□ 趙光勇

黨的十八屆三中全會公報提出了全面深化改革的總目標(biāo):“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。”這里說的國家治理體系，是黨領(lǐng)導(dǎo)人民管理國家的經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域的體制、機制和法律法規(guī)安排，也即一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國家制度。國家治理能力，是運用國家制度管理社會各方面事務(wù)的能力，包括改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國防、治黨治國治軍等各個方面的能力。［1］國家治理能力的現(xiàn)代化與國家政治統(tǒng)治和社會管理的基本職能定位緊密相關(guān)。國家的治理能力，通過黨和政府的執(zhí)政能力與執(zhí)政水平體現(xiàn)出來，服務(wù)于政府職能和目的。在現(xiàn)代政治哲學(xué)的視野中，政府的基本職能為提供安全、秩序、福利和正義。也有學(xué)者認(rèn)為還要加上自由。［2］(P43)為保證政府基本職能的實現(xiàn)，政府首先要實現(xiàn)社會治理?！霸诮M織一個人統(tǒng)治人的政府時，最大困難在于必須首先使政府能管理被統(tǒng)治者，然后再使政府管理自身?！保?］(P264)這就對政府的職能和效能提出了很高的要求。十八屆三中全會決定強調(diào)，中央政府要加強宏觀調(diào)控職能，下放審批權(quán)力，對保留的行政審批事項要規(guī)范管理、提高效率;加強地方政府公共服務(wù)、市場監(jiān)管、社會管理、環(huán)境保護等職責(zé);嚴(yán)格績效管理，突出責(zé)任落實，確保權(quán)責(zé)一致。轉(zhuǎn)變政府職能的目的，是要打造有限政府和有效政府。有限政府和有效政府，就是政府克服職能不清所帶來的“錯位、越位、缺位”，正確地做事，并且做好正確的事。

一、傳統(tǒng)治理模式與政府職能轉(zhuǎn)變

改革開放30 多年來，中國社會面貌發(fā)生了天翻地覆的變化。傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟已經(jīng)被中國特色的社會主義市場經(jīng)濟所取代，各項社會事業(yè)也取得了巨大的進展。1992年，黨的十四大報告提出建立社會主義市場經(jīng)濟體制的目標(biāo);2001年，中國加入WTO，但時至今日歐美發(fā)達(dá)國家仍不承認(rèn)中國的市場經(jīng)濟地位。市場經(jīng)濟的健康發(fā)展，重要的一個原因，就是處理好政府與市場的關(guān)系。而這又涉及配套的政府治理體制的改革與轉(zhuǎn)變。也就是說，相對于經(jīng)濟體制和社會結(jié)構(gòu)的巨大變化，中國現(xiàn)行的政治體制和治理模式相對滯后。俞可平認(rèn)為，中國政治改革是通過治理改革的形式出現(xiàn)。［4］(P3)但在謝慶奎看來，“盡管中國的治理變革，取得了很大成就，但傳統(tǒng)的治理模式并沒有根本改變?！保?］(P68)政府全能主義的治理模式不僅窒息了社會的活力和創(chuàng)造力，延緩了社會自身的發(fā)育和成熟，而且?guī)砹艘幌盗械膯栴}。政府行為沒有邊界，職責(zé)不清，這不僅妨礙了政府效率和應(yīng)有職能的發(fā)揮，而且造成政府與市場、社會以及公民之間關(guān)系的沖突與緊張。［6］(P14)

(一)傳統(tǒng)治理模式遭遇挑戰(zhàn)

中國傳統(tǒng)的全能主義治理模式，是一對矛盾的結(jié)合體。一方面，政府壟斷社會資源，權(quán)力高度壟斷，行政力量高度介入經(jīng)濟和社會生活，政府職能混亂，權(quán)力邊界不清晰，呈現(xiàn)出“無限政府”或“強政府”的表征;另一方面，政府因“全能”而效率很差，行政能力低下，又顯示出“弱政府”特征。

作為計劃經(jīng)濟時代遺產(chǎn)的“全能政府”，經(jīng)常被認(rèn)為以政府的“越位”、“錯位”和“缺位”的狀態(tài)呈現(xiàn)出來。“越位”和“錯位”表現(xiàn)為大包大攬，管得太多。大量經(jīng)濟和社會事務(wù)需要政府審批，政府管了市場和社會該做的事情，不利于市場經(jīng)濟的良性運作，也阻礙了社會自身力量的發(fā)育和成熟。雖經(jīng)多輪改革，政府經(jīng)濟審批權(quán)力下放或部分取消，但行政權(quán)力仍然在經(jīng)濟活動中發(fā)揮重要作用，經(jīng)濟審批行為不規(guī)范、非制度化，導(dǎo)致權(quán)力的部門化、個人化，從而產(chǎn)生“權(quán)力尋租”，引發(fā)腐敗問題。而社會領(lǐng)域的巨量審批權(quán)，不僅增大了社會治理的成本，加大了腐敗的風(fēng)險，同時也延緩了社會的組織化和制度化建設(shè)。政府的“缺位”現(xiàn)象則是該管的沒有盡到責(zé)任，主要表現(xiàn)在政府放棄了其應(yīng)該承擔(dān)的公共事務(wù)，政府應(yīng)該履行的職責(zé)沒有履行。一方面，各級政府官僚主義作風(fēng)嚴(yán)重，與民眾日益脫節(jié);另一方面，政府職能市場化，官員以利益邏輯對待公共職能，將義務(wù)權(quán)力化，權(quán)力進而變現(xiàn)為經(jīng)濟利益。

政府職能是政府組織機構(gòu)設(shè)置的基礎(chǔ)，也在某種程度上影響到政府社會治理和公共服務(wù)提供的方式，影響到行政效率和效能的發(fā)揮。在全球化和高科技的時代，傳統(tǒng)的政府能否解決新的難題?政府應(yīng)該做什么?它如何才能最好地實現(xiàn)它的目標(biāo)?它需要什么樣的能力?在政府、市場和社會組織之間，應(yīng)該如何分工?這些問題在今日的世界日益受到關(guān)注，正如世界銀行發(fā)展報告所說的那樣:“在世界各地，政府正成為人們注目的中心。全球經(jīng)濟具有深遠(yuǎn)意義的發(fā)展使我們再次思考關(guān)于政府的一些基本問題:它的作用應(yīng)該是什么，它能做什么和不能做什么，以及如何做好這些事情。”［7］(P1)理論的研究表明，不可否認(rèn)，在某些方面，政府做得要比市場好。［8］(P218)政府在這些問題上具有優(yōu)勢:政策管理、管理實施、實行公平、防止歧視和剝削、提高社會的凝聚力。［9］(P260)政府需要重點解決至少這樣幾個核心問題:秩序和安全，包括國防外交;資源分配和信息整合;戰(zhàn)略思考。［10］(PP64－65)政府職能的本質(zhì)是服務(wù)。也有學(xué)者認(rèn)為，政府職能歸納起來三句話，第一，政府是公共產(chǎn)品的主要提供者;第二，政府是環(huán)境的主要創(chuàng)造者，企業(yè)和老百姓創(chuàng)造財富，政府創(chuàng)造環(huán)境;第三，政府是人民權(quán)利的維護者。［11］(P207)這是對政府的服務(wù)性的具體描述，政府是個管家和保姆。然而在新的環(huán)境下，政府職能限于服務(wù)是不夠的，還需要有戰(zhàn)略性的思考，政府還被認(rèn)為是個船長，以“掌舵”引領(lǐng)的身份和能力來凝聚和團結(jié)社會，獲致善治實現(xiàn)。

(二)職能轉(zhuǎn)變是政府機構(gòu)改革的核心

改革開放以來，在中央政府層面，中國進行了7次大規(guī)模的機構(gòu)改革，通過職能轉(zhuǎn)變、組織重組，實現(xiàn)精兵簡政、機構(gòu)運作規(guī)范和制度化，提高了政府效率，取得了很大的成績。然而由于政府職能轉(zhuǎn)變的相對滯后，致使政府機構(gòu)設(shè)置不穩(wěn)定和出現(xiàn)周期性的收縮與膨脹。理論上來說，政府機構(gòu)的設(shè)置是以職能為核心，政府職能決定政府機構(gòu)和人員的配置與規(guī)模;如果政府職能不發(fā)生轉(zhuǎn)變，僅對機構(gòu)設(shè)置和人員編制進行改革，從某種意義上來說，是治標(biāo)不治本的舉措。職能轉(zhuǎn)變是政府改革關(guān)鍵，而政府職能的模糊和不確定，正是中國政府周期性機構(gòu)改革的原因所在。如果不從根本上轉(zhuǎn)變政府職能，劃分政府權(quán)力的邊界，則政府機構(gòu)改革仍然處于進行時態(tài)。

通過對歷屆中央政府機構(gòu)改革的考察，我們發(fā)現(xiàn):政府職能轉(zhuǎn)變始終是一個重要的內(nèi)容。

1988年的政府機構(gòu)改革，“轉(zhuǎn)變政府職能是機構(gòu)改革的關(guān)鍵”。這次改革的目標(biāo)要求是合理配置職能，科學(xué)劃分職責(zé)分工，轉(zhuǎn)變職能，提高效率，完善行政運行機制，加速行政立法;改革的重點是那些與經(jīng)濟體制改革關(guān)系密切的經(jīng)濟管理部門;具體的改革舉措是強化經(jīng)濟宏觀管理，經(jīng)濟管理從直接管理為主轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接管理為主，淡化微觀管理職能。1993年的政府機構(gòu)改革，是“建立起有中國特色的、適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制的行政管理體制”。改革的重點仍然是轉(zhuǎn)變政府職能;改革的指導(dǎo)思想是:按照政企職責(zé)分開和精簡、統(tǒng)一、效能的原則，轉(zhuǎn)變職能，理順關(guān)系，精兵簡政，提高效率。其目標(biāo)是建立一個符合現(xiàn)代化管理要求，具有中國特色的功能齊全、機構(gòu)合理、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、靈活高效的行政管理體系。

1998年的政府機構(gòu)改革，目的是“消除政企不分的組織基礎(chǔ)”:轉(zhuǎn)變政府職能，實現(xiàn)政企分開，按照精簡、統(tǒng)一、效能，實行機構(gòu)和人員精簡;按照權(quán)責(zé)一致原則，明確劃分部門之間職責(zé)權(quán)限與分工;按照依法治國、依法行政的要求，加強行政體系的法制建設(shè)。為了應(yīng)對中國加入世貿(mào)組織后的行政管理改革，2003年又進行了一輪政府機構(gòu)改革。這次改革的目的仍是轉(zhuǎn)變政府職能，提高行政效率:“逐步形成行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制”。［12］(P96)

2008年的國務(wù)院機構(gòu)改革，探索政府職能轉(zhuǎn)變與有機統(tǒng)一的大部門體制，合理配置宏觀調(diào)控部門職能，加強與整合社會管理和公共服務(wù)相關(guān)部門。2013年的政府機構(gòu)改革繼續(xù)2008年改革的大部門體制，繼續(xù)推進完善職能統(tǒng)一的大部門體制框架。

從改革開放以來歷次政府機構(gòu)改革的目標(biāo)和內(nèi)容可以看出，政府職能轉(zhuǎn)變是機構(gòu)改革的關(guān)鍵和核心訴求，機構(gòu)改革服務(wù)于新環(huán)境下的政府職能轉(zhuǎn)變，是政府職能轉(zhuǎn)變的后果和必然要求。傳統(tǒng)的政府職能觀認(rèn)為，政府提供公共物品，包括秩序和法律，政府對外維護主權(quán)，對內(nèi)維護公共秩序，以強制性保證法律的實施。在經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)先的今天，政府還要有促進經(jīng)濟發(fā)展的職能，對市場進行監(jiān)督和規(guī)范并調(diào)控經(jīng)濟，進行社會基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和完善社會保障體系，促進社會均衡協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。2004年，黨的十六屆四中全會通過《中共中央關(guān)于加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》，強調(diào)要“不斷提高駕馭社會主義市場經(jīng)濟的能力”，明確提出了政府職能的“十六字方針”:經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)督、社會管理和公共服務(wù)。這是對現(xiàn)代政府職能的精煉概括。2007年，黨的十七大進一步指出，建立服務(wù)型政府是政府改革的目標(biāo)，“加快政府職能轉(zhuǎn)變是行政管理體制改革的關(guān)鍵?！保?3］2013年的十八屆三中全會更是提出了“全面正確履行政府職能”，實現(xiàn)“有效的政府治理”。

二、有效政府與有限政府:績效性與合法性的雙重增長

對于中國而言，在現(xiàn)代化的進程中，政府的作用是顯而易見且關(guān)鍵性的。同時，隨著時代和環(huán)境的改變，政府也要進行轉(zhuǎn)型、調(diào)整與改革，以應(yīng)對必須適應(yīng)的新情況和社會的新期望，轉(zhuǎn)變政府職能、調(diào)整政府機構(gòu)、從而優(yōu)化政府治理。［14］(P72)我們需要在現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的大背景下，為政府尋找一種新的職能定位:既能應(yīng)對全球化和風(fēng)險社會的挑戰(zhàn)，滿足公眾對政府治理績效的期望;又能恪守政府本分，處理好公共權(quán)力與市場規(guī)則和社會組織之間的關(guān)系，化解政府合法性的困局，滿足民主化的訴求。簡單說，我們需要的是具有政府質(zhì)量和“績效性”的“有效政府”，同時也需要一個滿足“合法性”與政府倫理的“有限政府”。

(一)政府質(zhì)量與有效政府

美國政治學(xué)家亨廷頓認(rèn)為，“各國之間最重要的政治分野，不在于它們政府的形式，而在于它們政府的有效程度。”［15］(P1)亨廷頓的觀點延續(xù)了霍布斯對國家提供秩序能力的偏愛。世界銀行在《1997年世界發(fā)展報告》中，也明確提出了“有效政府”的概念，并指出，“如果沒有有效的政府，經(jīng)濟的、社會的和可持續(xù)的發(fā)展在那是不可能的，有效的政府——而不是小政府——是經(jīng)濟和社會發(fā)展的關(guān)鍵，這已越來越成為人們的共識?！保?］(P18)事實上，如果政府無法有效地提供公共秩序和公共物品，政府最基本的職能便落空了?！敖?jīng)濟落后并不一定是因為人們?nèi)狈?chuàng)業(yè)精神，或是物質(zhì)資源短缺，追根究底，是執(zhí)行法律與政策的政府質(zhì)量低下，導(dǎo)致公民難以預(yù)測政府行為，也無法獲得準(zhǔn)確消息以判斷政府官僚對付公民的權(quán)限范圍?！保?6］(P7)瑞典學(xué)者羅斯坦認(rèn)為，政府的質(zhì)量，也即政治體系的輸出面，對于政治合法性和治理績效，具有十分重要的意義。

政府質(zhì)量是國家非物質(zhì)權(quán)力的重要面向，是制度權(quán)力的重要內(nèi)容，是政府能力和有效性的外在表現(xiàn)。國家權(quán)力的諸要素能否形成合力并發(fā)揮最大效能，在相當(dāng)程度上取決于政府的質(zhì)量。在羅斯坦看來，政府質(zhì)量是對政府行為的成本收益核算和質(zhì)量保證。高質(zhì)量政府意味著政府做正確的事情以及正確地做事。做正確的事指的是政府能夠滿足公民的需求，正確地做事則是以最低的成本和最好的質(zhì)量把事情做好。透明度、問責(zé)制和高的參與度，是政府質(zhì)量的指標(biāo)。政府質(zhì)量通過政府治理的有效性體現(xiàn)出來。高質(zhì)量的政府，就是有效的政府，政府具備制定和有效貫徹政策的能力，而且政府和民眾對基本制度給予足夠的尊重。正如奧斯本和蓋布勒所說的，我們爭論的不是政府的大小，而是一個有效的政府?！拔覀兿嘈艣]有一個有效的政府，文明社會就不能有效地運作，不過今天有效的政府實屬鳳毛麟角。”［9］(P3)

有效政府，首先要求的是政府質(zhì)量衡量標(biāo)準(zhǔn)的有效性，也即政府職能的明確性。羅蘭·彭諾克認(rèn)為，政府治理的有效性的衡量指標(biāo)主要涉及安全、正義、自由和福利等四個方面。保羅·西格蒙德把平等、自由、仁愛、公共價值作為政府治理績效評價的基本標(biāo)準(zhǔn)。［17］(P458)有效政府的有效性，還體現(xiàn)在法治和規(guī)則的約束上。即:政府的政策得到有效貫徹，官員和民眾對規(guī)則能夠做到一致的遵守，政府最有效的手段是得到普遍遵守的法律。

在轉(zhuǎn)型期的中國，在全球化和市場經(jīng)濟的時代背景下，政府的質(zhì)量和運行效率，直接關(guān)系到黨的執(zhí)政意圖的堅決實現(xiàn)和路線方針政策的有效貫徹。一個高效能的政府能夠依靠強大有效的政府力量，完成社會轉(zhuǎn)型，最終實現(xiàn)人民的根本利益。這個高效能的政府不僅有能力、有效率，而且還有良好的社會效益。

(二)政府合法性與有限政府

我國《憲法》第二條規(guī)定，中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。這便是主權(quán)在民的現(xiàn)代政治理念和價值觀。政府所從事的行政管理工作無論其以什么方式進行，無論其包括什么內(nèi)容，都不能倒置這種基本關(guān)系。［18］(P21)政府的合法性，即政府權(quán)力的歸屬，是“權(quán)為民所賦”，因而得到公民自愿的服從。

政府的合法性要求政府在法治的框架內(nèi)行動。政府存在的目的只是服務(wù)于人民的福利。政府不能什么都包辦。依法治國，首要的是政府要守法，政府要在憲法和法律下行事。對政府來說，凡是沒有法律明文規(guī)定的、沒有法律授權(quán)的事情，都不要去做，政府要管好自己的手腳。政府做它該做的、能做的事情，該做的一定要做，不該做的千萬不要去做。這便是有限政府的基本要求。權(quán)力有限的政府，才會是一個有效的政府。

政府的合法性和有效性密切相關(guān)。民眾對政府的認(rèn)可與遵從，很大程度和政府績效有關(guān)，民眾預(yù)期政府有能力帶來社會福祉。政府績效，在某種程度上會轉(zhuǎn)變?yōu)檎戏ㄐ缘幕A(chǔ)，也即績效合法性。正如羅斯坦所言，政府的表現(xiàn)有時候比“人民意愿”更加重要。

政府合法性要求公民參與的擴大。事實上，在當(dāng)下中國，由于國家向社會的分權(quán)不充分，人民缺乏參與公共事務(wù)的渠道，缺乏對政府的問責(zé)手段。有研究表明，當(dāng)公民不得不通過集體上訪和示威等方式來表達(dá)訴求時，他們對政府的支持度會大大下降，從而侵蝕政府的合法性基礎(chǔ)。［19］(P36，PP161－162)現(xiàn)代政治是建立在主權(quán)在民的哲學(xué)基礎(chǔ)之上的，人民主權(quán)、有限政府和權(quán)力制衡等現(xiàn)代政治理念構(gòu)成基本的對政府的合法性要求。政府權(quán)力來自于人民，通過符合人民意志的憲法和法律體現(xiàn)出來，權(quán)力用之于民，為人民服務(wù)，對人民負(fù)責(zé);公共權(quán)力的行使必須限制在法定的界限和框架內(nèi)，不能侵入私人的經(jīng)濟、社會生活;政府權(quán)力必須通過各種途徑予以制約，在保證行政效率與效能的同時又要防止權(quán)力濫用。政府要通過多種渠道，將公共決策和治理過程向公眾開放，而公民參與公共決策、增加權(quán)力運作公開透明，是增強合法性、贏得政府公信力的重要制度建設(shè)。

政府合法性要求有限政府。有限政府意味著公共權(quán)力在政府、市場和社會之間進行合適的分割，政府權(quán)力有其邊界。首先，政府向市場放權(quán)，處理好政府推動經(jīng)濟發(fā)展和市場規(guī)律調(diào)節(jié)經(jīng)濟的關(guān)系。政府對經(jīng)濟活動進行宏觀調(diào)控和市場規(guī)則的監(jiān)管，以法治維護市場秩序。其次，政府要向社會放權(quán)，培育和發(fā)展社會自我治理能力。向社會放權(quán)與賦權(quán)，就是要約束政府建構(gòu)社會的沖動，促進社會自我調(diào)節(jié)能力的發(fā)育?？梢哉f，激活社會是有效政府的力量源泉。在社會治理中，政府是公共權(quán)力的最主要的掌控者和責(zé)任主體，但并不是惟一的主體。在政府之外，還存在大量的準(zhǔn)自治、半自治和自治的機構(gòu)和組織，承擔(dān)著多元化的社會治理職能，從而形成所謂“多中心治理”的結(jié)構(gòu)。政府應(yīng)向社會下放權(quán)力，培育社會的自治能力。還權(quán)于社會，不僅能減輕政府負(fù)擔(dān)，還有助于政府與社會組織的良性互動。最后，有限政府要求維護公民權(quán)利。政府合法性的背后，是政府與公民的團結(jié)。這一社會團結(jié)的核心是政府與社會的良性互動，公共權(quán)力與公民權(quán)利的有效配置與協(xié)調(diào)。政府職能轉(zhuǎn)變，要重新界定政府與市場、社會之間的權(quán)力配置關(guān)系。政府要在憲法框架下保證公民的政治權(quán)利和個人基本自由，保護和擴大個人利益。

三、轉(zhuǎn)變政府職能，實現(xiàn)有效治理

在新的環(huán)境下，政府仍是我們解決問題的手段，要面對風(fēng)險和挑戰(zhàn)，我們需要政府“積極有為”，發(fā)揮“掌舵”作用;同時，我們又在思考，如何才能提高政府的責(zé)任性和回應(yīng)性?使其不被個別利益集團俘獲?怎樣才能把公民對政府的不信任感降到最低?由此，我們需要對政府角色、能力以及相互關(guān)系進行梳理，尋求效率與公平、績效與民主的平衡;也就是說，我們需要“有效政府”和“有限政府”的攜手共進，實現(xiàn)有效治理。

改革開放以來，中國政府通過分權(quán)化和市場化，在經(jīng)濟和社會，特別是在日常生活方面，逐步劃出了政府行為的邊界。目前的政府改革和制度創(chuàng)新，其核心目的是要實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變。這一轉(zhuǎn)變一方面是繼續(xù)下放權(quán)力，向市場和社會以及公眾放權(quán)，收縮政府邊界;另一方面，“簡政精兵”，在基本職能方面，塑造一個積極高效有能力的政府。

2013年11月十八屆三中全會通過的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》是中國下一輪改革的藍(lán)圖，其中關(guān)于政府職能轉(zhuǎn)變，《決定》提出了“有效的政府治理”，要求“全面正確履行政府職能”:繼續(xù)簡政放權(quán)，深化審批制度改革和政府機構(gòu)改革;最大限度減少中央政府對微觀事務(wù)的管理，發(fā)揮市場的有效調(diào)節(jié)作用;加強政府宏觀調(diào)控、市場活動監(jiān)管和公共服務(wù)提供;理順政府與事業(yè)單位關(guān)系，推進社會的組織化建設(shè)。

轉(zhuǎn)變政府職能，首先要處理好政府與市場的關(guān)系。從“全能政府”到“有限政府”，政府要“放權(quán)”和“歸位”。政府要放棄公司和廠商的角色定位，從微觀經(jīng)濟活動和市場行為中退出，讓市場規(guī)律發(fā)揮支配性作用，凡是市場能做的事一律交由市場去做，政府要果斷地從市場活動中退出，“謙卑地站在市場之外”，［20］實現(xiàn)政府職能“歸位”。政府通過法律規(guī)范來監(jiān)管市場，通過宏觀調(diào)控來彌補市場缺陷。其次要理順政府與社會的關(guān)系。實現(xiàn)政事分開，將公共服務(wù)的提供和生產(chǎn)分開，加大政府公共服務(wù)購買功能。對事業(yè)單位進行去行政化改革，改革社會團體審批登記制度，培育和扶持社會組織，推動社會的組織化建設(shè)。最后，還要處理好政府與公民的關(guān)系。政府權(quán)力要在“法治”的軌道上運行，依法行政，維護公民權(quán)利和利益，盡量減少對公民私人領(lǐng)域的介入和侵犯。在捍衛(wèi)秩序和自由的同時，通過制度、社會規(guī)則和習(xí)俗的引領(lǐng)作用，建構(gòu)和形塑社會文化和美好風(fēng)俗。

概而言之，政府職能轉(zhuǎn)變的目標(biāo)是建立有效政府，以制度績效實現(xiàn)民眾對政府能力的期許;建立有限政府，滿足公民日益高漲的“民意”呼聲和日益增長的民主參與訴求。有效性和有限性的雙重增長，服務(wù)于有效治理。政府職能轉(zhuǎn)變的前提是政府職能的重新定位，明確政府的“有所為”和“有所不為”。公共服務(wù)型政府首先要清晰界定公共服務(wù)的內(nèi)容和邊界，強調(diào)政府的公共性和服務(wù)性、秩序和規(guī)則的監(jiān)管、公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公民自由和權(quán)利的維護以及社會保障與救濟、環(huán)境與生態(tài)安全，等等，這些構(gòu)成政府職能的基本內(nèi)容。政府職能轉(zhuǎn)變，就是要以上述內(nèi)容劃線，除此之外的事項，政府都要退出來。也就是說，政府要理解政府權(quán)力的公共性與限度。政府通過放權(quán)與賦權(quán)，培育社會組織和公民的自主治理能力，對于市場能夠自我調(diào)節(jié)的、社會組織和普通民眾能夠自主解決的領(lǐng)域和事務(wù)，要盡量減少行政介入。政府職能的履行，應(yīng)逐步確立“法治”理念，依法行政，強調(diào)宏觀監(jiān)督與市場規(guī)則和環(huán)境的維護，強調(diào)公共服務(wù)和社會治理職能，建立公開、透明、法治、民主、公正、高效的公共服務(wù)體制和政府治理模式，推動社會和諧和可持續(xù)發(fā)展，從而由“善政”導(dǎo)向“善治”，實現(xiàn)有效治理。

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