李 寧

（首都師范大學(xué)，北京 100048）

政府購買公共服務(wù)的新探索
——以濟(jì)南市市中區(qū)購買社區(qū)青少年服務(wù)項(xiàng)目為樣本

李 寧

（首都師范大學(xué)，北京 100048）

政府購買公共服務(wù)是未來政府職能改革的必然趨勢。濟(jì)南市市中區(qū)購買青少年服務(wù)項(xiàng)目實(shí)踐在取得顯著成效的同時(shí)，還存在如相關(guān)制度不健全、購買規(guī)范程度較低、服務(wù)評(píng)估和監(jiān)督體系缺失等問題。為此，政府要切實(shí)轉(zhuǎn)變觀念，完善購買公共服務(wù)的制度體系、服務(wù)流程，健全監(jiān)督機(jī)制，優(yōu)化評(píng)估制度，以促進(jìn)政府購買公共服務(wù)健康發(fā)展。

政府；購買公共服務(wù)；社會(huì)組織；社會(huì)工作

公共服務(wù)是指政府運(yùn)用公共權(quán)力和公共資源向公民（及其被監(jiān)護(hù)的未成年子女等）所提供的各項(xiàng)服務(wù)，包括科學(xué)、文化、教育、衛(wèi)生等無形產(chǎn)品，也包括基礎(chǔ)設(shè)施、道路交通等有形產(chǎn)品。公共管理流派主張滿足社會(huì)需求是政府的職責(zé)所在，政府應(yīng)該竭盡全力提供社會(huì)滿意的公共服務(wù)?！岸嘀行闹卫怼崩碚撜J(rèn)為跟政府比起來，社會(huì)組織和市場主體在提供公共服務(wù)方面更有優(yōu)勢〔1〕，它們更了解公眾的需求，更有想象力和創(chuàng)造力，能夠提供更高質(zhì)量的服務(wù)并且效率更高，政府應(yīng)該成為社會(huì)的掌舵者，而不是劃槳人。因此政府要把社會(huì)管理權(quán)力的一部分下放給社會(huì)組織，把公共服務(wù)的生產(chǎn)和供給分開，讓社會(huì)組織和市場力量參與到公共服務(wù)的生產(chǎn)中來。由此，“政府購買服務(wù)”的理念應(yīng)運(yùn)而生。政府購買公共服務(wù)，即政府為履行服務(wù)社會(huì)公眾的職責(zé)，通過財(cái)政向各類社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)支付費(fèi)用，用以購買其以契約方式提供的、由政府界定種類和品質(zhì)的全部或部分公共服務(wù)，是一種“政府承擔(dān)、定向委托、合同管理、評(píng)估兌現(xiàn)”的新型政府公共服務(wù)提供方式〔2〕。

從1995年上海浦東新區(qū)率先試行政府購買公共服務(wù)至今，我國政府購買公共服務(wù)的實(shí)踐已經(jīng)有20多年了。在此期間，政府購買公共服務(wù)的實(shí)踐不斷深化，越來越多的地方政府開始嘗試在不同的領(lǐng)域向市場和社會(huì)組織購買公共服務(wù)。隨著實(shí)踐的不斷深入，在其優(yōu)勢逐漸顯現(xiàn)的同時(shí)問題也不斷出現(xiàn)。筆者通過參與式觀察和訪談等方法對(duì)濟(jì)南市市中區(qū)向JA社會(huì)工作服務(wù)中心購買社區(qū)青少年服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行了深入研究，希望可以通過總結(jié)該項(xiàng)目中的問題和經(jīng)驗(yàn)，為我國政府購買公共服務(wù)項(xiàng)目實(shí)踐提出合理的對(duì)策建議。

一、濟(jì)南市市中區(qū)購買青少年服務(wù)的實(shí)踐

（一）購買方與提供方的情況

濟(jì)南市市中區(qū)政府是該項(xiàng)目的購買者。市中區(qū)作為濟(jì)南市的中心城區(qū)，是全市的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和金融中心。SYL街道辦事處是該項(xiàng)目所在社區(qū)，該社區(qū)是市中區(qū)的品牌社區(qū)，各方面條件均處在全市前列。SYL街道轄區(qū)面積4.6平方公里，人口8.9萬，轄區(qū)有幼兒園4所，小學(xué)2所，中學(xué)2所，大學(xué)2所，青少年工作任務(wù)繁重。

濟(jì)南JA社會(huì)工作服務(wù)中心（下稱JA）是該項(xiàng)目的提供者。JA是山東省首家正式注冊(cè)成立的社會(huì)工作專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)，是目前濟(jì)南市規(guī)模最大、專業(yè)化程度最高的社會(huì)工作機(jī)構(gòu)。JA以其高品質(zhì)的專業(yè)服務(wù)以及對(duì)社會(huì)工作專業(yè)發(fā)展的責(zé)任承擔(dān)，成為政府信賴、專家認(rèn)可、服務(wù)對(duì)象認(rèn)同的專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)，于2012年5月，榮獲中國社會(huì)工作協(xié)會(huì)頒發(fā)的“先進(jìn)民辦社工服務(wù)機(jī)構(gòu)”榮譽(yù)稱號(hào)。

（二）政府購買公共服務(wù)的動(dòng)機(jī)

濟(jì)南市市中區(qū)團(tuán)委在對(duì)轄區(qū)內(nèi)社區(qū)青少年及其家長的走訪調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，在校園里，青少年與同伴之間缺少良性互動(dòng)，老師管理的學(xué)生較多又忙于課業(yè)壓力無法對(duì)青少年的潛在變化，尤其是心理需求提供個(gè)性化的服務(wù)。在家庭內(nèi)部，孩子和家長又存在著巨大的溝通障礙，許多家庭無法正常發(fā)揮家長對(duì)于青少年成長的正向支持作用。而目前社區(qū)層面為青少年開展的服務(wù)形式又較為單一，缺乏連續(xù)性和針對(duì)性，無法滿足快速變化發(fā)展中的青少年的個(gè)性化需求。為了充分發(fā)揮社區(qū)在城市青少年服務(wù)中的平臺(tái)作用，團(tuán)區(qū)委決定在社區(qū)團(tuán)建和青少年工作基礎(chǔ)較好的SYL街道，開展青少年事務(wù)社工服務(wù)項(xiàng)目試點(diǎn)工作，委托JA社會(huì)工作服務(wù)中心為SYL街道辦事處轄區(qū)內(nèi)的青少年提供專業(yè)的社會(huì)工作服務(wù)。

（三）資金投入與運(yùn)行機(jī)制

1.資金投入。該青少年服務(wù)項(xiàng)目合作協(xié)議時(shí)間為2011年6月至2012年5月為期一年，服務(wù)財(cái)務(wù)預(yù)算中包括65 400元的人力資本支出、10 000元的專業(yè)服務(wù)支出以及55 400元的服務(wù)支持資金。因服務(wù)項(xiàng)目采用團(tuán)區(qū)委-民政局-辦事處-社會(huì)組織四方合作的服務(wù)模式，服務(wù)資金由辦事處代為轉(zhuǎn)接，服務(wù)資金中涉及固定資產(chǎn)的部分均由辦事處以政府采購的形式代為支付管理，因此項(xiàng)目所能接管的資金主要是人員工資及具體服務(wù)資金即項(xiàng)目社工直接經(jīng)手的資金，在第一年度內(nèi)，共收入77251.4元，共支出76 713.528元，其中專業(yè)服務(wù)支出3 569.8元，人力資本支出60194.828元，服務(wù)支持支出12948.9元〔3〕。

2.運(yùn)行機(jī)制。該項(xiàng)目運(yùn)行采取“五個(gè)一”的模式，即一個(gè)出資機(jī)構(gòu)——政府；一個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)——共青團(tuán)組織；一個(gè)服務(wù)平臺(tái)——街道辦事處；一個(gè)營運(yùn)機(jī)構(gòu)——具有提供社會(huì)工作專業(yè)服務(wù)能力的NGO組織；一支志愿者隊(duì)伍——組建大學(xué)生志愿服務(wù)隊(duì)〔4〕。具體為區(qū)政府財(cái)政出資購買，共青團(tuán)具體組織、規(guī)劃、管理、監(jiān)督NGO提供規(guī)范服務(wù)，街道辦事處提供基本辦公環(huán)境和活動(dòng)場所，NGO組織按照購買協(xié)議自行組織青少年事務(wù)社工提供青少年服務(wù)，日常工作采用“社工＋志愿者”協(xié)同服務(wù)方式，確保試點(diǎn)工作順利進(jìn)行。

（四）購買服務(wù)的主要內(nèi)容

在項(xiàng)目構(gòu)思階段，JA和市中區(qū)團(tuán)委通過溝通協(xié)商共同提出“八種花語空間＋八類服務(wù)項(xiàng)目=特殊青少年花樣年華”的品牌創(chuàng)建思路，即該項(xiàng)目的主要服務(wù)內(nèi)容是打造八種花語空間、提供八類服務(wù)。一是開通青少年維權(quán)熱線；二是開辟青少年個(gè)案成長坊；三是成立特殊青少年成長訓(xùn)練小組；四是成立青少年城市融入小組；五是組建青少年社區(qū)實(shí)踐團(tuán)隊(duì)；六是組織大型社區(qū)主題活動(dòng)；七是組建親子互動(dòng)小組；八是開展青少年職業(yè)教育。

二、購買服務(wù)項(xiàng)目取得的成效與存在的問題

在2012年6月，項(xiàng)目第一期結(jié)束，市中區(qū)團(tuán)委代表區(qū)政府對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行了一次整體評(píng)估。結(jié)合評(píng)估的內(nèi)容，筆者對(duì)市中區(qū)此次購買公共服務(wù)的實(shí)踐總結(jié)如下。

（一）取得的成效

1.為社區(qū)青少年提供了有針對(duì)性的專業(yè)服務(wù)。項(xiàng)目開設(shè)的“第二課堂”服務(wù)，年度累計(jì)服務(wù)時(shí)間超過600小時(shí)，切實(shí)解決了弱勢家庭青少年放學(xué)后沒有良好的學(xué)習(xí)環(huán)境及家長無力進(jìn)行課業(yè)輔導(dǎo)的困難。在個(gè)案服務(wù)方面，三名從其他學(xué)校轉(zhuǎn)學(xué)而來的青少年已經(jīng)重新開始了正常的校園生活，學(xué)習(xí)有了明顯的進(jìn)步并與同學(xué)建立了良好的人際關(guān)系。兩名接受就業(yè)輔導(dǎo)的青少年已成功擺脫網(wǎng)癮問題走出家門開始了自己的工作生涯。小組服務(wù)和社區(qū)服務(wù)的開展增強(qiáng)了青少年的環(huán)境適應(yīng)能力和人際交往能力，培養(yǎng)了青少年的各種興趣愛好，為青少年的未來發(fā)展奠定了良好的基礎(chǔ)。

2.為事業(yè)單位改革提供了新選擇，公共服務(wù)效率顯著提高。市中區(qū)向JA社會(huì)工作服務(wù)中心購買社區(qū)青少年服務(wù)的嘗試為事業(yè)單位改革提供了新的選擇。在此之前，社區(qū)的青少年服務(wù)都是由團(tuán)委領(lǐng)導(dǎo)各社區(qū)居委會(huì)承擔(dān)的，由于缺少專業(yè)社工的參與，服務(wù)質(zhì)量不高；而且團(tuán)委和居委會(huì)長期以來受財(cái)政支持，機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事，服務(wù)效率不高。在這一案例中政府將原來由團(tuán)區(qū)委承擔(dān)的公共職能轉(zhuǎn)移給了獨(dú)立的社會(huì)組織“JA”。JA作為專業(yè)的社會(huì)工作機(jī)構(gòu)，提供了專業(yè)的社會(huì)工作服務(wù)，服務(wù)質(zhì)量高，而且由于存在潛在的競爭壓力，服務(wù)效率相對(duì)較高。因此可以說市中區(qū)此次購買公共服務(wù)的實(shí)踐既降低了財(cái)政成本，又提高了社區(qū)青少年服務(wù)的質(zhì)量，提高了公共服務(wù)的效率，同時(shí)也為其他事業(yè)單位的改革提供了新的選擇。

3.為社會(huì)組織提供了發(fā)展空間。JA社會(huì)工作服務(wù)中心一直因?yàn)橘Y源的不足無法擴(kuò)大服務(wù)的領(lǐng)域和規(guī)模，團(tuán)區(qū)委向其購買青少年服務(wù)不僅為其提供了經(jīng)濟(jì)支持，同時(shí)也為其提供了發(fā)展的空間。JA在服務(wù)的提供過程中不斷積累機(jī)構(gòu)在青少年服務(wù)領(lǐng)域的經(jīng)驗(yàn)，培養(yǎng)了項(xiàng)目社工；同時(shí)也因?yàn)樘峁┝藢I(yè)的高質(zhì)量的青少年服務(wù)得到了社區(qū)居民和政府部門的認(rèn)可，提高了自身的知名度，為機(jī)構(gòu)和政府部門的進(jìn)一步合作奠定了基礎(chǔ)。本項(xiàng)目的成功開展也提高了社會(huì)工作以及社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的社會(huì)認(rèn)可度，為整個(gè)社會(huì)工作行業(yè)和其他社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的發(fā)展開辟了新的道路。

（二）存在的問題

1.購買規(guī)范程度較低，合作過程隨意性較大。在本項(xiàng)目合作中，團(tuán)區(qū)委作為項(xiàng)目的購買方，在確定項(xiàng)目提供方的過程中并未拿出一份明確的選擇標(biāo)準(zhǔn)，也未通過公開招標(biāo)而是直接找到了JA社會(huì)工作服務(wù)中心。合作過程缺少法律依據(jù)，具有很大的隨意性，服務(wù)提供方的選擇以及合作的具體內(nèi)容在很大程度上受到主管領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人意志的影響，合作的穩(wěn)定性較差。而且團(tuán)區(qū)委在購買服務(wù)過程中缺乏統(tǒng)一的、長期的、系統(tǒng)的規(guī)劃，項(xiàng)目的合作協(xié)議只有一年，協(xié)議到期后項(xiàng)目是否還繼續(xù)開展，合作協(xié)議會(huì)有哪些變動(dòng)都不確定。因此在項(xiàng)目的開展過程中，社工無法對(duì)項(xiàng)目作長期規(guī)劃。由此可見，政府向社會(huì)組織購買公共服務(wù)缺乏統(tǒng)一的法律法規(guī)及規(guī)章制度，相關(guān)制度機(jī)制和法律需要進(jìn)行相應(yīng)的規(guī)范和調(diào)整。

2.服務(wù)評(píng)估和監(jiān)督體系缺失。本項(xiàng)目的合作協(xié)議雖然明確了政府的監(jiān)管權(quán)，但是對(duì)政府如何行使監(jiān)管權(quán)缺少具體細(xì)致的闡述。團(tuán)區(qū)委在與JA簽訂合同之后，很難對(duì)JA履行合同的具體情況進(jìn)行有效的評(píng)價(jià)和監(jiān)督，只能在財(cái)務(wù)方面進(jìn)行有限的監(jiān)管。首先，團(tuán)區(qū)委和JA雙方在協(xié)議中并沒有明確購買服務(wù)的具體內(nèi)容和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，因此在之后的評(píng)估和監(jiān)督過程中就缺少了參照標(biāo)準(zhǔn)。其次，團(tuán)區(qū)委對(duì)JA提供的專業(yè)服務(wù)缺乏科學(xué)系統(tǒng)的評(píng)價(jià)體系和完善的監(jiān)督機(jī)制，這就為社會(huì)福利資源的流失提供了可乘之機(jī)。

3.競爭不充分，社會(huì)組織提高服務(wù)質(zhì)量和效率的動(dòng)機(jī)不足。根據(jù)購買過程中政府部門與民間組織的關(guān)系是獨(dú)立性的還是依賴性的，以及購買程序是競爭性的還是非競爭性的兩個(gè)維度，可以將政府購買公共服務(wù)模式概括為四種，即獨(dú)立競爭性購買、獨(dú)立非競爭性購買、依賴非競爭性購買和依賴競爭性購買。本項(xiàng)目合作中，JA作為獨(dú)立的社會(huì)組織，政府向其購買服務(wù)是典型的獨(dú)立非競爭性購買服務(wù)模式。區(qū)團(tuán)委并不是通過嚴(yán)格的公開招標(biāo)在眾多社會(huì)組織中選擇最合適的服務(wù)承接者，而是直接找到了JA。在該模式中，服務(wù)的承接者雖然是獨(dú)立的社會(huì)組織，但因?yàn)楦偁帀毫Σ蛔悖狈Ω倪M(jìn)服務(wù)質(zhì)量提高服務(wù)效率的動(dòng)機(jī)。在評(píng)估機(jī)制還不成熟的情況下，長此以往，社會(huì)組織也會(huì)像原來具體生產(chǎn)服務(wù)的事業(yè)單位一樣人浮于事，效率低下。

三、政府購買公共服務(wù)的對(duì)策建議

從濟(jì)南市市中區(qū)購買青少年服務(wù)項(xiàng)目的合作中可以發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前國內(nèi)政府購買服務(wù)的實(shí)踐仍然存在許多不足。這些問題是結(jié)構(gòu)性和系統(tǒng)性的而不是孤立的，因此不斷提高政府購買公共服務(wù)效率，應(yīng)從以下幾方面著手。

（一）政府部門要切實(shí)轉(zhuǎn)變自身觀念

伴隨著公共服務(wù)的不斷市場化和社會(huì)化，政府部門應(yīng)不斷轉(zhuǎn)變自身觀念。政府向市場和社會(huì)組織購買公共服務(wù)，并不是把服務(wù)公眾的責(zé)任推向社會(huì)，而是退居幕后由公共服務(wù)的生產(chǎn)者變?yōu)楣芾碚?，讓更專業(yè)、效率更高的社會(huì)組織來為公眾提供更專業(yè)的服務(wù)，在保證服務(wù)質(zhì)量和效率的前提下，政府部門可以不干預(yù)公共服務(wù)的具體生產(chǎn)過程，給予社會(huì)組織充分的自由空間，讓社會(huì)組織可以根據(jù)自己的專業(yè)、判斷提供服務(wù)。

（二）完善政府購買公共服務(wù)的制度體系

在當(dāng)前政府向社會(huì)組織購買公共服務(wù)的實(shí)踐過程中，缺少必要的法律依據(jù)，對(duì)政府部門和社會(huì)組織雙方都缺少應(yīng)有的規(guī)范和限制。這一方面不利于政府部門和社會(huì)組織的穩(wěn)定合作，為社會(huì)提供高質(zhì)量的公共服務(wù)，也為公共資源的流失提供了可乘之機(jī)。因此，要完善相關(guān)制度體系，明確政府和社會(huì)組織雙方的權(quán)利和義務(wù)，為政府購買公共服務(wù)提供必要的法律依據(jù)。

（三）規(guī)范政府購買公共服務(wù)流程

合理規(guī)范的政府購買服務(wù)流程一方面可以維持政府部門與社會(huì)組織良好的合作關(guān)系，保證公共服務(wù)的質(zhì)量，另一方面也可以避免公共資源的流失浪費(fèi)。王浦劬認(rèn)為，我國政府購買社會(huì)組織的公共服務(wù)應(yīng)具備以下服務(wù)流程：明確需求、制定規(guī)劃；公開招標(biāo)、簽訂合同；項(xiàng)目實(shí)施、監(jiān)督管理；評(píng)估服務(wù)、后續(xù)跟進(jìn)〔5〕。

（四）健全監(jiān)督機(jī)制，優(yōu)化評(píng)估制度

政府不干預(yù)公共服務(wù)的具體生產(chǎn)過程并不意味著放棄監(jiān)督權(quán)，政府有責(zé)任保證公共資源的合理利用，保證公共服務(wù)的質(zhì)量。政府主管部門要對(duì)公共服務(wù)生產(chǎn)的全過程實(shí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)督，第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)過程中的問題，并能夠在最短的時(shí)間內(nèi)作出回應(yīng)以保證公共服務(wù)質(zhì)量。另外，政府需要建立完善的項(xiàng)目評(píng)估體系，評(píng)估過程不應(yīng)完全以政府主管部門為主導(dǎo)，應(yīng)引入第三方評(píng)估，以保證評(píng)估的客觀公正。

（五）大力培育社會(huì)組織，形成良好的競爭氛圍

社會(huì)組織在政府購買服務(wù)的過程中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，一方面成為公眾服務(wù)的實(shí)際生產(chǎn)者，為社會(huì)提供必要的公眾服務(wù)，另一方面也分擔(dān)了政府的部分職責(zé)，為政府職能改革提供了空間。只有社會(huì)組織發(fā)展形成一定規(guī)模時(shí)，才能形成良好的競爭氛圍，社會(huì)組織才能更高效地提供高質(zhì)量的公共服務(wù)。然而，目前我國社會(huì)組織的發(fā)展還處在萌芽階段，社會(huì)組織的數(shù)量、規(guī)模和質(zhì)量都無法滿足政府購買公共服務(wù)的需要。因此，政府部門要大力支持社會(huì)組織發(fā)展，做好社會(huì)組織的孵化和培育工作，為社會(huì)組織發(fā)展提供必要的資金和政策支持，創(chuàng)造良好的競爭環(huán)境。

綜上所述，政府通過向市場和社會(huì)組織購買公共服務(wù)的方式，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的市場化和社會(huì)化是未來政府職能改革的必然趨勢。濟(jì)南市市中區(qū)向JA社會(huì)工作服務(wù)中心購買社區(qū)青少年服務(wù)的項(xiàng)目充分說明，政府購買公共服務(wù)的方式有著天然的優(yōu)勢，不但可以提高服務(wù)質(zhì)量還可以提高服務(wù)的效率，降低財(cái)政成本。但從本項(xiàng)目合作中也可以看出，現(xiàn)行的政府購買公共服務(wù)的模式還存在著一些問題，缺乏完善的購買、評(píng)估和監(jiān)督機(jī)制。要充分發(fā)揮政府購買公共服務(wù)的優(yōu)勢就需要政府部門、社會(huì)組織以及社會(huì)大眾共同努力，不斷完善相關(guān)法律制度，在發(fā)揮政府購買公共服務(wù)優(yōu)勢的同時(shí)將其不利影響降到最低。

〔1〕黃元宰，梅華.無錫實(shí)施“政府購買公共服務(wù)”的改革實(shí)踐與啟示〔J〕.改革與開放，2008（2）.

〔2〕李慷.關(guān)于上海市探索政府購買公共服務(wù)的調(diào)查與思考〔J〕.中國民政，2001（6）.

〔3〕虞維華.政府購買公共服務(wù)對(duì)非營利組織的沖擊分析〔J〕.中共南京市委黨校南京市行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2006（4）.

〔4〕魏忠龍，鞏麗偉，王小藝.政府購買公共服務(wù)運(yùn)行機(jī)制研究〔J〕.北京工商大學(xué)學(xué)報(bào)，2011（3）.

〔5〕王浦劬.政府向社會(huì)組織購買公共服務(wù)研究：中國與全球經(jīng)驗(yàn)分析〔M〕.北京：北京大學(xué)出版社，2010：37.

Exploration on Government Purchase of Public Service——Take Purchase of Project of Teen-age Service in Urban Center of Jinan City

LI Ning
（Capital Normal University，Beijing 100048，China）

Government purchase of public service is natural trend of reform of government functions.The purchase of project of teen-age service in urban center of Jinan City has obtained effects.While，there are also some problems，such as imperfect system，nonstandard purchases and lack of system of service evaluation and supervision，etc.As a result，government should change perception，complete system and process of purchases of public service，perfect system of supervision and optimize system of evaluation，promoting healthy development of government purchases of public service.

government，purchase service，social organization，social work

D63

A

1009-1203（2015）03-0084-04

責(zé)任編輯 李 雯

2015-04-01

李寧（1990-），男，山東濟(jì)南人，首都師范大學(xué)政法學(xué)院2013級(jí)課程與教學(xué)論專業(yè)研究生，主要研究方向?yàn)樯鐣?huì)組織與青少年社會(huì)工作。