文◎鞠佳佳于浩

二審程序中上下級檢察機關(guān)職權(quán)關(guān)系的反思
——以上級院改變下級院檢委會的決定為視角

文◎鞠佳佳*于浩**

在只有被告人上訴的刑事二審程序中，上級檢察機關(guān)有權(quán)改變下級檢察機關(guān)的原起訴意見，但行使該職權(quán)應(yīng)遵循何種程序，現(xiàn)有法律沒有規(guī)定。本著更好的行使檢察權(quán)的宗旨，上級檢察院改變下級檢察院檢委會的決定，應(yīng)當經(jīng)過上級檢察院檢委會討論決定，這也是嚴格規(guī)范執(zhí)法的必然要求。

刑事二審程序 上下級 檢察機關(guān) 職權(quán)

檢察機關(guān)上下級之間是領(lǐng)導關(guān)系，因此根據(jù)有關(guān)法律和司法解釋規(guī)定，在只有被告人上訴的刑事二審程序中，上級檢察機關(guān)出席二審法庭，有權(quán)改變下級檢察機關(guān)的原起訴意見，對原審人民法院作出的錯誤判決或者裁定提出糾正意見。但是上級檢察機關(guān)應(yīng)按照什么程序行使該職權(quán)，現(xiàn)有法律在很多方面沒有作出具體規(guī)定，例如對下級院檢委會作出的決定，在二審程序中上級院的辦案人員、處室負責人或主管領(lǐng)導是否可以直接改變，還是要經(jīng)過更為嚴格的程序？這關(guān)系到檢察機關(guān)行使職權(quán)的統(tǒng)一性和嚴肅性，關(guān)系到辦案質(zhì)量和執(zhí)法公信力，是一個值得深入思考的問題。

一、問題的提出

上下級檢察機關(guān)之間雖是領(lǐng)導關(guān)系，但是在具體職權(quán)運行過程中這種領(lǐng)導關(guān)系應(yīng)如何體現(xiàn)，或者說上級院應(yīng)如何行使領(lǐng)導職權(quán)，現(xiàn)有法律缺乏具體的規(guī)定，導致實踐中的混亂和尷尬。以一個案例來加以說明。

［基本案情］2013年1月25日晚，被告人張某某駕駛鏟車在某區(qū)某村干活，晚飯時飲酒。當晚22時許張某某工作完畢，駕駛輪式自行機械車由某村出來欲回住處，由西向東行駛行至某路口東側(cè)時，適有劉某駕駛電動自行車由西向東行駛，張某某駕車與劉某身體相撞，后張某某離開現(xiàn)場。事故造成劉某死亡。經(jīng)鑒定，張某某血液中酒精含量為91.8mg/100ml。經(jīng)認定，張某某負此事故全部責任。張某某拒不供認駕車撞倒他人的事實。因案情較為復雜，公訴部門將該案提請檢委會討論，該區(qū)人民檢察院檢委會經(jīng)研究認為，張某某交通肇事的事實清楚、證據(jù)確實、充分，決定對張某某以交通肇事罪提起公訴。2013年 10月23日，該區(qū)人民檢察院對張某某以交通肇事罪向區(qū)人民法院依法提起公訴。后區(qū)人民法院作出一審判決：被告人張某某犯交通肇事罪，判處有期徒刑四年。被告人張某某對一審判決不服，提出上訴。上一級檢察院經(jīng)審查認為，本案現(xiàn)有證據(jù)尚不足以證實原審被告人張某某實施交通肇事罪的犯罪行為，在二審開庭中當庭發(fā)表意見，認為本案現(xiàn)有證據(jù)尚不足以證實原審被告人張某某實施交通肇事罪的犯罪行為，建議二審法院裁定撤銷原判，發(fā)回重審。

該案中，上一級檢察機關(guān)的審查意見只是按照一般的辦案程序，即承辦人制作審查報告、提出審查意見，由部門負責人和主管副檢察長審批同意，沒有經(jīng)檢察長決定或提請上一級檢察院檢委會討論。后上一級人民法院裁定，撤銷原判，發(fā)回重審。根據(jù)《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則（試行）》第473條第1項的規(guī)定，檢察人員出席第二審法庭的任務(wù)之一是支持抗訴或者聽取上訴意見,對原審人民法院作出的錯誤判決或者裁定提出糾正意見。這就意味著在只有被告人上訴的二審程序中，二審檢察機關(guān)有權(quán)對原審判決提出糾正意見，而如果該原審判決采納了原下級檢察機關(guān)起訴意見，對原審判決提出糾正意見實際上也就是上級檢察機關(guān)改變了下級檢察機關(guān)的原起訴意見。因此無論是基于法理上上下級檢察機關(guān)的領(lǐng)導關(guān)系，還是基于司法解釋的具體規(guī)定，在二審程序中，上級檢察機關(guān)有權(quán)改變下級檢察機關(guān)的起訴意見，這一點沒有疑問。但如上述案例所反映的，對下級檢察機關(guān)最高決策機構(gòu)——檢委會作出的決定，上級檢察機關(guān)的承辦人、處室負責人或主管領(lǐng)導是否有權(quán)直接改變，或者說上級檢察機關(guān)行使上述職權(quán)是否應(yīng)遵循一定的程序？

二、爭議焦點

針對上述問題主要存在兩種意見：第一種意見認為，在上訴案件的二審程序中，上一級檢察院要改變下級檢察院經(jīng)過檢委會審議的決定，只要按照一般的辦案程序辦理即可，即承辦人制作審查報告、提出審查意見，再經(jīng)部門負責人和主管副檢察長審批同意。當然上一級檢察院承辦部門如認為案情重大復雜，也可以提請本院檢委會討論決定。第二種意見認為，在上訴案件的二審程序中，上一級檢察院要改變下級檢察院經(jīng)過檢委會審議的決定，一般應(yīng)當提請本院檢委會討論決定，如檢察長認為不需提請檢委會的，應(yīng)由檢察長作出決定，不能按照一般的審批程序辦理。不經(jīng)上一級檢察院檢委會或檢察長決定，不能改變下級檢察院檢委會的決定。

上述兩種意見爭議的焦點在于，在二審程序中上級檢察機關(guān)有權(quán)改變下級檢察機關(guān)的原起訴意見，是否意味著上級檢察機關(guān)的任何辦案人員或部門都有權(quán)直接行使該職權(quán)；或者說上下級檢察機關(guān)是領(lǐng)導關(guān)系，是否就意味著上級院的辦案人員或部門對下級院的檢委會當然具有領(lǐng)導關(guān)系。

三、對刑事二審程序中上下級檢察機關(guān)職權(quán)關(guān)系的反思

筆者贊同上述第二種意見，也就是說在刑事二審程序中上級檢察機關(guān)要改變下級檢察機關(guān)檢委會作出的起訴決定，需要遵循一定的程序。上下級檢察機關(guān)具有領(lǐng)導關(guān)系，指的是檢察機關(guān)整體，并不意味著上級院的辦案人員、部門或主管領(lǐng)導對下級院的檢委會當然具有領(lǐng)導關(guān)系，在具體行使職權(quán)時需要具備一定的對應(yīng)關(guān)系。具體分析如下：

第一，從檢察機關(guān)上下級的職權(quán)關(guān)系看，檢委會是人民檢察院在檢察長的主持下，按照民主集中制的原則，討論決定重大、疑難案件和其他重大問題的議事決策機構(gòu)，具有較高的權(quán)威性。上下級檢察院之間是領(lǐng)導關(guān)系，上級檢察院基于職權(quán)可以改變下級檢察院的決定，這是就上下級檢察院的整體職權(quán)關(guān)系而言的，而在具體的職權(quán)關(guān)系上，上級院的部門和副檢察長與下級院的檢委會之間并不具有上下級的領(lǐng)導關(guān)系。因此，上級院業(yè)務(wù)部門和副檢察長不能直接改變下級院議事決策機構(gòu)——檢委會的決定。

第二，從現(xiàn)有的規(guī)范性文件來看，以北京市為例，雖然現(xiàn)有法律、司法解釋對二審程序中上級院改變下級院檢委會決定的程序沒有明確規(guī)定，但是最高人民檢察院的規(guī)范性文件中對此有原則性的規(guī)定，北京市人民檢察院的規(guī)范性文件中則有較為明確的規(guī)定。最高人民檢察院《人民檢察院檢察委員會議事和工作規(guī)則》（2009年8月11日通過）第3條規(guī)定：“檢察委員會審議議題的范圍包括：……（六）經(jīng)檢察長決定，審議有重大社會影響或者重大意見分歧的案件，以及根據(jù)法律及其他規(guī)定應(yīng)當提請檢察委員會決定的案件；……”北京市人民檢察院《檢察委員會議事和工作細則》（京檢發(fā)［2009］200號）對該項議題范圍作了進一步的明確，其第4條規(guī)定：“檢察委員會審議議題的范圍包括：……（七）經(jīng)檢察長決定，審議有重大社會影響的案件，本院業(yè)務(wù)部門與下級人民檢察院檢察委員會之間、本院業(yè)務(wù)部門之間等有重大意見分歧的案件，以及根據(jù)法律及其他規(guī)定應(yīng)當提請檢察委員會決定的案件……”由此可以看出，如果上級院的承辦部門與下級院的檢委會之間在案件上有重大意見分歧，屬于上級院檢委會的議事范圍，應(yīng)當由上級院檢察長決定是否提交本級檢委會研究，承辦部門和主管副檢察長無權(quán)直接改變下級院檢委會的決定。因此，在二審程序中上級檢察機關(guān)要改變下級檢察機關(guān)經(jīng)檢委會決定的起訴意見，應(yīng)由上級院檢察長決定是否提請本院檢委會研究；如果檢察長決定不提請的，應(yīng)由檢察長作出決定。

第三，從執(zhí)法規(guī)范化的角度分析，上級檢察院改變下級檢察院檢委會的決定，應(yīng)當經(jīng)過上級院檢委會討論決定，這也是嚴格規(guī)范執(zhí)法的必然要求。檢察機關(guān)的執(zhí)法活動是否嚴格規(guī)范，直接影響到是否能夠正確適用法律、維護司法工作，直接關(guān)系到檢察機關(guān)的整體權(quán)威和公信力，因此檢察機關(guān)履行法律監(jiān)督職能應(yīng)當遵照嚴格的程序進行，特別是對上級院擬發(fā)表量刑較大幅度改判、發(fā)回重審或者宣告無罪意見時，更要慎重處理，只有這樣才能避免隨意性，確保監(jiān)督的準確性、嚴謹性和公正性，提升檢察機關(guān)的執(zhí)法公信力。

另外，上下兩級檢察機關(guān)應(yīng)加強溝通配合，在二審程序中上級檢察院擬發(fā)表量刑幅度較大改判、發(fā)回重審或者宣告無罪意見時，應(yīng)充分聽取下一級檢察院的意見。畢竟下級檢察院在一審程序中對案件具有審查起訴和支持公訴的親歷性，在案件事實判斷和法律適用方面的作用不容忽視。加強上下級檢察機關(guān)之間的溝通配合，對于確保案件質(zhì)量具有重要作用，且有利于維護檢察機關(guān)的整體權(quán)威。

*北京市順義區(qū)人民檢察院法律政策研究室副主任［101300］

**北京市順義區(qū)人民檢察院公訴二處副處長［101300］