●戴哲宇/文

新民事訴訟法下民事調(diào)解書的檢察監(jiān)督

●戴哲宇*/文

新《民事訴訟法》在強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督方面作了許多重要規(guī)定，在原有生效裁判監(jiān)督的基礎(chǔ)上，更確立了民事調(diào)解檢察監(jiān)督的職權(quán)。本文以新修改的《民事訴訟法》為視角，結(jié)合民事調(diào)解的特點，對民事調(diào)解檢察監(jiān)督的范圍和方式作了較為體系化的疏理和界定。

民事調(diào)解 檢察監(jiān)督 范圍 方式

民事調(diào)解是指在人民法院審判人員的主持下，雙方當(dāng)事人根據(jù)平等、自愿原則，就民事權(quán)益爭議進(jìn)行協(xié)商，達(dá)成調(diào)解協(xié)議從而解決糾紛的一種訴訟活動。長期以來，調(diào)解在我國司法實踐中被廣泛運用，備受法官青睞。但是，長期的司法實踐也暴露出民事調(diào)解的諸多弊端，強(qiáng)制調(diào)解、虛假調(diào)解、誘導(dǎo)調(diào)解的案件屢見不鮮?；诖耍瑱z察機(jī)關(guān)有必要從外部對民事調(diào)解活動進(jìn)行監(jiān)督。正如孟德斯鳩在《論法的精神》一書中所說，要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力制約權(quán)力。

事實上，檢察機(jī)關(guān)一直積極致力于對民事調(diào)解活動的監(jiān)督，但由于缺乏法律依據(jù)，檢法雙方對此問題存在巨大分歧，使得監(jiān)督效果大打折扣。是否對民事調(diào)解活動進(jìn)行檢察監(jiān)督屬于我國特有的議題，國外立法與實務(wù)并未涉及。關(guān)于民事調(diào)解的檢察監(jiān)督的提議在民訴法草案通過前一度成為爭議的焦點，所幸最終這一提議被明確寫入2013年1月1日起施行的《中華人民共和國民事訴訟法》（以下簡稱《民事訴訟法》）中。其中第208條規(guī)定：“地方各級人民檢察院發(fā)現(xiàn)調(diào)解書損害國家利益、社會公共利益的，可以向同級人民法院提出檢察建議，并報上級人民檢察院備案，也可以提請上級人民檢察院向同級人民法院提出抗訴?！庇纱耍瑱z察機(jī)關(guān)對民事調(diào)解案件進(jìn)行監(jiān)督有了直接明確的法律依據(jù)，有效地擴(kuò)展了民事檢察監(jiān)督的范圍，這無疑是順應(yīng)民事訴訟發(fā)展變化的正確選擇。然而，如何啟動、何時介入、監(jiān)督的范圍如何、采取什么方式，這些都還需要進(jìn)一步研究。

一、民事調(diào)解檢察監(jiān)督的特性

（一）民事調(diào)解檢察監(jiān)督的內(nèi)涵

目前，理論界對于民事調(diào)解檢察監(jiān)督尚無統(tǒng)一的界定。爭議的焦點在于，民事調(diào)解檢察監(jiān)督范圍是否應(yīng)該包括違背自愿原則、合法原則以及損害第三人合法權(quán)益的民事調(diào)解書，是否包括對民事調(diào)解活動違法行為的檢察監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)對民事調(diào)解活動的監(jiān)督可分為兩類：一是對已生效的民事調(diào)解書的監(jiān)督，二是對調(diào)解違法行為所實施的監(jiān)督。

（二）民事調(diào)解檢察監(jiān)督的原則

調(diào)解監(jiān)督是檢察院民事行政檢察部門職能重要組成部分之一，民事調(diào)解監(jiān)督職權(quán)源于民事檢察權(quán)，其本質(zhì)屬性與民事檢察權(quán)一致，應(yīng)當(dāng)遵循民事檢察監(jiān)督的一般原則，確保監(jiān)督的合法性、居中性和謙抑性。

1.確保檢察監(jiān)督的合法性。民事調(diào)解檢察監(jiān)督的合法性體現(xiàn)在實體合法、程序正當(dāng)和規(guī)范執(zhí)法等方面。一是民事調(diào)解檢察監(jiān)督必須在法律授權(quán)范圍內(nèi)對監(jiān)督對象的合法性進(jìn)行審查。要努力查明事實真相,客觀判斷證據(jù)材料,正確適用法律,作出公正判斷；二是按照法律規(guī)定的監(jiān)督程序形成合法的監(jiān)督過程,做到兼顧實體公正和程序公正；三是規(guī)范文明、公正廉潔執(zhí)法,加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)與人民法院的溝通協(xié)調(diào),做到既敢于監(jiān)督、善于監(jiān)督,又規(guī)范監(jiān)督、理性監(jiān)督。

2.確保檢察監(jiān)督的居中性。居中監(jiān)督是民事調(diào)解檢察監(jiān)督的基本屬性。民事調(diào)解法律監(jiān)督是檢察機(jī)關(guān)代表國家對法律的適用行使監(jiān)督權(quán)的重要內(nèi)容之一,而不代表任何一方當(dāng)事人。因此,行使民事調(diào)解檢察監(jiān)督權(quán)應(yīng)當(dāng)保持客觀、中立、公正的立場,遵循訴訟規(guī)律，嚴(yán)格限定調(diào)查取證權(quán)的行使，服務(wù)于監(jiān)督目的的需要。

3.確保檢察監(jiān)督的謙抑性。民事訴訟的目的是解決平等主體的財產(chǎn)糾紛和人身糾紛，當(dāng)事人在民事訴訟中處于平等地位，法官居中裁判。民事調(diào)解檢察監(jiān)督應(yīng)當(dāng)尊重民事訴訟的對立的訴訟格局,確保對當(dāng)事人意思自治和當(dāng)事人處分權(quán)的充分尊重和理解,避免對民事調(diào)解活動過度干預(yù)，防止公權(quán)力的濫用。

二、民事調(diào)解檢察監(jiān)督的運行現(xiàn)狀

（一）民事調(diào)解檢察監(jiān)督的立法現(xiàn)狀

《民事訴訟法》修改前，未明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)是否有權(quán)對調(diào)解書進(jìn)行監(jiān)督，司法解釋層面的規(guī)范互相沖突。新修訂的《民事訴訟法》首次在立法層面確認(rèn)檢察院對民事調(diào)解案件的監(jiān)督權(quán)，但將范圍限定于違反國家利益、社會公共利益的調(diào)解書?！度嗣駲z察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》（以下簡稱《監(jiān)督規(guī)則》）第77條和86條基本延續(xù)了《民事訴訟法》第208條的表述，此外還規(guī)定對調(diào)解違反自愿原則、合法原則的情形，依照對審判程序監(jiān)督的規(guī)定進(jìn)行監(jiān)督。

1.《民事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定?！睹袷略V訟法》第208條第1款和第2款規(guī)定了兩種調(diào)解監(jiān)督的情形：第一種是上級人民檢察院對下級人民法院做出的損害國家利益、社會公共利益的調(diào)解書，應(yīng)當(dāng)提出抗訴；第二種是對同級人民法院作出的民事調(diào)解書的監(jiān)督，不區(qū)分再審檢察建議和提請抗訴的適用情形，可以視案件具體情況選擇適用再審檢察建議或者提請抗訴的方式進(jìn)行監(jiān)督。依照《民事訴訟法》的上述規(guī)定，人民檢察院對調(diào)解書的監(jiān)督前提是調(diào)解書損害了國家利益、社會公共利益。對于違反自愿原則和合法原則的調(diào)解書，未納入檢察監(jiān)督的范圍。

2.《監(jiān)督規(guī)則》的相關(guān)規(guī)定?！侗O(jiān)督規(guī)則》第77條、86條、99條是關(guān)于調(diào)解監(jiān)督的規(guī)定。根據(jù)《監(jiān)督規(guī)則》的規(guī)定，如果人民檢察院發(fā)現(xiàn)民事調(diào)解書損害國家利益、社會公共利益的，應(yīng)當(dāng)提出抗訴或者再審檢察建議。如果人民檢察院發(fā)現(xiàn)民事調(diào)解違反自愿原則或調(diào)解協(xié)議違反法律，應(yīng)當(dāng)依照對審判程序監(jiān)督的規(guī)定采用檢察建議的方式進(jìn)行監(jiān)督。

綜上，無論是《民事訴訟法》還是《監(jiān)督規(guī)則》亟需吸收現(xiàn)已出臺的規(guī)范性文件和實際案例，制定司法解釋，以利于調(diào)解監(jiān)督工作的順利開展。

（二）民事調(diào)解檢察監(jiān)督的實施現(xiàn)狀

新修訂的《民事訴訟法》出臺不久，檢察機(jī)關(guān)對民事訴訟調(diào)解的監(jiān)督工作目前仍徘徊在有限探索階段，主要面臨以下三方面的難題。

1.調(diào)解監(jiān)督案件案源短缺。檢察機(jī)關(guān)對民事調(diào)解的監(jiān)督尚處于起步階段，案源嚴(yán)重匱乏，不少基層檢察院過度依賴串案發(fā)掘，一旦沒有發(fā)現(xiàn)串案，甚至出現(xiàn)無案可辦的尷尬局面。

2.調(diào)解檢察監(jiān)督經(jīng)驗匱乏。案源的短缺直接導(dǎo)致了監(jiān)督經(jīng)驗的匱乏，對申請人的調(diào)解監(jiān)督申請，承辦人難以把握案件著手點，查明案件事實與調(diào)查取證困難，監(jiān)督效果不佳。

3.檢法認(rèn)識分歧導(dǎo)致調(diào)解監(jiān)督受阻。對于檢察機(jī)關(guān)的調(diào)解監(jiān)督權(quán)，長期以來，檢法兩方認(rèn)識分歧較大，尤其是法院與檢察院對國家利益、社會公共利益的認(rèn)識還有待統(tǒng)一。法院方面認(rèn)為，對民事調(diào)解進(jìn)行檢察監(jiān)督會損害法院的審判獨立和當(dāng)事人的處分原則，在實踐中設(shè)置種種阻礙，例如溝通不配合、對檢察建議不理會、不回復(fù)。檢方為克服這種困境，不得不采用座談協(xié)商、會簽文件等方式積極與法院溝通，取得了一些成效。

上述問題嚴(yán)重影響了檢察機(jī)關(guān)的司法權(quán)威，不利于民事檢察監(jiān)督職能的發(fā)揮，亟需對民事調(diào)解監(jiān)督的范圍、啟動程序以及監(jiān)督方式予以明確。

三、民事調(diào)解檢察監(jiān)督的制度構(gòu)建

民行檢察部門行使調(diào)解監(jiān)督職能的關(guān)鍵在于如何對訴訟調(diào)解的檢察監(jiān)督進(jìn)行合理的制度設(shè)計，民事調(diào)解檢察監(jiān)督的范圍、啟動、方式是制度構(gòu)建的三個重要方面。

（一）民事調(diào)解檢察監(jiān)督的范圍界定

1.合理界定“國家利益”和“社會公共利益”的范圍。對損害國家利益、社會公共利益的調(diào)解書進(jìn)行檢察監(jiān)督已為立法所確認(rèn)，何為國家利益和社會公共利益，目前理論上和實踐中的認(rèn)識分歧較大。有觀點認(rèn)為，法律是國家利益和社會公共利益的具體體現(xiàn)，只要違反了法律規(guī)定，就是損害了國家利益和社會公共利益；也有觀點認(rèn)為，國家利益、社會公共利益指的是影響宏觀利益的情形，不能做狹隘的理解。在司法實踐中還存在一種傾向，將國家機(jī)關(guān)、國有企事業(yè)單位的利益簡單地等同于國家利益，認(rèn)為損害上述單位的利益就是侵害了國家利益。實則不然，應(yīng)分清調(diào)解書的事項是屬于單位自主管理、運行的范疇，還是已經(jīng)危害到了社會公益項目、公共設(shè)施的安全，采取不同的監(jiān)督措施。還有觀點認(rèn)為違反法律規(guī)定就是損害了國家利益、社會公共利益，這實則是混淆了“損害國家利益、社會公共利益”與“違反法律規(guī)定”的邏輯，如果一份調(diào)解書損害了社會公共利益甚至國家利益，那么肯定是違反法律規(guī)定的。但一份違反法律規(guī)定的調(diào)解書卻不見得達(dá)到損害國家利益、社會公共利益的程度。

筆者認(rèn)為，國家利益更多地包含政治學(xué)的含義，國家的司法秩序或訴訟秩序不等同于國家利益。社會公共利益具有廣泛性和群眾性，該利益的維護(hù)將有利于公眾的生活、學(xué)習(xí)和工作，對社會公共利益的損害必將影響一定范圍內(nèi)的社會民眾的某種特定利益或權(quán)利的行使。

2.對違反合法原則調(diào)解案件的監(jiān)督。法理上，合法原則不但包括實體上的合法，也包括程序上的合法。就訴訟調(diào)解的合法性而言，實體上要求當(dāng)事人之間達(dá)成的調(diào)解協(xié)議不違反法律的禁止性規(guī)定和公序良俗，不損害國家利益、社會公共利益和他人的合法權(quán)益；程序上則要求調(diào)解過程不能嚴(yán)重違反程序法的規(guī)定，比如應(yīng)當(dāng)回避的法官沒有回避。

3.對違反自愿原則調(diào)解案件的檢察監(jiān)督。調(diào)解制度的本質(zhì)屬性及正當(dāng)化基礎(chǔ)是當(dāng)事人的合意，因此自愿原則成為了調(diào)解制度中的核心原則。［1］調(diào)解協(xié)議的正當(dāng)性在很大程度上建立在調(diào)解自愿的基礎(chǔ)之上。自愿原則的含義也包括兩個方面的內(nèi)容：一是對案件是否選擇調(diào)解由當(dāng)事人決定，禁止強(qiáng)制調(diào)解，以調(diào)代判；二是調(diào)解達(dá)成的協(xié)議必須是雙方當(dāng)事人的真實意思的表示。

（二）民事調(diào)解檢察監(jiān)督的模式選擇

對民事調(diào)解的檢察監(jiān)督是采用檢察建議的方式，還是抗訴的形式，是一個長期爭論不休的話題。有學(xué)者認(rèn)為對檢察建議和抗訴適用的案件類型做一區(qū)分，有助于發(fā)揮檢察建議的作用。對于違反自愿原則、合法原則的訴訟調(diào)解案件，宜采用再審檢察建議方式，由法院自行啟動再審程序予以糾正；對于虛假訴訟利用調(diào)解協(xié)議損害國家利益、公共利益、第三人利益的案件，以及法官有徇私枉法、受賄、瀆職的案件，應(yīng)提起抗訴啟動再審。［2］從司法實踐看，對錯誤調(diào)解采用抗訴和再審檢察建議的方式進(jìn)行監(jiān)督是檢察機(jī)關(guān)較為普遍的做法。筆者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)在監(jiān)督過程中，應(yīng)根據(jù)具體案件情況，分清導(dǎo)致錯誤調(diào)解的原因，從而采取有針對性的監(jiān)督手段。

1.依法抗訴?？乖V是檢察機(jī)關(guān)對民事訴訟活動常用的監(jiān)督手段，也是最有力的監(jiān)督手段。對損害國家利益、社會公共利益的民事調(diào)解，應(yīng)當(dāng)根據(jù)《民事訴訟法》的規(guī)定提起抗訴。

2.發(fā)出再審檢察建議。與抗訴監(jiān)督相比，由于沒有規(guī)定法院的審查期限以及啟動再審程序的強(qiáng)制規(guī)定，再審檢察建議更為柔性化。對于違反自愿原則或者合法原則的民事調(diào)解書，檢察機(jī)關(guān)可在發(fā)出再審檢察建議前與審判機(jī)關(guān)充分溝通，取得審判機(jī)關(guān)的認(rèn)可，再提出監(jiān)督意見建議法院再審，以節(jié)約司法資源，縮短抗訴再審案件周期。

3.職務(wù)犯罪線索移送。如果申請人向檢察機(jī)關(guān)提供了相應(yīng)證據(jù)證明法院工作人員在民事調(diào)解過程中存在著徇私枉法、受賄索賄、脅迫等嚴(yán)重?fù)p害當(dāng)事人合法權(quán)益的違法犯罪行為，應(yīng)及時移交給本院反貪、反瀆部門處理。

（三）民事調(diào)解檢察監(jiān)督的保障機(jī)制

為了提高檢察機(jī)關(guān)對民事調(diào)解的監(jiān)督效果，確保檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督力度是法院糾錯程序順利運行的基礎(chǔ)。筆者認(rèn)為，賦予檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證權(quán)，并規(guī)范審慎地行使是當(dāng)前可行的手段。但是檢察院刑事調(diào)查權(quán)的范圍，要受到法律規(guī)定的嚴(yán)格限制，不能逾越法律的藩籬。

檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督調(diào)解案件有依職權(quán)發(fā)現(xiàn)和依申請監(jiān)督兩個重要渠道。從近幾年實踐來看，檢察機(jī)關(guān)依申請監(jiān)督的，主要是違反自愿原則以及侵害第三人合法權(quán)益的調(diào)解案件。而侵害國家利益、社會公共利益的調(diào)解案件，由于少有利害關(guān)系人主張，而更多依靠檢察機(jī)關(guān)的主動發(fā)現(xiàn)。檢察機(jī)關(guān)主動發(fā)現(xiàn)的途徑則主要是在辦理其他案件中發(fā)現(xiàn)調(diào)解案件的問題，具有很大的偶然性，通常距離糾紛發(fā)生的時間已較久遠(yuǎn)，即便發(fā)生問題，案件的進(jìn)一步審查也有相當(dāng)?shù)碾y度。而調(diào)解中證據(jù)和事實缺乏必要的審查核實環(huán)節(jié)，調(diào)解筆錄對于調(diào)解過程的描述也常常不完備，尤其是違反自愿原則的調(diào)解協(xié)議，因此檢察機(jī)關(guān)在檢察監(jiān)督環(huán)節(jié)就需要對案件事實及證據(jù)重新調(diào)查，方可判別該調(diào)解書是否存在錯誤。

注釋：

［1］參見蒲娜娜:《淺議民事調(diào)解案件的檢察監(jiān)督》，載《審判監(jiān)督與訴訟法實施》2013年第6期。

［2］參見張劍文、李清偉：《對調(diào)解書的檢察監(jiān)督：角色、范圍及實現(xiàn)》，載《時代法學(xué)》2013年第2期。

*北京市西城區(qū)人民檢察院［100035］