□ 泮偉江

司法改革、法治轉(zhuǎn)型與國家治理能力的現(xiàn)代化

□ 泮偉江

以司法改革為核心的法治轉(zhuǎn)型是中國國家治理能力現(xiàn)代化的重要措施之一。本文指出中國法治轉(zhuǎn)型的路徑依賴問題，強調(diào)法治中國建設(shè)與執(zhí)政黨的執(zhí)政經(jīng)驗以及面臨的治理層面的挑戰(zhàn)是緊密相關(guān)的。經(jīng)過三十多年的經(jīng)濟和社會發(fā)展，中國社會已經(jīng)進入高度復(fù)雜多元和快速流動的大規(guī)模人群治理階段。這對作為治理者的政府本身的復(fù)雜性提出了更高的要求。通過建設(shè)現(xiàn)代法律體系，能夠促進政府治理模式的轉(zhuǎn)型和升級，從而更好地應(yīng)對現(xiàn)代社會治理所面臨的各種挑戰(zhàn)。

法治中國；路徑依賴；復(fù)雜社會；治理能力的現(xiàn)代化；司法改革

一、法治轉(zhuǎn)型，重新出發(fā)

中國法治轉(zhuǎn)型已到了關(guān)鍵時刻。一方面，三十多年漸進式的法制改革已取得重要成就，也深刻改變了中國社會的結(jié)構(gòu)。隨著改革開放的不斷深化，許多舊矛盾在改革過程不斷被解決和超越。同時，隨著社會的不斷演進，社會本身變得更為復(fù)雜，各種利益不斷分化，從而對治理提出更為深刻的挑戰(zhàn)。最近十多年，各種各樣的社會治理難題，例如食品安全問題、環(huán)境污染問題、民眾的維權(quán)抗?fàn)?、政府公信力的下降等，無不對中國社會治理的法治化，提出了更進一步的要求①泮偉江：《當(dāng)代中國法治的分析與建構(gòu)》，中國法制出版社2012年版，第94－115頁。。另外一方面，法治建設(shè)確實也進入到某種停滯期，法治仍然停留在口號的層面，人們?nèi)匀缓茈y理解大量出現(xiàn)的社會治理的難題是與法治問題聯(lián)系在一起的。認識的障礙和知識的缺陷，既導(dǎo)致法治理論的停滯，同時也更深層地阻礙了治理問題的解決②應(yīng)星：《超越“維穩(wěn)的政治學(xué)”：分析和緩解社會穩(wěn)定問題的新思路》，《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》，2012年第7期。。

正是在這種背景下，十八大以來中共中央有關(guān)法治建設(shè)的一系列會議和決議，對于我們觀察當(dāng)代中國法治轉(zhuǎn)型，具有非常重要的指導(dǎo)意義。與前面幾次司法改革相比，此次司法改革的一個重大變化，就是改革的決策主體由最高人民法院變成了中共中央。在一定程度上，這體現(xiàn)了此次改革并不僅僅是司法體制內(nèi)部的改良，而是一次全面而系統(tǒng)的改革，體現(xiàn)了國家主權(quán)者的意志，許多此前改革由于權(quán)限問題無法涉及，但對司法改革又至關(guān)重要的問題，也很有可能會成為此次改革的對象。同時，這也表明，此次改革在政治上也是高度嚴肅的。

二、中國法治轉(zhuǎn)型的路徑依賴

許多從事法律理論研究的人總是痛感中國法治轉(zhuǎn)型之艱難和緩慢。但耐心也是一種高貴的品德。相對于具體的改革進程，法律理論的研究必然要處于領(lǐng)先和超前的地位。法學(xué)家在從事理論研究，甚至進行具體的政策判斷時，難免會受個人時間周期的影響。我們往往有這樣的經(jīng)驗，在身處改革中的人來看，改革進行得太慢，而處于改革之外的人，又往往會覺得改革的深入，遠遠超出自己的預(yù)期。想想二十年前的我們，或許根本難以想象二十年后我們的生活方式會改變得如此之大——而二十年前，我們同樣感受到當(dāng)時的生活相對于從前，發(fā)生了翻天覆地的變化。

因此，當(dāng)我們在觀察中國法治轉(zhuǎn)型的過程時，應(yīng)該跳出個人日常的時間經(jīng)驗，而是要從一個更大的歷史視野來觀察。同時，我們也不能以個人智識發(fā)展和成熟過程的速度，來要求社會變革的速度。許多在法學(xué)理論界已經(jīng)被討論得很成熟，甚至已經(jīng)變成專業(yè)常識的知識，未必就能自動地轉(zhuǎn)化為執(zhí)政者所實際掌握的知識。從一個更宏大的視野來看，執(zhí)政者所需要的知識，更多地是通過執(zhí)政和治理的經(jīng)驗，逐漸地被執(zhí)政者自身所經(jīng)驗式的習(xí)得和內(nèi)化。理論研究的成果，當(dāng)然構(gòu)成了執(zhí)政者此種知識習(xí)得和內(nèi)化的重要條件和支持，但兩者并非是完全同步的。實際上，在多數(shù)情況下，兩者都不是同步的，而是有時間差的，很多時候，此種時間差還很大。

如果采取此種觀察視角，我們便可以發(fā)現(xiàn)，晚近三十多年中國法治轉(zhuǎn)型的過程中，法律共同體在其中當(dāng)然起到了相當(dāng)關(guān)鍵的作用，但就中央決策層而言，他們對法治的認識，遵循了自己的認識軌跡。鄧小平同志在文革結(jié)束后關(guān)于法治問題的談話，當(dāng)然更多的是來自于個人刻骨銘心的經(jīng)歷和感受。此種經(jīng)歷和感受同時也代表了文革中遭受迫害的許多領(lǐng)導(dǎo)干部的共同感受。這就構(gòu)成了當(dāng)時法制改革的重要政治基礎(chǔ)和保障。以江澤民同志為核心的那一代領(lǐng)導(dǎo)人，對法治建設(shè)的認識，則更多的受到了當(dāng)時建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟建設(shè)經(jīng)驗的影響。他們提倡法治建設(shè)，更多地是基于法治建設(shè)對社會主義市場經(jīng)濟改革的重要作用的理解①程春明、泮偉江：《現(xiàn)代社會中的司法權(quán)》（上），《中國司法》，2005年第10期。。而過去將近十年各種調(diào)解化思潮的復(fù)興，很大程度上也是基于執(zhí)政者對各種社會復(fù)雜問題的直觀理解，我們可以將它們理解成某種對社會矛盾問題的積極回應(yīng)，只是此種回應(yīng)乃是在某種舊知識和舊經(jīng)驗的背景下所做出的回應(yīng)。相對于最高決策者和各級治理者，法學(xué)理論研究者自然已是經(jīng)歷了新知識的啟蒙，會覺得此種回應(yīng)策略幼稚得很不可理喻。但基于他們此前舊知識傳統(tǒng)和治理慣性，這些政策的初衷，其實也可以看得清楚。要實現(xiàn)此種知識觀的轉(zhuǎn)換，自然需要最高決策者從這些失敗的經(jīng)驗中經(jīng)歷痛苦的反思，最后通過新知識觀的引入，實現(xiàn)某種治理模式的真正轉(zhuǎn)型。而恰恰是過去將近十年法治倒退所帶來的治理困境，構(gòu)成了十八屆三中全會以來法治轉(zhuǎn)型的重啟②魏治勛、白利寅：《從“維穩(wěn)政治”到“法治中國”》，《新視野》，2014年第4期。。這也可以被看作是執(zhí)政者從自身經(jīng)驗的反思中習(xí)得的教訓(xùn)，此種通過失敗或挫折的反思而來的知識，顯然更加深刻，也更容易被內(nèi)化到行動中去③當(dāng)然，僅僅有這一步還是不夠的。經(jīng)過痛苦反思所形成的認識，仍然僅僅停留在直觀性的判斷和經(jīng)驗性的反思基礎(chǔ)上，尚無法上升到科學(xué)理論的層次。改革要取得真正實質(zhì)性的效果，就必須建立在科學(xué)理論的指導(dǎo)之下，形成對事情性質(zhì)的正確理解和領(lǐng)悟，并在中觀和微觀的改革層面落實和體現(xiàn)出來。。

三、法治轉(zhuǎn)型與治理能力的現(xiàn)代化

中共十八屆三中全會結(jié)束后其所公布的決議，其全局性、徹底性和系統(tǒng)性，確實大大出乎人們的預(yù)料。在十八屆三中全會公布的文件中，“法治中國”僅僅是其中十項重大改革舉措中的一項，改革的整體目標則是：“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。”在這個關(guān)于總目標的論述中，“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度”相對抽象，也是中共此前的一貫表述，因此重點就落在了后半句“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”上。后半句有兩個關(guān)鍵詞，一個是“治理體系和治理能力”，另一個就是“現(xiàn)代化”。“治理體系與治理能力”是并列性詞組，講的是一回事，前者主要是將靜態(tài)的結(jié)構(gòu)，后者則是講動態(tài)的功能。將二者聯(lián)系在一起，傳達出來的信號是很明顯的，那就是通過對“治理體系”的改革與調(diào)整，釋放出治理的能量。而之所以要調(diào)整結(jié)構(gòu)，釋放能量，則是因為隨著三十多年改革開放的深化，中國社會的結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生了翻天覆地的變化，此前被看作不得了的舊矛盾已經(jīng)逐步化解，不再成其為重要矛盾，而隨著社會結(jié)構(gòu)的升級，新矛盾不斷涌現(xiàn)。這些全新的社會矛盾，就需要有新的治理體系來應(yīng)對。舊的治理體系和治理方式面對新的社會矛盾，不再得心應(yīng)手，而是左右支拙，不敷應(yīng)對了?！艾F(xiàn)代化”這個關(guān)鍵詞，就進一步地透露出了這個信息。“現(xiàn)代化”的概念是中共歷史上經(jīng)常用的一個概念，蘊含著某種范式更替的意味。與其對應(yīng)的是“傳統(tǒng)的”、“舊的”等概念。這意味著要以先進替代落后，改革的意味非常強烈。

為了更好理解“治理體系與治理能力現(xiàn)代化”的問題，我們就要更系統(tǒng)地對中國社會結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型與變遷做一個基本的描述。只要明了決策針對的對象及其問題，我們才能夠更深刻的領(lǐng)會決策的性質(zhì)與含義。

中國社會的轉(zhuǎn)型開始于1840年的鴉片戰(zhàn)爭。自1840年鴉片戰(zhàn)爭以來，中國與西方文明進行了全面的碰撞與接觸，也逐漸融入了資本主義的世界體系之中。1949年新中國建立，意義重大，中國人民站起來了，獲得了國家主權(quán)的獨立。然而，由于特殊的國際環(huán)境，即冷戰(zhàn)時期美蘇爭霸的世界結(jié)構(gòu)，尤其是中蘇關(guān)系決裂以來，中國逐漸與整個世界秩序隔絕開來。20世紀70年代末，文革結(jié)束，中國重啟改革開放，又重新開始融入世界秩序，啟動中國社會經(jīng)濟的大轉(zhuǎn)型。

在這個宏觀架構(gòu)中，20世紀70年代末文革結(jié)束，中國改革開放所啟動的政治經(jīng)濟改革，對中國社會轉(zhuǎn)型所造成的影響是最根本的。鴉片戰(zhàn)爭之后，中國雖然開始融入世界結(jié)構(gòu)，但是由于當(dāng)時主權(quán)不獨立，此種融入僅僅是被動的。從廣度和深度來看，當(dāng)時中國的經(jīng)濟與社會也只是局部性地被融入到世界結(jié)構(gòu)中，中國農(nóng)村大量的人口和勞動力雖然受到整個資本主義世界經(jīng)濟秩序的沖擊，卻沒有根本性地被動員起來，加入到世界經(jīng)濟秩序之中。但20世紀70年代末，80年代初所啟動的政治經(jīng)濟改革所造成的社會動員能力，逐漸使得整個中國的人口都被裹挾到世界經(jīng)濟的大循環(huán)秩序之中。中國已經(jīng)不可避免地日益嵌入整個世界經(jīng)濟體系之中，進入了現(xiàn)代大規(guī)模人群治理的新階段。在這個新的社會結(jié)構(gòu)形態(tài)中，原先由于經(jīng)濟落后，物質(zhì)短缺所造成的一系列社會問題，基本上得到了解決。而新社會結(jié)構(gòu)所帶來的一系列新的、更為復(fù)雜的問題則凸顯出來，從而對國家的治理體系帶來了全新的挑戰(zhàn)。

筆者曾經(jīng)在拙著《當(dāng)代中國法治的分析與建構(gòu)》一文中對30年改革開放帶來中國社會結(jié)構(gòu)的此種轉(zhuǎn)變做了比較詳細的描述，并概括了幾個重要的特征，即社會結(jié)構(gòu)的高度抽象性，社會人口的高速流動性，社會關(guān)系的日益復(fù)雜化①泮偉江：《當(dāng)代中國法治的分析與建構(gòu)》，中國法制出版社2012年版，第100－104頁。。首先，經(jīng)濟的發(fā)展雖然解決了廣大人民群眾的基本物質(zhì)需求，同時也刺激人民群眾產(chǎn)生更復(fù)雜和更深刻的需求，例如對權(quán)利的需求，對尊嚴的需求，更高層次的文化需求。按照馬斯洛需求層次理論，生理需求是人性中最低等級的需求，也是最容易滿足的需求。但是更高層次的需求，例如安全需求、愛和歸屬感需求、尊重和自我實現(xiàn)需求則是更高層次的需求，也是更難滿足的需求。因此，改革開放前由于物質(zhì)匱乏所導(dǎo)致的生理需求無法得到有效滿足的矛盾被解決后，由于大量新的需求所產(chǎn)生的矛盾就變得更為尖銳了。由于改革開放所導(dǎo)致的競爭秩序所形成的收入差距和社會地位的分化，直接導(dǎo)致了各種需求層次的分化。需求層次的分化實質(zhì)上某種利益的分化，生活方式的分化和價值觀的分化。社會因此變得更為復(fù)雜而多元。此種新類型的社會矛盾，已經(jīng)很難僅僅通過經(jīng)濟改革的方式來進行調(diào)和。晚近二十多年不斷產(chǎn)生的各種維權(quán)事件及其不斷激化，就與社會利益、價值觀和生活方式的此種不斷分化有關(guān)。

其次，經(jīng)濟的發(fā)展，尤其是中國通過政府大量的基礎(chǔ)設(shè)施投資來帶動經(jīng)濟發(fā)展的模型，以及中國沿海與內(nèi)陸，城市和鄉(xiāng)村發(fā)展的不平衡性，導(dǎo)致中國人口的大范圍的廣泛流動。對傳統(tǒng)中國社會的治理而言，常規(guī)治理結(jié)構(gòu)是建立在人口流動相對靜止的假設(shè)基礎(chǔ)之上的。大規(guī)模的社會人口流動，一般只發(fā)生在王朝統(tǒng)治的末期，當(dāng)大饑荒等大規(guī)模的經(jīng)濟危機出現(xiàn)，大量的農(nóng)村人口由于無法維持基本的活命經(jīng)濟，而不得不選擇流動，成為流民時，才會出現(xiàn)大規(guī)模的人口流動現(xiàn)象。流民大量涌現(xiàn)使得整個治理模式變成了流沙上的城堡，從而可能引發(fā)整個統(tǒng)治體系的崩潰①張嵐：《近代中國社會流民產(chǎn)生的原因及其影響》，《咸陽師范?？茖W(xué)校學(xué)報》，2001年第3期。。然而，現(xiàn)代市場經(jīng)濟的繁榮則使得人口的大規(guī)模流動變成了社會的新常態(tài)。沿海發(fā)達地區(qū)的外貿(mào)經(jīng)濟，大規(guī)模城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，以及遠程貿(mào)易所帶來的各種投機機會，使得大量農(nóng)村的剩余勞動力流向沿海地區(qū)，發(fā)達城市，甚至是全國各地。由此給中國社會的日常治理帶來了全新的挑戰(zhàn)。例如，以靜態(tài)社會為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)禮俗秩序，在此種大規(guī)模人口流動社會的治理中，就很難達到預(yù)期的效果。人口的大規(guī)模流動帶來了陌生人社會治理的問題，如何使得大量陌生人之間形成新的秩序，變成了政府日常治理必須解決的嚴峻問題。

第三，經(jīng)濟的發(fā)展，還帶來中國社會結(jié)構(gòu)的一個根本性變化，就是人與人之間的關(guān)系，日益通過抽象的商品關(guān)系連接起來。這可以被看作是一種更加深刻的抽象陌生人關(guān)系。商品并不僅僅是一種消費品，它還是聯(lián)系人與人之間關(guān)系的一個深刻紐帶。例如，我們?nèi)粘Ｋ缘?，用的，穿的，其實都是陌生人制造的商品。通過使用和消費這些陌生人所制造的商品，我們與陌生人之間發(fā)生了某種深刻的抽象聯(lián)系。這與傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村靜態(tài)社會的商品關(guān)系是不一樣的。在傳統(tǒng)鄉(xiāng)村的靜態(tài)社會，我們所購買的商品和服務(wù)都是來自于某個我們認識的熟人，但在抽象的現(xiàn)代商品經(jīng)濟關(guān)系中，我飯桌上吃的糧食和蔬菜，包括各種油鹽醬醋，都是遠在天邊的陌生人所生產(chǎn)的。這些蔬菜是否有殘留農(nóng)藥，這些食品是否摻雜了某些對人體有永久性傷害的工業(yè)原料？這些都是現(xiàn)代商品經(jīng)濟之下個人日常生活中不得不反思的問題。在這個意義上，“陌生人”定義變得比“到處流動的身體”更為深刻。我們即便足不出戶，每天都與陌生人發(fā)生著某種特別親密的關(guān)系。在這個意義上，城市和鄉(xiāng)村之間的差異也被消除了，因為無論是城市還是鄉(xiāng)村，此種通過商品關(guān)系而形成的陌生人關(guān)系都是均質(zhì)化的。如果說，城鄉(xiāng)差異存在的話，那么就是此種均質(zhì)化的陌生人關(guān)系所造成的某種危害，在鄉(xiāng)村要比城市要更為巨大。這就是為什么各種假冒偽劣商品所造成的危害在鄉(xiāng)村要更劇烈，損失更慘重的原因。因為城市人，無論是在知識水平還是自我保護的能力方面，都比鄉(xiāng)村人更強得多。

由此可見，中國社會正在經(jīng)歷某種根本性的轉(zhuǎn)型，社會的復(fù)雜性已經(jīng)提升到某個質(zhì)變的層次。潘多拉魔盒已經(jīng)被打開，不再可能被關(guān)上。因此，中國社會治理體系與治理能力也必須相應(yīng)升級，以適應(yīng)和應(yīng)對此種社會治理的新常態(tài)②根據(jù)W.Ross Ashby的“必要的多樣性”（requisite variety）理論，當(dāng)調(diào)控對象變得復(fù)雜時，調(diào)控者必須要變得比調(diào)控對象更為復(fù)雜，否則便不能成功。See W.Ross Ashby，an Introduction to Cybernetics，Chapman＆Hall，London，1956，p121－139.。

法治是應(yīng)對此種復(fù)雜性日益提升的現(xiàn)代抽象社會的基本手段和工具之一。經(jīng)濟發(fā)展所形成的各種多元利益的分化與沖突，只有被納入法律權(quán)利的框架之中，從而被轉(zhuǎn)化成權(quán)利之間的沖突。而對權(quán)利沖突的有效化解，則是現(xiàn)代獨立司法裁判體系的核心功能③泮偉江：《當(dāng)代中國法治的分析與建構(gòu)》，中國法制出版社2012年版，第25－34頁。。通過司法裁判來化解權(quán)利沖突的好處在于，它并不著眼于個案化地化解權(quán)利沖突，而是通過個案沖突的化解，對權(quán)利進行類型化的構(gòu)造，從而形成抽象的權(quán)利界限和規(guī)則，批量化和系統(tǒng)化地化解各種權(quán)利沖突，從而將個案糾紛的經(jīng)驗內(nèi)化到治理結(jié)構(gòu)中，變成治理結(jié)構(gòu)的內(nèi)化經(jīng)驗和知識。如此，則陌生人之間的信任問題，尤其是大規(guī)模陌生人群之間的抽象信任關(guān)系的建立，也就通過中立性的第三方機構(gòu)而實現(xiàn)了。

十八屆三中全會將本屆政府的工作重心和目標定位為“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，并在此基礎(chǔ)上提出了“法治中國”，就必須被放到此種背景下進行理解。十八屆四中全會進一步將會議主題定位為討論“依法治國”，則說明該問題的緊迫性。

四、司法改革：法治轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵

毫無疑問，中國社會正在發(fā)生著激烈的轉(zhuǎn)變，已經(jīng)跨過“盧比孔河”，進入了大規(guī)模的現(xiàn)代人群的治理階段，由此產(chǎn)生了國家治理層面出現(xiàn)許多從來未曾遭遇過的挑戰(zhàn)和危機。十八屆三中全會、四中全會的決策，以及晚近正緊鑼密鼓進行的中央和地方層面的司法改革措施，代表了現(xiàn)有治理體系反思的成果，意味著某種結(jié)構(gòu)性的轉(zhuǎn)變與升級，以及治理方向與思路的轉(zhuǎn)變可能性。這些都是可喜的進步，是現(xiàn)有治理體系花費了巨大的代價才習(xí)得的認識的進化，是值得高度肯定的。

此次司法改革在具體思路和措施的層面，主要體現(xiàn)中共中央的幾個會議的文件和最高法院的四五改革綱要中。通過對幾個文件的仔細閱讀和分析，我們大致可以概括出此次改革的一些基本內(nèi)容和方案。下面，我們不妨簡單地對改革的幾個主要方面做個簡要的評價。

（一）首先要談的是改革的宏觀結(jié)構(gòu)問題

許多人都把人事改革當(dāng)成此次改革的重中之重。其實，相對于法院人事制度改革而言，四級法院職能定位的調(diào)整反而更關(guān)鍵。人事制度改革處理的是人的問題，無非是分類和分流，但四級法院的職能定位處理的則是結(jié)構(gòu)性問題。對于一項制度改革而言，處理好人的問題，尤其是利益相關(guān)者的正確引導(dǎo)問題，當(dāng)然很重要。但是如果結(jié)構(gòu)性問題得不到矯正，則人事問題往往變成一個頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳的表面問題。相反，如果能夠形成正確的制度性結(jié)構(gòu)，結(jié)構(gòu)運作常態(tài)化后，就能夠?qū)θ说男袆舆M行約束、引導(dǎo)，從而使得人的問題也就解決了?？偠灾Y(jié)構(gòu)性問題，相比于人事問題，更接近于司法改革的本質(zhì)。司法改革，我們需要問的首先是這樣一個問題，即我們需要一個什么樣的司法機制。這就是一個結(jié)構(gòu)性的問題。其次我們才會問，這樣一個理想的司法機制，又需要什么樣的人員與之相適應(yīng)。

遺憾的是，此次司法改革，在結(jié)構(gòu)性問題方面的力度仍然是不夠的。以四級法院職能定位的重新調(diào)整為例。此次改革的思路，是改革過去民商事案件根據(jù)“訴訟標的額”來確定不同層次法院管轄權(quán)的做法，盡量將所有的一審案件都下沉到基層法院，從而使得初審法院和上訴法院之間的功能區(qū)分更為清晰。這當(dāng)然是很值得鼓勵的。但與該改革措施所體現(xiàn)的原理相比，該改革的措施和力度仍然是遠遠不夠的。

上訴法院與初審法院功能區(qū)分是司法權(quán)運作的核心內(nèi)容之一①傅郁林：《審級制度的建構(gòu)原理：從民事程序視角的比較分析》，《中國社會科學(xué)》，2002年第4期。。由于此次改革的重大性（體現(xiàn)了主權(quán)者的意志），應(yīng)該借助此次機會，徹底改革初審法院與上訴法院的職能劃分，明確規(guī)定上訴法院對上訴案件的審判，乃是一種法律審，以區(qū)別于初審法院的“事實審”功能。如果為了照顧我國司法體制的特殊國情，二審法院不得不在一定程度上兼顧“事實審”，則應(yīng)該將二審終審制改為三審終審制，將各省的最高法院作為終審法院，將其定位為純粹的“法律審”的法院，從而使其承擔(dān)法律適用之統(tǒng)一化的功能。

實際上，不但要通過明確上訴法院法律審的功能定位，從而明確基層法院的糾紛解決的功能，同時還要通過對基層法院做進一步改革，從而更進一步明確基層法院作為“初審法院”的功能定位②泮偉江：《當(dāng)代中國法治的分析與建構(gòu)》，中國法制出版社2012年版，第3－24頁。。也就是說，基層法院應(yīng)該進一步地被一分為二，在縣一級人民法院，不再被稱作是“基層法院”，而被稱作“初審法院”。在初審法院之外，建立“不存卷”的具有“準司法”性質(zhì)的“人民法庭”，讓人民法庭審理那些訴訟標的額比較小，法律關(guān)系相對比較清晰的案件。相對于縣一級的初審法院，人民法庭更側(cè)重糾紛解決的功能，帶有準司法的性質(zhì)，適當(dāng)放寬案件審理過程的程序性要求，同時允許“人民法庭”的法官擁有更多的調(diào)解權(quán)力?！叭嗣穹ㄍァ辈门械亩鄶?shù)案件，都不可以上訴到縣一級的“初審法院”，但如果初審法院認為該案具有重要的法律意義，可以提審相關(guān)案件?；鶎臃ㄔ涸S多不具有司法執(zhí)業(yè)資格證書，但審判經(jīng)驗豐富的老法官，可以更多地被充實到人民法庭。給予人民法庭的法官更多的榮譽性，同時放寬人民法庭法官退休年齡的限制。如此一來，初審法院的司法屬性可以得到進一步的加強，而其糾紛解決的壓力則可以適當(dāng)?shù)乇环至鞒鋈ァ?/p>

（二）人事制度和財政制度問題

此次司法改革，人事制度和財政制度改革被作為改革的重頭戲。此項改革被看作是打破司法審判地方化和行政化的重要舉措，也是本輪司法改革力度最大的一項措施。針對司法地方化的積弊，本次司改的具體措施是將司法權(quán)的性質(zhì)定位為國家事權(quán)，從而將人事權(quán)和財政權(quán)與地方各級政府的權(quán)力進行切割，實行人事權(quán)和財政權(quán)的省級統(tǒng)管。同時，進一步探索司法管轄區(qū)劃與行政區(qū)劃分離的制度。針對司法的行政化，本次司改的應(yīng)對措施是對法院人員進行分類管理，將法院人員分為法官、審判輔助人員和司法行政人員。增強法官獨立審判的主體性地位，加強法官的待遇和權(quán)責(zé)，明確審判輔助人員和司法行政人員的輔助性地位。如此一來，法官實行不同于公務(wù)員的晉升體系，從而改變行政待遇對司法人員的誘惑和腐蝕，從而讓專業(yè)能力強，審判經(jīng)驗豐富的好法官有動力和意愿留在審判一線，保持司法隊伍的穩(wěn)定性。

相對于此前歷次司法改革的具體措施，此次司法改革在人事制度改革和財政制度改革的方案，確實力度比較大，涉及到了憲法層面的司法制度改革。盡管具體的改革細節(jié)，目前仍然不少爭議，例如，無論是中央司法改革方案還是各地試點方案，一般都規(guī)定司法人員占整個法院人員的33%左右。這個數(shù)字是如何劃分出來的，其根據(jù)為何，許多人表示疑問。又例如，在法院人員的分流過程中，具體標準如何設(shè)定，是否能夠?qū)崿F(xiàn)程序的正當(dāng)性，許多人都表示疑問。許多人擔(dān)心最后留在法官隊伍，享受較高待遇和職業(yè)尊嚴的那些法官，仍然是有行政級別，但職業(yè)能力相對比較弱的法官，真正職業(yè)能力強，但沒有什么背景，在舊體制中政治地位和行政級別比較低，不那么能來事的法官，很可能被分流和清理出法官隊伍。因此，據(jù)說司法改革方案公布后，法官流失的現(xiàn)象不但沒有得到制止，反而更加嚴重了。許多人因此認為司法改革的本意和出發(fā)點雖然是好的，但在實際操作過程中，不但沒有保護法官的利益，很可能還將侵犯法官的利益，從而加重了我國司法體制的危機。

對此，筆者的意見是，司法改革的目標是，通過改革，使我國的司法體制更純粹，更符合司法的規(guī)律，從而承擔(dān)起司法權(quán)運作應(yīng)有的社會功能。司法改革并不是簡單地提高司法人員的待遇，保護法院人員的利益。只有那些符合司法改革目標，與司法改革目標設(shè)定相一致的利益，才是值得保護的。其次，法院人員流失現(xiàn)象是否加劇了，需要實證調(diào)查的數(shù)據(jù)，而不能簡單地依靠新聞媒體的報道和渲染，同時也不能感性地根據(jù)個人經(jīng)驗為基礎(chǔ)。最后，具體改革措施的落實，確實可以討論并改進，但改革的思路和整體措施，還是應(yīng)該肯定的。如果該項改革的思路和方案整體上是符合司法運行規(guī)律的，那么即便在改革的初期，某些好法官會出于種種擔(dān)憂和考慮離開司法隊伍，但只要改革措施到位，慢慢地就可以贏回法官們的信心，從而在相對較長的時期內(nèi)，實現(xiàn)改革的目標。

（三）關(guān)于其他幾項改革內(nèi)容

其他幾項改革都有可圈可點之處，同時也存在著某些遺憾與不足。例如，提出了建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄區(qū)劃，就很有新意，也確實是打破司法行政化的可行思路，但在具體措施方面，似乎又過于保守，幾乎沒有提出任何實質(zhì)性舉措。又例如，在厘清法官裁判責(zé)任方面，改革方案已經(jīng)認識到通過輿論和行政來制約法官腐敗的無效性，強調(diào)主審法官的責(zé)任制，這是很大的進步。但是法官裁判責(zé)任的終身制，似乎又迎合了民粹主義，違背了司法性質(zhì)。

總之，此次司法改革的層次之高，決心之大，高度體現(xiàn)了主權(quán)者意志，也是政治上非常嚴肅的行動。同時，此次司法改革的措施，盡管仍然有令人不滿意的地方，但相比前面幾次司法改革，確實有重大進步。

值得注意的是，我國社會的轉(zhuǎn)型，正在經(jīng)濟之輪的推動下，加速度地發(fā)展和演化著。因此包括司法體制在內(nèi)，我國治理結(jié)構(gòu)正面臨著越來越大的挑戰(zhàn)。治理結(jié)構(gòu)和治理能力的現(xiàn)代化，刻不容緩。因此，本次司法改革的決策者，應(yīng)該廣開言路，盡可能地將法學(xué)研究的一些先進成果納入到?jīng)Q策之中?！?/p>

（責(zé)任編輯：胡曉慧）

D920.1

A

1007－9092（2015）05－0059－06

2015－03－18

泮偉江，北京航空航天大學(xué)法學(xué)院副院長、副教授，法學(xué)博士，主要研究方向為法理學(xué)、理論法社會學(xué)、西方法律思想史、政治哲學(xué)。

司法部中青年課題“指導(dǎo)性案例效力問題研究”（編號：13SFB3005）。