□ 汪仲啟

中國(guó)央地關(guān)系解釋的話語(yǔ)變遷與核心要素

□ 汪仲啟

以制度主義視角觀察中國(guó)央地關(guān)系，往往得出“中國(guó)是典型的單一制國(guó)家”的結(jié)論；而以行為主義視角觀之，則會(huì)看到經(jīng)濟(jì)上、財(cái)政上，乃至行政上，中國(guó)央地之間具有明顯的“聯(lián)邦主義”特征。觀察中國(guó)央地關(guān)系不能只看到法律與制度層面，還必須關(guān)注政治層面——“黨的領(lǐng)導(dǎo)”對(duì)央地關(guān)系的統(tǒng)籌和調(diào)整。中國(guó)央地關(guān)系不僅受到國(guó)家法律和制度的約束，也受到執(zhí)政黨的政治和組織原則的約束。中國(guó)共產(chǎn)黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)克服了央地關(guān)系中潛在的地方主義傾向，使中國(guó)央地關(guān)系的“單一制”特征非常穩(wěn)固。同時(shí)，“權(quán)力清單”模式，保證了中央和地方權(quán)力配置的靈活性和規(guī)范性。“黨的領(lǐng)導(dǎo)”和“權(quán)力清單”是描述中國(guó)央地關(guān)系的兩大核心要素。

央地關(guān)系；單一制；聯(lián)邦制；黨的領(lǐng)導(dǎo)；權(quán)力清單

一、從制度主義到行為主義：我國(guó)央地關(guān)系解釋的話語(yǔ)變遷

對(duì)同樣的研究對(duì)象，應(yīng)用不同的研究方法，可能得出不同的結(jié)論。對(duì)于國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)這個(gè)高度復(fù)雜、高度抽象的事物的見(jiàn)解，就受到方法論的深刻影響。

（一）制度主義：典型的單一制？

制度主義方法是分析央地關(guān)系的常用方法之一。其主要特征如下：關(guān)注法律的明文規(guī)定以及治理中法律的核心地位；認(rèn)為結(jié)構(gòu)決定行為，即人們可以根據(jù)制度預(yù)測(cè)行為；注重成文法分析；習(xí)慣做制度間整體性的比較；關(guān)注當(dāng)前制度的歷史根據(jù)；帶有較明顯的規(guī)范和價(jià)值意味。①蓋伊·彼得斯著：《政治科學(xué)中的制度主義理論：“新制度主義”》（第二版），王向民、段紅偉譯，上海人民出版社2011年版，第6－10頁(yè)。

以制度主義視角觀察中國(guó)央地關(guān)系，往往得出“中國(guó)是典型的單一制國(guó)家”的結(jié)論。目前我國(guó)比較權(quán)威的憲法學(xué)教材是這樣定義單一制特征的：全國(guó)只有一個(gè)統(tǒng)一的立法機(jī)關(guān)、統(tǒng)一的中央政府、統(tǒng)一的司法機(jī)關(guān)和統(tǒng)一的憲法法制系統(tǒng)；中央和地方關(guān)系是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，地方權(quán)力來(lái)源于中央授予，中央權(quán)力則根據(jù)主權(quán)原則固有，地方?jīng)]有脫離中央的權(quán)力；對(duì)外關(guān)系上，單一制國(guó)家是獨(dú)立的、統(tǒng)一的國(guó)際法主題，公民具有統(tǒng)一國(guó)籍。②董和平：《憲法學(xué)》，法律出版社2004年版，第209－210頁(yè)；童之偉、殷嘯虎主編：《憲法學(xué)》（第二版），上海人民出版社2010年版，第114頁(yè)。由是觀之，我國(guó)央地關(guān)系確實(shí)非常符合單一制的標(biāo)準(zhǔn)。

從文本來(lái)看，雖然憲法沒(méi)有明文規(guī)定我國(guó)是單一制國(guó)家，但很多憲法條款均支持單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)。如憲法序言規(guī)定：“中華人民共和國(guó)是全國(guó)各族人民共同締造的統(tǒng)一的多民族國(guó)家”；憲法第3條第4款規(guī)定：“中央和地方的國(guó)家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則”；第67條第8款規(guī)定：“全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)撤銷(xiāo)省、自治區(qū)、直轄市國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)制定的同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)和決議”；第110條第2款規(guī)定：“地方各級(jí)人民政府對(duì)上一級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。全國(guó)地方各級(jí)人民政府都是國(guó)務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國(guó)家行政機(jī)關(guān)，都服從國(guó)務(wù)院”，等等。這些憲法條文顯示，我國(guó)的縱向權(quán)力配置具有較高的中央集權(quán)屬性，地方政府處于中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)之下，全國(guó)人民代表大會(huì)有權(quán)撤銷(xiāo)地方權(quán)力機(jī)關(guān)的法規(guī)和決議。人們有理由據(jù)此認(rèn)為我國(guó)的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式是單一制。

但同時(shí)，我國(guó)又存在區(qū)域結(jié)構(gòu)多樣化的特征。首先，存在香港和澳門(mén)兩個(gè)特別行政區(qū)?！痘痉ā芬?guī)定了香港和澳門(mén)特區(qū)屬于中華人民共和國(guó)不可分離的一部分，特區(qū)是中華人民共和國(guó)享有高度自治權(quán)的地方行政區(qū)域，直轄于中央人民政府。這可以看出，特區(qū)不具有所謂聯(lián)邦單位的法律地位，特區(qū)的權(quán)力完全來(lái)自中央授予。但《基本法》賦予了特區(qū)高度的自主權(quán)力。特區(qū)不僅可以適用特殊的經(jīng)濟(jì)制度，使用特殊的語(yǔ)言和旗幟，還享有高度的行政管理權(quán)、立法權(quán)、對(duì)外交往權(quán)、征稅權(quán)、獨(dú)立的司法權(quán)和終審權(quán)等，其自治權(quán)力的范圍和深度并不亞于典型聯(lián)邦制下成員單位所享有的權(quán)力。特區(qū)的存在至少使我國(guó)單一制結(jié)構(gòu)增添了這個(gè)概念原意范圍之外的很多新的因素。①田恒國(guó)：《論“一國(guó)兩制”條件下中央與特別行政區(qū)政治體制的關(guān)系》，2002年中央黨校博士論文。其次，我國(guó)還有自治程度相當(dāng)高的民族區(qū)域自治制度。比如民族自治地方享有根據(jù)地方實(shí)際情況制定自治條例和單行條例的權(quán)力，享有管理地方財(cái)政、地方經(jīng)濟(jì)事務(wù)和科教文衛(wèi)體事務(wù)的自治權(quán)等。第三，即便不考慮特區(qū)和民族自治區(qū)的特殊性，普通行政區(qū)域的構(gòu)架也可以進(jìn)行一些非單一制的解釋。比如，我國(guó)憲法規(guī)定，地方各級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)即地方各級(jí)人大由下一級(jí)人大選舉或選民直接選舉產(chǎn)生，地方各級(jí)行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)都由本級(jí)人大選舉產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。這說(shuō)明地方人大是獨(dú)立的權(quán)力主體，其權(quán)力來(lái)自人民的直接授予。張千帆據(jù)此提出，“憲法未必堅(jiān)持單一的人民主權(quán)觀”，主權(quán)屬于分散在各地和各民族的人民，主權(quán)的行使則由中央和地方人大分享。②張千帆：《主權(quán)與分權(quán)——中央與地方關(guān)系的基本理論》，《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》，2011年第2期。加之工作機(jī)制方面的限制，全國(guó)人大只能制定國(guó)家基本法律，而大量的立法實(shí)際上由地方制定，人們發(fā)現(xiàn)地方實(shí)際上享有遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)憲法規(guī)范層面的廣泛權(quán)力。

因此，即使單純進(jìn)行法律文本分析，我們也會(huì)發(fā)現(xiàn)，簡(jiǎn)單用“單一制”或“聯(lián)邦制”無(wú)法很好地說(shuō)明中國(guó)央地關(guān)系的形態(tài)。中國(guó)雖然有著單一制的強(qiáng)烈特征，但依然有許多“例外”存在。

（二）行為主義：事實(shí)上的聯(lián)邦制？

而從規(guī)范層面進(jìn)入到實(shí)踐層面時(shí)，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)更多與“單一制”特征不符的內(nèi)容。學(xué)術(shù)界在解釋1978年以來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展“奇跡”時(shí)，行為主義方法得到大量應(yīng)用。同制度主義關(guān)注結(jié)構(gòu)和規(guī)范不同，行為主義方法直接關(guān)注行動(dòng)者——中央和地方政府的行動(dòng)。其根本假設(shè)是理性選擇理論，即行動(dòng)者總是傾向于使自身利益最大化，并運(yùn)用經(jīng)驗(yàn)材料對(duì)其假設(shè)進(jìn)行科學(xué)的論證，其目的“是用已觀察到的和可能觀察到的人的行為來(lái)闡明一切政治現(xiàn)象”。③朱德米：《當(dāng)代西方政治科學(xué)最新進(jìn)展——行為主義、理性選擇理論和新制度主義》，《江西社會(huì)科學(xué)》，2004年第4期。在央地關(guān)系中，憲法法律規(guī)范可被認(rèn)為是既定的制度框架，相當(dāng)于“行動(dòng)者”的游戲規(guī)則，至于“行動(dòng)者”們具體如何開(kāi)展角逐，制度主義的研究往往是語(yǔ)焉不詳?shù)?。而行為主義則不同，它將目光始終牢牢盯住“行動(dòng)者”——中央政府和地方政府本身，并從經(jīng)驗(yàn)上觀察它們到底是如何互動(dòng)的：是嚴(yán)格按照游戲規(guī)則“出牌”，還是采取一些心照不宣的共同行動(dòng)甚至自主行動(dòng)。

李侃如指出，自八十年代開(kāi)始，中國(guó)政治變革中“最重要、最令人困惑”的地方便是中央決策權(quán)力的下放，只要能在保持政治穩(wěn)定的情況下實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，下層官僚便能在上層統(tǒng)治者默許下按照其自身環(huán)境與偏好來(lái)執(zhí)行既定的政策。①李侃如：《治理中國(guó)——從革命到改革》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2010年版，第333－334頁(yè)。鄭永年甚至認(rèn)為，雖然從理論上講中國(guó)是單一制政治體系，但在實(shí)際操作中，中國(guó)地方政府所享有的權(quán)力要比所有聯(lián)邦制國(guó)家里的州和地方政府大得多。②鄭永年著：《中國(guó)的“行為聯(lián)邦制”：中央－地方關(guān)系的變革與動(dòng)力》，邱道隆譯，東方出版社2013年版，序言第4頁(yè)。姑且不論中國(guó)地方政府的權(quán)力是否真的比聯(lián)邦制成員單位的權(quán)力“大得多”，其權(quán)力大大超過(guò)法律層面的設(shè)定應(yīng)當(dāng)是確定無(wú)疑的。

一部分人認(rèn)為，中國(guó)央地關(guān)系具有某種“事實(shí)上的聯(lián)邦制”特征。蘭普頓提出，1978年后中國(guó)的央地關(guān)系可以用“破碎的權(quán)威主義”來(lái)形容；③Kenneth G.Lieberthal＆David M.Lampton，Bureaucracy，Politics，and Decision Making in Post－Mao China，Berkeley：University of California Press，1992，p.8.許成鋼用“地方分權(quán)下的威權(quán)體制”來(lái)概括改革開(kāi)放后的中國(guó)政治。④Xu Chenggang，The Fundamental Institutions of China’s Reforms＆Developmen t，The Journal of Econom ic Literature，2011.49（4），pp.1076－1151.還有人用聯(lián)邦制來(lái)概括中國(guó)央地關(guān)系，他們創(chuàng)造出諸如“行為性聯(lián)邦”、“財(cái)政聯(lián)邦制”、⑤國(guó)內(nèi)持此論者不少，如馮興元：《財(cái)政聯(lián)邦制：政府競(jìng)爭(zhēng)的秩序框架》，《制度經(jīng)濟(jì)學(xué)研究》，2011年第1期；王世濤：《論單一制中國(guó)的財(cái)政聯(lián)邦制——以中央與地方財(cái)政關(guān)系為視角》，《北方法學(xué)》，2010年第5期。“經(jīng)濟(jì)聯(lián)邦制”⑥錢(qián)穎一、B.R.Weingast：《中國(guó)特色的維護(hù)市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)聯(lián)邦制》，載張軍、周黎安編：《為增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)：中國(guó)增長(zhǎng)的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)》，格致出版社、上海人民出版社2008年版，第35頁(yè)。等概念來(lái)概括中國(guó)的央地關(guān)系。⑦單從概念使用來(lái)看，將“行為性聯(lián)邦”、“財(cái)政聯(lián)邦制”、“經(jīng)濟(jì)聯(lián)邦制”等納入“新制度主義”的范疇似乎更為妥當(dāng)，因?yàn)樗鼈兌贾匦聠⒂昧恕奥?lián)邦制”這一制度主義概念作為關(guān)鍵詞。不過(guò)，新制度主義其實(shí)是吸收了行為主義研究策略的制度主義，雖然其目的在于“重新發(fā)現(xiàn)制度”，但大量運(yùn)用的是行為主義的方法，故本文依舊將這些研究放在行為主義框架下。

關(guān)于“事實(shí)上的聯(lián)邦制”的運(yùn)作機(jī)制，學(xué)界也有諸多解讀。張五常發(fā)現(xiàn)，在中國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)奇跡背后，存在著“政治承包制”和“地方等級(jí)產(chǎn)權(quán)”這兩大秘密。也就是說(shuō)，中國(guó)的央地之間并不是嚴(yán)格的單一制，而是類(lèi)似合同關(guān)系中的“承包制”，地方政府具有加入合同并議定合同條款的主動(dòng)性。⑧張五常：《中國(guó)的經(jīng)濟(jì)制度》，載其博客h ttp：／／blog.sina.com.cn／zhangwuchang。懷特則進(jìn)一步指出，“產(chǎn)權(quán)地方化”成功地促進(jìn)了中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，改革開(kāi)放中各地“百舸爭(zhēng)流”的局面形成了一個(gè)“發(fā)展型地方主義”。在市場(chǎng)化的過(guò)程中，由于產(chǎn)權(quán)關(guān)系的作用，地方政府獲得了更多的政策和非政策手段來(lái)引導(dǎo)和干預(yù)地方經(jīng)濟(jì)。而市場(chǎng)化的背景使得這種干預(yù)具有積極作用，從而使地方政府能夠扮演一種“發(fā)展型政府”的角色。⑨轉(zhuǎn)引自鄭永年、吳國(guó)光：《論中央－地方關(guān)系——中國(guó)制度轉(zhuǎn)型中的一個(gè)軸心問(wèn)題》，牛津大學(xué)出版社1995年版，第22頁(yè)。楊雪冬則用“壓力型體制”作為分析框架，說(shuō)明“中國(guó)各級(jí)政府是在各種壓力的驅(qū)動(dòng)下運(yùn)行的?！薄皦毫π腕w制”具體體現(xiàn)為：數(shù)量化的任務(wù)分解機(jī)制、各部門(mén)共同參與（戰(zhàn)役、攻堅(jiān)）、物質(zhì)化的多層次評(píng)價(jià)體系、強(qiáng)制性命令權(quán)力、討價(jià)還價(jià)等等。⑩楊雪冬：《壓力型體制——一個(gè)概念的簡(jiǎn)明史》，《社會(huì)科學(xué)》，2012年第11期。鄭永年總結(jié)，中國(guó)中央政府和地方政府之間的關(guān)系調(diào)節(jié)，遠(yuǎn)不是法律規(guī)定的制度化模式，而是一種混雜著強(qiáng)制、談判和互惠的復(fù)雜博弈。?鄭永年著：《中國(guó)的“行為聯(lián)邦制”：中央－地方關(guān)系的變革與動(dòng)力》，邱道隆譯，東方出版社2013年版，第47－61頁(yè)。上述發(fā)現(xiàn)顯然是有違于“單一制”結(jié)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)的。一個(gè)規(guī)范意義上典型的單一制國(guó)家，為何到實(shí)踐中變成了“事實(shí)聯(lián)邦制”，對(duì)于這個(gè)問(wèn)題，有些學(xué)者甚至試圖以“良性違憲”?“良性違憲”論試圖說(shuō)明，單一制是憲法的正統(tǒng)，而地方的種種自主行為是違反憲法的，但這種違憲行為又是“良性的”，從而是必須的、有益的。見(jiàn)郝鐵川：《論良性違憲》，《法學(xué)研究》，1996年第4期。的概念來(lái)加以調(diào)和和正當(dāng)化。

二、解釋范式變遷背后的央地關(guān)系調(diào)整

實(shí)際上，引入行為主義分析方法并未徹底說(shuō)明中國(guó)央地關(guān)系的面貌。因?yàn)橹袊?guó)的央地關(guān)系不是沿著“分權(quán)”與“地方化”的路徑單線前進(jìn)，而是走了一條“分權(quán)－集權(quán)”的交替進(jìn)路。

（一）“集權(quán)－分權(quán)”的交替進(jìn)路

經(jīng)歷了80年代末的政治事件和90年代初的中央財(cái)政困難，中央認(rèn)識(shí)到，地方權(quán)力擴(kuò)大的趨勢(shì)如果得不到控制，可能會(huì)危及中國(guó)的根本政治安全。人們擔(dān)心“從經(jīng)濟(jì)上的分崩離析，到財(cái)力上的極度分散，進(jìn)而發(fā)展到政治上的相互對(duì)立，最終走向社會(huì)動(dòng)蕩和國(guó)家分裂。”①王紹光、胡鞍鋼：《中國(guó)國(guó)家能力報(bào)告》，遼寧人民出版社1993年版，第12頁(yè)。同時(shí)，有感于全球化對(duì)中央政府調(diào)控能力的挑戰(zhàn)，因而從90年代開(kāi)啟了一個(gè)“再集權(quán)”的過(guò)程，其代表事件是分稅制改革和金融系統(tǒng)行政改革。②鄭永年著：《中國(guó)的“行為聯(lián)邦制”：中央－地方關(guān)系的變革與動(dòng)力》，邱道隆譯，東方出版社2013年版，第69－76頁(yè)。

比較典型的“集權(quán)式”改革有：1998年，中央決定撤銷(xiāo)中國(guó)人民銀行省級(jí)分行，跨行政區(qū)域設(shè)立9家分行；工商行政管理機(jī)關(guān)實(shí)行垂直管理；2000年，國(guó)家藥監(jiān)局和質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督系統(tǒng)實(shí)行省級(jí)以下垂直管理；2004年，國(guó)務(wù)院實(shí)行國(guó)家統(tǒng)計(jì)局直屬調(diào)查隊(duì)管理體制改革，各級(jí)調(diào)查隊(duì)成為國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的派出機(jī)構(gòu)；2006年，國(guó)家環(huán)保局、國(guó)土資源部、建設(shè)部分別設(shè)立區(qū)劃中心或地區(qū)派出機(jī)構(gòu)，打破地方行政區(qū)劃的“塊塊格局”；2007年，國(guó)家對(duì)省以下土地部門(mén)實(shí)行垂直管理，主要是將省以下的土地審批權(quán)限、國(guó)土部門(mén)的人事權(quán)限統(tǒng)一集中到省級(jí)國(guó)土部門(mén)。③參見(jiàn)上官丕亮：《走出中央與地方關(guān)系的理論誤區(qū)》，“中央與地方關(guān)系的法治化”國(guó)際學(xué)術(shù)研討會(huì)論文集，2007。這些改革指向更加精確，但目的都在于打破地方主義“塊塊結(jié)構(gòu)”，強(qiáng)化中央權(quán)威，保證中央立法和政策的有效推行。以1994年分稅制改革為代表的中央再集權(quán)過(guò)程，使整個(gè)央地關(guān)系再度復(fù)雜化。行為主義分析先前所用的“分權(quán)”范式無(wú)法概括央地關(guān)系的這些調(diào)整，因而又出現(xiàn)“選擇性集權(quán)”④宋琳：《選擇性集權(quán)與國(guó)家治理轉(zhuǎn)型——基于中央與地方關(guān)系的考察》，《陜西師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》，2013年第4期。等概念用于概括這一段時(shí)間央地關(guān)系調(diào)整的實(shí)質(zhì)。

然而，黨的“十八大”以來(lái)，在央地關(guān)系調(diào)整中體現(xiàn)出更多的“微調(diào)”特征，集權(quán)與分權(quán)兩方面的動(dòng)作都有所體現(xiàn)。集權(quán)方面體現(xiàn)為：第一，上收了部分事權(quán)；第二，加強(qiáng)了對(duì)地方紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)；第三，通過(guò)新設(shè)立的國(guó)家安全委員會(huì)整合了維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的各部門(mén)力量；第四，通過(guò)新設(shè)立的全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組強(qiáng)化了對(duì)改革的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。⑤聶輝華：《中央與地方關(guān)系的新變化》，東方早報(bào)，2013年11月27日。四中全會(huì)《決定》也明確提出，省級(jí)以下法院人財(cái)物管理權(quán)上提，以打破司法的地方化格局。但另一方面，行政審批權(quán)改革又體現(xiàn)出強(qiáng)烈的“分權(quán)”特征，十八大以來(lái)已有數(shù)百項(xiàng)審批權(quán)下放。因此，無(wú)論用某某單一制、某某聯(lián)邦制，抑或集權(quán)、分權(quán)都無(wú)法概括我國(guó)央地關(guān)系調(diào)整的全部特征，它似乎更像是一套“組合拳”。于是又有一些新的解釋范式被創(chuàng)造出來(lái)，如“行政分權(quán)，政治集權(quán)”、“經(jīng)濟(jì)分權(quán)，政治集權(quán)”⑥梁學(xué)偉：《我國(guó)中央與地方關(guān)系的變遷及其走向研究——以公共服務(wù)為視角》，吉林大學(xué)2008年博士論文。、“財(cái)政分權(quán)，政治集權(quán)”⑦孫德超：《中國(guó)的財(cái)政分權(quán)、政治集權(quán)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)——以地方預(yù)算外資金的膨脹為例》，《社會(huì)科學(xué)》，2011年第4期。等等。

由此可見(jiàn)，新中國(guó)建國(guó)以來(lái)，央地關(guān)系是在不斷調(diào)整的，“經(jīng)常處于放權(quán)、收權(quán)、放權(quán)、收權(quán)的循環(huán)過(guò)程中?！雹鄺詈＠ぁ⒔鹆列拢骸吨醒肱c地方關(guān)系法治化之基本問(wèn)題研討》，《現(xiàn)代法學(xué)》，2007年06期。正是央地關(guān)系調(diào)整的實(shí)踐形式多樣，才使得央地關(guān)系解釋的理論范式轉(zhuǎn)變應(yīng)接不暇。

（二）重構(gòu)央地關(guān)系使其更加制度化

人們發(fā)現(xiàn)，不管用制度主義的分析框架還是行為主義的分析框架都無(wú)法很好地解釋中國(guó)央地關(guān)系。有人提出，可能存在問(wèn)題的并不是分析方法，而是中國(guó)的央地關(guān)系實(shí)踐。因此，重構(gòu)央地關(guān)系，使其更加制度化才是根本出路。

周雪光認(rèn)為，當(dāng)代中國(guó)政治歷程中，央地關(guān)系在集權(quán)與放權(quán)的抉擇中輪番交替，要么出現(xiàn)集權(quán)下的管理過(guò)死問(wèn)題，要么出現(xiàn)分權(quán)下的地方主義和政策執(zhí)行不力問(wèn)題，這些現(xiàn)象根源于中國(guó)政體權(quán)威體制與有效治理之間的矛盾。⑨周雪光：《權(quán)威體制與有效治理：當(dāng)代中國(guó)國(guó)家治理的制度邏輯》，《開(kāi)放時(shí)代》，2011年第10期。超大型國(guó)家治理不可避免會(huì)面臨著規(guī)模和負(fù)荷成本的矛盾，這使得傳統(tǒng)大包大攬式治理必須轉(zhuǎn)型。⑩周雪光：《國(guó)家治理規(guī)模及其負(fù)荷成本的思考》，《吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》，2013年第1期。

張錫恩認(rèn)為，中央之所以需要“三令五申”，根源就在于政治和政府體制缺乏明確合理的法定權(quán)益分割機(jī)制。要改變禁令泛濫的局面，應(yīng)進(jìn)行大力度的政治和政府體制改革。權(quán)益劃分只有明確合法，才能有法可依；權(quán)益分割只有公平合理，才能有法必依；權(quán)益配置只有正當(dāng)適度，才能執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。①?gòu)堝a恩：《從中央與地方關(guān)系看“令行禁不止”問(wèn)題》，《人民論壇》，2012年第8期。盧繼元和李慶認(rèn)為，在市場(chǎng)化改革中，地方政府獲益巨大，同時(shí)也獲得了同中央博弈的資本，由此衍生出形形色色的地方保護(hù)主義，②盧繼元和李慶認(rèn)為，地方保護(hù)主義表現(xiàn)為權(quán)力、市場(chǎng)、技術(shù)、消費(fèi)、采購(gòu)等多種壁壘，作者引用法國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家Sandra Ponset的研究結(jié)論稱1997年中國(guó)國(guó)內(nèi)省級(jí)間商品貿(mào)易平均關(guān)稅達(dá)到46%。參見(jiàn)盧繼元、李慶：《政府自利性對(duì)中央與地方關(guān)系的影響及其法律調(diào)控》；“中央與地方關(guān)系的法治化”國(guó)際學(xué)術(shù)研討會(huì)，2007。為了克服“地方政府的自利性”，必須制定《中央與地方關(guān)系法》，將央地關(guān)系法治化。程雪陽(yáng)和沈開(kāi)舉認(rèn)為，要形成穩(wěn)定的央地關(guān)系，最合理的解決路徑是讓“上帝的歸上帝，愷撒的歸愷撒”，即讓中央政府和地方政府分別去管理它們最適合管理的公務(wù)，而不是從一個(gè)極端走向另一個(gè)極端。③程雪陽(yáng)、沈開(kāi)舉：《公務(wù)分權(quán)：中國(guó)央地關(guān)系改革之關(guān)鍵——改革開(kāi)放三十年公務(wù)分權(quán)發(fā)展的初步考察與評(píng)析》，《云南大學(xué)學(xué)報(bào)（法學(xué)版）》，2009年第6期。張千帆認(rèn)為，地方自治是中央和地方關(guān)系法治化與理性化的制度前提。沒(méi)有地方自治作為基礎(chǔ)，地方往往會(huì)陷于“資源越多越不幸”的制度困局。④張千帆：《中央與地方關(guān)系法治化的制度基礎(chǔ)》，《江海學(xué)刊》，2012第2期。

然而，正如朱蘇力所言，這方面的很多研究結(jié)論其實(shí)是“預(yù)設(shè)的”，⑤蘇力：《當(dāng)代中國(guó)的中央與地方分權(quán)——重讀毛澤東〈論十大關(guān)系〉（第五節(jié)）》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》，2004年第2期。即預(yù)設(shè)了中國(guó)目前的央地關(guān)系和國(guó)家結(jié)構(gòu)是“過(guò)渡性的”、“非制度化的”，經(jīng)制度化、法治化重構(gòu)是其必然歸宿；或者預(yù)設(shè)了單一制是“集權(quán)的”、“僵化的”、“低效的”，而聯(lián)邦制能克服中央集權(quán)的弊端，能帶來(lái)更繁榮的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、更大的地方獨(dú)立性，甚至能夠帶來(lái)更大的自由。但是，聯(lián)邦制國(guó)家并非雙重主權(quán)，不代表更多的地方自主；單一制國(guó)家并非一定集權(quán)，比聯(lián)邦制中央政府更具權(quán)威。⑥上官丕亮：《走出中央與地方關(guān)系的理論誤區(qū)》，“中央與地方關(guān)系的法治化”國(guó)際學(xué)術(shù)研討會(huì)論文集，2007。因此，一個(gè)國(guó)家具體的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式和央地關(guān)系，受到憲法法律規(guī)范、央地力量對(duì)比、歷史文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要等多方面因素的制約，因時(shí)而變應(yīng)當(dāng)是央地關(guān)系的固有屬性。

三、央地關(guān)系解釋的核心要素：黨的領(lǐng)導(dǎo)與“權(quán)力清單”

然而，僅僅指出央地關(guān)系具有“變動(dòng)”特征是不夠的。此前的各種解釋范式，都未能回答兩個(gè)重要的問(wèn)題：（1）已然出現(xiàn)的種種“事實(shí)聯(lián)邦制”的傾向沒(méi)有最終演變成事實(shí)上的地方分立，其背后的機(jī)理是什么？（2）我國(guó)央地間出現(xiàn)規(guī)律性的收放權(quán)，其組織和制度基礎(chǔ)是什么？只有解答清楚上述問(wèn)題，才可能找到我國(guó)央地關(guān)系的核心要素。本文認(rèn)為，核心要素有二：一是黨的領(lǐng)導(dǎo)，二是權(quán)力清單。

（一）黨的領(lǐng)導(dǎo)是央地關(guān)系調(diào)整的政治軸心

其實(shí)，在中國(guó)的經(jīng)濟(jì)、法律和文化習(xí)俗等多方面，都存在導(dǎo)致“地方化”的可能傾向。在傳統(tǒng)王朝時(shí)期，地方化的暗流時(shí)不時(shí)會(huì)沖破中央王朝的管制，防止地方坐大始終是各個(gè)王朝的重點(diǎn)工作。然而，在改革開(kāi)放以來(lái)的中國(guó)央地格局變動(dòng)中，這種地方化傾向雖然存在，但中央始終有能力牢牢把握央地關(guān)系調(diào)整的主動(dòng)權(quán)。⑦王建勛認(rèn)為，即便是改革后中央的權(quán)力有一定程度的下放，但是這種下放是非常有限度的，根本談不上有實(shí)質(zhì)意義的分權(quán)。證據(jù)在于：（1）中央擁有大大超過(guò)地方的立法權(quán)；（2）來(lái)自地方的中央委員數(shù)十年來(lái)徘徊在11.77%－37.08%之間；（3）分稅制改革后，中央財(cái)政收入占比一舉從22%躍升至55%，并就此維持在50%以上，而中央直接支出占比始終徘徊在30%以內(nèi)。因此，今天的中國(guó)仍是一個(gè)高度中央集權(quán)的單一制國(guó)家。參見(jiàn)王建勛：《中央與地方關(guān)系的憲政重構(gòu)——一個(gè)聯(lián)邦主義的視角》，“中央與地方關(guān)系的法治化”國(guó)際學(xué)術(shù)研討會(huì)論文集，2007。

古代中國(guó)和當(dāng)代中國(guó)，同樣有著強(qiáng)大的維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一的文化心理因素和高度一致的行政官僚體制，但為何古代中國(guó)始終無(wú)法克服地方化的威脅，而當(dāng)代中國(guó)卻能牢牢保持中央權(quán)威呢？二者不同之處就在于，當(dāng)代中國(guó)有著古代中國(guó)所不具備的“黨的領(lǐng)導(dǎo)”這一強(qiáng)大的組織結(jié)構(gòu)。正是“黨的領(lǐng)導(dǎo)”這一新的變量出現(xiàn)，化解了傳統(tǒng)中國(guó)地方“諸侯化”的固有風(fēng)險(xiǎn)。因此，“黨的領(lǐng)導(dǎo)”是今天中國(guó)克服潛在的地方化傾向，保證中央集權(quán)的核心要素。

我們必須注意，觀察中國(guó)央地關(guān)系不能僅僅關(guān)注法律和制度層面，還必須關(guān)注政治層面的“黨的領(lǐng)導(dǎo)”；央地關(guān)系不僅受到國(guó)家法律和制度的約束，也受到執(zhí)政黨的政治和組織原則的約束。中國(guó)的地方領(lǐng)導(dǎo)人物（副省級(jí)以上）并不是通過(guò)地方人大直接選舉單純從地方產(chǎn)生的；而需先經(jīng)過(guò)黨的中央組織部門(mén)考察、培養(yǎng)、鍛煉、推薦，才有資格進(jìn)入地方權(quán)力機(jī)關(guān)選舉任命。①胡鞍鋼：《中國(guó)政治家群體及其產(chǎn)生機(jī)制》，《人民論壇》，2013年第10期。在民主分權(quán)的制度邏輯中，干部理應(yīng)追逐選票，為當(dāng)?shù)厝嗣裰\福利，從而極有可能發(fā)展出一種地方主義傾向。而在黨的領(lǐng)導(dǎo)的政治邏輯下，組織原則要求的“下級(jí)服從上級(jí)，地方服從中央”則明確杜絕了這種地方化的可能性。因?yàn)橹袊?guó)的各級(jí)干部，不僅僅是地方領(lǐng)導(dǎo)人，更是黨的干部。

許多觀察者注意到了地方政府在發(fā)展經(jīng)濟(jì)、爭(zhēng)取地方利益過(guò)程中的熱情和積極行動(dòng)，并將之解釋為地方化趨勢(shì)。但他們沒(méi)有認(rèn)識(shí)到，這種熱情和行動(dòng)并不是“地方化驅(qū)動(dòng)”邏輯的體現(xiàn)，而是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下地方執(zhí)行中央任務(wù)、開(kāi)展經(jīng)濟(jì)“錦標(biāo)賽”的政治邏輯的體現(xiàn)。這種地方謀發(fā)展的積極性，不同于官僚體系與地方利益結(jié)合下形成的“地方化”趨勢(shì)，而是黨的使命和任務(wù)驅(qū)使下，地方爭(zhēng)取中央信任和重視的必然結(jié)果，是中央政策和發(fā)展目標(biāo)的“地方分解與貫徹”。也就是說(shuō)，地方的主動(dòng)性不是地方化的結(jié)果，而恰恰是中央集權(quán)的結(jié)果。

在地方主義取向的邏輯下，地方官員為了穩(wěn)固自己的前途，必然爭(zhēng)取在地方治理中取得好的成績(jī)，他們也因此會(huì)采取一些“上有政策下有對(duì)策”的變通性做法，從而削弱中央的政策力度。然而，另一方面，地方領(lǐng)導(dǎo)要得到中央的認(rèn)可，治理地方的政績(jī)可能只是敲門(mén)磚，更重要的是要在政治上同中央保持一致。否則，其地方治理的績(jī)效再突出，也可能由于政治忠誠(chéng)方面的“瑕疵”而得不到中央的肯定。因此，在認(rèn)識(shí)中國(guó)央地關(guān)系上不可秉持所謂“純國(guó)家視角”，而應(yīng)該看到黨的領(lǐng)導(dǎo)在實(shí)際政治中的巨大作用。

因此，在“黨的領(lǐng)導(dǎo)”的政治邏輯下，地方政府根本不可能有對(duì)抗中央的勇氣和實(shí)際可能。政治層面的“黨管干部”原則，使得干部任用中地方領(lǐng)導(dǎo)者的政治前途不僅僅取決于當(dāng)?shù)剡x民的投票，更重要的是取決于上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)乃至黨中央的器重。如果地方干部在執(zhí)行政策時(shí)無(wú)法很好地平衡央地關(guān)系，較為妥善地貫徹中央意圖，則很有可能傷害自己的政治前途。而要解釋中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)奇跡，完全可以不用某某“聯(lián)邦制”，因?yàn)樗∏∈侵醒胝文繕?biāo)推行的結(jié)果。周飛舟發(fā)現(xiàn)，從50年代大躍進(jìn)到現(xiàn)在，中國(guó)的地方干部一直遵循著一種共同的行動(dòng)邏輯：地方干部都為實(shí)現(xiàn)中央設(shè)定的目標(biāo)而努力工作，因?yàn)樗麄兦宄醒雽?duì)這些目標(biāo)很重視。經(jīng)濟(jì)改革以來(lái)，盡管實(shí)行了大規(guī)模的分權(quán)，社會(huì)主義階級(jí)斗爭(zhēng)也被作為國(guó)家目標(biāo)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所取代，但中國(guó)依然是政治集權(quán)程度很高的威權(quán)體制。②李芝蘭：《當(dāng)代中國(guó)的中央與地方關(guān)系：趨勢(shì)、過(guò)程及其對(duì)政策執(zhí)行的影響》，劉承禮譯，《國(guó)外理論動(dòng)態(tài)》，2013年第4期。錢(qián)穎一也認(rèn)為，1994年以來(lái)的新階段里，改革者已經(jīng)將其注意力由分權(quán)化轉(zhuǎn)向在市場(chǎng)的基礎(chǔ)上分權(quán)與集權(quán)的平衡。③錢(qián)穎一、B.R.Weingast：《中國(guó)特色的維護(hù)市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)聯(lián)邦制》，載《為增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)：中國(guó)增長(zhǎng)的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)》，張軍、周黎安編，格致出版社、上海人民出版社2008年版，第34頁(yè)。

引入了“黨的領(lǐng)導(dǎo)”這個(gè)核心要素以后，中國(guó)央地關(guān)系中的“單一制”特征就變得非常牢固了。在此基礎(chǔ)上觀察幾十年來(lái)縱向權(quán)力配比的變動(dòng)，我們認(rèn)為其邏輯主線是異常清晰的，即中國(guó)央地關(guān)系變遷不是所謂單一制還是聯(lián)邦制的回旋，也不是所謂“集權(quán)－分權(quán)”的簡(jiǎn)單交替，而是在單一制中央集權(quán)的制度基礎(chǔ)上，由執(zhí)政黨根據(jù)改革開(kāi)放的實(shí)際需要而進(jìn)行的動(dòng)態(tài)權(quán)力配比。雖然不同歷史時(shí)期，權(quán)力配比體現(xiàn)出不同的側(cè)重點(diǎn)，時(shí)而以分權(quán)為特征，時(shí)而以集權(quán)為主體，但“黨的領(lǐng)導(dǎo)”這一核心始終不變。無(wú)論中央和地方之間權(quán)力清單如何配置，只要“黨的領(lǐng)導(dǎo)”存在，中國(guó)的單一制屬性就不會(huì)改變。

（二）權(quán)力清單是央地關(guān)系的主要表現(xiàn)形式

在此基礎(chǔ)上，本文提出描述中國(guó)央地關(guān)系的第二個(gè)核心要素：權(quán)力清單。一般而言，認(rèn)識(shí)國(guó)家權(quán)力的縱向配比關(guān)系有三種視角：權(quán)利義務(wù)視角、利益視角、權(quán)力關(guān)系視角④參見(jiàn)楊海蛟、楊小云：《新中國(guó)中央與地方關(guān)系沿革》，世界知識(shí)出版社2011年版，第3頁(yè)。。權(quán)利義務(wù)視角多為制度分析，主要描述并論證央地之間的法律關(guān)系；而利益視角則多為行為主義分析，將中央作為國(guó)家總體利益的代表，地方作為局部利益的代表，描述二者之間的沖突與博弈；權(quán)力關(guān)系視角則認(rèn)為央地關(guān)系的核心是權(quán)力配置①胡偉：《政府過(guò)程》，浙江人民出版社1998年版，第68頁(yè)。。之所以可以從權(quán)力關(guān)系角度去認(rèn)識(shí)央地關(guān)系，究本溯源在于“中央與地方關(guān)系問(wèn)題，說(shuō)到底是一個(gè)國(guó)家如何在縱向上配置公共政治權(quán)力的問(wèn)題?！雹跍貢x鋒：《宏觀政治學(xué)》，南京大學(xué)出版社1998年版，第240頁(yè)。央地關(guān)系在政治和法律上加以落實(shí)，其實(shí)就是哪些權(quán)力屬于中央、哪些權(quán)力屬于地方的問(wèn)題。

權(quán)力關(guān)系視角主張用“權(quán)力清單”的方式來(lái)界定央地政府間的關(guān)系。這種描述方式，從“權(quán)力”的角度來(lái)表明央地關(guān)系的制度與規(guī)范屬性，因?yàn)楝F(xiàn)代國(guó)家的權(quán)力必然具有規(guī)范性；從“清單”的角度來(lái)表明這種權(quán)力關(guān)系的變動(dòng)特征，既然是清單就必然具有可變性。以此觀之，央地關(guān)系最關(guān)鍵的問(wèn)題就是確定中央與地方各自的“權(quán)力清單”。這個(gè)清單以憲法法律的賦權(quán)為基礎(chǔ)，同時(shí)保留一定的靈活性和調(diào)整空間。

歷史地來(lái)看，中央和省級(jí)以下地方政府不僅為直接控制稅收、投資、信貸、企業(yè)和其他資源而展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)，而且爭(zhēng)相控制新興市場(chǎng)活動(dòng)的規(guī)制權(quán)，即誰(shuí)應(yīng)該擁有哪種規(guī)制權(quán)。這表明，中央與地方的政治關(guān)系從“控制資源的政治”轉(zhuǎn)向了“控制權(quán)力的政治”。③李芝蘭：《當(dāng)代中國(guó)的中央與地方關(guān)系：趨勢(shì)、過(guò)程及其對(duì)政策執(zhí)行的影響》，劉承禮譯，《國(guó)外理論動(dòng)態(tài)》，2013年第4期。在政治發(fā)展過(guò)程中，爭(zhēng)議較小的權(quán)力項(xiàng)目往往通過(guò)憲法法律予以制度化，但也留有雙方討價(jià)還價(jià)的靈活空間。④楊海蛟、楊小云：《新中國(guó)中央與地方關(guān)系沿革》，世界知識(shí)出版社2011版，第266頁(yè)。而當(dāng)代中國(guó)央地之間的具體權(quán)力配置，是由執(zhí)政黨在憲法法律規(guī)范的基礎(chǔ)上，經(jīng)過(guò)中央與地方的雙向互動(dòng)與博弈，達(dá)致一個(gè)各自可以接受的權(quán)力清單。這個(gè)清單，既具有憲法法律的規(guī)范性，又具有動(dòng)態(tài)調(diào)整的靈活性，其基礎(chǔ)在于憲法法律規(guī)定，其靈魂在于黨的領(lǐng)導(dǎo)。

（三）黨領(lǐng)導(dǎo)下的權(quán)力清單模式存在的問(wèn)題

黨的領(lǐng)導(dǎo)下的權(quán)力清單模式，有利于維護(hù)國(guó)家的完整統(tǒng)一，有利于鞏固黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，有利于發(fā)揮中央和地方“兩個(gè)積極性”，也很好地滿足了改革開(kāi)放的實(shí)際需要。但是，這個(gè)模式也存在一些值得進(jìn)一步探究的問(wèn)題。

第一，國(guó)家體制和黨的領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系問(wèn)題。由于中國(guó)存在特殊的政黨－國(guó)家關(guān)系，因而央地關(guān)系相應(yīng)地具有雙重性質(zhì)。一方面是規(guī)范和制度意義上的中央政府和地方政府間關(guān)系；另一方面是政治和組織意義上黨的中央組織和地方組織之間的關(guān)系。中國(guó)的政府體系不僅受到憲政和法制的制約，還受到黨的政治和組織原則的制約。由于這種二元關(guān)系的存在，導(dǎo)致黨的領(lǐng)導(dǎo)和國(guó)家制度之間存在難以避免的張力。地方官員在履職過(guò)程中，難免會(huì)出現(xiàn)政治原則凌駕于制度責(zé)任之上的情況。比如，一旦某領(lǐng)域中央政策不明朗，為了避免政治風(fēng)險(xiǎn)，地方官員的理性選擇就是擱置制度責(zé)任，“等等看”、“不作為”；也有的地方官員機(jī)械地執(zhí)行上級(jí)政策，忽視民主訴求，從而造成干群關(guān)系緊張，傷害人民利益等。

第二，集權(quán)與分權(quán)的調(diào)整問(wèn)題。過(guò)度分權(quán)所導(dǎo)致的地方化傾向容易帶來(lái)某些現(xiàn)實(shí)的危險(xiǎn)，比如司法的地方化，環(huán)境保護(hù)的地方化，統(tǒng)一市場(chǎng)的分割導(dǎo)致交易成本上升，等等。另一方面，適度集權(quán)是可行的，但過(guò)分集權(quán)卻存在問(wèn)題。集權(quán)要求信息能夠盡量少損耗地抵達(dá)決策中心，而集權(quán)的信息交流體制又面臨著由于超載而形成的堵塞；它們還非常容易被歪曲，從而出現(xiàn)決策失誤，且集權(quán)意味著資源掌控在總中心的具體人員手中，這些人有著自己的目標(biāo)，他們可能將資源用于實(shí)現(xiàn)自己的特殊目的，從而出現(xiàn)尋租行為。而通過(guò)將決策權(quán)分散給自治單位，冗長(zhǎng)的信息交流渠道可以被縮短，堵塞得以減輕。⑤羅伯特·達(dá)爾著：《多元主義民主的困境》，周軍華譯，吉林人民出版社2011年版，第83頁(yè)。所以，不能簡(jiǎn)單地判定集權(quán)與分權(quán)的優(yōu)劣，而需要對(duì)二者進(jìn)行適度的調(diào)配。這要求很高的政治智慧和政治技巧，一旦這個(gè)度把握不好，就容易引發(fā)矛盾，放大其中某一方面的毛病。

第三，制度化的困難。按照毛澤東的說(shuō)法，央地權(quán)力的動(dòng)態(tài)調(diào)整有利于發(fā)揮中央和地方“兩個(gè)積極性”。但是，“兩個(gè)積極性”的思路也不是沒(méi)有問(wèn)題。最主要的問(wèn)題就是“協(xié)商辦事”進(jìn)路中的非制度化因素，它意味著中央與地方各自權(quán)限受政策影響過(guò)大，受個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)人的權(quán)威和判斷影響過(guò)大，受客觀情勢(shì)的影響過(guò)大，因此有更強(qiáng)的“人治”色彩。而非制度化的安排使人們的預(yù)期不確定，地方的積極性有時(shí)很難充分發(fā)揮，地方領(lǐng)導(dǎo)人的創(chuàng)新精神更可能受到壓制，往往培養(yǎng)出機(jī)會(huì)主義的政績(jī)觀。①蘇力：《當(dāng)代中國(guó)的中央與地方分權(quán)——重讀毛澤東〈論十大關(guān)系〉（第五節(jié)）》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》，2004年第2期。其次，憲法法律層面規(guī)定我們國(guó)家是單一制國(guó)家，但央地互動(dòng)行為當(dāng)中卻有更多的談判、協(xié)商、討價(jià)還價(jià)的現(xiàn)象。在達(dá)爾和林德布魯姆（1976）所列舉的四種權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)作方式中，等級(jí)命令結(jié)構(gòu)、市場(chǎng)和選舉等三種方式都相對(duì)比較容易制度化，而唯獨(dú)談判是比較難于制度化的。②Robert Dahl and Charles Lindblom，Politics，Economics，and Welfare，Chicago：University of Chicago Press，1976，p.97.此外，央地關(guān)系的權(quán)力配比中，執(zhí)政黨的動(dòng)態(tài)調(diào)節(jié)，恐怕也正是中國(guó)央地關(guān)系“制度化”的最大難點(diǎn)所在。

四、結(jié) 論

解釋中國(guó)的央地關(guān)系，必須注意其制度基礎(chǔ)和互動(dòng)博弈，避免機(jī)械類(lèi)比；必須注意其動(dòng)態(tài)調(diào)整及權(quán)力清單的變化，避免刻舟求劍；必須注意制度法律因素和政治組織因素的雙重作用，避免以偏概全。在此基礎(chǔ)上，我們可以就中國(guó)央地關(guān)系得出以下幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)：

（一）我國(guó)央地關(guān)系具有明確的制度基礎(chǔ)。任何國(guó)家的央地關(guān)系和縱向權(quán)力配比都含有“制度”和“調(diào)整”雙重向度，沒(méi)有完全無(wú)調(diào)整空間的制度，也沒(méi)有完全無(wú)制度基礎(chǔ)的調(diào)整。中國(guó)的央地關(guān)系雖然體現(xiàn)出與時(shí)俱進(jìn)的靈活性，但并非“非制度化”的，而是有著明確的制度安排。因?yàn)橹袊?guó)的憲法、人民代表大會(huì)組織法、立法法、民族區(qū)域自治條例、特區(qū)基本法、地方政府組織法等憲法法律體系已經(jīng)基本完備，關(guān)于央地關(guān)系已經(jīng)有了較為明確的法律依據(jù)。我國(guó)憲法法律體系是中央與地方進(jìn)行互動(dòng)的基本游戲規(guī)則，也是執(zhí)政黨進(jìn)行央地關(guān)系調(diào)整的基礎(chǔ)和邊界。

（二）黨的領(lǐng)導(dǎo)是確保中央集權(quán)和央地權(quán)力配置靈活性的政治軸心。很多學(xué)者都注意到了改革開(kāi)放以來(lái)，地方政府在發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)中的驚人表現(xiàn)，從而傾向于用地方主義來(lái)解釋這種奇跡發(fā)生的原因。從改革開(kāi)放對(duì)此前絕對(duì)中央集權(quán)的打破來(lái)說(shuō)，這種判斷無(wú)疑是有道理的。但這還不足以作為在政治上判斷中國(guó)為某種聯(lián)邦主義的證據(jù)，恰恰相反，中國(guó)在政治上具有高度統(tǒng)一的特征。央地之間，新的權(quán)力配置清單，更多的體現(xiàn)的是一種行政上的分權(quán)，中央采取了更加靈活的方式激發(fā)地方政府在創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中的積極性，但是仍然通過(guò)“黨的領(lǐng)導(dǎo)”牢牢把握住了“政治性”的高度統(tǒng)一。在中國(guó)，黨的領(lǐng)導(dǎo)嚴(yán)格貫徹“下級(jí)服從上級(jí)，地方服從中央”的絕對(duì)中央集權(quán)制，這套領(lǐng)導(dǎo)和組織體制有效遏制了國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)層面可能造成的地方主義傾向。同時(shí)，由于中國(guó)共產(chǎn)黨是國(guó)家生活的領(lǐng)導(dǎo)核心，中國(guó)央地間的互動(dòng)和關(guān)系調(diào)整必須受到黨的組織原則的影響。中國(guó)共產(chǎn)黨根據(jù)各地實(shí)際情況和改革開(kāi)放的實(shí)際需要，動(dòng)態(tài)調(diào)整權(quán)力清單，保證央地關(guān)系的靈活性。

（三）以“權(quán)力清單”視角觀察中國(guó)央地關(guān)系更為合適。央地關(guān)系歸根到底是國(guó)家權(quán)力如何配置的問(wèn)題。國(guó)家權(quán)力的橫向配置，體現(xiàn)為國(guó)家機(jī)構(gòu)間的權(quán)力關(guān)系，而中央與地方關(guān)系則屬于國(guó)家權(quán)力縱向配置。所謂“單一制”和“聯(lián)邦制”都是靜態(tài)的概念描述，所給出的是一個(gè)靜態(tài)的權(quán)力配置關(guān)系，無(wú)法完整體現(xiàn)權(quán)力的動(dòng)態(tài)調(diào)整過(guò)程。而從權(quán)力清單視角，我們獲得了權(quán)力關(guān)系規(guī)范要素和變動(dòng)要素的結(jié)合，避免了規(guī)范主義的機(jī)械性。國(guó)家權(quán)力在中央和地方之間的配置，取決于雙方的實(shí)力、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求、社會(huì)和文化差異、國(guó)家穩(wěn)定等諸多方面的綜合平衡，歸根到底是要實(shí)現(xiàn)“穩(wěn)定－效率－合法性”的恰當(dāng)結(jié)合?！?/p>

（責(zé)任編輯：熊 覺(jué)）

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1007－9092（2015）05－0094－08

2015－03－16

汪仲啟，復(fù)旦大學(xué)國(guó)際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院博士研究生，《社會(huì)科學(xué)報(bào)》首席記者，主要研究方向?yàn)橹袊?guó)政治、民主理論、法治與憲政理論。