郭大林

（重慶大學法學院，重慶400045）

全國人大特定問題調查權的憲法之維

郭大林

（重慶大學法學院，重慶400045）

與西方之國會調查權不同，全國人大的特定問題調查權是一項臨時性、監(jiān)督性的憲法權力。該項權力既有助于全國人大對其他機關進行實質性的監(jiān)督，防止權力濫用，又是其發(fā)揮保障人權功能，滿足公民知情權的重要手段。在規(guī)范意義上，特定問題調查權的作用對象十分廣泛，但仍需受到憲法確立之國家機關分工、公民基本權利保障兩個原則的制約，在調查范圍和方式上都應有所限制。而從正當程序的角度觀察，特定問題調查權的調查程序在平等性、公開性方面尚存不盡合理之處，在強制性調查方面則有待于立法的進一步完善。

人大；國會；國會調查權；特定問題調查權；憲法

特定問題調查權是我國憲法賦予全國人大的一種職權。①本文中所稱“全國人大”是指我國的全國人民代表大會及全國人民代表大會常務委員會。該項職權早在1954年憲法中即有規(guī)定，之后的1975年憲法與1978年憲法中相關條文被刪除，至1982年憲法，特定問題調查權的規(guī)定又得以恢復，隨后，其他相關法律規(guī)范對其進行了較為詳細的規(guī)定。②其他相關法律規(guī)范主要有：《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督法》（以下簡稱：《監(jiān)督法》）第7章，《全國人民代表大會議事規(guī)則》（以下簡稱：《全國人大議事規(guī)則》）第6章，《全國人民代表大會常務委員會議事規(guī)則》第21條等。雖然具備了一定法律基礎，但目前為止，此項權力一直未付諸實施，相關研究亦不甚豐富，③比較有代表性的成果有朱福惠：《全國人大調查權研究》，《現(xiàn)代法學》2007年第5期；袁兵喜、李秋高：《全國人大調查權能研究》，《政治與法律》2010年第6期；李云霖：《人大調查權須厘清的三個誤識》，《南京社會科學》2013年第11期；簡敏、劉洪波：《特定問題調查權的立法與完善》，《甘肅社會科學》2006年第4期。已有研究較多關注特定問題調查權難以啟動的制度原因與完善路徑等問題。本文試圖以此為基礎，從憲法學的維度，對該權力的性質、價值、限制與運行程序四個問題進行解析，以期為其最終走入法治實踐提供參考。

一、一項憲法上的臨時性監(jiān)督權

現(xiàn)行我國《憲法》第71條規(guī)定：“全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會認為必要的時候，可以組織關于特定問題的調查委員會，并且根據(jù)調查委員會的報告，作出相應的決議。調查委員會進行調查的時候，一切有關的國家機關、社會團體和公民都有義務向它提供必要的材料?！庇袑W者認為此條即為“全國人大調查權”的憲法依據(jù)，即“調查權是立法機關固有的權力，監(jiān)督權與調查權不能分離，重大問題的決定權需要調查權輔助”。①同前注③，朱?；菸?。全國人大履行立法、任免、財政審議、重大事項決定等職權須以了解事實、掌握信息為前提，事實與信息則需藉由調查過程才能獲得。也就是說，該權力系全國人大在行使各項憲法職權時，若發(fā)現(xiàn)有“特定問題”需進行調查，即可依法啟動，要求相關主體提供材料的一項強制性職權。

上述主張實際上將我國憲法規(guī)定的調查權等同于西方之國會調查權（Congressional Investigative Power）。但是，從中西方不同的憲法權力機關架構與立法機關運作實際觀察，二者性質不盡相同。并且，根據(jù)中華人民共和國《各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督法》“特定問題調查”一章的章名，稱該項權力為“特定問題調查權”或許更為合適。

國會調查權，也稱議會調查權（日本稱國政調查權），是國會為履行相應職權，對特定組織或公民進行強制性調查、收集證據(jù)的一項權力。其不僅為國會掌握信息、完成立法的重要手段，更是監(jiān)督政府施政、制約政府權力的有力武器。國會調查權源于國會制度之母國即英國的政治實踐。美國憲法雖未明文規(guī)定調查權，但最高法院于Kilbourn v.Thompson案中首次承認國會有調查權，國會可基于憲法授權而進行調查（如彈劾調查、選舉調查或有關議員身份的調查）。其認為：“眾議院為唯一有權彈劾政府官員之機關，參議院則為彈劾案之審判機關。在彈劾案過程中，兩院要求證人出席作證的方法與程序，和法院在同一案中所采取者并無不同，我們沒有任何理由對國會有該項權力（調查權）表示懷疑?！雹赟ee 103 U.S.168（1880）.日本憲法第62條規(guī)定：“兩議院得各自進行有關國政的調查，并得為此要求證人出席作證或提出證言及記錄?！?/p>

國會調查權一般有兩種組織形態(tài)：常設委員會和臨時調查委員會。如果調查事項屬于國會常設委員會的職權，則該委員會或委員會內設小組即可展開調查，歐美國家的國會常設委員會大都擁有調查權。為調查特定事件或超出常設委員會職權的事項，國會成立臨時性的調查委員會也是較為普遍的做法。如美國在1972年“水門事件”發(fā)生后，成立以參議員歐文為首的國會調查委員會；在2001年“9·11事件”后，成立“美國恐怖襲擊國家調查委員會”。③劉永濤：《美國國會和總統(tǒng)關系》，上海人民出版社2010年版，第35頁。我國特定問題調查權行使主體顯然是臨時性的委員會，而非常設委員會，此為我國特定問題調查權與國會調查權區(qū)別之一。

同時，國會調查權又有立法性調查與監(jiān)督性調查之分，前者指國會基于履行立法權（狹義）的需要，對立法及補救性立法所涉及事實進行強制調查，從而為國會立法做好準備；后者指國會基于履行監(jiān)督職權的需要，要求政府官員及公民個人提供文件資料，證人證言，以調查政府施政得失，發(fā)現(xiàn)官員不當或違法行為。立法性調查多發(fā)生于美國等總統(tǒng)制國家，國會、總統(tǒng)（政府）分別由直接選舉產生，其民主正當性并無高低之分，立法、行政二權在憲法上處于平等地位。當立法、行政之間關系融洽、彼此信任時，國會獲取信息較為容易，并無進行國會調查的必要，而當國會、總統(tǒng)分屬不同政黨的情況下，雙方的互信就可能遭到破壞，此時才有通過強制性調查獲取立法信息之必要。正如我國臺灣地區(qū)“司法院”“大法官”許玉秀所言：“立法權與行政權發(fā)生不可妥協(xié)的沖突，此時立法性調查權方才會開始行使?！雹軈⒁娢覈_灣地區(qū)“司法院”“大法官釋字第五八五號解釋”之“許玉秀大法官一部協(xié)同一部不同意見書”。正因為如此，美國最高法院亦將國會調查權視為立法權的輔助性工具，“雖然憲法并未明確地授予國會以調查權，但是根據(jù)憲法第1條第8款的‘必要和合宜’條款，國會有權行使與其立法權相關的權利，調查權是國會行使立法權必要的工具”。①See 273 U.S.135（1927）.

在我國憲法上，立法、行政、司法三者呈現(xiàn)一種“寶塔式”的權力架構，全國人大為國家最高權力機關，選舉產生行政、司法、軍事機關，全國人大與這些機關之間是一種非均衡性的關系。“根據(jù)憲法規(guī)定，全國人大相對于其他國家機關享有最高地位這一點上存在著基本共識。”②韓大元：《論全國人民代表大會之憲法地位》，《法學評論》2007年第6期。在我國憲法中，行政權和司法權由立法權派生出來，二者皆對立法權負責，在規(guī)范意義上，全國人大具有優(yōu)于其他機關的憲法位階，其權力高于“一府兩院”。故此，按照我國憲法原理，全國人大在行使立法權時，如要求政府機關提供相關信息，政府自然應當服從，無需通過《憲法》第71條另行規(guī)定配合義務。并且，在實踐中，立法過程分為立法起草與立法審議兩個階段，前者主要由政府部門負責，而后者由全國人大行使，“行政機關通過行使立法提請權和法律草案擬訂權主導立法，形成所謂的行政主導立法模式”。③肖北庚：《我國政府采購法制之根本癥結及其改造》，《環(huán)球法律評論》2010年第3期。全國人大立法所需信息通常依靠國家機關（主要為行政機關）之間的自愿配合獲取信息，至少在目前的憲法權力架構與立法模式下，人大與政府之間幾無可能因立法信息問題產生沖突，并且也很難想象全國人大會通過強制性的調查手段獲取此類信息。事實上，全國人大立法前獲取信息、征求意見的過程往往被稱之為“調研”而非“調查”，④《全國人大常委會2015年立法工作計劃》中使用“有關專門委員會、常委會工作委員會要提前介入法律草案調研起草工作”的提法，而全國人大常委會在向十二屆全國人大三次會議所作的工作報告中也采用“邀請代表參加立法調研、審議等工作”的表述。而立法資料、意見的收集一般會交由法律工作委員會等常設專門委員會負責，沒有必要另行成立調查委員會。只有當全國人大以行使監(jiān)督權為目的，收集證據(jù)、材料，試圖查明政府在執(zhí)行法律、司法機關在司法審判過程中有無違法失職行為并追究責任時，才可能遭遇隱瞞事實、不予配合的情況，此時方有成立調查委員會，采取強制手段之必要，此為我國特定問題調查權與國會調查權區(qū)別之二。

由此觀之，我國憲法上的全國人大特定問題調查權是一種臨時性監(jiān)督權力，“憲法71條并不能構成全國人大調查權的依據(jù)，把它看作是全國人大調查權中特定問題調查權的明確化和具體化也許更為恰當”。⑤同前注③，袁兵喜、李秋高文。特定問題調查委員會類似德國《基本法》第44條規(guī)定的半司法性質的調查委員會，而不是德國聯(lián)邦眾議院議事規(guī)則第56條規(guī)定的調研委員會。⑥德國《基本法》第44條規(guī)定：聯(lián)邦議會有設置調查委員會之權利，經議員四分之一建議，并有設置之義務。依本條規(guī)定成立之調查委員會（untersuchungsausschuss）系從事監(jiān)督及丑聞之調查，而依德國聯(lián)邦眾議院議事規(guī)則第56條規(guī)定成立之調研委員會（enquete-kommission）系從事立法性調查。參見陳淑芳：《德國之國會調查權》，《臺灣本土法學雜志》2006年第1期，第54頁。結合西方國會調查權實踐與我國全國人大的監(jiān)督職權，特定問題調查權的對象應包括以下幾方面。其一，對人事任免所涉事實的調查。⑦我國立法雖未完整列舉調查事項，但已明定人事任免事項可以成立調查委員會。參見《全國人大議事規(guī)則》第39條、《中華人民共和國全國人民代表大會組織法》第26條、《監(jiān)督法》第45條之規(guī)定。其二，“一府兩院”工作人員的違法或瀆職行為的調查。其三，是對政府機關侵犯公民權利的調查。該調查權的啟動應當滿足兩個前提：一方面，上述事項中有關問題特別重大或有關重大事實不清；另一方面，上述事項調查不宜或難以由常設委員會完成。

二、特定問題調查權的價值：制約權力與保障人權

“嚴密監(jiān)督政府的每項工作，并對所見到的一切進行議論，乃是代議機構的天職。”⑧［美］威爾遜：《國會政體——美國政治研究》，熊希齡譯，商務印書館1989年版，第167頁?，F(xiàn)代民主政治下，監(jiān)督權與立法權并列為代議機關的核心憲法職權。全國人大之于國家的作用不僅表征為制定關系國計民生的法律，而且應體現(xiàn)于監(jiān)督其他機關的權力特別是行政權上，“僅僅把議會的職能理解為立法是一個重大的誤解，事實上，立法事務只占議會事務的一半左右；議會的其它職能包括向政府提出質詢、審議政府的報告并進行辯論和組成有關問題的調查委員會等等”。①D.C.M.Yardley，Introduction to British Constitutional Law，London，Butterworths，1984，p.24-25.全國人大的憲法職權之一是通過監(jiān)督與制約其他國家機關權力，保障其按照人民的意志行使權力，維護人民主權原則，而特定問題調查權系全國人大發(fā)揮監(jiān)督職能的重要手段。

全國人大履行監(jiān)督職能必須以掌握真實有效的信息為前提，特定問題調查權即是一種獲取信息的有效手段。當人大對政府施政進行監(jiān)督時，政府官員往往為逃避監(jiān)督而隱藏真實信息或提供虛假信息。再者，在信息爆炸的當代社會，大量專業(yè)性資訊均由私人企業(yè)、社會組織、科研機構所掌握，信息源日益復雜與多元，這些信息往往與政府弊案有關，其所有者亦可能不愿提供，這就使人大獲取監(jiān)督所需信息變得更為困難。因此，人大可以藉由調查權之手段，調閱文件資料、取得證人證言，獲取各方信息，而以義務性規(guī)范為后盾的調查也可以保障獲取信息的真實性和有效性，從而為其行使監(jiān)督職權奠定基礎。

另外，在憲法賦予人大的監(jiān)督方式中，人事任免權、財政預算決定權、質詢權雖常被關注，但這些方式或為抽象性監(jiān)督，或為被動性監(jiān)督，相比而言，特定問題調查權具有更為實質性的監(jiān)督功能。一方面，特定問題調查權是一種具體性監(jiān)督。調查委員會直接對具體監(jiān)督對象的具體問題展開調查，通過獲取與特定問題有關的資料和事實，了解“一府兩院”于具體行為或事件中是否存在不當或違法問題，尤其面對強大的行政權，政府的施政得失必然成為調查重點。與人事任免權、財政預算權、決定權相比，特定問題調查權顯然具有更為明顯的問題導向性和針對性。另一方面，特定問題調查權又是一種主動性監(jiān)督。盡管質詢權也是針對具體對象和事項的監(jiān)督，就使用詢問以了解事實真相的實質而言，特定問題調查權與質詢權也存在相似之處，但二者在主動性上有所不同。質詢中答復的真實性、態(tài)度的積極性、獲取信息的有效性皆操控于監(jiān)督對象手中，人大距離了解真相事實尚有一定距離。特定問題調查則是通過主動性、積極性的調查獲取材料、收集證據(jù)，此種方式能夠給予調查對象以強大壓力，迫使其提供材料和有關證據(jù)，因而特定問題調查更能達至明晰真相、監(jiān)督與制約行政的效果。而且，除自身就是一種監(jiān)督方式外，特定問題調查權也是人事任免權等其他監(jiān)督方式的前置程序。經由調查可以直接引發(fā)對監(jiān)督對象政治責任的追究，人大可以基于調查過程中發(fā)現(xiàn)的問題與調查報告中載明的事實，啟動撤職、罷免等程序并作出決定。有鑒于此，蔡定劍先生認為，組織特定問題調查委員會是一種較為嚴厲的監(jiān)督手段。②參見蔡定劍：《一個人大研究者的探索》，武漢大學出版社2007年版，第352頁。

代議制民主下，議會需要擁有強大的監(jiān)督權，以制約恣意的行政權。在我國憲法文本中，全國人大對行政機關、司法機關可以進行多樣化的，并且應當是極具權威性的監(jiān)督，但“紙上的憲法”遠未成為“行動中的憲法”，在很大程度上，人大監(jiān)督仍停留于法律文本之上，監(jiān)督職能亟待強化。作為最具剛性的一種監(jiān)督方式，特定問題調查權能夠強化人大監(jiān)督權能，促進立法權控制、制約行政權的實質化和有效性，進而具有確保政府民主化本質、限制國家權力濫用的價值。

若從公民權利的視角觀察，特定問題調查權又具有維護公民權利的意義。為維護公民的人身權和財產權，人大可針對政府機關侵犯公民權利的行為啟動調查權。2003年“孫志剛事件”發(fā)生后，即有學者建議成立特定問題調查委員會，2011年，又有學者建議啟動特定問題調查權，對“甬溫線特別重大鐵路交通事故”進行調查，而2015年5月，慶安警察開槍事件發(fā)生后，網絡呼吁獨立調查之聲亦不絕于耳。可以預見，在我國社會轉型過程中，此類具有重大影響的公共事件很可能還會出現(xiàn)。2004年，“國家尊重和保障人權”首次寫入憲法，人權保障應為包含人大在內的國家機關存在和運行的邏輯起點與最終歸宿。如果全國人大適時啟動特定問題調查權，針對其他公權力嚴重侵犯人權的事實展開調查，了解真相，則不僅能夠揭露政府官員違法事實，還可直接為受害者提供救濟渠道，使全國人大在立法者與監(jiān)督者的傳統(tǒng)角色之外扮演人權直接捍衛(wèi)者的角色。

除此之外，特定問題調查權又是一種滿足公民知情權的手段。在公法意義上，知情權是公民知悉政府（廣義）信息的權利，其義務主體為公權力部門，所以，知情權也可稱為知政權。日本憲法學中，知情權通常有“知的自由”與“知的權利”兩層含義；前者是公民有不受妨礙地從政府獲取信息的自由，后者指公民有請求政府公開信息的權利。①參見劉杰：《日本憲法上的知情權與信息公開法》，《法學家》2007年第3期。近代立憲主義勃興以來，知情權逐漸被確認為一項基本人權?！妒澜缛藱嘈浴返?9條規(guī)定：“人人有權享受主張和發(fā)表意見的自由；此項權利包括持有主張而不受干涉的自由，和通過任何媒介和不論國界尋求、接受和傳遞消息和思想的自由。”德國《基本法》第5條第1項也有相關條文。我國憲法雖無知情權之規(guī)定，但確認了人民主權原則及公民享有參政權（第2條）、監(jiān)督權（第27條）、批評建議權（第41條）等公民基本權利，而知情權是行使這些基本權利的邏輯前提，是我國憲法中的隱含權利。

人大作為經民主選舉之代議機關，須及時公開掌握的政府（廣義）信息，以滿足公民知情權。特定問題調查權的公開行使過程既可回應輿論關注，又能教育引導社會參與政治生活。德國哲學家黑格爾曾指出，“等級會議的公開是一個巨大的場面，對公民來說具有卓越的教育意義。凡是等級會議公開的那個民族，比之沒有等級會議或會議不公開的那些民族，在對國家關系上就顯出一種生動活潑的氣象。唯有把它們的每一個步驟都公開，兩院才能跟公共輿論的步調一致”。②［德］黑格爾：《法哲學原理》，范揚、張企泰譯，商務印書館1961年版，第331頁。當然，公民也有不通過特定調查權而直接對特定行政機關要求其提供適當信息的權利，但由公民所直接行使的知的權利或多或少帶有偶然性，容易被個人觀念和認識所左右。特定問題調查權則可持續(xù)性、體系性、組織性地提供信息，因而其行使過程也是更為主動性地滿足公民知情權的過程。倘若調查委員會將調查過程、獲得的事實、材料及最終的調查報告予以公布，自然可以滿足公民的知情權，同時也改善了政府與社會之間信息不對稱的狀況，構成了公民行使參政權、監(jiān)督權、批評建議權的基礎。由于特定問題調查權所涉及的往往是社會關注度較高的事件，公正有效的調查能夠有效引導輿論關注，引發(fā)公眾對調查過程本身和被調查對象的社會監(jiān)督。在立法機關監(jiān)督與社會監(jiān)督的雙重作用下，其他機關的違法失職行為也比較容易暴露并受到追究。

三、特定問題調查權的有限性：范圍與方式

基于全國人大最高權力機關的性質，特定問題調查權具有廣泛的對象，但這并不意味著該項權力毫無限制；在規(guī)范意義上，特定問題調查權的范圍需受到憲法確立之國家機關分工以及公民基本權利保障原則的限制。

在西方權力分立原則下，國會調查權的范圍須受此原則的制約，“根據(jù)權力分立原則，各國家機關權力不得相互干預，調查權與行政權與司法權之間有一個適當?shù)慕缦迒栴}”。③鄭賢君：《論國會調查權的憲法界限》，《法學評論》2014年第1期。行政部門可藉由“行政特權”（Executive Privilege）對抗國會調查權，①行政特權是指當國會或法院通過強制程序，要求取得總統(tǒng)或行政部門所擁有的文件或資料時，總統(tǒng)可宣布其涉及國家秘密和國家重大利益，而拒絕提交的權力。在嚴格權力分立原則下，憲法機關在各自職權范圍內擁有最高的地位，既然國會調查權是憲法隱含的權力，那么從憲法明定的總統(tǒng)權力中，也可以推導出其有不公布資料的權力。行政特權已為美國最高法院確認，并成為總統(tǒng)制衡調查權最為有力的手段。參見Todd David Peterson，Contempt of Congress v.Executive Privilege，U.Pa.J.Const.L.，2011，14:95。國會調查亦不得侵犯司法獨立。

通常認為，我國憲法規(guī)定的國家機關架構是一種分工與監(jiān)督關系。人大、政府、法院分別為我國立法機關、執(zhí)行機關、審判機關，分別執(zhí)掌立法、行政、司法權，此為我國憲法機關橫向的分工關系。同時，全國人大又居于“金字塔”結構的頂端，既是最高立法機關，又是最高權力機關，其與行政、司法機關之間形成一種監(jiān)督與被監(jiān)督的縱向關系；質言之，全國人大對行政、司法機關具有一種單向、不可逆的監(jiān)督關系?！拔覈鴳椃ú⒉幌褓Y本主義國家憲法那樣，在賦予立法機關制約權的同時，又賦予行政機關和司法機關反制立法機關的權力。”②秦前紅：《憲法原則論》，武漢大學出版社2012年版，第193頁。基于全國人大的高權屬性，行政機關固然不能以國家秘密或重大公共利益為由拒絕特定問題調查，但全國人大也應尊重國家機關之間的分工，不能突破我國憲法設定的職權架構。

我國《憲法》第126條規(guī)定“人民法院依照法律規(guī)定獨立行使審判權”。此系我國的“審判獨立原則”，法院依憲法享有完整、獨立、排他性的裁判案件的權力?！拔覈姆ㄔ邯毩徟惺侵福悍ㄔ邯毩⑿惺箤徟袡?，即審判人員在審判案件的時候，獨立地以事實為根據(jù)，以法律為準繩，按照自己的判斷認定事實、適用法律，并獨立作出判決。”③蔡定劍：《憲法精解》，法律出版社2006年版，第441頁。韓大元教授還認為，法官依法獨立辦案是審判獨立的基本要求，“審判獨立必然包含法官獨立”。④韓大元：《論審判獨立原則的憲法功能》，《蘇州大學學報（法學版）》2014年第1期。于是，當特定問題調查權及于司法機關審判的案件時，就會面臨調查權與審判獨立原則的沖突與平衡問題，其范圍應當受到一定限制。

首先，人大不能以適用法律、裁判事實，追究個人的有罪性為目的而進行調查，否則立法機關與司法機關將合二為一，人大事實上代替法院而行使審判職能。其次，若人大以罷免特定法官為目的，必須獲得案件的相關資料，以了解其在審判中是否存在重大違法問題，因罷免權為人大的憲法權力，此時特定問題調查是罷免的前置程序，啟動特定問題調查權具備合憲性基礎。再次，當全國人大基于監(jiān)督行政之目的而對系屬法院的事項進行并行調查時，由于調查目的與法院審判目的相異，此種情況應當被允許。否則，如果全國人大需要追究失職或違法官員的政治責任，而此時案件又處于審判過程中，那么調查就需要等待漫長的司法訴訟結束后進行，并且行政部門為逃避責任，可以發(fā)起一項訴訟并且不停上訴和申訴，以拖延甚至終止特定問題調查。最后，人大為評介法官在特定案件中的審判行為而進行的調查，此為人大監(jiān)督司法個案的一種方式，⑤對于人大監(jiān)督可否基于司法個案的問題，持肯定觀點者認為監(jiān)督權為人大法定權力，個案監(jiān)督有助于遏制司法腐敗，促進司法公信力；持否定觀點者則主張個案監(jiān)督損害審判獨立，并且無法解決司法腐敗問題，不利于形成司法權威。相關理論爭議參見劉德興、李延鋒：《人大個案監(jiān)督與法院獨立審判的矛盾性和兼容性探析》，《四川師范大學學報（社會科學版）》2011年第4期。不過，即使肯定論者也承認，在權力制約與平衡的制度設計還相當粗糙的現(xiàn)階段，以個案監(jiān)督為名肆意干預司法的行為并不少見，對個案監(jiān)督的合理性很難把握。參見楊子強：《論人大監(jiān)督司法的功能結構與模式兼容》，《政治與法律》2013年第5期。個案監(jiān)督問題的爭論反映出人大與其他機關之間分工與監(jiān)督關系本身的張力，在既無憲法解釋，又無司法審查的背景下，人大如何在不破壞職權分工的前提下履行監(jiān)督職權，確為一個難題。對于此種方式的合理性，學界存在分歧，特定問題調查權的行使應當謹慎。因為人大與法院的權力性質具有本質區(qū)別，此亦為二者職權分工的基礎，人大監(jiān)督意在控制與制約監(jiān)督對象，而法院審判追求程序正義下的裁判正義。如果允許人大對個案審判進行批評性的調查，很難保證個案監(jiān)督不會演變?yōu)閭€案干預，“人大對個案的過多和過度的干涉，將對我國的法治建設構成極大危害”。①蔡定劍：《中國人民代表大會制度》，法律出版社2003年版，第412-413頁。加之，特定問題調查所激發(fā)的輿論關注可能引發(fā)公眾對法官的懷疑甚至負面的社會評價，損害司法公信力，特定問題調查的嚴厲性也會對法官個人的職業(yè)、名譽和財產帶來負面影響。

因此，在憲法確立的分工原則限制下，只要法官依據(jù)法律規(guī)范，遵守正當程序進行裁判的案件即應當被推定為合法。正如卡多佐所言：“確實，法官的結論必須不斷受到檢驗和再檢驗，但是，如果他們是按照良知和智力行動的，他們就應當在他們的結論中達到一種相當不錯的一般的真實和明智?！雹冢勖溃荼窘苊鳌たǘ嘧簦骸端痉ㄟ^程的性質》，蘇力譯，商務印書館1998年版，第84頁。人大不能輕易以評價審判活動為目的，對正在或已經完結的審判展開特定問題調查這是維系法院審判的權威性和終局性的需要。

相較于其他監(jiān)督方式，特定問題調查權的特殊性在于，它不僅可以作用于國家機關，而且可以及于私人領域，要求社會團體、公民個人提供材料，它勾連了國家權力（行政權、司法權）與公民權利。特定問題調查權為人權保障所必需，但同時也是公民自由與權利的限制性因素。如前所述，作為最高權力機關，全國人大監(jiān)督權自然可及于其他機關，對其實施調查以了解施政得失，避免政府弊案，防止權力濫用。然而，公民既非人大監(jiān)督對象，又無濫用權力之可能，公民應當配合調查的義務性規(guī)范構成了對公民基本權利如言論自由、人格尊嚴的限制。在法理上，此種限制的正當性就在于特定問題調查權所追求的揭露政府弊端，維系公民權利的利益符合我國憲法第51條規(guī)定的“公共利益”條款，③我國《憲法》第51條規(guī)定：“中華人民共和國公民在行使自由和權利的時候，不得損害國家的、社會的、集體的利益和其他公民的合法的自由和權利?！庇姓撜哒J為此條規(guī)定應被看作僅具有宣示性的意義，而不能對具體的各項基本權利構成任何有法律效力的制約。參見張翔：《公共利益限制基本權利的邏輯》，《法學論壇》2005年第1期。因此，特定問題調查權對基本權利的限制是抽象意義上的，至于具體實踐中的限制是否合憲則需由違憲審查機關予以裁判，但這并不能否認規(guī)范層面限制的合理性?！肮珯嗔Τ鲇谏鐣怖娴男枰涂紤]，可對基本權利主體的活動進行限制”。④鄭賢君：《基本權利原理》，法律出版社2010年版，第208頁。當然，限制本身也是相對的，特定調查權同樣面臨權力與權利之間二律背反的問題，“權力是保障權利和自由必不可少的力量，但為了切實保障權利和自由又必須限制權力”。⑤程燎原、王人博：《權利論》，廣西師范大學出版社2014年版，第195頁。特定問題調查權仍應考慮公民基本權利保障的原則。

調查委員會首先不能強制獲取關于公民思想及良心自由的材料。因為諸如思想及良心自由等基本權利，其在絕對意義上是沒有界限的?！斑@種自由的行使只是屬于人們內心的一種精神作用，并不構成對他人的自由權利和社會公共利益的侵害，所以在法學意義上，這種自由本身就具有無限制性和絕對性?！雹蘖謥龛螅骸稄膽椃ㄒ?guī)范到規(guī)范憲法——規(guī)范憲法學的一種前言》，法律出版社2001年版，第98頁。

就特定問題調查的方式而言，則特定問題調查權的行使需受到比例原則的約束。根據(jù)其妥當性、必要性、均衡性的“三階段”理論，調查委員會宜限于通過詢問和調閱的方式獲取材料，而排除搜查住所、扣押物證、檢查書信、凍結財產、限制人身自由等刑事偵查式的手段。盡管這些手段都符合調查的公益目的，但不符合必要性原則，必要性原則要求存在可達至調查目的的多種手段，且這些手段對基本權利的侵害不盡相同時，需對這些手段進行選擇，“保證所要采取的手段在諸種可供選擇的手段中是最溫和的，侵害最小的”。⑦余凌云：《行政法講義》，清華大學出版社2010年版，第83頁。詢問與調閱材料可能造成對言論自由的限制，而后者除此之外還包括了住宅不受侵犯的自由（搜查住所）、財產權（扣押物證和凍結財產）、通信自由（檢查書信）乃至人身自由等多重基本權利。故此，在上述合乎妥當性的方式中，詢問和一般調閱是侵害最小的方式，其對基本權利的限制程度與追求的公共利益之間也符合均衡性的要求。

四、特定問題調查權的程序檢視

特定問題調查權包含由啟動調查、獲取材料、形成報告、作出決定（決議）等環(huán)節(jié)構成的連續(xù)過程，該項權力所具有的價值和應當受到的限制都需要通過調查程序的規(guī)范化來實現(xiàn)?！吨腥A人民共和國各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督法》（以下簡稱：《監(jiān)督法》）對調查程序進行了較為詳細的規(guī)定，從正當程序的角度看，《監(jiān)督法》的程序設計尚存有不合理之處，且仍有重要問題未納入規(guī)范。

（一）調查權啟動主體之平等性

在調查權的啟動上，《監(jiān)督法》除規(guī)定委員長會議或者主任會議有提議權外，也賦予了少數(shù)代表啟動主體資格，五分之一以上常委會組成人員可提議組織特定問題調查委員會。當提議由后者提出時，委員長會議或者主任會議則有權決定是否提交審議（或者先交有關的專門委員會審議、提出報告，之后決定提交審議）。該法事實上賦予了委員長會議或者主任會議對少數(shù)代表提議的事先審查權，這是否符合正當程序中的平等原則值得探討。我國的人大代表由人民選舉產生，代表人民行使國家權力，民主選舉構成了代表權力的正當性基礎。每位代表所具有的民意代表性是平等的，并無高低之分。我國憲法也并未對人大代表的權利進行區(qū)別規(guī)定，因此，各個主體在調查程序中應具有平等的地位。事前審查的存在使得啟動主體處于不平等地位，“除了單純增加委員長會議或者主任會議的權力外，在程序上看不到必要性”。①蘇新建：《人大監(jiān)督程序研究——基于議事程序的視角》，中國法律出版社2014版，第107頁。況且，如果全國人大的少數(shù)代表提議成立委員會，此時的少數(shù)代表在人數(shù)上很可能超過委員長會議或者主任會議，議案交由后者決定是否提交審議，即會出現(xiàn)“多數(shù)服從少數(shù)”的局面，這也不符合議會民主的要求。在審查缺乏法律標準和操作規(guī)范的情況下，如何防止此條規(guī)定成為侵犯少數(shù)代表提議權的工具，也需要加以思考。

另外，委員長會議或者主任會議既是提議權主體，又是調查委員會成員（包括調查委員會主任委員）提名權主體，少數(shù)代表則僅有委員會設立之提議權，而無成員提名權。此種非平等規(guī)定的合理性同樣值得商榷。美國在1946年之后，參與調查人選的決定權，由原來的國會轉移至常設委員會，由各常設委員會主任任命，但在任命之前，必須先咨詢參眾兩院議長及多數(shù)黨和少數(shù)黨領袖的意見。②參見尹中卿：《國外議會組織架構和運作程序》，中國民主法制出版社2010年版，第235頁。日本國會法規(guī)定調查會委員依各黨派人數(shù)比例分配，而調查會長由各委員互選之，③參見吳明考：《從日本國會調查權淺論我國國會調查權之問題》，《憲政時代》2001年第4期。德國亦采取與日本國會法類似之規(guī)定。雖然我國全國人大與西方國會在憲法定位和具體權能上存在差異，但都具有代議機關的民主性，代表權利的平等性特征，尊重少數(shù)代表的權利是我國人民主權原則的應有之義。“根據(jù)人民主權原則，一切權力都來自于人民，在這個原則中，包含了機會平等地參與民主意志的形成過程這種主觀權力?！雹埽鄣拢莨愸R斯：《在事實與規(guī)范之間》，童世駿譯，三聯(lián)書店出版社2003年版，第207頁。所以，啟動調查權之提案宜直接付諸審議，排除少數(shù)代表提名權的規(guī)定也需修正。當調查委員會成立時，其人數(shù)確定也應遵循平等原則。為便于調查報告等事項的表決，成員人數(shù)以奇數(shù)為宜，委員長會議或主任會議與提議人平均分配提名數(shù)額，而剩余名額雙方協(xié)商，若協(xié)商不成，各提名一人，交大會或常務委員會表決。調查委員會主任應由委員會成員民主互選產生。

（二）調查過程之公開性

民主政治下，國家機關運作均是以公開為原則，“人民有權知道他們的代表正在做什么！己經做了什么，立法機關決不可隨意秘密進行議事”。①［日］蘆部信喜：《現(xiàn)代人權論·違憲判斷的基準》，日本有斐閣印書館1984年版，第68頁。如前所述。公開性的調查能夠滿足公民知情權，引發(fā)社會關注，然而，我國法律對調查結束后的報告是否公開未作規(guī)定；而且，《監(jiān)督法》第42條賦予了調查委員會自由裁量是否進行公開性調查的權力。應當說，如此規(guī)定的合理之處在于，特定問題調查的事項可能涉及多方利益與高層官員，非公開調查可以避免來自各方的干預，以維系調查的獨立性與公平性。當調查委員會要求公民提供材料時，則會關涉?zhèn)€人隱私，公民信息的公開也會涉及此問題，而對政府在軍事或國防方面施政得失進行調查時，又極易涉及國家秘密，所以，調查委員會可以裁量決定是否公開。不過，這樣的規(guī)定亦可能導致自由裁量權的濫用，侵犯公民的知情權。由于我國目前對調查委員會成員的具體職權缺乏規(guī)范，公開與否的決定是由委員長、主任決定還是采用表決通過的形式不得而知。從其他國家經驗看，國會調查的事件通常是社會關注度較高的事件，公眾對調查公開往往具有較高的期望。并且，毋庸諱言，我國人大在信息公開的制度建構與主動性方面還存在進一步提高的空間，調查委員會濫用裁量權替政府文過飾非的情況并非不可能發(fā)生。

事實上，許多國家的國會調查權均是以公開為原則的，如法國調查委員會以公開為原則，甚至還可進行電視轉播，事后的調查結果及報告亦須公布于政府公報。②參見徐正戎：《法國的國會調查權》，《臺灣本土法學雜志》2006年第1期。德國的《調查委員會法》在公開性與基本權保障之間進行了平衡，確立了公開進行舉證的原則，只不過聽證過程不允許錄音、錄像及影像轉播，如果取得證人同意，則不在此限。我國可試行類似做法，確立公開性調查的原則，若涉及國家秘密可不公開，而在涉及個人隱私時，賦予被調查對象選擇權，并對公開方式進行具體規(guī)定。這樣或可在調查的公開性與隱私保護之間獲得平衡。

（三）調查手段之強制性

特定問題調查過程中，公民依法有配合義務，但當公民拒絕提供材料時，法律并未規(guī)定全國人大有強制權。缺乏強制力保障的特定問題調查權猶如失去牙齒的老虎，調查過程難以順利展開，也不利于達到了解事實真相之目的。法律應規(guī)定對拒絕提供材料的行為進行懲罰，問題在于實施懲罰權的主體如何設定。詳言之，有關國家立法一般規(guī)定對拒絕提供資料者的處罰可由國會自行為之。如美國國會擁有“固有的藐視懲罰權”（InherentContempt），參眾兩院可自主通過決議對拒絕作證者施以拘禁的懲罰而無需經過法院審判。③該權力經1821年的Andersen v.Dunn案為美國最高法院確認，但其懲罰效果并不明顯，并且經常引起訴訟爭議。于是，國會在1857年立法規(guī)定了“藐視國會罪”（Contempt of Congress），懲罰須經過刑事訴訟程序。先由委員會向法院提出藐視告發(fā)，經院會決議后，由聯(lián)邦地方檢察官經聯(lián)邦大陪審團（Grand Jury）認定其有罪后轉送地方法院審判。國會在1945年之后基本通過“藐視國會罪”處罰拒絕作證者。參見James Hamilton，Robert F.M use and Kevin R.Amer，Congressional investigations:politics and process，44 Am.Crim.L.Rev.1115，2007.這種方式源于英國國會（上議院）司職審判的普通法傳統(tǒng)，“英國上議院之根源，宛若憲法中之其他原則，系根由于皇座法庭，此乃皇之封建法庭”。④［英］S·李德·布勒德：《英國憲政史譚》，陳世第譯，中國政法大學出版社2003年版，第95頁。在孟德斯鳩的分權理論得以推廣，并被各國作為權力架構的基本原則后，國會的審判職能逐漸歸為法院，2009年之后，英國上議院不再是聯(lián)合王國內所有民事案件及除蘇格蘭以外的刑事案件的終審機關。⑤按照英國《2005年憲制改革法令》（Constitutional Reform Act 2005）的要求，英國上議院的司法職能于2009年7月30日終止，并于同年10月1日轉移到位于米德爾塞克斯市政廳的聯(lián)合王國最高法院。參見《2005年憲制改革法令》第三部分：最高法院。http: //www.legislation.gov.uk/ukpga/2005/4/contents，2015年3月23日訪問。但國會的司法性仍以兩種形式保留，一是如美國參議院那樣享有彈劾案件的審判權，二是一般國家均采行的具有準司法性之國會調查權?！白h會審查委員會和普通委員會的不同的地方，便是在：因為認定事實之故，恰和法院一樣：有傳喚證人的權能?！雹伲廴眨菝罎獠窟_吉：《議會制度論》，鄒敬芳譯，中國政法大學出版社2005年版，第330頁。懲罰的另一種方式是通過刑事訴訟進行，由司法機關為之。如德國調查委員會對證人進行拘押時須經調查委員會決議，聲請聯(lián)邦高等法院進行。②參見呂坤煌：《德國的國會調查制度（上）》，《立法院院聞》2003年第7期。.我國全國人大在歷史上未曾行使過審判職能，罷免程序與西方類似司法審判之彈劾程序也有所不同。而且，在目前的法制下，也難以采取刑罰手段苛責拒絕作證或作偽證者，因為我國并無藐視國會罪之類的犯罪類型，而我國刑法中有關“證人拒不出庭作證罪”及“偽證罪”等相關罪名，其范圍只限于司法活動中。因此，如果要對拒絕提供資料者施以強制手段，考慮到人大的機關性質與公民權利的保障，較為合理的做法是修改刑法等相關法律，由司法機關進行懲罰。

法律在規(guī)定懲罰手段的同時也應賦予公民基于合理理由拒絕調查之權。依日本《議院證言法》之規(guī)定，公民可以準用民事訴訟法拒絕宣誓、提供證言與文書。證人可能因作證使自己或與特定身份關系者受到追訴或處罰，③依據(jù)日本《議院證言法》第4條第1款，特定身份關系者包括證人的配偶，三代以內的血親，二代以內的姻親，以及證人的監(jiān)護人或被監(jiān)護人，若作證可導致證人及上述關系人受到刑事追訴或者處罰，即可拒絕?；蛘?，特殊職業(yè)者系就其業(yè)務所知悉之他人秘密受詢問、提出文件，④依據(jù)日本《議院證言法》第4條第2款，特殊職業(yè)者包括醫(yī)師、牙科醫(yī)師、藥師、助產士、護士、律師、專利及商標代理人、宗教師或曾任此類職務者，因受業(yè)務上委托所知悉的事項，關于他人的秘密可拒絕作證或提供文件。這兩種情況下證人可拒絕作證或提供文件。⑤參見林秋水：《日本國會權限》，水牛出版社2001年版，第329頁。德國為遵守“不得自證其罪”原則，其《調查委員會法》也規(guī)定，證人若因回答問題，可能使本人及依刑事訴訟法第五十二條第一項所界定之家屬招致危險，得拒絕回答該問題。證人或鑒定人也有權利基于職業(yè)理由，或者以職業(yè)輔助人的身份拒絕提供證言或文件。⑥參見陳英鈴：《民主鞏固與違憲審查——釋字第五八五號解釋的困境》，《月旦法學雜志》2005年第10期。我國可結合《憲法》第二章“公民的基本權利和義務”條款及前述各國規(guī)定，參照刑事訴訟程序賦予公民以對抗性權利。不過，秘密或隱私不能成為拒絕調查的理由?！侗O(jiān)督法》第42條第2款規(guī)定：“提供材料的公民要求對材料來源保密的，調查委員會應當予以保密?！逼浜x有二：一是要求保密的主體僅限于公民，并不包括國家機關、社會團體、企事業(yè)組織，行政機關不得以國家秘密為由拒絕調查；二是公民雖有要求保密之權利，卻不得以此拒絕提供材料。

五、結語

“依憲治國”、“依憲執(zhí)政”是依法治國的基本要義；憲法是國家的根本法。法治權威能不能樹立起來，首先要看憲法有沒有權威。憲法權威的彰顯有賴于憲法實施，憲法需要由文本走入實踐。林來梵教授在對我國現(xiàn)行憲法實施的結構形態(tài)分析后，認為憲法第三章“國家機構”雖屬實施較好的部分，“但大致有10個涉及國家權力機關之權限、國家司法機關職權之獨立性的條款，可納入‘有待得到有效實施的憲法條款’的范疇”，⑦林來梵：《轉型期的憲法實施狀態(tài)》，《比較法研究》2014年第4期。其中，即有憲法第71條“特定問題調查權”條款。憲法實施是憲法規(guī)范在實際生活中得以貫徹施行，現(xiàn)實化的過程，既指憲法解釋、違憲審查等制度的現(xiàn)實化，也指特定問題調查權等國家機關憲法職權的運行現(xiàn)實化。適時激活特定問題調查權，對我國推進憲法實施，樹立憲法權威不無裨益。

（責任編輯：姚魏）

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1005-9512（2015）12-0068-10

郭大林，重慶大學法學院博士研究生。