彭 軍

關(guān)于健全防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制的實(shí)踐與思考

彭 軍

長(zhǎng)期以來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作，黨的十八大報(bào)告首次將防災(zāi)減災(zāi)作為生態(tài)文明建設(shè)重要內(nèi)容提出來(lái)，十八屆三中全會(huì)提出了“健全防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制”的改革任務(wù)。根據(jù)十八屆三中全會(huì)的精神，結(jié)合湖北省情災(zāi)情實(shí)際，我們對(duì)“健全防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制”問(wèn)題作了一些探索與思考。

一、建立“屬地為主”責(zé)任體系，實(shí)施自然災(zāi)害生活救助精細(xì)化管理

（一）建立分擔(dān)機(jī)制，確定自然災(zāi)害生活救助資金投入分擔(dān)責(zé)任。2011年1月，財(cái)政部、民政部聯(lián)合出臺(tái)了《自然災(zāi)害生活救助資金管理辦法》（財(cái)社〔2011〕6號(hào)），中央財(cái)政把湖北劃歸中西部地區(qū)補(bǔ)助類(lèi)別，確定中央和省級(jí)自然災(zāi)害生活救助資金分擔(dān)比例為7∶3。隨后，我廳會(huì)同省財(cái)政廳聯(lián)合出臺(tái)了《湖北省自然災(zāi)害生活救助資金管理暫行辦法》，確定自然災(zāi)害生活救助資金所需地方分擔(dān)部分省和市州、縣按6∶4分擔(dān)。截止2014年11月，全省有102個(gè)市州、縣（市、區(qū)）出臺(tái)了相關(guān)文件，明確了本級(jí)自然災(zāi)害生活救助資金預(yù)算比例及管理辦法，標(biāo)志著我省自然災(zāi)害生活救助資金分擔(dān)機(jī)制實(shí)現(xiàn)全覆蓋，自然災(zāi)害應(yīng)急救助的資金保障體制基本建立。

（二）建立救助標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施自然災(zāi)害精準(zhǔn)救助。一是出臺(tái)救助標(biāo)準(zhǔn)。2013年制定了《湖北省自然災(zāi)害生活救助資金精細(xì)化管理辦法》?！掇k法》是全國(guó)第一個(gè)把自然災(zāi)害生活救助碎片政策系統(tǒng)化、體系化，首次對(duì)我省自然災(zāi)害生活救助進(jìn)行了“三個(gè)明確”：即救助對(duì)象分類(lèi)明確，救助標(biāo)準(zhǔn)明確，救助資金發(fā)放和公示時(shí)限明確。二是深入推動(dòng)政策落地，及時(shí)總結(jié)推廣經(jīng)驗(yàn)。我廳選擇京山縣、谷城縣、夷陵區(qū)等地作為先行試點(diǎn)。京山縣形成了“一個(gè)《辦法》管總，兩本臺(tái)賬規(guī)范，三個(gè)對(duì)口運(yùn)行，四個(gè)環(huán)節(jié)到戶(hù)”的自然災(zāi)害生活救助精細(xì)化管理模式。三是健全電子臺(tái)賬，全面開(kāi)展跟蹤問(wèn)效。開(kāi)發(fā)建立“湖北省自然災(zāi)害生活救助跟蹤問(wèn)效信息系統(tǒng)”，目前已在隨州上線(xiàn)試點(diǎn)，全面推行以后，全省自然災(zāi)害救助情況可實(shí)現(xiàn)時(shí)時(shí)跟蹤查詢(xún)，便于檢查問(wèn)效。

（三）建立災(zāi)情會(huì)商通報(bào)制度，提高自然災(zāi)害應(yīng)急救助決策水平。一是建立統(tǒng)計(jì)管理制度，強(qiáng)化考核通報(bào)。2012年我廳制發(fā)了《湖北省自然災(zāi)害情況統(tǒng)計(jì)制度》，明確考核細(xì)則，建立季通報(bào)、年總評(píng)考核通報(bào)辦法，考核結(jié)果與年終評(píng)優(yōu)和資金撥付掛鉤，強(qiáng)化各級(jí)民政部門(mén)做好災(zāi)情統(tǒng)計(jì)上報(bào)管理工作的責(zé)任。二是建立災(zāi)情會(huì)商和評(píng)估機(jī)制，強(qiáng)化涉災(zāi)部門(mén)聯(lián)動(dòng)合作。省減災(zāi)委辦公室堅(jiān)持每季召集省防辦、國(guó)土資源、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、地震、氣象、民政等涉災(zāi)管理部門(mén)會(huì)商綜合本季度災(zāi)情，研討下季度災(zāi)害趨勢(shì)。三是建立和培訓(xùn)災(zāi)害信息員隊(duì)伍，強(qiáng)化災(zāi)情管理“最后一公里”。建立了一支覆蓋省、市、縣、鄉(xiāng)、村五個(gè)層級(jí)3.32萬(wàn)人規(guī)模的災(zāi)害信息員隊(duì)伍。同時(shí)，編印了培訓(xùn)教材和災(zāi)害信息員實(shí)用手冊(cè)，每年進(jìn)行一次業(yè)務(wù)輪訓(xùn)。四是建立基于衛(wèi)星報(bào)災(zāi)系統(tǒng)，強(qiáng)化科技在災(zāi)情管理中的運(yùn)用。建立了以小型移動(dòng)平臺(tái)、大屏顯示系統(tǒng)、應(yīng)急指揮視頻系統(tǒng)為主要內(nèi)容的省級(jí)自然災(zāi)害應(yīng)急指揮平臺(tái)。加快實(shí)施基于自主衛(wèi)星報(bào)災(zāi)系統(tǒng)和北斗示范運(yùn)用服務(wù)工程，給省、市、縣、鄉(xiāng)配發(fā)手持報(bào)災(zāi)終端、核查與決策支持終端，有力提升災(zāi)情采集及報(bào)送水平。

二、實(shí)施綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃，全面提升基層綜合減災(zāi)能力

《國(guó)家綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃（2011—2015）》印發(fā)后，我省迅速編制了《湖北省綜合防災(zāi)減災(zāi)“十二五”規(guī)劃》，經(jīng)省政府常務(wù)會(huì)議審定后于2012年6月發(fā)布實(shí)施。經(jīng)過(guò)四年探索，《規(guī)劃》實(shí)施取得了一系列突破。

（一）建立完善防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)組織管理體制機(jī)制。建立了省、市、縣三級(jí)減災(zāi)委員會(huì)及綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，決策咨詢(xún)機(jī)構(gòu)，編制完善了各級(jí)各類(lèi)應(yīng)急預(yù)案11.7萬(wàn)件，并適時(shí)開(kāi)展應(yīng)急演練活動(dòng)；建立完善了橫向和縱向相結(jié)合的災(zāi)情溝通、會(huì)商、評(píng)估和發(fā)布機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了災(zāi)情信息共享；出臺(tái)了《湖北省綜合減災(zāi)示范社區(qū)標(biāo)準(zhǔn)》和《救災(zāi)應(yīng)急工作規(guī)程》《救災(zāi)捐贈(zèng)工作規(guī)程》等規(guī)范性文件，為減災(zāi)救災(zāi)工作提供了制度保障。

（二）建立健全防災(zāi)減災(zāi)宣傳教育體系。一是集中開(kāi)展防災(zāi)減災(zāi)知識(shí)宣傳教育活動(dòng)。2011年至2014年，全省各級(jí)減災(zāi)委共舉辦集中宣傳教育活動(dòng)4.87萬(wàn)場(chǎng)次，發(fā)放宣傳資料556萬(wàn)份，制作宣傳展板5.21萬(wàn)塊，開(kāi)展應(yīng)急演練4733次，參加人員854萬(wàn)人次，有效地?cái)U(kuò)大了社會(huì)影響。二是大力加強(qiáng)宣傳陣地建設(shè)。省消防總隊(duì)、省人防辦、武漢市婦聯(lián)等單位先后建成集演練、科普、應(yīng)急避難為一體的防災(zāi)減災(zāi)宣教陣地。孝昌縣、秭歸縣、麻城市等地，先后建成集城市應(yīng)急指揮、逃生路線(xiàn)、避難場(chǎng)所于一體的城市應(yīng)急避難體系，極大提升了城鎮(zhèn)減災(zāi)水平。三是“從娃娃抓起”，將防災(zāi)減災(zāi)知識(shí)納入中小學(xué)、幼兒園教育和文化、科技、衛(wèi)生“三下鄉(xiāng)”活動(dòng)內(nèi)容。四是把減災(zāi)知識(shí)宣傳和應(yīng)急演練活動(dòng)融入文明城市、文明單位、文明村鎮(zhèn)創(chuàng)建之中，千方百計(jì)增強(qiáng)全民防災(zāi)減災(zāi)意識(shí)。

（三）積極推進(jìn)綜合防災(zāi)減災(zāi)項(xiàng)目實(shí)施。一是加強(qiáng)各類(lèi)自然災(zāi)害監(jiān)測(cè)站網(wǎng)和預(yù)警預(yù)報(bào)系統(tǒng)建設(shè)。全省設(shè)立地質(zhì)災(zāi)害監(jiān)測(cè)站6794個(gè)、國(guó)家級(jí)和區(qū)域性氣象觀(guān)測(cè)站2510個(gè)、水質(zhì)和空氣監(jiān)測(cè)站71個(gè)、國(guó)家和省級(jí)林業(yè)測(cè)報(bào)點(diǎn)69個(gè)，建成省級(jí)自然災(zāi)害應(yīng)急救助指揮視頻系統(tǒng)，有效提升應(yīng)急指揮和管理能力。二是積極推進(jìn)防災(zāi)減災(zāi)基礎(chǔ)性工程項(xiàng)目建設(shè)。2012—2014年，共籌措資金207.82億元，累計(jì)實(shí)施中小學(xué)校舍安全工程項(xiàng)目9502個(gè)，完成農(nóng)村危房改造36.228萬(wàn)戶(hù)，完成118處地質(zhì)災(zāi)害隱患勘查、治理和搬遷避險(xiǎn)，完成2906個(gè)病險(xiǎn)水庫(kù)除險(xiǎn)加固，有效提升了自然災(zāi)害工程防御能力。三是積極探索建立自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)隱患點(diǎn)數(shù)據(jù)庫(kù)。宜昌市夷陵區(qū)，荊州市沙市區(qū)、恩施州建始縣、咸寧市赤壁市等地，率先開(kāi)展自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)隱患點(diǎn)數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)試點(diǎn)工作，全面勘查行政區(qū)域內(nèi)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)隱患，建立風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)臺(tái)賬，并及時(shí)在社區(qū)公示，提出管理和消除計(jì)劃時(shí)間表，實(shí)行動(dòng)態(tài)管理。四是積極推進(jìn)救災(zāi)物資儲(chǔ)備體系建設(shè)。印發(fā)了《湖北省救災(zāi)物資儲(chǔ)備庫(kù)項(xiàng)目建設(shè)規(guī)劃》，計(jì)劃至2017年建成以武漢中央級(jí)救災(zāi)物資儲(chǔ)備庫(kù)為龍頭，省級(jí)7個(gè)區(qū)域性救災(zāi)物資儲(chǔ)備庫(kù)為骨干，市縣級(jí)救災(zāi)物資儲(chǔ)備庫(kù)為基礎(chǔ)的儲(chǔ)備格局，構(gòu)筑“保障全省、服務(wù)全國(guó)”的救災(zāi)物資儲(chǔ)備保障體系。

（四）扎實(shí)開(kāi)展“兩個(gè)創(chuàng)建”。一是創(chuàng)建“綜合減災(zāi)示范社區(qū)”。制定國(guó)家和省級(jí)綜合減災(zāi)示范社區(qū)考評(píng)細(xì)則，每年堅(jiān)持評(píng)選驗(yàn)收。2011—2014年，全省共有176個(gè)社區(qū)達(dá)到國(guó)家級(jí)“綜合減災(zāi)示范社區(qū)”的標(biāo)準(zhǔn)，400個(gè)社區(qū)達(dá)到省級(jí)“綜合減災(zāi)示范社區(qū)”的標(biāo)準(zhǔn)，省級(jí)財(cái)政共拿出700萬(wàn)元對(duì)命名表彰的社區(qū)給予了獎(jiǎng)勵(lì)，武漢、宜昌、荊州等地一批示范社區(qū)創(chuàng)建經(jīng)驗(yàn)在全國(guó)得到推廣。二是創(chuàng)建“防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)示范縣”。省減災(zāi)委、民政廳為探索縣級(jí)行政區(qū)域內(nèi)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作途徑與方法，選擇在恩施州建始縣為工作試點(diǎn)，大膽探索銳意創(chuàng)新，及時(shí)總結(jié)出了縣（市、區(qū)）綜合防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制建設(shè)的“四個(gè)同步”“三個(gè)機(jī)制”“四項(xiàng)建設(shè)”的新經(jīng)驗(yàn)。

（五）推進(jìn)自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制建設(shè)。2008年以來(lái)，我廳會(huì)同省財(cái)政廳、保監(jiān)會(huì)等部門(mén)，對(duì)農(nóng)村“兩屬兩戶(hù)”（軍屬、烈屬、五保戶(hù)、低保戶(hù)）實(shí)施了政策性農(nóng)房保險(xiǎn)，投保9元，最高理賠3000元，所需資金由省、市、縣（市、區(qū)）財(cái)政共同負(fù)擔(dān)，7年共向1047.27萬(wàn)戶(hù)農(nóng)戶(hù)投保9426.03萬(wàn)元，理賠3479.98萬(wàn)元，為17139戶(hù)恢復(fù)重建農(nóng)民解決了燃眉之急。先后在宜昌市夷陵區(qū)、十堰市鄖縣舉辦試點(diǎn)，以縣為一個(gè)投保單位，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村居民農(nóng)房保險(xiǎn)全覆蓋。

三、聚合社會(huì)力量，健全社會(huì)參與災(zāi)害應(yīng)急救助動(dòng)員機(jī)制

（一）依據(jù)社區(qū)，建立參與減災(zāi)救災(zāi)三支隊(duì)伍。結(jié)合綜合減災(zāi)示范社區(qū)創(chuàng)建，一是以社區(qū)居民樓棟為單位，建立社區(qū)減災(zāi)的“一長(zhǎng)三員”隊(duì)伍，即：設(shè)立一名樓棟長(zhǎng)、一名災(zāi)情信息員、一名隱患排查員、一名緊急疏散引導(dǎo)員。二是以社區(qū)網(wǎng)格管理員為主體，建立社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)管理隊(duì)伍。三是社區(qū)居民自愿參與，建立社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)應(yīng)急隊(duì)伍。

（二）探索建立救災(zāi)捐贈(zèng)新模式。一是依法審查確定參與接收捐贈(zèng)社會(huì)組織主體，統(tǒng)一分布接收捐贈(zèng)賬戶(hù)和接收使用情況公示方式。目前，省內(nèi)通過(guò)資格審查并開(kāi)展工作的社會(huì)組織為省慈善總會(huì)、省紅十字會(huì)、省青基會(huì)3家。二是印發(fā)《湖北省救災(zāi)捐贈(zèng)管理辦法》和《救災(zāi)捐贈(zèng)款物統(tǒng)計(jì)制度》，設(shè)定救災(zāi)捐贈(zèng)的啟動(dòng)程序和管理措施。三是對(duì)外接收捐贈(zèng)期間，堅(jiān)持每天通過(guò)湖北民政門(mén)戶(hù)網(wǎng)站、新聞媒體公布接收捐贈(zèng)及使用情況。

（三）制定減災(zāi)救災(zāi)相關(guān)工作標(biāo)準(zhǔn)。制定了自然災(zāi)害生活救助標(biāo)準(zhǔn)、救災(zāi)物資儲(chǔ)備庫(kù)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、綜合減災(zāi)示范社區(qū)創(chuàng)建標(biāo)準(zhǔn)、救災(zāi)物資采購(gòu)目錄等，出臺(tái)了《救災(zāi)應(yīng)急工作規(guī)程》《自然災(zāi)害統(tǒng)計(jì)制度》等，量化和細(xì)化減災(zāi)救災(zāi)工作內(nèi)容。

（作者系湖北省減災(zāi)委副主任 省民政廳廳長(zhǎng)）