王維國(guó)

（河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)，河北 石家莊 050061）

·理論探索·

管理型社會(huì)治理的倫理困境及救治

王維國(guó)

（河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)，河北 石家莊 050061）

根植于工業(yè)文明的管理型社會(huì)治理具有效率優(yōu)先、程序正義、民主平等、依法行政等理性精神。但它的“價(jià)值中立”原則、“官僚科層制”治理架構(gòu)及“技術(shù)至上”治理路線，使其在社會(huì)治理的過程中表現(xiàn)出對(duì)倫理的排斥。因此，必須實(shí)現(xiàn)向服務(wù)型社會(huì)治理的倫理轉(zhuǎn)向。在服務(wù)型社會(huì)治理中，倫理因素逐漸成為引導(dǎo)社會(huì)治理前行的基礎(chǔ)力量，社會(huì)治理與倫理的內(nèi)在契合成為現(xiàn)實(shí)，從而使其處處表現(xiàn)出倫理化的治理傾向。

管理型社會(huì)治理；理性精神；倫理困境；倫理救治

進(jìn)入工業(yè)社會(huì)以后，隨著社會(huì)的進(jìn)步與人類主體意識(shí)的增強(qiáng)，強(qiáng)調(diào)權(quán)力、富有暴力色彩的統(tǒng)治型治理逐漸淡出社會(huì)治理的舞臺(tái)，代替它的是一種新型的社會(huì)治理模式——管理型社會(huì)治理。所謂管理型社會(huì)治理，是指在政治與行政二分的原則下，尤其是接受了官僚的科層制理想模式的思維之后，進(jìn)行科學(xué)化、技術(shù)化改造而構(gòu)建起來的一種社會(huì)治理模式。近代以來，西方國(guó)家的社會(huì)治理是典型的管理型社會(huì)治理。管理型社會(huì)治理強(qiáng)調(diào)治理效率、注重治理技術(shù)與法律運(yùn)用，是一種法制化、系統(tǒng)化、科學(xué)化的治理，體現(xiàn)了社會(huì)治理模式的歷史進(jìn)步。盡管管理型社會(huì)治理在實(shí)施的過程中有著效率至上、程序正義、公平民主、依法治理的理性追求，但從根本上說，管理型社會(huì)治理的“價(jià)值中立”原則、“官僚制”治理框架與“科學(xué)管理”技術(shù)路線決定了它在突出法治、強(qiáng)調(diào)理性的同時(shí)卻限制了倫理的作用。只有在服務(wù)型社會(huì)治理中，倫理才能真正地發(fā)揮作用。

一、管理型社會(huì)治理的理性精神

理性及其所代表的文化精神是管理型社會(huì)治理的價(jià)值基礎(chǔ)。西方理性精神傳統(tǒng)形成于 14世紀(jì)歐洲的文藝復(fù)興運(yùn)動(dòng)，中間經(jīng)啟蒙運(yùn)動(dòng)和德國(guó)古典哲學(xué)的充實(shí)，成為現(xiàn)代社會(huì)治理思想的核心精神。理性精神崇尚事實(shí)，懷疑先知，相信邏輯，排除盲目信仰。在社會(huì)治理領(lǐng)域，“理性導(dǎo)致了以效率為中心的科層管理制度和符合程序的現(xiàn)代法律制度。注重普遍主義原則的理性化的契約和制度，取代了以蒙昧信仰和情結(jié)為根據(jù)的宗教信條、宗法觀念、風(fēng)俗習(xí)慣和倫理規(guī)范，成為現(xiàn)代社會(huì)的一般行為準(zhǔn)則”［1］。管理型社會(huì)治理是由其理性精神和制度外殼構(gòu)成的，它不僅表現(xiàn)出明顯的制度化、工具化、技術(shù)化特征，同時(shí)也包含著深刻的效率優(yōu)先、程序正義、民主平等、依法治理等理性精神內(nèi)核。

（一）管理型社會(huì)治理體現(xiàn)了效率優(yōu)先的理性精神

社會(huì)治理要實(shí)現(xiàn)其治理目標(biāo)，重要的前提條件之一就是提高治理效率，以盡量少的資源消耗發(fā)揮出更理想的社會(huì)治理效益。從發(fā)展的角度看，管理型社會(huì)治理對(duì)效率的追求是社會(huì)治理的進(jìn)步，是社會(huì)治理科學(xué)化的標(biāo)志。伴隨著對(duì)效率的追求以及各種社會(huì)治理制度、方法手段的創(chuàng)新，使得社會(huì)治理由混亂走向有序，由經(jīng)驗(yàn)走向科學(xué)。

英國(guó)政治學(xué)教授戴維·畢瑟姆曾對(duì)管理型社會(huì)治理“中效率”的特征做過這樣的界定：“效率并不是指某種單個(gè)的特征，而是指各種價(jià)值的綜合，包括執(zhí)行的質(zhì)量（如速度和可預(yù)期性），范圍的擴(kuò)張和運(yùn)作的成本效益，這些是滿足工業(yè)社會(huì)龐雜的管理所需要的行政管理體制所要求的特征?！保?］結(jié)合戴維·畢瑟姆的論述，筆者認(rèn)為如下三個(gè)方面因素影響到管理型社會(huì)治理效率的高低。一是社會(huì)治理的系統(tǒng)構(gòu)架是否合理。社會(huì)治理需要人力、物力、財(cái)力、信息等各種資源作為保障。高效的社會(huì)治理應(yīng)該根據(jù)人力的不同稟賦、特征與優(yōu)勢(shì)，確定不同的職守、權(quán)限與責(zé)任。同時(shí)，要對(duì)各種資源進(jìn)行優(yōu)化配置，將其以最合理的方式組織起來，真正達(dá)到“人盡其才，物盡其用”。二是社會(huì)治理的運(yùn)行流程是否通暢。社會(huì)治理是一個(gè)不間斷的運(yùn)行過程，從宏觀上講，社會(huì)治理是由各個(gè)不同的具體社會(huì)治理項(xiàng)目與活動(dòng)組成的社會(huì)治理體系。從微觀上講，每個(gè)具體的社會(huì)治理都有若干個(gè)環(huán)節(jié)連接而成，這些環(huán)節(jié)之間以及每一環(huán)節(jié)內(nèi)部的運(yùn)行是否通暢直接影響到社會(huì)治理的效率。三是社會(huì)治理的綜合效果是否實(shí)現(xiàn)最大化。任何一項(xiàng)社會(huì)治理都要通過管理與服務(wù)對(duì)社會(huì)產(chǎn)生影響。社會(huì)治理活動(dòng)向社會(huì)提供的管理是否有效、提供的服務(wù)能否滿足公眾需求，是衡量社會(huì)治理效率高低的關(guān)鍵所在與最終標(biāo)志。上述三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)有機(jī)統(tǒng)一，共同組成了管理型社會(huì)治理效率的評(píng)價(jià)體系，為管理型社會(huì)治理提高治理效率指明了方向。

管理型社會(huì)治理的技術(shù)性特點(diǎn)使其在提高治理效率方面具有統(tǒng)治型社會(huì)治理所沒有的優(yōu)勢(shì)。一是管理型社會(huì)治理建立了自上而下的運(yùn)行體系，確保其運(yùn)作的統(tǒng)一性和嚴(yán)格的服從，并減少磨擦。二是管理型社會(huì)治理實(shí)行了檔案制度，使得一切社會(huì)治理行為都記錄在案，從而保證了治理行為的可靠性、穩(wěn)定性與持續(xù)性。三是管理型社會(huì)治理實(shí)現(xiàn)了專業(yè)化。依據(jù)社會(huì)治理的實(shí)際需求和法律規(guī)定，對(duì)管理機(jī)構(gòu)的職位進(jìn)行明確分工并賦予相應(yīng)職責(zé)。同時(shí)，由接受過培訓(xùn)的官員具體實(shí)施社會(huì)治理活動(dòng)，從而使各項(xiàng)社會(huì)治理活動(dòng)日趨精確、嚴(yán)密。四是管理型社會(huì)治理具有嚴(yán)格的管理制度與程序，從而避免社會(huì)治理中的感情用事。管理型社會(huì)治理正是通過這種“統(tǒng)一性”、“可靠性”、“專業(yè)性”與“穩(wěn)定性”的優(yōu)勢(shì)，達(dá)到治理效率的最大化。由此可見，通過發(fā)揮技術(shù)上的優(yōu)勢(shì)達(dá)到治理效率的最大化是管理型社會(huì)治理的固有本性。而效率最大化意味著管理型社會(huì)治理要以效率為中心，一切活動(dòng)都圍繞著爭(zhēng)取與提高社會(huì)治理效率來開展，并受到治理效率的約束。

（二）管理型社會(huì)治理體現(xiàn)了程序正義的理性精神

所謂程序正義，是指管理型社會(huì)的一切社會(huì)治理事務(wù)都必須通過規(guī)則（或者法律法規(guī)、或者行政規(guī)章）進(jìn)行安排。社會(huì)治理的職責(zé)分工、權(quán)力分割、管理人員的資格準(zhǔn)入等都必須由法律，或者行政規(guī)則作出普遍性規(guī)定。

程序正義對(duì)于管理型社會(huì)治理具有很高的理性價(jià)值，美國(guó)著名哲學(xué)家約翰·羅爾斯在其《正義論》中甚至認(rèn)為：“在純粹的正義中，不存在對(duì)正當(dāng)結(jié)果的獨(dú)立標(biāo)準(zhǔn)，而是存在一種正確的或公平的程序，這種程序若被人們恰當(dāng)?shù)刈袷?，其結(jié)果也是正確的或公平的，無論它們會(huì)是些什么樣的結(jié)果。”［3］具體而言，在管理型社會(huì)治理中，程序正義具有如下作用：一是保障實(shí)體正義的實(shí)現(xiàn)。具體的社會(huì)治理中，常常涉及到公共利益與個(gè)人利益、公共權(quán)利和個(gè)人權(quán)利的沖突，社會(huì)治理就是要化解這些沖突，實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義。西方法諺云：“正義要實(shí)現(xiàn)，而且要以人們看得見的方式實(shí)現(xiàn)”，這“看得見的方式”就是程序正義，也就是說正義的實(shí)現(xiàn)需要一定的手段與程序。二是保障個(gè)人的自由權(quán)利與尊嚴(yán)。程序正義的人人平等原則捍衛(wèi)了人的尊嚴(yán)，體現(xiàn)了對(duì)尊嚴(yán)、自由、權(quán)利的珍視。同時(shí)，程序正義通過對(duì)具體社會(huì)治理活動(dòng)時(shí)間、范圍、權(quán)限的限定，規(guī)范了社會(huì)治理的實(shí)施。如果政府社會(huì)治理因?yàn)椴话礄?quán)限、范圍、時(shí)限開展治理活動(dòng)，并侵害了公眾的權(quán)益，就必須承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。三是維護(hù)了公共利益。通過各種行政程序可以保證社會(huì)治理決策、執(zhí)行、評(píng)估的民主化、科學(xué)化與公開化，從而有效避免政府社會(huì)治理權(quán)力的濫用，切實(shí)保障公共利益的實(shí)現(xiàn)。

（三）管理型社會(huì)治理體現(xiàn)了民主平等的理性精神

在多數(shù)情況下，民主是作為一種政府治理體制而存在的。而作為工業(yè)化與科技進(jìn)步產(chǎn)物的管理型社會(huì)治理，它在本質(zhì)上是反對(duì)專斷而傾向于民主的。它處處通過建立一種井然有序的規(guī)則與程序，有效避免任意專斷。正如馬克斯·韋伯指出的那樣：“同老的世襲統(tǒng)治的個(gè)人自由隨意專斷和恩惠相反，法律平等和要求法律保障不得隨意專斷，就需要有行政管理的形式的理性的求實(shí)性。”［4］這種“求實(shí)性”就是管理型社會(huì)治理依照規(guī)則辦事的特征，正是這種“求實(shí)性”消除了社會(huì)治理中的專斷支配，實(shí)現(xiàn)了治理上的民主。

一般來說，“民主是一種制度框架，在它厚重的外殼下，深埋著各種各樣的政治價(jià)值取向。從某種程度上說，正是這些深藏于人們心中的價(jià)值取向賦予了民主制度以鮮活的血肉”［5］。就管理型社會(huì)治理而言，平等是民主原則最基本的價(jià)值取向。正如杜威所言：“相信平等，這是民主信條中的一個(gè)因素?！睆哪撤N意義上說，平等的價(jià)值取向與管理型社會(huì)治理的運(yùn)行機(jī)制實(shí)現(xiàn)了相互呼應(yīng)。管理型社會(huì)治理通過科學(xué)化、工具理性、非人格化打破了統(tǒng)治型社會(huì)里人與人之間的依附關(guān)系，使一切人與人之間的不平等關(guān)系成為歷史，取而代之的是人與人之間的形式平等。在治理主體與治理對(duì)象方面，管理型社會(huì)治理只考慮社會(huì)治理行為的合法性、合理性與有效性，嚴(yán)格依照規(guī)則辦事，它“斷然拒絕特權(quán)”，對(duì)待治理對(duì)象不摻雜任何個(gè)人的情感、偏好等非理性的因素，做到規(guī)則面前人人平等。很明顯，管理型社會(huì)治理使得公眾在贏得平等方面向前邁進(jìn)了一大步。

（四）管理型社會(huì)治理體現(xiàn)了依法治理的理性精神

法治作為現(xiàn)代文明社會(huì)的理性選擇，是人類經(jīng)過漫長(zhǎng)歷史實(shí)踐并付出巨大代價(jià)的結(jié)果。在管理型治理模式中，法律關(guān)系是重要的社會(huì)關(guān)系。治理規(guī)范主要是法律規(guī)范，法律責(zé)任成為主要責(zé)任。因此，依法治理成為管理型社會(huì)治理的基本理性精神，它使社會(huì)治理始終處于規(guī)范化和制度化的良性運(yùn)行中，并形成一種穩(wěn)定的社會(huì)秩序。管理型社會(huì)治理的這種法治精神在很大程度上是出于控制權(quán)力、防止權(quán)力失衡的需要。在管理型社會(huì)治理中，權(quán)力是一種公共權(quán)力。但這種公共權(quán)力依然由具體的個(gè)人掌握并行使，這就有可能造成公權(quán)力的濫用甚至私用，從而違背了管理型社會(huì)治理中權(quán)力的公共性。因此，必須對(duì)公共權(quán)力予以制約，而法治正是可以在一定程度上滿足限權(quán)要求的治理方式。

管理型社會(huì)治理的法治理性體現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：首先，法治是一種貫徹法律至上、嚴(yán)格依法辦事的治理理念。在管理型社會(huì)治理中，法律具有至高無上的權(quán)威，并在社會(huì)治理的一切領(lǐng)域得到有效實(shí)施、有力貫徹和普遍遵守。其次，在管理型社會(huì)治理中，法治是一種按照法律授權(quán)、嚴(yán)格規(guī)范運(yùn)行的治理方式。它要求管理國(guó)家、治理社會(huì)必須依靠法律這種普遍、穩(wěn)定、明確的社會(huì)規(guī)范，而不是依靠所謂的圣人人格、特權(quán)和親情。最后，在管理型社會(huì)治理中，法治是一種守法的生活方式。它要求把法律作為公民行為的標(biāo)準(zhǔn)與導(dǎo)向，使社會(huì)治理的每個(gè)參與者都受法律的保護(hù)和約束，不允許任何人或組織享有不受法律規(guī)束的特權(quán)?？偠灾ㄖ问枪芾硇蜕鐣?huì)治理的基本要求，沒有健全的法律，沒有對(duì)法律的充分尊重，就沒有良善的社會(huì)治理。

二、管理型社會(huì)治理的倫理困境

盡管管理型社會(huì)治理在實(shí)施的過程中體現(xiàn)出效率至上、程序正義、公平民主、依法治理的理性追求與倫理精神，但是從根本上說，管理型社會(huì)治理的“價(jià)值中立”原則、“官僚制”治理框架、“科學(xué)管理”技術(shù)路線決定了倫理在其中發(fā)生作用的有限性。“倫理對(duì)于這種管理模式而言，始終無法成為管理手段，更不用說作為完整的管理方式而接納了。管理型社會(huì)治理模式在制度安排中，不僅不能考慮到倫理的因素，反而處處表現(xiàn)出對(duì)倫理的排斥?！保?］

（一）“價(jià)值中立”原則造成管理型社會(huì)治理對(duì)倫理的排斥

“政治與行政二分”構(gòu)成了管理型社會(huì)治理模式的思想基礎(chǔ)，而在此基礎(chǔ)上形成的“價(jià)值中立”是其基本原則。由于在管理型社會(huì)治理中，社會(huì)治理職能主要由政府承擔(dān)，“價(jià)值中立”的原則同樣適用于社會(huì)管理領(lǐng)域。管理型社會(huì)治理的“價(jià)值中立”原則以科學(xué)性、技術(shù)性來理解社會(huì)治理，認(rèn)為社會(huì)治理是一個(gè)依賴組織技術(shù)與制度體系的機(jī)械化過程，與正義與非正義、善與惡、美德與至善等倫理問題全然無涉。

但管理型社會(huì)治理的“價(jià)值中立”原則在理論上是不可靠的，在實(shí)踐上也是行不通的。從理論上看，“價(jià)值中立”原則強(qiáng)化了政府治理的獨(dú)立性，擺脫了政治對(duì)政府治理的影響。同時(shí)，也造成治理主體不但失去在社會(huì)治理中的自主權(quán)、創(chuàng)造權(quán)，也失去了倫理選擇權(quán)與思考權(quán)，從而切斷了社會(huì)治理與倫理的天然聯(lián)系，形成了社會(huì)治理中的倫理無涉狀態(tài)，導(dǎo)致大量不符合倫理要求的社會(huì)治理行為的出現(xiàn)。另外，價(jià)值中立原則將政府社會(huì)治理的合理性確定為追求治理行為的規(guī)范化、科學(xué)化，力圖在價(jià)值上保持中立，或去“價(jià)值化”，這勢(shì)必動(dòng)搖政府社會(huì)治理的合法性基礎(chǔ)。政府社會(huì)治理合法性的前提是獲得公眾的認(rèn)同和信任，這本身意味著社會(huì)治理存在價(jià)值的要素。由此可見，排除價(jià)值要素是與政府的合法性相沖突的，這樣的社會(huì)治理既不能得到公眾的認(rèn)可，也無法獲得它所追求的治理效率。從社會(huì)治理的具體實(shí)踐來看，社會(huì)治理主體時(shí)刻面臨著不同層面的價(jià)值判斷與選擇，包括治理理念的判斷與選擇、治理方式的判斷與選擇、治理手段的判斷與選擇、治理目的的判斷與選擇等。特別是由于社會(huì)治理領(lǐng)域法律法規(guī)所固有的不完備性，使得治理主體在進(jìn)行社會(huì)治理時(shí)擁有大量的自由裁量權(quán)，需要他們?cè)诤芏嗲闆r下進(jìn)行價(jià)值判斷，而治理主體是否具有公正、忠于職守、克己奉公、廉潔自律等道德品質(zhì)，直接關(guān)系自由裁量權(quán)的正確運(yùn)用。因此，完全的價(jià)值中立在管理型社會(huì)治理中是根本做不到的。

（二）“官僚科層制”架構(gòu)造成管理型社會(huì)治理對(duì)倫理的排斥

系統(tǒng)化、科學(xué)化、非人格化的“官僚科層制”為管理型社會(huì)治理提供了體系框架，成為現(xiàn)代社會(huì)治理的“樣板間”。官僚科層制是指一種由訓(xùn)練有素的專業(yè)人員依照既定規(guī)則持續(xù)運(yùn)作的行政體制。在這種體制下，政府的社會(huì)治理權(quán)限范圍由法律來規(guī)定，依據(jù)等級(jí)賦予權(quán)威的原則，形成了牢固而有秩序的上下級(jí)“金字塔”結(jié)構(gòu)。官僚科層制具有職能專門化基礎(chǔ)上的明確分工、等級(jí)賦權(quán)基礎(chǔ)上的層次結(jié)構(gòu)、規(guī)章制度基礎(chǔ)上的責(zé)權(quán)劃分以及系統(tǒng)化的工作程序、非人格化的人際關(guān)系等特點(diǎn)。應(yīng)該承認(rèn)，官僚科層制在相當(dāng)程度上體現(xiàn)了人類的理性精神，它比其他組織形式更具有“技術(shù)上的優(yōu)越性”。憑借其效率至上的特點(diǎn)與技術(shù)性優(yōu)勢(shì)，適應(yīng)了復(fù)雜化、現(xiàn)代化社會(huì)治理的需要。因此，官僚科層制成為管理型社會(huì)治理的基本運(yùn)行框架。但官僚科層制也存在不少問題，其核心問題是對(duì)倫理的背離，“官僚制在20世紀(jì)中的所有失敗都在于它根據(jù)工具理性的原則排斥了正向的倫理價(jià)值的介入”［7］。官僚科層制與倫理的背離表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：

第一，危害到社會(huì)民主。官僚科層制雖然順應(yīng)專門化與知識(shí)化的要求，摒棄了血統(tǒng)、門第與特權(quán)觀念，從社會(huì)各個(gè)階層中選拔從事社會(huì)治理的專門化人才，在民主化方面起到了積極作用。但官僚科層制的廣泛實(shí)施又在社會(huì)上形成了一個(gè)新的獨(dú)立利益群體——官僚階層。他們通過各種手段不斷強(qiáng)化自己掌握的社會(huì)治理權(quán)力，從而阻礙了社會(huì)治理領(lǐng)域的民主化進(jìn)程。

第二，導(dǎo)致腐敗的產(chǎn)生?，F(xiàn)代社會(huì)治理的極端復(fù)雜性、管理組織的巨型化與治理技術(shù)的高度專門化，使得公眾難以對(duì)官僚階層的社會(huì)治理活動(dòng)進(jìn)行有效監(jiān)督。加之官僚科層制嚴(yán)格的權(quán)威分層使得組織內(nèi)部等級(jí)森嚴(yán)，社會(huì)治理的職權(quán)極易被少數(shù)人所掌握，且缺乏平級(jí)或下級(jí)的有效監(jiān)督，從而造成官僚階層對(duì)公眾失去責(zé)任感，使得他們?cè)谏鐣?huì)治理中可以不斷為自己謀取特殊利益，表現(xiàn)出嚴(yán)重的自我中心、自我膨脹、自我服務(wù)、曲解民意與漠視公共需求，最終導(dǎo)致腐敗的產(chǎn)生。

第三，導(dǎo)致治理僵化與低效。官僚科層制對(duì)從事社會(huì)治理的人員一般要進(jìn)行極為嚴(yán)格的遵守規(guī)則與社會(huì)治理程序的訓(xùn)練，它不鼓勵(lì)根據(jù)具體情況進(jìn)行決策或創(chuàng)造性地解決社會(huì)治理問題，而要求按照標(biāo)準(zhǔn)化、機(jī)械化的程序來照章辦事，依規(guī)治理，使得管理人員的創(chuàng)造性、主動(dòng)性受到壓抑，容易滋生墨守成規(guī)、繁文縟節(jié)的官僚主義，從而導(dǎo)致社會(huì)治理的僵化。同時(shí)，官僚科層制的種種章程雖然可以約束管理人員行為，保證社會(huì)治理活動(dòng)的精確性與可靠性，但極易造成無法對(duì)不斷變動(dòng)的社會(huì)環(huán)境、社會(huì)治理問題作出及時(shí)的、有效的回應(yīng)，從而使得社會(huì)治理出現(xiàn)低效化的傾向。

第四，忽視人的價(jià)值。官僚科層制把人看作社會(huì)治理的手段與工具，而忽視了人的目的性價(jià)值。首先，官僚科層制忽視了管理者的價(jià)值。官僚科層制著眼點(diǎn)在于如何從技術(shù)方面提高社會(huì)治理效率，以最小的人財(cái)物投入獲取最大的社會(huì)治理產(chǎn)出，責(zé)任意識(shí)、倫理水平等倫理因素幾乎進(jìn)不到它的視野。它把每個(gè)管理者都變成了龐大社會(huì)治理機(jī)器上的一個(gè)螺絲釘，成為屈從于規(guī)章制度的“工具人”。在理性化、定量化、科學(xué)化的社會(huì)治理機(jī)器面前，管理者完全喪失了“人的完整性”。其次，官僚科層制忽視了公眾的價(jià)值與需求。官僚科層制導(dǎo)致管理型社會(huì)治理把效率看作最高目標(biāo)，而人性道義的價(jià)值則被相對(duì)地忽略了，特別是忽略了公眾多樣化的需求。社會(huì)多元化導(dǎo)致了公眾需求的多樣性與差異性，也就是說，在管理型社會(huì)沒有“統(tǒng)一的公眾”。但“建立在官僚理性基礎(chǔ)上的政府盡管在努力提供規(guī)范化的服務(wù)與產(chǎn)品，但它與不同文化背景的公民之間的關(guān)系越來越疏遠(yuǎn)了……標(biāo)準(zhǔn)化的政策、程序與多樣化的、敢于直言表述自己觀點(diǎn)的公民之間的關(guān)系越來越不協(xié)調(diào)了。”［8］

（三）“科學(xué)管理”技術(shù)路線造成管理型社會(huì)治理對(duì)倫理的排斥

管理型社會(huì)治理是一種科學(xué)化的管理，是美國(guó)管理學(xué)家弗雷德里克·泰羅的“科學(xué)管理”思想在社會(huì)管理領(lǐng)域的移植?？陀^地說，科學(xué)管理所倡導(dǎo)的專業(yè)分工、層級(jí)節(jié)制、依法辦事、功績(jī)管理、權(quán)責(zé)明確等對(duì)社會(huì)治理起到了十分重要的積極意義。它為管理型社會(huì)治理提供了技術(shù)路線，促使了稅收技術(shù)、財(cái)政技術(shù)、金融技術(shù)、司法技術(shù)、市場(chǎng)管理技術(shù)等社會(huì)管理技術(shù)的增進(jìn)與精致化，使得社會(huì)治理步入科學(xué)化時(shí)代。但科學(xué)管理的技術(shù)理性特征，又使它在社會(huì)治理的實(shí)踐中陷入對(duì)科學(xué)化、技術(shù)化與標(biāo)準(zhǔn)化的片面追求以及對(duì)理性、效率的極端推崇中。由于社會(huì)治理偏重于技術(shù)理性，雖然也有倫理的追求，但卻只能形成技術(shù)化的結(jié)構(gòu)。在這種結(jié)構(gòu)中，必然造成倫理虛無主義的橫行。

在科學(xué)管理的支配下，社會(huì)治理越來越強(qiáng)調(diào)對(duì)純粹治理過程的組織、預(yù)測(cè)與實(shí)施，越來越倚重于各類治理技術(shù)。在治理方法、手段與途徑上也日益科學(xué)化、合理化與程序化，最終使得社會(huì)治理成為技術(shù)工具的俘虜。不僅治理行為技術(shù)化了，而且治理目標(biāo)也技術(shù)化了，導(dǎo)致倫理在社會(huì)治理中的空?qǐng)觥！艾F(xiàn)代組織與公共政策，通過一種工具性或技術(shù)性的目標(biāo)，從而排除倫理的要素，出現(xiàn)處在追逐政策目標(biāo)的人們盲點(diǎn)上的倫理錯(cuò)位……把邪惡的或者破壞性的事物重新定義成善的有價(jià)值的事物。”［9］可以說，管理型社會(huì)治理的“科學(xué)管理”技術(shù)路線以完美的技術(shù)手段扼殺了社會(huì)治理參與者的個(gè)性，抽去了他們的主體性靈魂，人的尊嚴(yán)、權(quán)利、靈魂守望等價(jià)值被束之高閣，最終造成社會(huì)治理與倫理的背離，使得管理型社會(huì)治理雖“都不同程度地存在著倫理水平的下降、價(jià)值失落的討論和呼喚人文精神的倡議，但是都無法找到把這種人文追求變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的路徑，更不可能把人文追求直接轉(zhuǎn)化為社會(huì)治理的操作性方案”［10］。

三、管理型社會(huì)治理的倫理救治

管理型社會(huì)治理在突出法治的同時(shí)排斥倫理，必須實(shí)現(xiàn)向服務(wù)型社會(huì)治理的轉(zhuǎn)向。服務(wù)型社會(huì)治理的“服務(wù)至上”價(jià)值取向決定了社會(huì)治理與倫理的內(nèi)在契合，“服務(wù)成為這種社會(huì)治理模式得以生長(zhǎng)的基礎(chǔ)。這種包含著更多利他因素的倫理精神所統(tǒng)攝的社會(huì)治理活動(dòng)中，政府所追求的不再是管理型治理模式下的效率主導(dǎo)，而是強(qiáng)調(diào)公共利益的實(shí)現(xiàn)，倡導(dǎo)公平正義的實(shí)現(xiàn)”［11］。倫理在這種治理模式中不單是一種治理手段與工具，更體現(xiàn)為一種道義性的價(jià)值追求。因此，只有在服務(wù)型社會(huì)治理中，倫理才能真正發(fā)揮其應(yīng)有的社會(huì)治理功能。

（一）管理型社會(huì)治理模式的服務(wù)轉(zhuǎn)向

隨著管理型社會(huì)治理逐漸暴露出諸如治理腐敗、機(jī)構(gòu)膨脹、官僚主義等不可避免的種種弊端，人們逐漸意識(shí)到在治理領(lǐng)域中，事實(shí)和價(jià)值之間似乎并不服從休謨的不可通約定律，從而“在利益協(xié)調(diào)和人的管理命題的解決進(jìn)程中，呈現(xiàn)出人性價(jià)值判斷的倫理化趨勢(shì)和對(duì)倫理調(diào)節(jié)手段在場(chǎng)需求的遞增趨勢(shì)”［12］。由此，作為對(duì)管理型社會(huì)治理的倫理救治，一種新型的社會(huì)治理模式——服務(wù)型社會(huì)治理的出現(xiàn)便成為歷史必然。所謂服務(wù)型社會(huì)治理，是指“以信任與合作機(jī)制的生成為基點(diǎn)，以為社會(huì)提供公共服務(wù)和維護(hù)公共利益為根本目的，主張把權(quán)力、法律和倫理規(guī)范整合在一起，形成在倫理精神統(tǒng)攝下政府、市場(chǎng)、社會(huì)相統(tǒng)一，權(quán)治、法治、德治相協(xié)調(diào)的社會(huì)治理體系”［13］。服務(wù)型社會(huì)治理不以權(quán)力擴(kuò)張或法律制約為宗旨，而是一種基于服務(wù)精神的社會(huì)治理模式。社會(huì)主義社會(huì)的社會(huì)治理就是典型的服務(wù)型社會(huì)治理，當(dāng)前加強(qiáng)與創(chuàng)新社會(huì)治理的重要任務(wù)就是不斷鞏固與發(fā)展這種社會(huì)治理模式。

（二）服務(wù)型社會(huì)治理的倫理治理傾向

服務(wù)型社會(huì)治理“服務(wù)至上”的價(jià)值取向決定了社會(huì)治理與倫理的契合。在“服務(wù)至上”這一倫理取向的主導(dǎo)下，任何社會(huì)治理行為都要體現(xiàn)人民意志、尊重人民意愿、維護(hù)人民利益，并據(jù)此創(chuàng)設(shè)社會(huì)治理的具體制度、過程與行為模式?！斑@種制度的設(shè)計(jì)和安排要充分體現(xiàn)其服務(wù)的功能和義務(wù)，就必須以倫理為基礎(chǔ)和依據(jù)?！保?4］因此，不同于統(tǒng)治型社會(huì)治理中倫理只是一種裝飾與補(bǔ)充，也不同于管理型社會(huì)治理在突出法治的同時(shí)卻排斥倫理。在服務(wù)型社會(huì)治理中，倫理既具有工具性價(jià)值，又具有目的性價(jià)值，從而使其成為一種倫理化的社會(huì)治理模式。服務(wù)型社會(huì)治理模式以倫理為基礎(chǔ)，倫理因素由此逐漸成為規(guī)范社會(huì)行為和正確引導(dǎo)社會(huì)治理前行的基本力量，從而實(shí)現(xiàn)了社會(huì)治理與倫理的契合，使得服務(wù)型社會(huì)治理表現(xiàn)出倫理化的傾向。服務(wù)型社會(huì)治理的倫理化傾向主要表現(xiàn)為如下幾個(gè)方面：

第一，實(shí)現(xiàn)從追求治理效率最大化到以人為本的轉(zhuǎn)變。在傳統(tǒng)社會(huì)治理中，治理效率是評(píng)價(jià)社會(huì)治理善惡的基本標(biāo)準(zhǔn)，它也適當(dāng)照顧人的正當(dāng)需要與利益，但主要是為了調(diào)動(dòng)他們的積極性。說到底，是把人作為社會(huì)治理的手段與工具。而服務(wù)型社會(huì)治理模式則是把人當(dāng)作目的。當(dāng)代中國(guó)，服務(wù)型社會(huì)治理就是在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)上，以為人民提供公平公正、優(yōu)質(zhì)高效、多樣化的公共服務(wù)為根本出發(fā)點(diǎn)與歸宿，把社會(huì)治理重心切實(shí)轉(zhuǎn)向保障和改善民生，財(cái)政資金更多地投向與群眾利益直接相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施、教育文化、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障與環(huán)境保護(hù)等民生領(lǐng)域，以期最大限度地滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的公共服務(wù)需要。

第二，實(shí)現(xiàn)從強(qiáng)調(diào)社會(huì)治理的科學(xué)理性到推崇倫理導(dǎo)向的轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)社會(huì)治理片面重視治理的規(guī)律性、科學(xué)性、技術(shù)化與程序化，而服務(wù)型社會(huì)治理模式主張倫理的治理。社會(huì)治理只有體現(xiàn)了公正、公平的倫理要求，滿足了人民的意愿與需要，才具有合德性與合理性。從而把社會(huì)治理的重心從物轉(zhuǎn)向人，從個(gè)體轉(zhuǎn)向群體，從控制轉(zhuǎn)向參與。

第三，實(shí)現(xiàn)治理一元主體向多元主體轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)社會(huì)治理模式是政府一元主體，而服務(wù)型社會(huì)治理模式強(qiáng)調(diào)治理主體的多元化，除了政府以外，社會(huì)組織、公民個(gè)人都可以承擔(dān)社會(huì)治理的職能。具體到我國(guó)的社會(huì)治理，就是發(fā)揮黨委對(duì)社會(huì)治理的領(lǐng)導(dǎo)作用，發(fā)揮政府對(duì)社會(huì)治理的主導(dǎo)作用，發(fā)揮社會(huì)組織對(duì)社會(huì)治理的協(xié)同作用，發(fā)揮社會(huì)公眾對(duì)社會(huì)治理的參與作用。

第四，實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理由注重守法到強(qiáng)調(diào)德法并重的轉(zhuǎn)變。管理型社會(huì)治理模式以法律為基礎(chǔ)，雖然也需要用倫理來彌補(bǔ)法律的缺陷，但倫理始終無法上升為制度性因素。同時(shí)，在社會(huì)治理的制度安排中，不僅不能考慮倫理的作用，反而要處處表現(xiàn)出對(duì)倫理的排斥。在服務(wù)型社會(huì)治理模式中不僅要遵守法律，而且還要自覺追求超越于法律的倫理要求。

第五，實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理由注重他律到注重自律的轉(zhuǎn)變。以往社會(huì)治理強(qiáng)調(diào)制度的外在約束，而服務(wù)型社會(huì)治理模式強(qiáng)調(diào)倫理自律。注重通過社會(huì)輿論、風(fēng)俗習(xí)慣和道德教育強(qiáng)化治理主體的倫理自律，引導(dǎo)他們把從事社會(huì)治理作為一種崇高的倫理追求，有隨時(shí)為社會(huì)治理奉獻(xiàn)與服務(wù)的精神，而不是在治理過程中一味進(jìn)行索取，從而防止權(quán)力尋租、失職瀆職等倫理缺失行為的發(fā)生。因此，只有在服務(wù)型社會(huì)治理中，倫理才能真正起到作用，它通過管理者服務(wù)觀念的確立，通過切實(shí)的管理與服務(wù)行為引導(dǎo)社會(huì)，從而在整個(gè)社會(huì)的范圍內(nèi)張揚(yáng)倫理精神，使社會(huì)治理充分實(shí)現(xiàn)倫理化。

（三）服務(wù)型社會(huì)治理中倫理與制度的相互支持

倫理是一種軟約束，體現(xiàn)為柔性治理，制度是一種硬約束，體現(xiàn)為剛性治理；倫理主要依靠人的內(nèi)在自覺性，制度主要依靠外在的強(qiáng)制力。作為社會(huì)治理的兩個(gè)基本手段，倫理離不開制度，制度也離不開倫理。因此，我們強(qiáng)調(diào)社會(huì)治理的倫理化，并不是說服務(wù)型社會(huì)治理中只有倫理而沒有制度，而是說基于權(quán)

力的統(tǒng)治型社會(huì)治理和基于法律的管理型社會(huì)治理都無法將倫理與制度真正結(jié)合起來，只有在服務(wù)型社會(huì)治理中才能實(shí)現(xiàn)制度與倫理的互動(dòng)與整合。服務(wù)型社會(huì)治理模式所依靠的不僅是權(quán)力或者法律，它的動(dòng)力直接來源于倫理精神，而權(quán)力和法律只不過是貫徹倫理精神的必要手段。因而，它可以在制度安排中，把權(quán)力、法律和倫理規(guī)范整合到一起，形成一個(gè)在倫理精神統(tǒng)攝下的權(quán)力、法律和倫理規(guī)范相統(tǒng)一的治理體系。使倫理與制度在內(nèi)容上相互吸收、功能上相互補(bǔ)充、實(shí)施上相互憑借，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)倫理與制度的協(xié)同治理，同時(shí)，對(duì)于服務(wù)型社會(huì)治理而言，倫理不單是一種治理手段，也不再僅具有工具價(jià)值，而是成為社會(huì)生活的一種目的。在這樣的社會(huì)治理模式下，主體在自己的治理行為中體現(xiàn)著倫理，并用這些具體行動(dòng)去實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的倫理價(jià)值。他們?cè)谡J(rèn)同、接受那種體現(xiàn)、凝聚著倫理精神的治理行為時(shí)，其實(shí)也是在實(shí)現(xiàn)著自我治理。他們?cè)谏鐣?huì)治理中既是主體又是客體，在接受治理的時(shí)候，是為了個(gè)體的自由全面和諧發(fā)展。在為別人提供管理與服務(wù)的過程中，體現(xiàn)了自身的主體性，并促進(jìn)了社會(huì)善治的實(shí)現(xiàn)。

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責(zé)任編輯：楊 東

Ethical Dilemmas Facing the Management－Focused Social Governance and Corresponding Solutions

WANG Wei－guo
（Hebei University of Economics and Business，Shijiazhuang，Hebei，050061）

The management－focused social governance rooted in industrial civilization is of rational spirits such as giving priority to efficiency，procedural justice，democracy and equality，and rule by law.However，due to its principle of “value neutrality”，the structure of“bureaucracy”and“technology－oriented”guidelines，ethics are somewhat excluded from such social governance.Therefore，we must complete the ethical turn to the service－focused social governance. By achieving service－focused social governance，ethical considerations will become the fundamental power guiding the social governance，harmony between social governance and ethics will be realized，and the social governance will tend to be ethical in every way.

management－focused social governance；rational spirits；ethical dilemmas；ethical treatment

C91

A

1002－0519（2015）03－0090－07

2015－04－08

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目（12＆ZD043）；2014年河北省高等學(xué)校青年拔尖人才計(jì)劃（BJ2014076）

王維國(guó)（1982－），男，河北邯鄲人，法學(xué)博士，河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)社會(huì)管理德治與法治協(xié)同創(chuàng)新中心教師，主要從事社會(huì)倫理治理研究。