàn)有師資進行培訓，使其具備法制課講授條件；另一方面繼續(xù)強化志愿者力量，把法官、檢察官、警察、律師、法學專業(yè)學生等專業(yè)人士資源進行整合。

志愿者在進入中小學校前，應圍繞既定的教學目標進行充分準備，以更有吸引力的形式以及更精彩的內(nèi)容完成教學任務。各種社會資源在政府部門的組織和推動下，有序進入教學環(huán)節(jié)，根據(jù)教學大綱授課或開展活動，并對志愿者的教學效果進行評估。

把法治宣傳志愿者服務融入到課程體系，志愿者的能力、素質(zhì)以及工作形式必須契合法治教育課程體系的要求，避免隨意性，減少偶發(fā)性活動。志愿者需要經(jīng)過教學培訓，明確其志愿服務的形式、時間、頻率、內(nèi)容等，并對其效果進行評估。各部門圍繞法治教育課程體系協(xié)力推進，分別發(fā)揮所長，整合資源，豐富教育形式，提升教學效果。

中小學法治教育是一個系統(tǒng)工程，四中全會無疑為未來發(fā)展指明了發(fā)展方向，即中小學法治教育作為國民教育的一個獨立組成部分，構建起自身的課程體系。而這一體系的建立，必將為建設社會主義法治國家做出不可替代的卓越貢獻。