楊東

（天津商業(yè)大學馬克思主義學院，天津300134）

中共在陜甘寧邊區(qū)的縣政規(guī)制與運行機制

楊東

（天津商業(yè)大學馬克思主義學院，天津300134）

陜甘寧邊區(qū)的縣制變革與縣政制度，是中共在抗日戰(zhàn)爭這一特殊而重要的歷史時期，著眼于歷史發(fā)展的邏輯演繹、制度建構(gòu)的實際需求和現(xiàn)實情境的客觀要求而做出的重要制度安排。這一制度安排，一方面體現(xiàn)為中共對先前蘇維埃制度的重新變革，另一方面也是近代縣政機制的再次轉(zhuǎn)軌。同時體現(xiàn)在縣域區(qū)劃的設(shè)置背后，顯然也凸顯著中共的一些重大的理念性變革。而邊區(qū)縣政的運行機制，又在很大程度上蘊含著中共變革社會和創(chuàng)建新中國的內(nèi)在要求與邏輯。

抗日戰(zhàn)爭；陜甘寧邊區(qū)；縣政制度

道格拉斯·C·諾斯曾指出：“制度變遷決定社會演進的方式，因此，它是理解歷史的關(guān)鍵?！保?］（p3）中國縣政的變革亦是如此。就歷史變革的進程而言，中國縣政的結(jié)構(gòu)性變革始于20世紀。其中革命時代的變革又是最為劇烈的時期。可以說縣政的變革始終是近代中國歷史變遷的重要內(nèi)容。因此它不僅是一個從“長時段”探討中國近現(xiàn)代歷史發(fā)展規(guī)律性的課題，而且也是認識當代中國社會變革的重大課題。但是探究當前的研究取向，有關(guān)中共在陜甘寧邊區(qū)縣制變革與縣政建構(gòu)方面的研究似乎還并不多見。有鑒于此，本文擬就陜甘寧邊區(qū)的縣政規(guī)制與縣政建構(gòu)作一粗淺的探討。

一、縣政區(qū)劃的設(shè)置與原則

任何真正的制度設(shè)計，都需考慮到歷史發(fā)展的邏輯演繹、制度主體的實際需求和現(xiàn)實情境的客觀要求。同樣，中共在陜甘寧邊區(qū)的縣制變革也是堅持了這樣的邏輯。

在陜甘寧邊區(qū)政府成立之前的西北革命根據(jù)地，已有陜北省、陜甘寧省、關(guān)中特區(qū)、神府特區(qū)直接領(lǐng)導下的56個縣級行政區(qū)。只是這些縣級政區(qū)域大多并非是既有的縣級區(qū)劃，而是處于邊緣或兩縣交界之地的農(nóng)村區(qū)域。抗日戰(zhàn)爭爆發(fā)后，國共兩黨經(jīng)過談判，國民政府承認了陜甘寧邊區(qū)的合法性。于是林伯渠就邊區(qū)政府所轄范圍呈請國民政府并經(jīng)蔣介石承諾，將膚施（延安）、甘泉、鄜縣、延長、延川、安塞、安定、保安（志丹）、靖邊、定邊、淳化、栒邑、寧縣、正寧、慶陽、合水、環(huán)縣、鹽池、洛川、鎮(zhèn)原、固原、海源、靖遠等23縣及神木、府谷兩縣的各一部分歸邊區(qū)管轄。隨著縣域范疇的初步確立，1937年9月12日，陜甘寧邊區(qū)政府著手重新劃分邊區(qū)行政區(qū)域。劃分的原則是以“便利于動員人民參加抗戰(zhàn)，使行政機構(gòu)更便利于對于人民的領(lǐng)導，來創(chuàng)造民主的抗日模范區(qū)，以適合目前新的抗戰(zhàn)階段任務的執(zhí)行”為宗旨，劃分的依據(jù)是“根據(jù)地理的、經(jīng)濟的、群眾的生活習慣等條件和便利于工作上的管理與領(lǐng)導”。

基于這些標準，陜甘寧邊區(qū)政府決定：陜北東西兩分區(qū)決定取消，所屬各縣歸邊區(qū)政府直接領(lǐng)導，關(guān)中及陜甘寧分區(qū)與神府縣政府仍舊不變。具體為：甘泉、富州、紅宜三縣，依照現(xiàn)有的縣區(qū)不變更。延安、安塞、安定、保安（即志丹縣）、靖邊、延川、延長照原國民黨時代舊縣制不變，子長、新成、延水等三縣分別合并于上屬各縣，其原則按舊縣界合并。陜甘寧赤安縣取消，依舊縣界劃歸保安、環(huán)縣管轄，其另一部分劃歸華池縣，其余各縣均不變更。［2］（pp6～7）

1940年2月前后，綏德、米脂、葭縣、吳堡、清澗、慶陽、合水、鎮(zhèn)原等八縣及鄜縣全部收歸邊區(qū)管轄（米脂、葭縣當時因統(tǒng)一戰(zhàn)線的需要，暫時未建立民選政府），并成立綏德分區(qū)專署（轄綏德、米脂、葭縣、吳堡、清澗等5縣）和隴東分區(qū)專署（轄慶陽、合水、鎮(zhèn)原等3縣）。此后，邊區(qū)縣域面積漸次增加，及至1944年邊區(qū)政府實際所轄縣市擴大到30個。1942年1月6日，陜甘寧邊區(qū)政府根據(jù)第二屆參議會通過健全各級行政組織案，對于各級行政區(qū)劃等級及人員編制名額再次做了調(diào)整。并對邊區(qū)政府對于縣級政權(quán)的等級作了如下規(guī)定：甲等縣：人口在八萬以上者。計綏德、清澗、延安、延川、慶陽定邊等縣。乙等縣：人口在四萬以上者。計富縣、靖邊、安塞、環(huán)縣、曲子、新寧、神府、鎮(zhèn)原、合水、吳堡、淳耀、延長、安定、志丹、延安市等十四縣一市。丙等縣：人口在四萬以下者。計新正、赤水、固林、甘泉、鹽池、華池、同宜耀等七縣。［3］（pp17～18）

陜甘寧邊區(qū)對縣級區(qū)域等級的劃分，以遵循健全行政機構(gòu)、增進行政效率為基本目的。但是陜甘寧邊區(qū)的縣級行政區(qū)域的設(shè)置，并非完全按照自然環(huán)境的一致性和歷史的傳承性來設(shè)置的，而是依據(jù)抗日戰(zhàn)爭時期的特殊要求，著眼于民主政治的基本要求、軍事斗爭的客觀需要和統(tǒng)一戰(zhàn)線的基本原則來設(shè)置的。從總體上來看，陜甘寧邊區(qū)縣級行政區(qū)域的設(shè)置有以下幾種形式：

直屬縣（市）直屬縣（市）是陜甘寧邊區(qū)政府為適應新的形勢而設(shè)置的縣域區(qū)劃。1941年，陜甘寧邊區(qū)所轄直屬縣（市）有：延安市、延安縣、鄜縣、甘泉、固臨（宜川4個區(qū)，甘泉1個區(qū)）、延川、安塞、安定、延長、志丹、靖邊、神府。其中延安市作為陜甘寧邊區(qū)首府，其獨特的政治意義是不言而喻的。

軍事斗爭區(qū)在陜甘寧邊區(qū)，很多縣份都不是自然和歷史傳承的既有縣份，而是由眾多區(qū)域合并且與國民黨統(tǒng)治區(qū)毗鄰的的區(qū)域重新設(shè)定的。這種情況在關(guān)中分區(qū)和隴東分區(qū)分布較多。如新寧縣就是甘肅寧縣和正寧縣的一部分組合而成，新正縣是甘肅正寧一個區(qū)和陜西栒邑的4個區(qū)合并而成，淳耀縣是陜西淳化三個區(qū)和耀縣兩個區(qū)組合而成，赤水縣是陜西旬邑與淳化的一部分。這樣劃分，更多的是為了革命斗爭的需要。

革命特色區(qū)陜甘寧邊區(qū)縣份的設(shè)置，還有另外一種情形，就是體現(xiàn)邊區(qū)自身的革命特色。特別是體現(xiàn)在名稱的設(shè)置上。如志丹、子洲、子長等縣就明顯地體現(xiàn)出這一點。子長縣原為安定縣，鑒于謝子長作為陜甘寧邊區(qū)創(chuàng)建人之一，“是中華民族解放的先鋒，在革命史上寫下了許多可歌可泣的事件。為了表示對子長同志永久的紀念與尊崇，本府第十二次政務會議通過，將安定縣改為子長縣，并決定在安定縣建立子長墓，以彰忠烈而勵來茲〔者〕的設(shè)置?！保?］（p290）同樣，1944年1月，為紀念革命先烈李子洲，邊區(qū)政府正式將綏西辦事處命名為子洲縣。

統(tǒng)一戰(zhàn)線區(qū)在陜甘寧邊區(qū)的縣域設(shè)置中，存在著兩類性質(zhì)不同的地區(qū)：一類是完全蘇維埃區(qū)，經(jīng)過改制和民主選舉成立的抗日民主政府，另一類是統(tǒng)一戰(zhàn)線區(qū)，國民黨的縣級政權(quán)依然存在，從而形成交叉存在的雙重政權(quán)局面。基于這種雙重政權(quán)的局面，邊區(qū)政府一方面通過在這些地區(qū)建立統(tǒng)一戰(zhàn)線的模范政權(quán)，以獲得當?shù)孛癖姷闹С郑硪环矫鎰t是通過“有理、有利、有節(jié)”的政治斗爭、軍事斗爭，以及縣域民眾的革命斗爭來最終結(jié)束這種雙重政權(quán)的局面。

軍事防御區(qū)抗戰(zhàn)爆發(fā)之后，由于日本侵略軍進攻綏遠?。ń駜?nèi)蒙古西部），而與綏東相毗鄰的三邊地區(qū)，其軍事戰(zhàn)略意義十分重要，于是便設(shè)置三邊分區(qū)，下轄定邊、鹽池、靖邊三個縣。特別是鑒于靖邊的軍事戰(zhàn)略的重要性，1938年3月，邊區(qū)又將靖邊劃歸為邊區(qū)直轄縣。1942年8月，隨革命形勢的好轉(zhuǎn)，增設(shè)吳旗縣之后又將靖邊還歸為三邊分區(qū)。另外定邊還是邊區(qū)重要的鹽業(yè)中心區(qū)，當初在具體生產(chǎn)方面，鹽業(yè)中心區(qū)結(jié)合鹽業(yè)生產(chǎn)的特點和所轄區(qū)域鹽民的實際情況，創(chuàng)新了許多管理的好辦法。

特殊區(qū)域在陜甘寧邊區(qū)還有一些較為特殊的縣份設(shè)置。如南泥灣墾田區(qū)就是邊區(qū)政府借鑒歷史上的軍隊屯田的經(jīng)驗，將南泥灣、金盆灣、南蟠龍和清泉鎮(zhèn)一帶，從延安縣和甘泉縣劃出，組成的屬于縣級建制的一個特殊區(qū)域。主力部隊是120師的359旅，墾區(qū)采取軍隊管理方式，初期由地方政府協(xié)助，開展大生產(chǎn)運動?？箲?zhàn)時期的南泥灣墾區(qū)屬于區(qū)級建制，1946年5月，邊區(qū)政府決定撤銷原墾區(qū)區(qū)級建制，批準將延安縣的金盆區(qū)和固臨縣的臨鎮(zhèn)區(qū)劃人南泥灣墾區(qū)，成立等于縣一級的政府。

除此之外，陜甘寧邊區(qū)還設(shè)置了安置移民的移民墾區(qū)。抗戰(zhàn)爆發(fā)后，大批難民源源不斷地涌向邊區(qū)。據(jù)不完全統(tǒng)計，八年間，“涌入陜甘寧邊區(qū)難民人數(shù)約26萬人”。［5］（p113）于是邊區(qū)政府在荒地較多的地區(qū)設(shè)立移民區(qū)，劃定延安、甘泉、華池、志丹、靖邊、富縣、曲子等縣為墾區(qū)，在綏德、隴東、關(guān)中三個分區(qū)的專員公署和安定、靖邊、富縣等縣政府內(nèi)設(shè)移民站，并在移民、難民集中的地方建立移民鄉(xiāng)、移民村。移民開墾區(qū)成立后，主要任務是宣傳邊區(qū)的移民政策、安置住所、分配土地、發(fā)放農(nóng)貸、提供農(nóng)具、組織難民開荒種田，開展生產(chǎn)自救，解決吃飯問題。

從陜甘寧邊區(qū)縣級行政區(qū)域設(shè)置，我們不難發(fā)現(xiàn)邊區(qū)縣域設(shè)置中注重一般要求和特殊要求的基本原則。所謂一般要求就是履行縣級政府的一般行政職能，而特殊要求則是除了滿足一般的治理要求外，還具有滿足特定需要的功能。而陜甘寧邊區(qū)縣域區(qū)劃和行政區(qū)域的設(shè)置，其最重要的特色恰恰卻是體現(xiàn)在這種“特殊要求”方面。因為陜甘寧邊區(qū)地處極端分散的農(nóng)村環(huán)境，這種獨特的環(huán)境顯然需要特殊的縣域行政區(qū)劃的設(shè)置。特別是在管理經(jīng)驗不足和信息手段簡單的條件下，針對復雜或是專門重大的問題建立特殊的縣域行政區(qū)劃進行處理，不僅是必要的而且也是有益的。因為這種特殊設(shè)置在職能上往往能起到同一般政府相互補償?shù)淖饔?。實際上設(shè)置一般性地方政府和特殊性地方政府的作法，也具有一定的普遍意義。托克維爾在其名著《論美國的民主》中，對聯(lián)邦制體制下的一般政府和特殊政府提出過如下見解：“美國有兩個截然分開和幾乎各自獨立的政府：一個是一般的政府，負責處理社會的日常需要；另一個是特殊的專門政府，只管轄全國性的一些重大問題”。他還明確指出“聯(lián)邦政府是特殊的政府，各州的政府才是一般的政府”。［6］（pp65）盡管托克維爾所論的一般性政府與特殊性政府與陜甘寧邊區(qū)有著明顯地不同，但是其中所蘊含的本質(zhì)卻是異曲同工、殊途同歸。

二、邊區(qū)縣政組織架構(gòu)

按照陜甘寧邊區(qū)對各級政府職權(quán)和義務的總體構(gòu)架，邊區(qū)政府是邊區(qū)政權(quán)的首腦部，而“縣政府是邊區(qū)各級政權(quán)的樞紐”。［7］（p5）縣政權(quán)在整個抗日民主政權(quán)體系中處于中間環(huán)節(jié)，起著聯(lián)結(jié)邊區(qū)政權(quán)與基層政權(quán)的紐帶作用，因此對縣政府機構(gòu)的架構(gòu)，從開始建立之時就比較重視，其制度設(shè)置應該是比較科學、明確、具體、詳細的。

（一）縣政府與政府委員會架構(gòu)

縣級政府是陜甘寧邊區(qū)省、縣、鄉(xiāng)三級政權(quán)機構(gòu)的中間行政機構(gòu)，“縣政府受邊區(qū)政府之領(lǐng)導，縣參議會之監(jiān)督，綜理全縣行政事宜”。［8］（p130）縣長是縣級政權(quán)的首腦，邊區(qū)各縣政府由縣參議會選舉縣長一人，必要時加選副縣長一人。

在縣政府的組織架構(gòu)內(nèi)，一般均與其上級行政機關(guān)工作部門的設(shè)置一致?？h政府要設(shè)置秘書、科長、審計員、司法處長各一人，必要時可設(shè)立助理秘書及副科長，但是須得報告各主管機關(guān)提請邊區(qū)政府任免，或由各主管機關(guān)提請邊區(qū)政府任免?？h政府秘書室設(shè)文書，收發(fā)一人至三人，各科設(shè)科員一人至五人，司法處設(shè)審計員兼檢查員一人，書記員一人或二人，看守所長一人，均由縣政府決定，呈報民廳及主管廳處備案。

根據(jù)陜甘寧邊區(qū)縣政府組織條例，縣政府實行委員制的組織形式，即由縣長和六至十人組成縣政府委員會來決定和處理相關(guān)事宜。縣政府委員會為縣級政府的權(quán)力機關(guān)，縣長縣政府委員任期二年，連選得連任，在未屆期滿而升調(diào)或失職者，由縣參議會改選之，在縣參議會休會期間，由邊區(qū)政府委人代理?？h政府委員會每二周開會一次，有必要時得開臨時會議，縣政府委員會開會，以縣長為主席。作為縣級政府的權(quán)力機關(guān)，縣政府委員會對上級政府及縣議會負責。

需要指出的是，縣政府委員會一般都是在參議會成立之后經(jīng)參議會選舉成立的縣政府權(quán)力機關(guān)。縣務委員會由縣參議會（或臨時縣參議會）選舉主任委員一人，委員六人至十人組織之，并呈請邊區(qū)政府加委?？h務委員會主任委員及委員在未正式選舉前，由邊區(qū)政府委任代理?？h務委員會貫以該縣縣名（如米脂縣縣務委員會）就轄境適中地點設(shè)立，受邊區(qū)政府之領(lǐng)導，分區(qū)專員公署之督察，及縣參議會（或臨時參議會）之監(jiān)督。［9］（p172）同樣，縣務委員會也受邊區(qū)政府之領(lǐng)導，分區(qū)專員公署之督察以及縣參議會（或臨時參議會）監(jiān)督。縣務委員會主任委員及委員任期二年，未屆期滿而去職者，由縣參議會（或臨時參議會）補選。在參議會休會期間，由邊區(qū)政府委人代理，俟參議會開會時再行補選之?？h務委員會的組織架構(gòu)，與縣政府委員會相同，設(shè)秘書室、民政股、財政股、教育股、建設(shè)股、保安股、裁判員及保安大隊等，分管各項行政及司法事項。

除縣政府委員會和縣務委員會外，邊區(qū)政府還在縣級政府成立縣審計委員會、縣軍政委員會、縣裁判委員會等組織機構(gòu)。其中縣審計委員會由縣政府、縣委、保安科、群眾團體等各抽1人共同組成。審計委員會的任務是審查糧食、財政開支及負責節(jié)約、反貪污工作?？h軍政委員會由縣委書記、縣長、保安科長、保安大隊長、抗敵后援會主任共同組成?？h裁判委員會由縣長、縣委書記、保安科長、裁判員共同組成。與此同時，根據(jù)陜甘寧邊區(qū)政府關(guān)于縣政府的組織條例，縣政府“因工作之需要，得設(shè)各種委員會，依其任務和性質(zhì)，得請當?shù)攸h、政、軍、民機關(guān)團體派員及聘請士紳參加之?！保?0］（p241）依據(jù)這一原則，縣級政府還根據(jù)實際需要成立戰(zhàn)時動員委員會、衛(wèi)生委員會、防疫委員會等組織。這些組織成為縣級政府開展工作的重要支持力量。

（二）縣級職能部門的架構(gòu)

按照縣政府組織條例，為了執(zhí)行縣政府委員會的決議及其它任務，相應地在縣政府下設(shè)各種機構(gòu)和職能部門。在邊區(qū)政府成立之初，縣政府委員會下設(shè)秘書1人，掌理核擬文稿、典守印信、輔助縣長處理不屬各科局事項，另外設(shè)文書1人，負責繕寫、印發(fā)文件等工作。同時在縣政府委員會下還設(shè)三科一局。其中第一科負責全縣行政區(qū)劃、地方自治、戶籍調(diào)查、婚姻登記、衛(wèi)生消防、救災治荒、優(yōu)待官兵家屬、群眾團體和本府財政收支及不屬其他科之行政事宜；第二科，掌理全縣農(nóng)林土產(chǎn)之調(diào)查改良、道路橋梁之修造、合作社之整理與擴大、水利之疏通、礦產(chǎn)之開采、家庭副業(yè)之提倡以及一切建設(shè)事宜；第三科負責全縣教育行政、教育經(jīng)費之支配及計劃學校社會各種教育事宜；保衛(wèi)局掌理全縣警戒、盤查及肅清盜匪工作。另外，還設(shè)保安大隊和保安員若干人。在縣長和保安司令部指揮下，掌理綏靖地方及自衛(wèi)軍、少先隊之編制領(lǐng)導事項。

隨著縣政制度的不斷健全，邊區(qū)政府對縣政府的職能和機構(gòu)又做了進一步的調(diào)整，對其職責的規(guī)定也做了更加詳細和具體的規(guī)定。其中將秘書與文書工作合二為一，建立秘書室，負責擬繕文件、印信、檔案、會計、庶務、收發(fā)及不屬于各種事項。將第一科擴大為兩科，第一科負責民政工作，掌理選舉、抗戰(zhàn)動員、干部管理、土地行政、勞資租佃，衛(wèi)生行政、兒童保育、戶籍、區(qū)劃、優(yōu)抗、救濟，破除迷信。改革陋習等。第二科，負責財政工作，管理財政收支、地方稅收、公產(chǎn)及其他事項。增設(shè)了糧食科和審計員。糧食科，負責糧食之收支、倉庫管理、調(diào)濟民食等事項。審計員專司審核縣、區(qū)征糧及倉庫收支、公產(chǎn)收入及縣經(jīng)費預算決算等工作。同時，鑒于“邊區(qū)經(jīng)濟建設(shè)事業(yè)，日益發(fā)達，各縣政府工科兼管財糧、經(jīng)建工作，事務繁重，難以兼顧。”為此，邊區(qū)政府第八十八次政務會議決定：“各縣政府二科分為二，四兩科，二科掌管財政、糧食及機關(guān)生產(chǎn)工作。四科掌管經(jīng)濟建設(shè)工作。并規(guī)定二、四科組織大縣各三人，小縣各二人?！保?1］（p6）同時秘書室的人員也有增加，設(shè)秘書4人，助理秘書1人、文書、收發(fā)l至3人。各科設(shè)科長1人，科員1至5人、審計員1人。這樣便形成了新的職能機構(gòu)：這些職能部門分別是秘書室、一、二、三、四、五及保安等六科以及保安大隊、裁判科等職能機構(gòu)。

值得一提的是，在陜甘寧邊區(qū)縣級政權(quán)中還存有一派出機構(gòu)——區(qū)公署，以“增強縣政機構(gòu)”。依據(jù)《陜甘寧邊區(qū)各縣區(qū)公署組織暫行條例》的有關(guān)規(guī)定：“各縣視縣境形勢及需要，得劃分為若干區(qū)，各區(qū)應就區(qū)內(nèi)適中或交通便利之地點為區(qū)公署所在地。各區(qū)所轄面積至多不得超過縱橫百里，轄鄉(xiāng)至少二鄉(xiāng)、至多五鄉(xiāng)?！庇纱瞬浑y看出，區(qū)公署實際是在縣政府和鄉(xiāng)政府之間設(shè)立的一個代理機構(gòu)。從其具體功能以職責定位上來看，區(qū)長承縣長之命要經(jīng)常巡視各鄉(xiāng)市行政工作，同時要召集該區(qū)鄉(xiāng)市聯(lián)席會議，討論全區(qū)工作?！皡^(qū)公署應建立本身經(jīng)常工作，并按月向縣政府作工作報告。”［12］（pp229～231）縣區(qū)公署實際上是縣級政府組織的一部分，通過區(qū)公署的輔助作用，來補充增強縣政府的工作。

（三）縣參議會的架構(gòu)

陜甘寧邊區(qū)政府成立之初便提出要在全國范圍內(nèi)，“首先實行最適合于抗戰(zhàn)的徹底的民主制度”。［13］（p189）而發(fā)揚民主的具體辦法，“就是健全各級參議會”。［14］（p201）之后，陜甘寧邊區(qū)政府又于1939年1月頒布了《陜甘寧邊區(qū)議會及行政組織綱要》、《陜甘寧邊區(qū)選舉條例》，開啟了邊區(qū)參議會制度的進一步實施和運行階段。1941年11月，在陜甘寧邊區(qū)第二屆參議會上，又修正通過了《陜甘寧邊區(qū)各級參議會組織條例》和《陜甘寧邊區(qū)各級參議會選舉條例》，隨后在1944年12月陜甘寧邊區(qū)第二屆二次參議會上，又修正通過了《陜甘寧邊區(qū)各級參議會選舉條例》。

根據(jù)上述條例規(guī)程，縣參議員皆由選民直接選舉?？h參議會議員的選舉單位，在1937年和1939年的選舉條例都規(guī)定“以區(qū)為選舉單位”。但是從1942年的選舉條例開始，縣參議會參議員選舉單位變小，實行“縣”（或等于縣的市）參議員的選舉單位為鄉(xiāng)的規(guī)定。其目的是使每個鄉(xiāng)都有產(chǎn)生議員機會，這樣人民與議會的聯(lián)系更廣泛更密切了。而且投票時，在一處也行，在幾處也行?？h參議會的職責權(quán)限，根據(jù)陜甘寧邊區(qū)各級參議會組織條例的規(guī)定，縣長由縣參議員選舉。同時參議會還有批準預算、創(chuàng)制或批準各項建設(shè)計劃、決定征收各項地方性的捐稅及發(fā)行地方公債、議決邊區(qū)內(nèi)的單行法律、召回所選出之行政長官等權(quán)利。［15］縣級政府必須執(zhí)行參議會的決定，并定期向其報告工作。這也就意味著縣參議會除了作為代表人民的民意機關(guān)，還必須同時擁有立法權(quán)和作為國家最高權(quán)力機關(guān)的政權(quán)形態(tài)存在。

另外，邊區(qū)政府還規(guī)定在縣一級設(shè)置縣參議會常駐委員會。由于戰(zhàn)時的客觀情況和基層社會的具體實際決定了縣參議會不可能常開，因此在此期間就需要有個機關(guān)代表縣參議會執(zhí)行任務，故此邊區(qū)政府在縣級參議會中設(shè)置了常駐委員會。值得一提的是，縣參議會常駐委員會并非是直接對全體人民負責，而是對參議會大會負責。也就是說縣參議會駐委員會是參議會閉會期間的唯一民意機關(guān)，縣參議會閉幕之后所形成的大會決議案以及具體地實施，通過常駐委員會來監(jiān)督實行，以免發(fā)生決而不行的情況。其具體職權(quán)是：監(jiān)督縣級政府對參議會決議之執(zhí)行、聽取縣級政府之按期工作報告、向縣級政府提出建議和詢問、派代表出席縣級政府委員會會議等。依據(jù)這個規(guī)定，縣參議會駐委員會的工作應該是處理會內(nèi)日常事務及大會未竟的工作、大會授權(quán)給常駐會完成的事件、經(jīng)常與非常駐議員的聯(lián)系，也就是說常駐會要經(jīng)常把政治情況及會內(nèi)工作告訴各參議員，各參議員要把自己活動及所看到、聽到有關(guān)政治的事情告訴常駐會，以便經(jīng)過常駐會建議政府。另外，根據(jù)規(guī)定縣參議會常駐委員會有“追認閉會期間常駐會及政府關(guān)于緊急措置之事項”的規(guī)定。也即是說縣參議會允許常駐會在來不及開大會時有權(quán)決定應該經(jīng)過大會的事。比如關(guān)于政府送請復議的事、關(guān)于政府送請審核某種條例草案的事、關(guān)于戰(zhàn)時某種非常措置的事等等。同時常駐委員會如有某種重大事件必須召開大會時，有權(quán)決定召開臨時大會。

1946年邊區(qū)政府又通過了《陜甘寧邊區(qū)憲法原則》，以根本大法的形式把邊區(qū)的政權(quán)組織（包括基層政權(quán)組織）以及人民權(quán)利確定下來。這樣就不僅從法律上使得基層參議會的地位有了基本保障，而且對參議員的權(quán)利和義務也作了明確地規(guī)定，從而有力地保證了參議員的政治參與的積極性和參政議政熱情。

三、邊區(qū)縣政的運行機制

陜甘寧邊區(qū)縣政制度的建構(gòu)，其目的是為了建設(shè)新民主主義政治，加強區(qū)鄉(xiāng)行政領(lǐng)導。因此，為了達到這一目的，只有通過一定的規(guī)則與機制，才能實現(xiàn)邊區(qū)縣政的順利運行，進而才能達到暢通邊區(qū)縣政通道的旨歸。

（一）決策機制

如前所述，在陜甘寧邊區(qū)縣政組織架構(gòu)中實行的是委員會制，是由包括縣長在內(nèi)的委員六至十人組成委員會來共同決議縣政府的重大事項。因此，邊區(qū)縣政的運行是以民主集中制為決策機制的。具體而言，陜甘寧邊區(qū)縣政府的民主集中決策機制，體現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，在縣級政府的決策運行中，任何黨派、團體、階級、個人，只要不賣國、不反共，都可按照自己的意志來自由地行使自己的民主權(quán)利，自由推薦選舉縣級政權(quán)機構(gòu)的成員。除此之外，在從事縣級政權(quán)機構(gòu)工作方面，具有的發(fā)言權(quán)也是均同的，都可以自由地毫無顧忌地發(fā)表意見，提出建議、批評和詢問。也就是說“大家的事，大家來議，大家來做。在大家公認的條件之下（少數(shù)服從多數(shù)，個人服從全體……等），誰都能發(fā)表意見，好的意見一定能被采納；誰都有出來做事管事的義務與權(quán)利?！保?6］（p340）與此同時，縣級政府的各項政策法律，也必須通過會議的形式來確定。這也是保證縣政府順利運行的重要保證。

第二，在討論決定具體問題的過程中，堅持少數(shù)服從多數(shù)的原則。實行少數(shù)服從多數(shù)的原則，由多數(shù)人的意志起決定作用，這是縣級政權(quán)機構(gòu)執(zhí)行的法定原則，也是平時特別是在意見分歧、看法難以統(tǒng)一時處理和決定問題的準繩。同時，關(guān)于縣政府委員會，縣長有權(quán)召集和主持政府委員會，但無權(quán)改變集體作出的決議。如有不同意見，可以在下一次會議提出，或者向上級政府反映，但在本機政府委員會或上級政府沒有心的決定之前，必須執(zhí)行原決議，不得有所違反。［17］同時縣級政府在布置重要任務時，也要成立委員會，集體決定相關(guān)事宜。

第三，縣級政府作為溝通上下的中間政權(quán)，對于上級政權(quán)是被領(lǐng)導關(guān)系，對于區(qū)鄉(xiāng)政權(quán)則是領(lǐng)導關(guān)系。因此邊區(qū)政府有權(quán)向縣級政府發(fā)布命令、指示，并有權(quán)撤銷縣級政府不適當?shù)臎Q定、決議或指示，縣級政府須無條件服從，不得有違抗。同時，縣級政府也必須執(zhí)行上級參議會制定的法律、法令和決議、決定。上級參議會認為縣級政府的決議、決定不當時，有要求其停止執(zhí)行的權(quán)力。

第四，在決策機制中要體現(xiàn)統(tǒng)一、精簡、效能的原則。鑒于此前縣政府的權(quán)力并不集中，無法更有效地開展工作，邊區(qū)政府規(guī)定：“今后必須使縣長和縣政府委員會有統(tǒng)一領(lǐng)導本縣民、財、建、教、保、法的權(quán)力，在不抵觸邊區(qū)政府一般政策和一般法令的條件下，有處理地方上應興應革事宜的權(quán)力，并對駐在該縣的邊府附屬機關(guān)有監(jiān)督之權(quán)?！保?8］（p119）這樣不僅充實了縣級行政能力，同時也使得權(quán)限更為集中，從而大大的促進了縣政府及縣長的決策能力與決策機制。使工作效能有很大提高。尤其一些行政和企業(yè)機構(gòu)，工作有明確指標，效能的提高更為顯著。

（二）監(jiān)督機制

“任何好的政府，如果沒有人民的監(jiān)督，它是可能松懈的；同樣的，任何好的政人員，離開了人民的支持，他們的力量是微不足道的?！保?9］為了確保邊區(qū)政府的政策和目標能夠有效實現(xiàn)，根據(jù)邊區(qū)政府的組織構(gòu)架，對縣級政權(quán)的監(jiān)督主要集中在以下幾個方面：

縣參議會監(jiān)督。參議會作為縣級政權(quán)的最高權(quán)力機關(guān)，對縣級政權(quán)實行全方位的監(jiān)督。在縣級民主選舉運動的過程中，就要在選舉時認真討論、聽取、檢討縣級政府的工作報告。在縣參議會的日常工作中，更要監(jiān)督縣級政府對參議會決議案之執(zhí)行情況、派代表出席縣政府委員會并提出建議或詢問。與此同時，為真實了解各級參議會執(zhí)行實施法規(guī)法令的情況，縣參議會還會派議員直接下去檢查，用傾聽民眾的意見來體察政情。在參議會開會期間，參議員就能夠把地方工作中的民情和政情帶到會議上，通過有針對性地發(fā)言、討論、質(zhì)問、批評，最終商議性提出可行的議案，有效地監(jiān)督政府司法機關(guān)和公務人員。

行政監(jiān)督。對縣級政府的行政監(jiān)督，主要是通過工作報告制度和工作檢查制度來展開。因此縣政府不僅要作工作總結(jié)報告、具體任務的專題報告，同時還有臨行時的報告。此外，邊區(qū)政府還要求通過建立工作檢查制度，“發(fā)揚自我批評，以增進工作的效能”。［20］（p210）通過對縣級政府的監(jiān)督檢查，了解和把握縣級政府在執(zhí)行邊府的路線、方針、政策時所遇到的各種問題和出現(xiàn)的偏差以及錯誤傾向，并及時予以糾正。同時為了更好地實現(xiàn)邊區(qū)政府的行政監(jiān)督，邊區(qū)政府還專門設(shè)立了行政督察專員公署，督查和監(jiān)督縣級政府的工作。專員公署可“臨時召集各該附屬機關(guān)之負責人檢查工作，并須將檢查結(jié)果，隨時呈報邊府備查”。同時，“專員應親自定期巡視各縣，并將巡視結(jié)果，呈報邊區(qū)政府備查。前項巡視，專員如因故不能實行時，得由副專員或政務秘書與科、處長代行之?！保?1］（p217）

職能部門監(jiān)督。為了有效的監(jiān)督縣政運行，一些職能部門同樣起著監(jiān)督縣級政府的作用。如審計監(jiān)督就是其中重要的監(jiān)督機構(gòu)。1938年2月23日，在邊區(qū)政府舉行的主席團會議上就討論確定了縣審計委員會的任務是審查糧食、財政開支及負責節(jié)約，反貪污工作。并相繼頒布了《陜甘寧邊區(qū)政府組織條例》、《各分區(qū)縣市審計工作暫行規(guī)程》、《陜甘寧邊區(qū)縣政府組織暫行條例》，對縣級政府進行審計監(jiān)督。

群眾監(jiān)督。群眾通過批評和建議乃至控訴的形式，是監(jiān)督政府工作和工作人員最直接的方式。通過群眾的監(jiān)督權(quán)，不僅最大限度的發(fā)揮了群眾積極參與監(jiān)督的作用，而且也使得政府工作更加廉潔高效。當年在延安考察的趙超構(gòu)就說：“除了一般的管理外，對于失職的干部，民眾‘有用任何方式向政府控告之權(quán)’，同時，‘凡因干部犯錯誤而致某一方面受到損失時，應將此干部之懲戒通知該方面之負責人或群眾，必要時并應請其參加懲戒之決定，及使犯錯誤者向其道歉或賠償損失’。我們不知道這兩條規(guī)定確實做到了什么程度，不過從條文上我們可以想到延安的行政干部，是沒有什么特殊的威風可以向民眾擺架子的，延安人的群眾主義，不容許行政人員有激起群眾反感的態(tài)度與行為，一個干部，要想升官，也必得在群眾工作中建筑地位，這頗有一點公仆的精神，也是我們應當公平承認的。”［22］（p227）趙超構(gòu)通過他者的眼光道出了群眾監(jiān)督的重要意義。

（三）獎懲機制

對于縣級干部而言，業(yè)務能力和思想品德是最基本的標準，也是考核和任用縣級干部的最基本要求?！蔼剟钅７叮皇瓜冗M分子沉沒于一般群眾之中”，以發(fā)揚干部的積極性與模范作用，鼓勵進步，反對落后，確?？h級政府機關(guān)工作任務之完成，同樣是“提高全部工作和全體人員的最好辦法”。［23］（p439）為此，邊區(qū)政府專門頒布陜甘寧邊區(qū)各級政府干部獎懲條例，對作出成績和貢獻的干部給予獎勵。［24］

除此之外，邊區(qū)政府還制定了其它考績獎懲條例。如在大生產(chǎn)運動中，邊區(qū)財政廳就擬對“各機關(guān)在供給標準數(shù)內(nèi)，如能節(jié)約經(jīng)費或糧食，經(jīng)調(diào)查實在，即給予十分之一的獎勵”的措施。該辦法指出，我們從前提出節(jié)約的號召，到現(xiàn)在，雖然起了一些作用，但一般的說并沒有發(fā)生很大的力量，浪費的現(xiàn)象還存在的很多。所以“我們覺得只有消極的號召是不夠的；還須有一種積極的獎勵辦法，才能真正達到節(jié)約的目的。在獎勵的本身上看，雖說是增加了財政上的支出，但只要各機關(guān)能真正的節(jié)約，其所節(jié)約下來的，也就無形中增加了我們公家財富，解決了財政困難，所以我們?yōu)榱私衲臧压?jié)約運動做得更好，準備采取一些特別獎勵，凡各機關(guān)在供給標準數(shù)內(nèi)，能認真節(jié)約，并經(jīng)本廳調(diào)查實在，不論是經(jīng)費或糧食，對其節(jié)省部分，不惟一律不收回，并且發(fā)給十分之一的獎勵，以引起他們對節(jié)約的更加注意?！保?5］（pp118～119）

關(guān)于縣級干部的懲戒，邊區(qū)政府也做了明確地規(guī)定。懲戒分為撤職查辦或向法院提出起訴、撤職、撤職留任、記過（記大過或記過，公布或不公布）、警告或申斥（書面的或口頭的）等辦法。

一般而言，干部獎懲于每年年終或一項重大工作結(jié)束，結(jié)合總結(jié)檢查工作進行。如遇情況特殊急需獎懲時，則不受時間限制。在實施具體的獎勵和懲戒的過程中，一般是由直接領(lǐng)導機關(guān)執(zhí)行，關(guān)系重大者，則由該機關(guān)呈請上級處理。但上級機關(guān)在必要時，有越級處理之權(quán)。但是對于干部的功過獎懲，廣大人民群眾有建議之權(quán)。如受獎懲者有異議時，亦有按級申訴之權(quán)。受懲戒者，在一定時期內(nèi)，如確有顯著可靠之改正與進步，其處罰得以減輕或取消。反之，對一犯再犯者，則須加重處分。解放戰(zhàn)爭時期，邊區(qū)政府對干部的考核主要采取民主鑒定方式。鑒定內(nèi)容包括執(zhí)行政策法令情況、政治表現(xiàn)、組織性紀律性、工作能力與工作態(tài)度、學習精神、工作作風和生活作風、干群關(guān)系等。鑒定方式“由行政首長親自主持，提倡實事求是地開展批評與自我批評。在步驟上，先鑒定領(lǐng)導干部，后鑒定一般干部。首先由被鑒定人作自我批評，然后展開民主討論，再由上級行政機關(guān)領(lǐng)導人根據(jù)討論意見，作成結(jié)論?！保?6］（p444）結(jié)論要同本人見面，并征得本人同意。如有意見分歧，可另附意見書。鑒定按規(guī)定格式寫成書面材料，作為了解培養(yǎng)、教育和獎懲的依據(jù)。

當然，無論是獎勵還是懲戒，目的都在于教育。因此在對縣級干部貫徹執(zhí)行獎懲條例時，始終堅持以教育為主、懲戒為輔、自我批評多于批評，鼓勵多于責備，獎勵多于懲罰的原則。同時，在開展獎懲的過程中，廣泛聽取各方面的意見，不但在本機關(guān)內(nèi)部征求意見，還要傾聽群眾的反映，在弄清縣非功過的基礎(chǔ)上實施懲戒，真正做到“處罰一個人，可使全體警惕；獎勵一個人，可使全體興奮?！保?7］（p57）這也正是邊區(qū)縣政獎懲機制的根本旨歸。

五、結(jié)語

中國縣政的近代化是自辛亥革命之后開啟的。之后無論是北洋政府還是南京國民政府，縣政改革都是他們開展基層政權(quán)建設(shè)的重要內(nèi)容。然而北洋政府和國民政府所推行縣政改革，因缺乏對基層社會權(quán)力結(jié)構(gòu)的徹底改造，結(jié)果造成的紳權(quán)擴張與土劣回潮，又在很大程度上成為國家基層政權(quán)建設(shè)的腐蝕劑。對于中共而言，自其成立以來的歷史就是在摧毀舊的制度、改造社會環(huán)境、倡導新的社會觀念中，實現(xiàn)對基層社會政治權(quán)力結(jié)構(gòu)徹底改造的歷史。而以延安為中心的陜甘寧邊區(qū)，通過廣泛地民主化運動和強大的社會動員，不僅實現(xiàn)了對基層社會權(quán)力結(jié)構(gòu)的徹底改造，而且通過鮮明地民主化運動和地方自治，由此而建構(gòu)起來的縣政制度，則從根本上實現(xiàn)了縣政制度的再次轉(zhuǎn)軌。如果從更廣闊的視野來看，陜甘寧邊區(qū)縣級制度的建構(gòu)，也是順應現(xiàn)代革命運動的民主訴求而作出的一種制度安排。可以說中共的縣制變革與縣政建構(gòu)，并非是一般意義上的制度轉(zhuǎn)換，也絕非是滿足制度本身的需要，而是意欲通過它獲取制度以外的東西。這也從另一層面表明，陜甘寧邊區(qū)縣政制度的設(shè)計理念，不僅體現(xiàn)著制度創(chuàng)新和制度優(yōu)越性的理念訴求，而且在很大程度上也蘊含著中共變革社會、解放人民和創(chuàng)建新中國的內(nèi)在要求與邏輯，反映著中共制度創(chuàng)新和制度救國的政治訴求。

［1］道格拉斯·C·諾斯.制度、制度變遷與經(jīng)濟績效［M］.上海：三聯(lián)書店，1994.

［2］［20］陜西省檔案館、陜西省社會科學院.陜甘寧邊區(qū)政府文件選編（第1輯）［C］.北京：檔案出版社，1986.

［3］［4］陜甘寧邊區(qū)政府文件選編（第5輯）［M］.北京：檔案出版社，1988.

［5］陜西省地方志編纂委員會編.陜西省志·人口志［M］.西安：三秦出版社，1986.

［6］托克維爾.論美國的民主［M］.北京：商務印書館，1988.

［7］陜甘寧邊區(qū)重要政策法令匯編［Z］.陜甘寧邊區(qū)政府秘書處編印，1949.

［8］陜甘寧革命根據(jù)地史料選輯（第1輯）［M］.蘭州：甘肅人民出版社，1981.

［9］［10］陜甘寧邊區(qū)政府文件選編（第6輯）［M］.北京：檔案出版社，1988.

［11］陜甘寧邊區(qū)政府文件選編（第9輯）［M］.北京：檔案出版社，1990.

［12］［21］韓延龍、常兆儒.中國新民主主義革命時期根據(jù)地法制文獻選編（第2卷）［M］.北京：中國社會科學出版社，1981.

［13］［18］陜甘寧邊區(qū)抗日民主根據(jù)地·文獻卷（上）［M］.北京：中共黨史資料出版社，1990.

［14］林伯渠文集［M］.北京：華藝出版社，1996.

［15］陜甘寧邊區(qū)議會及行政組織綱要［N］.新中華報，1937-5-23.

［16］謝覺哉文集［M］.北京：人民出版社，1989.

［17］陜甘寧邊區(qū)政紀總則草案［N］.解放日報，1943-5-16.

［19］慶祝邊區(qū)參議會開幕［N］.解放日報，1941-11-11.

［22］趙超構(gòu).延安一月［M］.上海：上海書店，1992.

［23］［26］楊永華.陜甘寧邊區(qū)法制史稿（憲法、政權(quán)組織法篇）［M］.西安：陜西人民出版社，1992.

［24］陜甘寧邊區(qū)各級政府干部獎懲暫行條例草案［N］.解放日報，1943-5-16.

［25］陜西省檔案館、陜西省社會科學院.陜甘寧邊區(qū)政府文件選編（第7輯）［M］.北京：檔案出版社，1988.

［27］李鼎銘文集·紀念·傳略［M］.北京：中共中央黨校出版社，1991.

責任編輯：梁一群

B221

A

1008-4479（2015）02-0065-08

2014-09-23

國家社科基金后期資助項目“陜甘寧邊區(qū)縣政與縣長研究”（13FDJOO3）的階段性成果。

楊東（1978-），陜西府谷人，天津商業(yè)大學馬克思主義學院副教授，歷史學博士，主要研究方向為中國近現(xiàn)代史。