楊東

（天津商業(yè)大學(xué)馬克思主義學(xué)院，天津300134）

中共在陜甘寧邊區(qū)的縣政規(guī)制與運行機制

楊東

（天津商業(yè)大學(xué)馬克思主義學(xué)院，天津300134）

陜甘寧邊區(qū)的縣制變革與縣政制度，是中共在抗日戰(zhàn)爭這一特殊而重要的歷史時期，著眼于歷史發(fā)展的邏輯演繹、制度建構(gòu)的實際需求和現(xiàn)實情境的客觀要求而做出的重要制度安排。這一制度安排，一方面體現(xiàn)為中共對先前蘇維埃制度的重新變革，另一方面也是近代縣政機制的再次轉(zhuǎn)軌。同時體現(xiàn)在縣域區(qū)劃的設(shè)置背后，顯然也凸顯著中共的一些重大的理念性變革。而邊區(qū)縣政的運行機制，又在很大程度上蘊含著中共變革社會和創(chuàng)建新中國的內(nèi)在要求與邏輯。

抗日戰(zhàn)爭；陜甘寧邊區(qū)；縣政制度

道格拉斯·C·諾斯曾指出：“制度變遷決定社會演進的方式，因此，它是理解歷史的關(guān)鍵?！保?］（p3）中國縣政的變革亦是如此。就歷史變革的進程而言，中國縣政的結(jié)構(gòu)性變革始于20世紀。其中革命時代的變革又是最為劇烈的時期?？梢哉f縣政的變革始終是近代中國歷史變遷的重要內(nèi)容。因此它不僅是一個從“長時段”探討中國近現(xiàn)代歷史發(fā)展規(guī)律性的課題，而且也是認識當(dāng)代中國社會變革的重大課題。但是探究當(dāng)前的研究取向，有關(guān)中共在陜甘寧邊區(qū)縣制變革與縣政建構(gòu)方面的研究似乎還并不多見。有鑒于此，本文擬就陜甘寧邊區(qū)的縣政規(guī)制與縣政建構(gòu)作一粗淺的探討。

一、縣政區(qū)劃的設(shè)置與原則

任何真正的制度設(shè)計，都需考慮到歷史發(fā)展的邏輯演繹、制度主體的實際需求和現(xiàn)實情境的客觀要求。同樣，中共在陜甘寧邊區(qū)的縣制變革也是堅持了這樣的邏輯。

在陜甘寧邊區(qū)政府成立之前的西北革命根據(jù)地，已有陜北省、陜甘寧省、關(guān)中特區(qū)、神府特區(qū)直接領(lǐng)導(dǎo)下的56個縣級行政區(qū)。只是這些縣級政區(qū)域大多并非是既有的縣級區(qū)劃，而是處于邊緣或兩縣交界之地的農(nóng)村區(qū)域?？谷諔?zhàn)爭爆發(fā)后，國共兩黨經(jīng)過談判，國民政府承認了陜甘寧邊區(qū)的合法性。于是林伯渠就邊區(qū)政府所轄范圍呈請國民政府并經(jīng)蔣介石承諾，將膚施（延安）、甘泉、鄜縣、延長、延川、安塞、安定、保安（志丹）、靖邊、定邊、淳化、栒邑、寧縣、正寧、慶陽、合水、環(huán)縣、鹽池、洛川、鎮(zhèn)原、固原、海源、靖遠等23縣及神木、府谷兩縣的各一部分歸邊區(qū)管轄。隨著縣域范疇的初步確立，1937年9月12日，陜甘寧邊區(qū)政府著手重新劃分邊區(qū)行政區(qū)域。劃分的原則是以“便利于動員人民參加抗戰(zhàn)，使行政機構(gòu)更便利于對于人民的領(lǐng)導(dǎo)，來創(chuàng)造民主的抗日模范區(qū)，以適合目前新的抗戰(zhàn)階段任務(wù)的執(zhí)行”為宗旨，劃分的依據(jù)是“根據(jù)地理的、經(jīng)濟的、群眾的生活習(xí)慣等條件和便利于工作上的管理與領(lǐng)導(dǎo)”。

基于這些標(biāo)準，陜甘寧邊區(qū)政府決定：陜北東西兩分區(qū)決定取消，所屬各縣歸邊區(qū)政府直接領(lǐng)導(dǎo)，關(guān)中及陜甘寧分區(qū)與神府縣政府仍舊不變。具體為：甘泉、富州、紅宜三縣，依照現(xiàn)有的縣區(qū)不變更。延安、安塞、安定、保安（即志丹縣）、靖邊、延川、延長照原國民黨時代舊縣制不變，子長、新成、延水等三縣分別合并于上屬各縣，其原則按舊縣界合并。陜甘寧赤安縣取消，依舊縣界劃歸保安、環(huán)縣管轄，其另一部分劃歸華池縣，其余各縣均不變更。［2］（pp6～7）

1940年2月前后，綏德、米脂、葭縣、吳堡、清澗、慶陽、合水、鎮(zhèn)原等八縣及鄜縣全部收歸邊區(qū)管轄（米脂、葭縣當(dāng)時因統(tǒng)一戰(zhàn)線的需要，暫時未建立民選政府），并成立綏德分區(qū)專署（轄綏德、米脂、葭縣、吳堡、清澗等5縣）和隴東分區(qū)專署（轄?wèi)c陽、合水、鎮(zhèn)原等3縣）。此后，邊區(qū)縣域面積漸次增加，及至1944年邊區(qū)政府實際所轄縣市擴大到30個。1942年1月6日，陜甘寧邊區(qū)政府根據(jù)第二屆參議會通過健全各級行政組織案，對于各級行政區(qū)劃等級及人員編制名額再次做了調(diào)整。并對邊區(qū)政府對于縣級政權(quán)的等級作了如下規(guī)定：甲等縣：人口在八萬以上者。計綏德、清澗、延安、延川、慶陽定邊等縣。乙等縣：人口在四萬以上者。計富縣、靖邊、安塞、環(huán)縣、曲子、新寧、神府、鎮(zhèn)原、合水、吳堡、淳耀、延長、安定、志丹、延安市等十四縣一市。丙等縣：人口在四萬以下者。計新正、赤水、固林、甘泉、鹽池、華池、同宜耀等七縣。［3］（pp17～18）

陜甘寧邊區(qū)對縣級區(qū)域等級的劃分，以遵循健全行政機構(gòu)、增進行政效率為基本目的。但是陜甘寧邊區(qū)的縣級行政區(qū)域的設(shè)置，并非完全按照自然環(huán)境的一致性和歷史的傳承性來設(shè)置的，而是依據(jù)抗日戰(zhàn)爭時期的特殊要求，著眼于民主政治的基本要求、軍事斗爭的客觀需要和統(tǒng)一戰(zhàn)線的基本原則來設(shè)置的。從總體上來看，陜甘寧邊區(qū)縣級行政區(qū)域的設(shè)置有以下幾種形式：

直屬縣（市）直屬縣（市）是陜甘寧邊區(qū)政府為適應(yīng)新的形勢而設(shè)置的縣域區(qū)劃。1941年，陜甘寧邊區(qū)所轄直屬縣（市）有：延安市、延安縣、鄜縣、甘泉、固臨（宜川4個區(qū)，甘泉1個區(qū)）、延川、安塞、安定、延長、志丹、靖邊、神府。其中延安市作為陜甘寧邊區(qū)首府，其獨特的政治意義是不言而喻的。

軍事斗爭區(qū)在陜甘寧邊區(qū)，很多縣份都不是自然和歷史傳承的既有縣份，而是由眾多區(qū)域合并且與國民黨統(tǒng)治區(qū)毗鄰的的區(qū)域重新設(shè)定的。這種情況在關(guān)中分區(qū)和隴東分區(qū)分布較多。如新寧縣就是甘肅寧縣和正寧縣的一部分組合而成，新正縣是甘肅正寧一個區(qū)和陜西栒邑的4個區(qū)合并而成，淳耀縣是陜西淳化三個區(qū)和耀縣兩個區(qū)組合而成，赤水縣是陜西旬邑與淳化的一部分。這樣劃分，更多的是為了革命斗爭的需要。

革命特色區(qū)陜甘寧邊區(qū)縣份的設(shè)置，還有另外一種情形，就是體現(xiàn)邊區(qū)自身的革命特色。特別是體現(xiàn)在名稱的設(shè)置上。如志丹、子洲、子長等縣就明顯地體現(xiàn)出這一點。子長縣原為安定縣，鑒于謝子長作為陜甘寧邊區(qū)創(chuàng)建人之一，“是中華民族解放的先鋒，在革命史上寫下了許多可歌可泣的事件。為了表示對子長同志永久的紀念與尊崇，本府第十二次政務(wù)會議通過，將安定縣改為子長縣，并決定在安定縣建立子長墓，以彰忠烈而勵來茲〔者〕的設(shè)置?！保?］（p290）同樣，1944年1月，為紀念革命先烈李子洲，邊區(qū)政府正式將綏西辦事處命名為子洲縣。

統(tǒng)一戰(zhàn)線區(qū)在陜甘寧邊區(qū)的縣域設(shè)置中，存在著兩類性質(zhì)不同的地區(qū)：一類是完全蘇維埃區(qū)，經(jīng)過改制和民主選舉成立的抗日民主政府，另一類是統(tǒng)一戰(zhàn)線區(qū)，國民黨的縣級政權(quán)依然存在，從而形成交叉存在的雙重政權(quán)局面?；谶@種雙重政權(quán)的局面，邊區(qū)政府一方面通過在這些地區(qū)建立統(tǒng)一戰(zhàn)線的模范政權(quán)，以獲得當(dāng)?shù)孛癖姷闹С郑硪环矫鎰t是通過“有理、有利、有節(jié)”的政治斗爭、軍事斗爭，以及縣域民眾的革命斗爭來最終結(jié)束這種雙重政權(quán)的局面。

軍事防御區(qū)抗戰(zhàn)爆發(fā)之后，由于日本侵略軍進攻綏遠省（今內(nèi)蒙古西部），而與綏東相毗鄰的三邊地區(qū)，其軍事戰(zhàn)略意義十分重要，于是便設(shè)置三邊分區(qū)，下轄定邊、鹽池、靖邊三個縣。特別是鑒于靖邊的軍事戰(zhàn)略的重要性，1938年3月，邊區(qū)又將靖邊劃歸為邊區(qū)直轄縣。1942年8月，隨革命形勢的好轉(zhuǎn)，增設(shè)吳旗縣之后又將靖邊還歸為三邊分區(qū)。另外定邊還是邊區(qū)重要的鹽業(yè)中心區(qū)，當(dāng)初在具體生產(chǎn)方面，鹽業(yè)中心區(qū)結(jié)合鹽業(yè)生產(chǎn)的特點和所轄區(qū)域鹽民的實際情況，創(chuàng)新了許多管理的好辦法。

特殊區(qū)域在陜甘寧邊區(qū)還有一些較為特殊的縣份設(shè)置。如南泥灣墾田區(qū)就是邊區(qū)政府借鑒歷史上的軍隊屯田的經(jīng)驗，將南泥灣、金盆灣、南蟠龍和清泉鎮(zhèn)一帶，從延安縣和甘泉縣劃出，組成的屬于縣級建制的一個特殊區(qū)域。主力部隊是120師的359旅，墾區(qū)采取軍隊管理方式，初期由地方政府協(xié)助，開展大生產(chǎn)運動?？箲?zhàn)時期的南泥灣墾區(qū)屬于區(qū)級建制，1946年5月，邊區(qū)政府決定撤銷原墾區(qū)區(qū)級建制，批準將延安縣的金盆區(qū)和固臨縣的臨鎮(zhèn)區(qū)劃人南泥灣墾區(qū)，成立等于縣一級的政府。

除此之外，陜甘寧邊區(qū)還設(shè)置了安置移民的移民墾區(qū)?？箲?zhàn)爆發(fā)后，大批難民源源不斷地涌向邊區(qū)。據(jù)不完全統(tǒng)計，八年間，“涌入陜甘寧邊區(qū)難民人數(shù)約26萬人”。［5］（p113）于是邊區(qū)政府在荒地較多的地區(qū)設(shè)立移民區(qū)，劃定延安、甘泉、華池、志丹、靖邊、富縣、曲子等縣為墾區(qū)，在綏德、隴東、關(guān)中三個分區(qū)的專員公署和安定、靖邊、富縣等縣政府內(nèi)設(shè)移民站，并在移民、難民集中的地方建立移民鄉(xiāng)、移民村。移民開墾區(qū)成立后，主要任務(wù)是宣傳邊區(qū)的移民政策、安置住所、分配土地、發(fā)放農(nóng)貸、提供農(nóng)具、組織難民開荒種田，開展生產(chǎn)自救，解決吃飯問題。

從陜甘寧邊區(qū)縣級行政區(qū)域設(shè)置，我們不難發(fā)現(xiàn)邊區(qū)縣域設(shè)置中注重一般要求和特殊要求的基本原則。所謂一般要求就是履行縣級政府的一般行政職能，而特殊要求則是除了滿足一般的治理要求外，還具有滿足特定需要的功能。而陜甘寧邊區(qū)縣域區(qū)劃和行政區(qū)域的設(shè)置，其最重要的特色恰恰卻是體現(xiàn)在這種“特殊要求”方面。因為陜甘寧邊區(qū)地處極端分散的農(nóng)村環(huán)境，這種獨特的環(huán)境顯然需要特殊的縣域行政區(qū)劃的設(shè)置。特別是在管理經(jīng)驗不足和信息手段簡單的條件下，針對復(fù)雜或是專門重大的問題建立特殊的縣域行政區(qū)劃進行處理，不僅是必要的而且也是有益的。因為這種特殊設(shè)置在職能上往往能起到同一般政府相互補償?shù)淖饔?。實際上設(shè)置一般性地方政府和特殊性地方政府的作法，也具有一定的普遍意義。托克維爾在其名著《論美國的民主》中，對聯(lián)邦制體制下的一般政府和特殊政府提出過如下見解：“美國有兩個截然分開和幾乎各自獨立的政府：一個是一般的政府，負責(zé)處理社會的日常需要；另一個是特殊的專門政府，只管轄全國性的一些重大問題”。他還明確指出“聯(lián)邦政府是特殊的政府，各州的政府才是一般的政府”。［6］（pp65）盡管托克維爾所論的一般性政府與特殊性政府與陜甘寧邊區(qū)有著明顯地不同，但是其中所蘊含的本質(zhì)卻是異曲同工、殊途同歸。

二、邊區(qū)縣政組織架構(gòu)

按照陜甘寧邊區(qū)對各級政府職權(quán)和義務(wù)的總體構(gòu)架，邊區(qū)政府是邊區(qū)政權(quán)的首腦部，而“縣政府是邊區(qū)各級政權(quán)的樞紐”。［7］（p5）縣政權(quán)在整個抗日民主政權(quán)體系中處于中間環(huán)節(jié)，起著聯(lián)結(jié)邊區(qū)政權(quán)與基層政權(quán)的紐帶作用，因此對縣政府機構(gòu)的架構(gòu)，從開始建立之時就比較重視，其制度設(shè)置應(yīng)該是比較科學(xué)、明確、具體、詳細的。

（一）縣政府與政府委員會架構(gòu)

縣級政府是陜甘寧邊區(qū)省、縣、鄉(xiāng)三級政權(quán)機構(gòu)的中間行政機構(gòu)，“縣政府受邊區(qū)政府之領(lǐng)導(dǎo)，縣參議會之監(jiān)督，綜理全縣行政事宜”。［8］（p130）縣長是縣級政權(quán)的首腦，邊區(qū)各縣政府由縣參議會選舉縣長一人，必要時加選副縣長一人。

在縣政府的組織架構(gòu)內(nèi)，一般均與其上級行政機關(guān)工作部門的設(shè)置一致?？h政府要設(shè)置秘書、科長、審計員、司法處長各一人，必要時可設(shè)立助理秘書及副科長，但是須得報告各主管機關(guān)提請邊區(qū)政府任免，或由各主管機關(guān)提請邊區(qū)政府任免。縣政府秘書室設(shè)文書，收發(fā)一人至三人，各科設(shè)科員一人至五人，司法處設(shè)審計員兼檢查員一人，書記員一人或二人，看守所長一人，均由縣政府決定，呈報民廳及主管廳處備案。

根據(jù)陜甘寧邊區(qū)縣政府組織條例，縣政府實行委員制的組織形式，即由縣長和六至十人組成縣政府委員會來決定和處理相關(guān)事宜?？h政府委員會為縣級政府的權(quán)力機關(guān)，縣長縣政府委員任期二年，連選得連任，在未屆期滿而升調(diào)或失職者，由縣參議會改選之，在縣參議會休會期間，由邊區(qū)政府委人代理?？h政府委員會每二周開會一次，有必要時得開臨時會議，縣政府委員會開會，以縣長為主席。作為縣級政府的權(quán)力機關(guān)，縣政府委員會對上級政府及縣議會負責(zé)。

需要指出的是，縣政府委員會一般都是在參議會成立之后經(jīng)參議會選舉成立的縣政府權(quán)力機關(guān)?？h務(wù)委員會由縣參議會（或臨時縣參議會）選舉主任委員一人，委員六人至十人組織之，并呈請邊區(qū)政府加委?？h務(wù)委員會主任委員及委員在未正式選舉前，由邊區(qū)政府委任代理。縣務(wù)委員會貫以該縣縣名（如米脂縣縣務(wù)委員會）就轄境適中地點設(shè)立，受邊區(qū)政府之領(lǐng)導(dǎo)，分區(qū)專員公署之督察，及縣參議會（或臨時參議會）之監(jiān)督。［9］（p172）同樣，縣務(wù)委員會也受邊區(qū)政府之領(lǐng)導(dǎo)，分區(qū)專員公署之督察以及縣參議會（或臨時參議會）監(jiān)督。縣務(wù)委員會主任委員及委員任期二年，未屆期滿而去職者，由縣參議會（或臨時參議會）補選。在參議會休會期間，由邊區(qū)政府委人代理，俟參議會開會時再行補選之?？h務(wù)委員會的組織架構(gòu)，與縣政府委員會相同，設(shè)秘書室、民政股、財政股、教育股、建設(shè)股、保安股、裁判員及保安大隊等，分管各項行政及司法事項。

除縣政府委員會和縣務(wù)委員會外，邊區(qū)政府還在縣級政府成立縣審計委員會、縣軍政委員會、縣裁判委員會等組織機構(gòu)。其中縣審計委員會由縣政府、縣委、保安科、群眾團體等各抽1人共同組成。審計委員會的任務(wù)是審查糧食、財政開支及負責(zé)節(jié)約、反貪污工作?？h軍政委員會由縣委書記、縣長、保安科長、保安大隊長、抗敵后援會主任共同組成?？h裁判委員會由縣長、縣委書記、保安科長、裁判員共同組成。與此同時，根據(jù)陜甘寧邊區(qū)政府關(guān)于縣政府的組織條例，縣政府“因工作之需要，得設(shè)各種委員會，依其任務(wù)和性質(zhì)，得請當(dāng)?shù)攸h、政、軍、民機關(guān)團體派員及聘請士紳參加之?！保?0］（p241）依據(jù)這一原則，縣級政府還根據(jù)實際需要成立戰(zhàn)時動員委員會、衛(wèi)生委員會、防疫委員會等組織。這些組織成為縣級政府開展工作的重要支持力量。

（二）縣級職能部門的架構(gòu)

按照縣政府組織條例，為了執(zhí)行縣政府委員會的決議及其它任務(wù)，相應(yīng)地在縣政府下設(shè)各種機構(gòu)和職能部門。在邊區(qū)政府成立之初，縣政府委員會下設(shè)秘書1人，掌理核擬文稿、典守印信、輔助縣長處理不屬各科局事項，另外設(shè)文書1人，負責(zé)繕寫、印發(fā)文件等工作。同時在縣政府委員會下還設(shè)三科一局。其中第一科負責(zé)全縣行政區(qū)劃、地方自治、戶籍調(diào)查、婚姻登記、衛(wèi)生消防、救災(zāi)治荒、優(yōu)待官兵家屬、群眾團體和本府財政收支及不屬其他科之行政事宜；第二科，掌理全縣農(nóng)林土產(chǎn)之調(diào)查改良、道路橋梁之修造、合作社之整理與擴大、水利之疏通、礦產(chǎn)之開采、家庭副業(yè)之提倡以及一切建設(shè)事宜；第三科負責(zé)全縣教育行政、教育經(jīng)費之支配及計劃學(xué)校社會各種教育事宜；保衛(wèi)局掌理全縣警戒、盤查及肅清盜匪工作。另外，還設(shè)保安大隊和保安員若干人。在縣長和保安司令部指揮下，掌理綏靖地方及自衛(wèi)軍、少先隊之編制領(lǐng)導(dǎo)事項。

隨著縣政制度的不斷健全，邊區(qū)政府對縣政府的職能和機構(gòu)又做了進一步的調(diào)整，對其職責(zé)的規(guī)定也做了更加詳細和具體的規(guī)定。其中將秘書與文書工作合二為一，建立秘書室，負責(zé)擬繕文件、印信、檔案、會計、庶務(wù)、收發(fā)及不屬于各種事項。將第一科擴大為兩科，第一科負責(zé)民政工作，掌理選舉、抗戰(zhàn)動員、干部管理、土地行政、勞資租佃，衛(wèi)生行政、兒童保育、戶籍、區(qū)劃、優(yōu)抗、救濟，破除迷信。改革陋習(xí)等。第二科，負責(zé)財政工作，管理財政收支、地方稅收、公產(chǎn)及其他事項。增設(shè)了糧食科和審計員。糧食科，負責(zé)糧食之收支、倉庫管理、調(diào)濟民食等事項。審計員專司審核縣、區(qū)征糧及倉庫收支、公產(chǎn)收入及縣經(jīng)費預(yù)算決算等工作。同時，鑒于“邊區(qū)經(jīng)濟建設(shè)事業(yè)，日益發(fā)達，各縣政府工科兼管財糧、經(jīng)建工作，事務(wù)繁重，難以兼顧?！睘榇?，邊區(qū)政府第八十八次政務(wù)會議決定：“各縣政府二科分為二，四兩科，二科掌管財政、糧食及機關(guān)生產(chǎn)工作。四科掌管經(jīng)濟建設(shè)工作。并規(guī)定二、四科組織大縣各三人，小縣各二人?！保?1］（p6）同時秘書室的人員也有增加，設(shè)秘書4人，助理秘書1人、文書、收發(fā)l至3人。各科設(shè)科長1人，科員1至5人、審計員1人。這樣便形成了新的職能機構(gòu)：這些職能部門分別是秘書室、一、二、三、四、五及保安等六科以及保安大隊、裁判科等職能機構(gòu)。

值得一提的是，在陜甘寧邊區(qū)縣級政權(quán)中還存有一派出機構(gòu)——區(qū)公署，以“增強縣政機構(gòu)”。依據(jù)《陜甘寧邊區(qū)各縣區(qū)公署組織暫行條例》的有關(guān)規(guī)定：“各縣視縣境形勢及需要，得劃分為若干區(qū)，各區(qū)應(yīng)就區(qū)內(nèi)適中或交通便利之地點為區(qū)公署所在地。各區(qū)所轄面積至多不得超過縱橫百里，轄鄉(xiāng)至少二鄉(xiāng)、至多五鄉(xiāng)?！庇纱瞬浑y看出，區(qū)公署實際是在縣政府和鄉(xiāng)政府之間設(shè)立的一個代理機構(gòu)。從其具體功能以職責(zé)定位上來看，區(qū)長承縣長之命要經(jīng)常巡視各鄉(xiāng)市行政工作，同時要召集該區(qū)鄉(xiāng)市聯(lián)席會議，討論全區(qū)工作?！皡^(qū)公署應(yīng)建立本身經(jīng)常工作，并按月向縣政府作工作報告。”［12］（pp229～231）縣區(qū)公署實際上是縣級政府組織的一部分，通過區(qū)公署的輔助作用，來補充增強縣政府的工作。

（三）縣參議會的架構(gòu)

陜甘寧邊區(qū)政府成立之初便提出要在全國范圍內(nèi)，“首先實行最適合于抗戰(zhàn)的徹底的民主制度”。［13］（p189）而發(fā)揚民主的具體辦法，“就是健全各級參議會”。［14］（p201）之后，陜甘寧邊區(qū)政府又于1939年1月頒布了《陜甘寧邊區(qū)議會及行政組織綱要》、《陜甘寧邊區(qū)選舉條例》，開啟了邊區(qū)參議會制度的進一步實施和運行階段。1941年11月，在陜甘寧邊區(qū)第二屆參議會上，又修正通過了《陜甘寧邊區(qū)各級參議會組織條例》和《陜甘寧邊區(qū)各級參議會選舉條例》，隨后在1944年12月陜甘寧邊區(qū)第二屆二次參議會上，又修正通過了《陜甘寧邊區(qū)各級參議會選舉條例》。

根據(jù)上述條例規(guī)程，縣參議員皆由選民直接選舉?？h參議會議員的選舉單位，在1937年和1939年的選舉條例都規(guī)定“以區(qū)為選舉單位”。但是從1942年的選舉條例開始，縣參議會參議員選舉單位變小，實行“縣”（或等于縣的市）參議員的選舉單位為鄉(xiāng)的規(guī)定。其目的是使每個鄉(xiāng)都有產(chǎn)生議員機會，這樣人民與議會的聯(lián)系更廣泛更密切了。而且投票時，在一處也行，在幾處也行。縣參議會的職責(zé)權(quán)限，根據(jù)陜甘寧邊區(qū)各級參議會組織條例的規(guī)定，縣長由縣參議員選舉。同時參議會還有批準預(yù)算、創(chuàng)制或批準各項建設(shè)計劃、決定征收各項地方性的捐稅及發(fā)行地方公債、議決邊區(qū)內(nèi)的單行法律、召回所選出之行政長官等權(quán)利。［15］縣級政府必須執(zhí)行參議會的決定，并定期向其報告工作。這也就意味著縣參議會除了作為代表人民的民意機關(guān)，還必須同時擁有立法權(quán)和作為國家最高權(quán)力機關(guān)的政權(quán)形態(tài)存在。

另外，邊區(qū)政府還規(guī)定在縣一級設(shè)置縣參議會常駐委員會。由于戰(zhàn)時的客觀情況和基層社會的具體實際決定了縣參議會不可能常開，因此在此期間就需要有個機關(guān)代表縣參議會執(zhí)行任務(wù)，故此邊區(qū)政府在縣級參議會中設(shè)置了常駐委員會。值得一提的是，縣參議會常駐委員會并非是直接對全體人民負責(zé)，而是對參議會大會負責(zé)。也就是說縣參議會駐委員會是參議會閉會期間的唯一民意機關(guān)，縣參議會閉幕之后所形成的大會決議案以及具體地實施，通過常駐委員會來監(jiān)督實行，以免發(fā)生決而不行的情況。其具體職權(quán)是：監(jiān)督縣級政府對參議會決議之執(zhí)行、聽取縣級政府之按期工作報告、向縣級政府提出建議和詢問、派代表出席縣級政府委員會會議等。依據(jù)這個規(guī)定，縣參議會駐委員會的工作應(yīng)該是處理會內(nèi)日常事務(wù)及大會未竟的工作、大會授權(quán)給常駐會完成的事件、經(jīng)常與非常駐議員的聯(lián)系，也就是說常駐會要經(jīng)常把政治情況及會內(nèi)工作告訴各參議員，各參議員要把自己活動及所看到、聽到有關(guān)政治的事情告訴常駐會，以便經(jīng)過常駐會建議政府。另外，根據(jù)規(guī)定縣參議會常駐委員會有“追認閉會期間常駐會及政府關(guān)于緊急措置之事項”的規(guī)定。也即是說縣參議會允許常駐會在來不及開大會時有權(quán)決定應(yīng)該經(jīng)過大會的事。比如關(guān)于政府送請復(fù)議的事、關(guān)于政府送請審核某種條例草案的事、關(guān)于戰(zhàn)時某種非常措置的事等等。同時常駐委員會如有某種重大事件必須召開大會時，有權(quán)決定召開臨時大會。

1946年邊區(qū)政府又通過了《陜甘寧邊區(qū)憲法原則》，以根本大法的形式把邊區(qū)的政權(quán)組織（包括基層政權(quán)組織）以及人民權(quán)利確定下來。這樣就不僅從法律上使得基層參議會的地位有了基本保障，而且對參議員的權(quán)利和義務(wù)也作了明確地規(guī)定，從而有力地保證了參議員的政治參與的積極性和參政議政熱情。

三、邊區(qū)縣政的運行機制

陜甘寧邊區(qū)縣政制度的建構(gòu)，其目的是為了建設(shè)新民主主義政治，加強區(qū)鄉(xiāng)行政領(lǐng)導(dǎo)。因此，為了達到這一目的，只有通過一定的規(guī)則與機制，才能實現(xiàn)邊區(qū)縣政的順利運行，進而才能達到暢通邊區(qū)縣政通道的旨歸。

（一）決策機制

如前所述，在陜甘寧邊區(qū)縣政組織架構(gòu)中實行的是委員會制，是由包括縣長在內(nèi)的委員六至十人組成委員會來共同決議縣政府的重大事項。因此，邊區(qū)縣政的運行是以民主集中制為決策機制的。具體而言，陜甘寧邊區(qū)縣政府的民主集中決策機制，體現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，在縣級政府的決策運行中，任何黨派、團體、階級、個人，只要不賣國、不反共，都可按照自己的意志來自由地行使自己的民主權(quán)利，自由推薦選舉縣級政權(quán)機構(gòu)的成員。除此之外，在從事縣級政權(quán)機構(gòu)工作方面，具有的發(fā)言權(quán)也是均同的，都可以自由地毫無顧忌地發(fā)表意見，提出建議、批評和詢問。也就是說“大家的事，大家來議，大家來做。在大家公認的條件之下（少數(shù)服從多數(shù)，個人服從全體……等），誰都能發(fā)表意見，好的意見一定能被采納；誰都有出來做事管事的義務(wù)與權(quán)利?！保?6］（p340）與此同時，縣級政府的各項政策法律，也必須通過會議的形式來確定。這也是保證縣政府順利運行的重要保證。

第二，在討論決定具體問題的過程中，堅持少數(shù)服從多數(shù)的原則。實行少數(shù)服從多數(shù)的原則，由多數(shù)人的意志起決定作用，這是縣級政權(quán)機構(gòu)執(zhí)行的法定原則，也是平時特別是在意見分歧、看法難以統(tǒng)一時處理和決定問題的準繩。同時，關(guān)于縣政府委員會，縣長有權(quán)召集和主持政府委員會，但無權(quán)改變集體作出的決議。如有不同意見，可以在下一次會議提出，或者向上級政府反映，但在本機政府委員會或上級政府沒有心的決定之前，必須執(zhí)行原決議，不得有所違反。［17］同時縣級政府在布置重要任務(wù)時，也要成立委員會，集體決定相關(guān)事宜。

第三，縣級政府作為溝通上下的中間政權(quán)，對于上級政權(quán)是被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，對于區(qū)鄉(xiāng)政權(quán)則是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。因此邊區(qū)政府有權(quán)向縣級政府發(fā)布命令、指示，并有權(quán)撤銷縣級政府不適當(dāng)?shù)臎Q定、決議或指示，縣級政府須無條件服從，不得有違抗。同時，縣級政府也必須執(zhí)行上級參議會制定的法律、法令和決議、決定。上級參議會認為縣級政府的決議、決定不當(dāng)時，有要求其停止執(zhí)行的權(quán)力。

第四，在決策機制中要體現(xiàn)統(tǒng)一、精簡、效能的原則。鑒于此前縣政府的權(quán)力并不集中，無法更有效地開展工作，邊區(qū)政府規(guī)定：“今后必須使縣長和縣政府委員會有統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)本縣民、財、建、教、保、法的權(quán)力，在不抵觸邊區(qū)政府一般政策和一般法令的條件下，有處理地方上應(yīng)興應(yīng)革事宜的權(quán)力，并對駐在該縣的邊府附屬機關(guān)有監(jiān)督之權(quán)。”［18］（p119）這樣不僅充實了縣級行政能力，同時也使得權(quán)限更為集中，從而大大的促進了縣政府及縣長的決策能力與決策機制。使工作效能有很大提高。尤其一些行政和企業(yè)機構(gòu)，工作有明確指標(biāo)，效能的提高更為顯著。

（二）監(jiān)督機制

“任何好的政府，如果沒有人民的監(jiān)督，它是可能松懈的；同樣的，任何好的政人員，離開了人民的支持，他們的力量是微不足道的?！保?9］為了確保邊區(qū)政府的政策和目標(biāo)能夠有效實現(xiàn)，根據(jù)邊區(qū)政府的組織構(gòu)架，對縣級政權(quán)的監(jiān)督主要集中在以下幾個方面：

縣參議會監(jiān)督。參議會作為縣級政權(quán)的最高權(quán)力機關(guān)，對縣級政權(quán)實行全方位的監(jiān)督。在縣級民主選舉運動的過程中，就要在選舉時認真討論、聽取、檢討縣級政府的工作報告。在縣參議會的日常工作中，更要監(jiān)督縣級政府對參議會決議案之執(zhí)行情況、派代表出席縣政府委員會并提出建議或詢問。與此同時，為真實了解各級參議會執(zhí)行實施法規(guī)法令的情況，縣參議會還會派議員直接下去檢查，用傾聽民眾的意見來體察政情。在參議會開會期間，參議員就能夠把地方工作中的民情和政情帶到會議上，通過有針對性地發(fā)言、討論、質(zhì)問、批評，最終商議性提出可行的議案，有效地監(jiān)督政府司法機關(guān)和公務(wù)人員。

行政監(jiān)督。對縣級政府的行政監(jiān)督，主要是通過工作報告制度和工作檢查制度來展開。因此縣政府不僅要作工作總結(jié)報告、具體任務(wù)的專題報告，同時還有臨行時的報告。此外，邊區(qū)政府還要求通過建立工作檢查制度，“發(fā)揚自我批評，以增進工作的效能”。［20］（p210）通過對縣級政府的監(jiān)督檢查，了解和把握縣級政府在執(zhí)行邊府的路線、方針、政策時所遇到的各種問題和出現(xiàn)的偏差以及錯誤傾向，并及時予以糾正。同時為了更好地實現(xiàn)邊區(qū)政府的行政監(jiān)督，邊區(qū)政府還專門設(shè)立了行政督察專員公署，督查和監(jiān)督縣級政府的工作。專員公署可“臨時召集各該附屬機關(guān)之負責(zé)人檢查工作，并須將檢查結(jié)果，隨時呈報邊府備查”。同時，“專員應(yīng)親自定期巡視各縣，并將巡視結(jié)果，呈報邊區(qū)政府備查。前項巡視，專員如因故不能實行時，得由副專員或政務(wù)秘書與科、處長代行之。”［21］（p217）

職能部門監(jiān)督。為了有效的監(jiān)督縣政運行，一些職能部門同樣起著監(jiān)督縣級政府的作用。如審計監(jiān)督就是其中重要的監(jiān)督機構(gòu)。1938年2月23日，在邊區(qū)政府舉行的主席團會議上就討論確定了縣審計委員會的任務(wù)是審查糧食、財政開支及負責(zé)節(jié)約，反貪污工作。并相繼頒布了《陜甘寧邊區(qū)政府組織條例》、《各分區(qū)縣市審計工作暫行規(guī)程》、《陜甘寧邊區(qū)縣政府組織暫行條例》，對縣級政府進行審計監(jiān)督。

群眾監(jiān)督。群眾通過批評和建議乃至控訴的形式，是監(jiān)督政府工作和工作人員最直接的方式。通過群眾的監(jiān)督權(quán)，不僅最大限度的發(fā)揮了群眾積極參與監(jiān)督的作用，而且也使得政府工作更加廉潔高效。當(dāng)年在延安考察的趙超構(gòu)就說：“除了一般的管理外，對于失職的干部，民眾‘有用任何方式向政府控告之權(quán)’，同時，‘凡因干部犯錯誤而致某一方面受到損失時，應(yīng)將此干部之懲戒通知該方面之負責(zé)人或群眾，必要時并應(yīng)請其參加懲戒之決定，及使犯錯誤者向其道歉或賠償損失’。我們不知道這兩條規(guī)定確實做到了什么程度，不過從條文上我們可以想到延安的行政干部，是沒有什么特殊的威風(fēng)可以向民眾擺架子的，延安人的群眾主義，不容許行政人員有激起群眾反感的態(tài)度與行為，一個干部，要想升官，也必得在群眾工作中建筑地位，這頗有一點公仆的精神，也是我們應(yīng)當(dāng)公平承認的?！保?2］（p227）趙超構(gòu)通過他者的眼光道出了群眾監(jiān)督的重要意義。

（三）獎懲機制

對于縣級干部而言，業(yè)務(wù)能力和思想品德是最基本的標(biāo)準，也是考核和任用縣級干部的最基本要求?！蔼剟钅７?，不使先進分子沉沒于一般群眾之中”，以發(fā)揚干部的積極性與模范作用，鼓勵進步，反對落后，確?？h級政府機關(guān)工作任務(wù)之完成，同樣是“提高全部工作和全體人員的最好辦法”。［23］（p439）為此，邊區(qū)政府專門頒布陜甘寧邊區(qū)各級政府干部獎懲條例，對作出成績和貢獻的干部給予獎勵。［24］

除此之外，邊區(qū)政府還制定了其它考績獎懲條例。如在大生產(chǎn)運動中，邊區(qū)財政廳就擬對“各機關(guān)在供給標(biāo)準數(shù)內(nèi)，如能節(jié)約經(jīng)費或糧食，經(jīng)調(diào)查實在，即給予十分之一的獎勵”的措施。該辦法指出，我們從前提出節(jié)約的號召，到現(xiàn)在，雖然起了一些作用，但一般的說并沒有發(fā)生很大的力量，浪費的現(xiàn)象還存在的很多。所以“我們覺得只有消極的號召是不夠的；還須有一種積極的獎勵辦法，才能真正達到節(jié)約的目的。在獎勵的本身上看，雖說是增加了財政上的支出，但只要各機關(guān)能真正的節(jié)約，其所節(jié)約下來的，也就無形中增加了我們公家財富，解決了財政困難，所以我們?yōu)榱私衲臧压?jié)約運動做得更好，準備采取一些特別獎勵，凡各機關(guān)在供給標(biāo)準數(shù)內(nèi)，能認真節(jié)約，并經(jīng)本廳調(diào)查實在，不論是經(jīng)費或糧食，對其節(jié)省部分，不惟一律不收回，并且發(fā)給十分之一的獎勵，以引起他們對節(jié)約的更加注意?！保?5］（pp118～119）

關(guān)于縣級干部的懲戒，邊區(qū)政府也做了明確地規(guī)定。懲戒分為撤職查辦或向法院提出起訴、撤職、撤職留任、記過（記大過或記過，公布或不公布）、警告或申斥（書面的或口頭的）等辦法。

一般而言，干部獎懲于每年年終或一項重大工作結(jié)束，結(jié)合總結(jié)檢查工作進行。如遇情況特殊急需獎懲時，則不受時間限制。在實施具體的獎勵和懲戒的過程中，一般是由直接領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)執(zhí)行，關(guān)系重大者，則由該機關(guān)呈請上級處理。但上級機關(guān)在必要時，有越級處理之權(quán)。但是對于干部的功過獎懲，廣大人民群眾有建議之權(quán)。如受獎懲者有異議時，亦有按級申訴之權(quán)。受懲戒者，在一定時期內(nèi)，如確有顯著可靠之改正與進步，其處罰得以減輕或取消。反之，對一犯再犯者，則須加重處分。解放戰(zhàn)爭時期，邊區(qū)政府對干部的考核主要采取民主鑒定方式。鑒定內(nèi)容包括執(zhí)行政策法令情況、政治表現(xiàn)、組織性紀律性、工作能力與工作態(tài)度、學(xué)習(xí)精神、工作作風(fēng)和生活作風(fēng)、干群關(guān)系等。鑒定方式“由行政首長親自主持，提倡實事求是地開展批評與自我批評。在步驟上，先鑒定領(lǐng)導(dǎo)干部，后鑒定一般干部。首先由被鑒定人作自我批評，然后展開民主討論，再由上級行政機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人根據(jù)討論意見，作成結(jié)論。”［26］（p444）結(jié)論要同本人見面，并征得本人同意。如有意見分歧，可另附意見書。鑒定按規(guī)定格式寫成書面材料，作為了解培養(yǎng)、教育和獎懲的依據(jù)。

當(dāng)然，無論是獎勵還是懲戒，目的都在于教育。因此在對縣級干部貫徹執(zhí)行獎懲條例時，始終堅持以教育為主、懲戒為輔、自我批評多于批評，鼓勵多于責(zé)備，獎勵多于懲罰的原則。同時，在開展獎懲的過程中，廣泛聽取各方面的意見，不但在本機關(guān)內(nèi)部征求意見，還要傾聽群眾的反映，在弄清縣非功過的基礎(chǔ)上實施懲戒，真正做到“處罰一個人，可使全體警惕；獎勵一個人，可使全體興奮?！保?7］（p57）這也正是邊區(qū)縣政獎懲機制的根本旨歸。

五、結(jié)語

中國縣政的近代化是自辛亥革命之后開啟的。之后無論是北洋政府還是南京國民政府，縣政改革都是他們開展基層政權(quán)建設(shè)的重要內(nèi)容。然而北洋政府和國民政府所推行縣政改革，因缺乏對基層社會權(quán)力結(jié)構(gòu)的徹底改造，結(jié)果造成的紳權(quán)擴張與土劣回潮，又在很大程度上成為國家基層政權(quán)建設(shè)的腐蝕劑。對于中共而言，自其成立以來的歷史就是在摧毀舊的制度、改造社會環(huán)境、倡導(dǎo)新的社會觀念中，實現(xiàn)對基層社會政治權(quán)力結(jié)構(gòu)徹底改造的歷史。而以延安為中心的陜甘寧邊區(qū)，通過廣泛地民主化運動和強大的社會動員，不僅實現(xiàn)了對基層社會權(quán)力結(jié)構(gòu)的徹底改造，而且通過鮮明地民主化運動和地方自治，由此而建構(gòu)起來的縣政制度，則從根本上實現(xiàn)了縣政制度的再次轉(zhuǎn)軌。如果從更廣闊的視野來看，陜甘寧邊區(qū)縣級制度的建構(gòu)，也是順應(yīng)現(xiàn)代革命運動的民主訴求而作出的一種制度安排?？梢哉f中共的縣制變革與縣政建構(gòu)，并非是一般意義上的制度轉(zhuǎn)換，也絕非是滿足制度本身的需要，而是意欲通過它獲取制度以外的東西。這也從另一層面表明，陜甘寧邊區(qū)縣政制度的設(shè)計理念，不僅體現(xiàn)著制度創(chuàng)新和制度優(yōu)越性的理念訴求，而且在很大程度上也蘊含著中共變革社會、解放人民和創(chuàng)建新中國的內(nèi)在要求與邏輯，反映著中共制度創(chuàng)新和制度救國的政治訴求。

［1］道格拉斯·C·諾斯.制度、制度變遷與經(jīng)濟績效［M］.上海：三聯(lián)書店，1994.

［2］［20］陜西省檔案館、陜西省社會科學(xué)院.陜甘寧邊區(qū)政府文件選編（第1輯）［C］.北京：檔案出版社，1986.

［3］［4］陜甘寧邊區(qū)政府文件選編（第5輯）［M］.北京：檔案出版社，1988.

［5］陜西省地方志編纂委員會編.陜西省志·人口志［M］.西安：三秦出版社，1986.

［6］托克維爾.論美國的民主［M］.北京：商務(wù)印書館，1988.

［7］陜甘寧邊區(qū)重要政策法令匯編［Z］.陜甘寧邊區(qū)政府秘書處編印，1949.

［8］陜甘寧革命根據(jù)地史料選輯（第1輯）［M］.蘭州：甘肅人民出版社，1981.

［9］［10］陜甘寧邊區(qū)政府文件選編（第6輯）［M］.北京：檔案出版社，1988.

［11］陜甘寧邊區(qū)政府文件選編（第9輯）［M］.北京：檔案出版社，1990.

［12］［21］韓延龍、常兆儒.中國新民主主義革命時期根據(jù)地法制文獻選編（第2卷）［M］.北京：中國社會科學(xué)出版社，1981.

［13］［18］陜甘寧邊區(qū)抗日民主根據(jù)地·文獻卷（上）［M］.北京：中共黨史資料出版社，1990.

［14］林伯渠文集［M］.北京：華藝出版社，1996.

［15］陜甘寧邊區(qū)議會及行政組織綱要［N］.新中華報，1937-5-23.

［16］謝覺哉文集［M］.北京：人民出版社，1989.

［17］陜甘寧邊區(qū)政紀總則草案［N］.解放日報，1943-5-16.

［19］慶祝邊區(qū)參議會開幕［N］.解放日報，1941-11-11.

［22］趙超構(gòu).延安一月［M］.上海：上海書店，1992.

［23］［26］楊永華.陜甘寧邊區(qū)法制史稿（憲法、政權(quán)組織法篇）［M］.西安：陜西人民出版社，1992.

［24］陜甘寧邊區(qū)各級政府干部獎懲暫行條例草案［N］.解放日報，1943-5-16.

［25］陜西省檔案館、陜西省社會科學(xué)院.陜甘寧邊區(qū)政府文件選編（第7輯）［M］.北京：檔案出版社，1988.

［27］李鼎銘文集·紀念·傳略［M］.北京：中共中央黨校出版社，1991.

責(zé)任編輯：梁一群

B221

A

1008-4479（2015）02-0065-08

2014-09-23

國家社科基金后期資助項目“陜甘寧邊區(qū)縣政與縣長研究”（13FDJOO3）的階段性成果。

楊東（1978-），陜西府谷人，天津商業(yè)大學(xué)馬克思主義學(xué)院副教授，歷史學(xué)博士，主要研究方向為中國近現(xiàn)代史。