□ 屠 凱

黨內(nèi)法規(guī)的二重屬性：法律與政策

□ 屠 凱

黨內(nèi)法規(guī)既有法律的一些特征，又有政策的一些特征，是具有法律與政策二重屬性的規(guī)范性文件。基于它的法律特征，在廣義的“法”與其它社會現(xiàn)象的對立中，黨內(nèi)法規(guī)可以納入“法”的范疇，是事實上的行為規(guī)范，在某些重要領(lǐng)域發(fā)揮著骨干作用；基于它的政策特征，在國家法與黨的政策的對立中，黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)屬于政策的范疇，反映新鮮經(jīng)驗且須具有較高的前瞻性。表現(xiàn)出法政二重屬性的黨內(nèi)法規(guī)，不是法律文件和政策文件的交集；不是由政策向法律過渡的中間產(chǎn)品；不是片面追求形式邏輯的封閉自洽系統(tǒng)。法政二重屬性要求黨內(nèi)法規(guī)的管轄范圍、制定程序、結(jié)構(gòu)形式和適用方法都區(qū)別于國家法。

黨內(nèi)法規(guī)；二重屬性；法律；政策

2013年5月27日，中共中央發(fā)布了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》和《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》，黨的制度建設(shè)進入一個更加規(guī)范的新階段。根據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第二條第一款規(guī)定：“黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織以及中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的規(guī)范黨組織的工作、活動和黨員行為的黨內(nèi)規(guī)章制度的總稱?！贝撕?，《中共中央關(guān)于廢止和宣布失效一批黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的決定》發(fā)布。根據(jù)該“決定”，1978年以來制定的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，有300件被廢止和宣布失效，467件繼續(xù)有效，其中42件將做出修改。2013年11月28日，《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013－2017）》全文發(fā)布。隨著一大批中央黨內(nèi)法規(guī)在未來五年陸續(xù)制定，黨內(nèi)法規(guī)制度體系框架即將形成。

一些法學(xué)研究者注意到黨內(nèi)法規(guī)在法學(xué)理論上的意義。周葉中認為，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)有利于推進黨的依法執(zhí)政和加快建設(shè)社會主義法治國家。①周葉中：《關(guān)于中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的思考》，《法學(xué)論壇》，2011年第4期。姜明安借鑒了羅豪才和宋功德的“軟法”學(xué)說，提出黨內(nèi)法規(guī)是類似于社會法、國際法的軟法，已經(jīng)具有“特殊法律性質(zhì)?！雹诮靼玻骸墩撝袊伯a(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)的性質(zhì)和作用》，《北京大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》，2012年第3期，參見羅豪才、宋功德：《軟法亦法——公共治理呼喚軟法之治》，法律出版社2009年版。當(dāng)然，也有些法學(xué)研究者對“黨內(nèi)法規(guī)”的概念和作用都存在疑惑，可能或多或少地擔(dān)心，突出黨內(nèi)法規(guī)會影響中國特色社會主義法律體系的健康發(fā)展。正如羅豪才和周強所說：“黨內(nèi)法規(guī)在法治國家建設(shè)中的定位問題……黨內(nèi)法規(guī)與國家法文件的關(guān)系問題等，這些問題并沒有現(xiàn)成答案，在這種情形下建設(shè)法治國家，在世界上也沒有什么先例可循?！雹哿_豪才、周強：《軟法研究的多維思考》，《中國法學(xué)》，2013年第5期。在建設(shè)法治中國的歷史背景下，學(xué)界對黨內(nèi)法規(guī)現(xiàn)象的研究剛剛開始。

黨內(nèi)法規(guī)既有法律的一些特征，又有政策的一些特征，是具有法政二重屬性的規(guī)范性文件。①黨內(nèi)法規(guī)的政治屬性優(yōu)先于法律屬性。在這個意義上，“政法二重屬性”的概念較之“法政二重屬性”更加科學(xué)。但是在我國的政治話語中，“政法”一詞有獨特的內(nèi)涵和外延，所以本文沒有使用所謂“政法二重屬性”以避免誤解。基于它的法律特征，在廣義的“法”與其它社會現(xiàn)象的對立中，黨內(nèi)法規(guī)可以納入“法”的范疇；基于它的政策特征，在國家法與黨的政策的對立中，黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)屬于政策的范疇。表現(xiàn)出法政二重屬性的黨內(nèi)法規(guī)，不是法律文件和政策文件的交集；不是由政策向法律過渡的中間產(chǎn)品；不是片面追求形式邏輯的封閉自洽系統(tǒng)。黨內(nèi)法規(guī)的法政二重屬性歸根結(jié)底源于我國的政治現(xiàn)實，是黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威賦予了黨內(nèi)法規(guī)以某些類似于國家法的特征，同時也使黨的執(zhí)政功能保留了其政策特征。在這一背景下，尤其有必要對黨內(nèi)法規(guī)與國家法作出區(qū)分，避免誤解，恰當(dāng)發(fā)揮其在國家治理體系中的作用。本文總體上是一個描述性研究，旨在歸納黨內(nèi)法規(guī)現(xiàn)象的事實，并在此基礎(chǔ)上加以概念化。文中必須作出的規(guī)范性判斷則采用了黨內(nèi)法規(guī)和我國國家法的內(nèi)在標(biāo)準，以盡量回避那種囿于價值立場的無謂爭執(zhí)。

一、黨內(nèi)法規(guī)的法律和政策特征

（一）黨內(nèi)法規(guī)是事實上的行為規(guī)范

我國憲法“總綱”第一條即規(guī)定：“中華人民共和國是工人階級領(lǐng)導(dǎo)的，以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的，人民民主專政的社會主義國家?！北娝苤袊伯a(chǎn)黨在國家中的地位既不同于自由主義民主政治中的選舉型政黨，也不同于我國的各參政黨。我國近代以來人民民主革命和社會主義建設(shè)的歷史奠定了中國共產(chǎn)黨的長期執(zhí)政地位。我國憲法序言對此有所闡述，這也是我國社會主義民主政治的實際情況。黨的長期執(zhí)政地位決定了黨的政策對國家和社會的影響是長遠的。人們對黨的政策，特別其中效力穩(wěn)定、形式規(guī)范的黨內(nèi)法規(guī)可以形成像對國家法一樣的預(yù)期，可以根據(jù)黨的政策作出符合自己利益的合理行為。這種現(xiàn)象可以類比人民法院的司法解釋和指導(dǎo)案例。我國最高人民法院根據(jù)立法機關(guān)的授權(quán)，可以發(fā)布約束地方各級人民法院的司法解釋，也可以發(fā)布下級法院需要參照執(zhí)行的指導(dǎo)案例。司法解釋并非國家制定法，只是裁判規(guī)則，并非行為規(guī)則。②我國最高人民法院發(fā)布司法解釋的權(quán)力源自1981年《全國人民代表大會關(guān)于加強法律解釋工作的決議》第二條的規(guī)定。指導(dǎo)案例只具有參照效力，不直接規(guī)定人們的行為模式，③2010年《最高人民法院關(guān)于案例指導(dǎo)工作的規(guī)定》第七條。但人們對待司法解釋和指導(dǎo)案例，還是像對待國家制定法一樣，這恰恰因為穩(wěn)定的規(guī)則可以幫助人們對自己行為的后果形成預(yù)期，據(jù)以采取行動。黨內(nèi)法規(guī)也具有上述特征。

（二）黨內(nèi)法規(guī)在某些領(lǐng)域的骨干作用

黨內(nèi)法規(guī)在某些重要領(lǐng)域發(fā)揮著骨干作用。這里特別突出的是黨內(nèi)法規(guī)中的干部制度。這類黨內(nèi)法規(guī)決定了國家對各機關(guān)工作人員的安排，比如《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》就規(guī)定了選拔干部的基本程序和主要方式。在其他國家，類似的安排（王位繼承制度、選舉制度和公務(wù)員制度）是最為重要的法律，當(dāng)然必須用明確、具體、穩(wěn)定的規(guī)則形式固定下來，不能像一般政策表述那樣比較原則、概括且經(jīng)常變動。有些法學(xué)研究者可能從比較形式主義和教條主義的角度出發(fā)，對此存有疑慮。④此處的“形式主義”和“教條主義”兩詞都使用其法學(xué)理論上的意義，前者比較重視法律的形式邏輯、統(tǒng)一體系，后者比較重視法律的規(guī)則文本、解釋方法；不使用兩詞在我國政治話語中的意義，當(dāng)然更不附帶貶義。其實，許多社會組織都擁有迫使他人服從的強制力量，這就是權(quán)力的本質(zhì)。在市場經(jīng)濟中，跨國企業(yè)可以使用不亞于國家的經(jīng)濟權(quán)力，也遭到廣泛批判。關(guān)鍵在于，無論是黨的政治權(quán)力還是企業(yè)的經(jīng)濟權(quán)力，都是為國家法所承認，也都在國家法框架下行使。

另一個值得關(guān)注的方面是黨內(nèi)法規(guī)對中國人民解放軍政治工作的規(guī)定。中共中央、中央軍委批準的《中國人民解放軍政治工作條例》第四條規(guī)定：“中國人民解放軍必須置于中國共產(chǎn)黨的絕對領(lǐng)導(dǎo)之下，其最高領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和指揮權(quán)屬于中國共產(chǎn)黨中央委員會和中央軍事委員會?！钡诰艞l則規(guī)定中國人民解放軍設(shè)立總政治部，各單位分設(shè)政治干部和政治機關(guān)從事政治工作。而中國人民解放軍政治工作包括該“條例”第十四條第一款第（八）項所規(guī)定的“軍事審判、檢察和司法行政工作”。中國人民解放軍的政治機關(guān)依法代表國家在軍隊中行使審判權(quán)、檢察權(quán)、組織開展司法行政工作，保證憲法和法律在軍隊的實施。

這里比較重要的問題是，軍事審判權(quán)是來源于上述軍事指揮權(quán)還是國家審判權(quán)，從事軍事司法工作的機關(guān)本質(zhì)上是軍內(nèi)政治機關(guān)的組成部分還是國家審判機關(guān)的組成部分。①參見黃益群：《我國軍事審判隊伍建設(shè)研究述評》，《當(dāng)代法學(xué)》，2005年第5期；武和中、趙娜：《我國軍事司法建設(shè)的回顧與展望（上）》，《西安政治學(xué)院學(xué)報》，2002年第1期。關(guān)于第二點，研究者的分歧比較小。我國憲法和人民法院組織法對軍事法院在人民法院系統(tǒng)中的地位規(guī)定得比較明確，但軍事法院同時必須接受軍內(nèi)政治機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)。軍內(nèi)政治機關(guān)對軍事法院的領(lǐng)導(dǎo)不同于人民法院黨組對人民法院的政治領(lǐng)導(dǎo)，依照黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)“絕對領(lǐng)導(dǎo)”的特征。關(guān)于第一點，研究者的分歧比較大。觀察軍事法院的歷史、現(xiàn)實和國際通行作法，軍事審判歸根結(jié)底是服務(wù)于軍事指揮和軍事斗爭的。我國軍事法院除人民解放軍軍事法院院長由權(quán)力機關(guān)任命外，以下各級審判人員都由軍事政治機關(guān)在具有軍籍的人員中任命，不同于地方人民法院。我國軍事法院也堅持屬人管轄的原則，審理軍內(nèi)案件。②中國人民解放軍駐香港特別行政區(qū)部隊軍事法院的管轄權(quán)略有不同，見蒲碩棣：《駐港部隊軍事審判工作問題研究》，《中外法學(xué)》，1999年第1期。從這個意義上說，軍事審判權(quán)應(yīng)當(dāng)源于軍事指揮權(quán)。③曾志平：《論軍事法的體系獨立性——憲法視野下國防功能與結(jié)構(gòu)的觀察》，《西安政治學(xué)院學(xué)報》，2011年第4期。但另一種觀點確實也很容易找到憲法和法律上的依據(jù)。④包遵耀：《淺議我國軍事審判制度的完善》，《人民司法》，2000年第1期。無論如何，包括軍事政治工作內(nèi)在的軍事工作，顯然是一個十分重要的領(lǐng)域。國家法在這個領(lǐng)域有規(guī)定，但相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)始終承擔(dān)相當(dāng)重要的責(zé)任。⑤參見張建田、金樺楚：《關(guān)于軍隊實施刑事訴訟法中存在的問題及思考》，《現(xiàn)代法學(xué)》，1998年第1期；閻振遠：《我國軍事審判制度的歷史沿革》，《軍事歷史研究》，2002年第3期。

（三）黨內(nèi)法規(guī)反映新鮮經(jīng)驗且須具有較高的前瞻性

以上比較強調(diào)黨內(nèi)法規(guī)的“法律”特征，即黨內(nèi)法規(guī)和國家法具有較高的相似性。第三點則要提醒，黨內(nèi)法規(guī)仍然具有鮮明的政策特征。政黨制定政策的根本目的是為了長期執(zhí)政，現(xiàn)實目的是滿足人民群眾的需要，贏得大多數(shù)的支持以保持政權(quán)穩(wěn)定。包括黨內(nèi)法規(guī)在內(nèi)的黨的政策也體現(xiàn)政黨政策的一般特征。比如，作為最高黨內(nèi)法規(guī)的黨章就經(jīng)常適應(yīng)新的情況予以修訂，幾乎每次黨的代表大會后都加入新的內(nèi)容。其它反映新鮮經(jīng)驗的黨內(nèi)法規(guī)更是層出不窮。1990年中共中央曾印發(fā)了《關(guān)于縣以上黨和國家機關(guān)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部民主生活會的若干規(guī)定》，⑥中共中央辦公廳法規(guī)室等編：《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)選編（1978－1996）》，法律出版社2009年版，第152頁。1997年中紀委、中組部印發(fā)了《關(guān)于提高縣以上黨和國家機關(guān)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部民主生活會質(zhì)量的意見》進行補充，⑦中共中央辦公廳法規(guī)室等編：《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)選編（1996－2000）》，法律出版社2009年版，第71頁。2000年中紀委、中組部又印發(fā)了《關(guān)于改進縣以上黨和國家機關(guān)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部民主生活會的若干意見》。⑧中共中央辦公廳法規(guī)室等編：《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)選編（1996－2000）》，法律出版社2009年版，第89頁。后兩項回顧了之前的文件，雖然對先前文件并未作出正式修訂，但又確實存在對先前文件內(nèi)容的修改和補充。這就和國家法的修訂很不一樣，卻又正是黨內(nèi)法規(guī)自我更新的常態(tài)。

二、對黨內(nèi)法規(guī)法政二重屬性的可能誤解

（一）黨內(nèi)法規(guī)不是法律文件與政策文件的交集

經(jīng)過說明，人們一般不難理解黨內(nèi)法規(guī)既具有法律特征，又具有政策特征。但這里特別要注意的是，基于它的法律特征，在廣義的“法”與其它社會現(xiàn)象的對立中，黨內(nèi)法規(guī)可以納入“法”的范疇；基于它的政策特征，在國家法與黨的政策的對立中，黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)屬于政策的范疇。換句話說，如果有兩個集合，一個是“法”，另一個是“其它社會現(xiàn)象”，那么黨內(nèi)法規(guī)可以全部放入第一個集合“法”之中。如果有兩個集合，一個是“政策”，另一個是“國家法”，那么黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)全部放入第一個集合“政策”之中。不存在以下這種情況：存在兩個集合，一個是“政策”，一個是“法律”，兩個集合之間有交集，黨內(nèi)法規(guī)存在于那個所謂的“交集”之中。

上述這種情況是對黨內(nèi)法規(guī)最可能出現(xiàn)的誤解之一，也特別危險?，F(xiàn)實中存在著大量由黨委和政府聯(lián)合發(fā)布的規(guī)范性文件，許多屬于《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第二條所規(guī)定的黨內(nèi)法規(guī)。如果堅持錯誤的看法，以為這類俗稱中的“紅頭文件”既是黨的政策又是國家法（主要指聯(lián)合發(fā)文機構(gòu)的行政規(guī)章），同時符合政策方針和法律規(guī)定，同時具備政治效果和法律效力，同時得到黨和政府的背書，那么人們會錯誤地認為這些“紅頭文件”對第三人也發(fā)揮效力?！缎姓V訟法》修訂以前，這類“紅頭文件”在絕大多數(shù)情況下無法作為訴訟依據(jù)，也不接受司法復(fù)核。這就等于黨委把本應(yīng)在正式法律備案程序、司法程序和法律監(jiān)督程序中接受反復(fù)檢驗的一部分規(guī)范性文件偷運出來，自行豁免了。①2014年修訂后《中華人民共和國行政訴訟法》第五十三條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認為行政行為所依據(jù)的國務(wù)院部門和地方人民政府及其部門制定的規(guī)范性文件不合法，在對行政行為提起訴訟時，可以一并請求對該規(guī)范性文件進行審查。前款規(guī)定的規(guī)范性文件不含規(guī)章。”這當(dāng)然是一個重大的進步。但是它也只能適用于涉及到行政機關(guān)所發(fā)布規(guī)范性文件的法律爭議，人民法院仍無權(quán)審查由黨委發(fā)布的規(guī)范性文件。必須強調(diào)，如果規(guī)范性文件由黨委和政府聯(lián)合發(fā)布，那么這類文件只能屬于狹義的“政策”范疇。這類文件的出臺不符合《中華人民共和國立法法》所規(guī)定的法律法規(guī)制定程序，不具法律效力，更不能違反、對抗國家法的相關(guān)規(guī)定，哪怕與之沖突的法律法規(guī)是由比發(fā)布機關(guān)級別低的國家機關(guān)所制定的。這種正確看法不會影響黨內(nèi)法規(guī)的效果，畢竟，其它沒有政府參與發(fā)布的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件還是一樣會對社會產(chǎn)生引導(dǎo)作用。這類聯(lián)合發(fā)文的黨內(nèi)法規(guī)效力當(dāng)然存在，在政府系統(tǒng)內(nèi)則應(yīng)當(dāng)作為內(nèi)部“行政規(guī)則”被遵照執(zhí)行。

（二）黨內(nèi)法規(guī)不是由政策向法律過渡的中間產(chǎn)品

把黨內(nèi)法規(guī)當(dāng)作由政策向法律過渡的中間產(chǎn)品，這是第二個對黨內(nèi)法規(guī)二重屬性的可能誤解。本文在以上部分曾經(jīng)提到，黨領(lǐng)導(dǎo)國家立法工作，黨的政策向國家法的過渡是順利、完整的。這難免使人誤解，所有黨內(nèi)法規(guī)最終都會體現(xiàn)、轉(zhuǎn)化為國家法。本文也提到，黨的政策反映新鮮經(jīng)驗且具有較高的前瞻性。那么人們也會假設(shè)，在我國經(jīng)濟高速發(fā)展、社會持續(xù)進步的大背景下，也許可以用黨內(nèi)法規(guī)對某些規(guī)定先行先試，成熟后再通過立法機關(guān)正式將其法律化。這樣的設(shè)想和作法似乎有一定道理。但是特別需要注意的是，把黨內(nèi)法規(guī)視為政策與法律的中間產(chǎn)品，意味著認同國家法才是法的理想模型、標(biāo)準形式的主張，意味著不是以類型學(xué)而是以進化論的方法把握黨內(nèi)法規(guī)的二重屬性，意味著把黨內(nèi)法規(guī)的發(fā)展階段捆綁在經(jīng)濟社會的發(fā)展階段上。雖然類型學(xué)和進化論的方法論上有交集，進化論的成立很大程度上是得到了類型學(xué)的支撐，但類型學(xué)更多是對共時性現(xiàn)象的描述，進化論則是對歷時性現(xiàn)象的描述。進化論認為社會現(xiàn)象都有趨向進步的運動變化，而類型學(xué)對此不抱偏見。黨內(nèi)法規(guī)在發(fā)展過程中，其政策特征和法律特征不是增加或者減少的變化，對比黨內(nèi)法規(guī)的特征和國家法的特征，歸根到底是你有我無的區(qū)別。類型學(xué)比進化論更適合描述黨內(nèi)法規(guī)的二重屬性。

（三）黨內(nèi)法規(guī)不是片面追求形式邏輯結(jié)構(gòu)的封閉自洽系統(tǒng)

因為類似于中國特色社會主義法律體系，黨內(nèi)法規(guī)也構(gòu)成了一大規(guī)則體系，所以黨內(nèi)法規(guī)研究者，特別是那些接受過現(xiàn)代法學(xué)訓(xùn)練的人，不時會對黨內(nèi)法規(guī)體系的內(nèi)在邏輯結(jié)構(gòu)感到困惑。他們以為，有必要加強黨內(nèi)法規(guī)體系在結(jié)構(gòu)上的形式化，類似于中國特色社會主義法律體系，也形成一個以黨章為最高規(guī)范的金字塔結(jié)構(gòu)。這是可以理解的。追求一個（想象中的）最高規(guī)范為頂點的金字塔結(jié)構(gòu)，是現(xiàn)代實證主義法學(xué)的根本理想，也符合現(xiàn)代國家以成文憲法統(tǒng)領(lǐng)諸法、以邏輯結(jié)構(gòu)排除漏洞的一般立法規(guī)律。問題在于，盡管《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第四條對黨內(nèi)法規(guī)的類型進行了劃分，也根據(jù)重要性對各種類型進行了區(qū)別，但正如葉篤初所說：“這個架構(gòu)格局是按黨規(guī)序列層位來排列的，并非依照各項法規(guī)的屬性、適用對象，或?qū)嶓w性、程序性，或授權(quán)及義務(wù)責(zé)任排列的，這里有個科學(xué)分類問題，留待我們以后解決”。①葉篤初：《黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)述略——為紀念中國共產(chǎn)黨誕生90周年而作》，《江漢論壇》，2011年第7期。在中國社會主義法律體系中，法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章等有嚴格效力等級和邏輯結(jié)構(gòu)，黨內(nèi)法規(guī)中的準則、條例、規(guī)定的關(guān)系則并不明確，也沒有形成以準則統(tǒng)領(lǐng)條例，以條例統(tǒng)領(lǐng)規(guī)定的邏輯結(jié)構(gòu)。此外，在中國特色社會主義法律體系中，國務(wù)院各組成部門都可以制定部門規(guī)章，各管某一方面，它們對于法律規(guī)章的需要和運用是大體平衡的。但是黨內(nèi)法規(guī)中，制度建設(shè)、組織建設(shè)和作風(fēng)建設(shè)方面的法規(guī)特別多，占據(jù)了絕大部分。黨的建設(shè)的其它方面較少制定黨內(nèi)法規(guī)，特別是思想建設(shè)、宣傳工作等也不太適宜使用條文式、規(guī)范化的表述予以規(guī)定。至于照搬照抄國家法的法律部門體系將黨內(nèi)法規(guī)分類為“黨內(nèi)民法”、“黨內(nèi)刑法”和“黨內(nèi)訴訟法”等是否科學(xué)，還有待思考研究。②潘澤林：《中共共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)及其體系建構(gòu)問題研究》，《南昌大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版）》，2007年第1期。

三、黨內(nèi)法規(guī)法政二重屬性的主要表現(xiàn)

（一）黨內(nèi)法規(guī)不能為政治權(quán)力的行使提供合法性背書

所有政治權(quán)力的行使均應(yīng)得到國家法的承認，才符合依法執(zhí)政、依法行政的要求。這里最引人關(guān)注的問題仍是“雙規(guī)”。這個詞語在國家法上的對應(yīng)物是1997年5月9日《中華人民共和國行政監(jiān)察法》第二十條第三款規(guī)定的“雙指”，即監(jiān)察機關(guān)有權(quán)“責(zé)令有違反行政紀律嫌疑的人員在指定時間、地點對調(diào)查事項涉及的問題做出解釋和說明，但是不得對其實行拘禁或者變相拘禁?！痹邳h內(nèi)法規(guī)中，1994年中紀委頒布的《紀律檢查機關(guān)案件檢查工作條例》第二十八條也規(guī)定：“調(diào)查組有權(quán)按照規(guī)定程序要求有關(guān)人員在規(guī)定的時間、地點就案件所涉及的問題作出說明?！?998年以來中辦、中紀委和監(jiān)察部相繼出臺了多個規(guī)范性文件，從適用主體、對象和程序上對“雙規(guī)”、“兩指”措施作了更嚴格、細致的規(guī)定。但正如楊濤所說，盡管國家法對此也有規(guī)定，可“由于中央紀委和監(jiān)察部早已合署辦公，加之紀檢部門高出監(jiān)察機關(guān)半級，故‘兩指’的使用逐步被‘雙規(guī)’所取代”。③楊濤：《“雙規(guī)”變遷的思考》，《民主與科學(xué)》，2006年第6期。換言之，“雙規(guī)”是一種針對黨員的黨內(nèi)調(diào)查方式，是反腐敗的重要內(nèi)容?？紤]到國家法對此也有規(guī)定，根據(jù)“雙規(guī)”要求交代問題的黨員干部多少帶有些預(yù)先承諾、自覺履行的意味，這也無可厚非。但根據(jù)我國當(dāng)前法律，并不能推斷出：凡黨的紀委部門立案的案子，只能等待紀委查清案情后，才能將案件移交給司法部門。而且，由于司法機關(guān)不介入“雙規(guī)”調(diào)查，有些官員還會利用“雙規(guī)”程序延緩甚至逃避司法追求，爭取向紀檢監(jiān)察機關(guān)“自首”，這會引起刑事法學(xué)上的爭議。④王金貴：《憲法視野中的“雙規(guī)”與自首的關(guān)系》，《政法學(xué)刊》，2005年4期。觀察黨內(nèi)法規(guī)發(fā)展的歷史，針對“雙規(guī)”中可能出現(xiàn)的問題一個解決方案是進一步細化“雙規(guī)”，提出維護被審查者的申辯權(quán)、申訴權(quán)、人身權(quán)、知情權(quán)和財產(chǎn)權(quán)等，逐步試行案件公開審理制度。雖然這些規(guī)定本身有利于“雙規(guī)”進一步規(guī)范化，但總的來說是更加趨向建設(shè)一個獨立于國家法的具有自身邏輯結(jié)構(gòu)的“自洽”系統(tǒng)。但那樣一個系統(tǒng)即便存在，也要依賴“黨內(nèi)法庭”、“黨內(nèi)律師”和“黨內(nèi)監(jiān)獄”才能運行。

（二）黨內(nèi)法規(guī)“于法周延，于事簡便”

黨的中央委員會是全國代表大會的執(zhí)行機關(guān)，黨的中央委員會制定的黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)具有類似于行政法規(guī)的特征。黨章第十條第一款規(guī)定：“黨員個人服從黨的組織，少數(shù)服從多數(shù)，下級組織服從上級組織，全黨各個組織和全體黨員服從黨的全國代表大會和中央委員會?！背艘?guī)定黨的全國代表大會和中央委員會領(lǐng)導(dǎo)全黨以外，黨章也規(guī)定：“黨的地方各級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)，是黨的地方各級代表大會和它們所產(chǎn)生的委員會。黨的各級委員會向同級的代表大會負責(zé)并報告工作?！比珖嗣翊泶髸菄覚C構(gòu)中的最高權(quán)力機關(guān)，國務(wù)院是全國人大的執(zhí)行機關(guān)。黨的全國代表大會和中央委員會都是黨的最高領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)。黨的中央委員會，包括中央政治局和它的常務(wù)委員會，在全國代表大會閉會期間，是全國代表大會的執(zhí)行機關(guān)。正如國務(wù)院制定行政法規(guī)是執(zhí)行機關(guān)行使立法權(quán)，黨的中央委員會制定黨內(nèi)法規(guī)也是黨的執(zhí)行機關(guān)行使制定規(guī)則之權(quán)。由執(zhí)行機關(guān)制定的規(guī)則，同由專職立法機關(guān)制定的規(guī)則，應(yīng)有不同特點。黨內(nèi)法規(guī)工作中的“于法周延，于事簡便”原則，可能是執(zhí)行機關(guān)制定規(guī)則的一般規(guī)律。

（三）黨內(nèi)法規(guī)不必全部使用規(guī)則結(jié)構(gòu)也不必完全適用形式邏輯

《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第五條規(guī)定：“黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)用條款形式表述，不同于一般不用條款形式表述的決議、決定、意見、通知等規(guī)范性文件”。但實際上，一批相當(dāng)重要的黨內(nèi)法規(guī)是以段落形式表述的，比如《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準則》是最重要的黨內(nèi)法規(guī)之一，就沒有分成條款，而這類情況還比較多?！吨袊伯a(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》也注意到不能只關(guān)注狹義的“黨內(nèi)法規(guī)”而把“中紀委、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委在履行職責(zé)過程中形成的具有普遍約束力、可以反復(fù)適用的決議、決定、意見、通知等文件”乃至于其它各種重要文件放過去。根據(jù)“備案規(guī)定”第二條第二款，只有少量黨組織機關(guān)內(nèi)部適用的文件被豁免備案。由此可見，是否以條款表述不是鑒別、備案黨內(nèi)法規(guī)的前提條件。就國家法而言，一般法律條款需要包含行為模式加法律后果的規(guī)則結(jié)構(gòu)。由于黨必須始終保持生機活力以領(lǐng)導(dǎo)改革開放事業(yè)穩(wěn)步前行，黨內(nèi)政治生活也不應(yīng)當(dāng)過于拘束甚至死氣沉沉。在這種情況下，黨內(nèi)法規(guī)中應(yīng)當(dāng)有相當(dāng)一部分條款對黨員行為模式及其黨紀后果的表述會比較抽象，近似于國家法上的法律原則。那些以段落形式表述的黨內(nèi)法規(guī)就更是如此，如比較早期的《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準則》①中共中央辦公廳法規(guī)室等編：《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)選編（1978－1996）》，法律出版社2009年版，第30頁。以及比較近期的《中共中央關(guān)于加強和改進黨的作風(fēng)建設(shè)的決定》、②中共中央辦公廳法規(guī)室等編：《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)選編（2001－2007）》，法律出版社2009年版，第39頁?！吨泄仓醒腙P(guān)于加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》③中共中央辦公廳法規(guī)室等編：《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)選編（2001－2007）》，法律出版社2009年版，第53頁。等，都需要黨員自己從中提煉出行為模式，掌握好行動尺度。

法律實證主義主張適用國家法時應(yīng)當(dāng)遵循法律推理的形式邏輯，以法律規(guī)則為大前提，以事實為小前提，最后得到合法結(jié)論。堅持三段論的經(jīng)典結(jié)構(gòu)，就是堅持維護法治，排除司法中的偏見和擅斷。為了維護大前提的確定性，就需要明確國家法的正式淵源，保證人們對哪些是法律哪些不是法律有一致認識。為了維護小前提的準確性，就需要一套完整的事實認定程序和技術(shù)，有時還需要妥善分配證明責(zé)任。為了維護結(jié)論的合法性，就需要為法律推理提供公開的論證理由，經(jīng)得起大眾和時間的檢驗。但黨內(nèi)法規(guī)的適用可以不必過于呆板，可能還經(jīng)常要突破上述的三段論結(jié)構(gòu)。首先，黨內(nèi)法規(guī)的“淵源”不可能像國家法一樣確定。除了條款形式的黨內(nèi)法規(guī)以外，段落形式的黨內(nèi)法規(guī)，各種規(guī)范性文件大量存在。更為重要的是，那些不算規(guī)范性文件的經(jīng)典著作、領(lǐng)導(dǎo)人講話在適用黨內(nèi)法規(guī)時被當(dāng)作可以援引的輔助材料。其次，黨內(nèi)法規(guī)對事實問題也沒有程序主義的理解。畢竟，科學(xué)社會主義對人們可以發(fā)現(xiàn)絕對真實、掌握客觀規(guī)律的信仰是十分堅定的。但不信任事實認定程序和技術(shù)，勢必就特別信任人的理性，其實就是要求適用黨內(nèi)法規(guī)的人必須特別有智慧，能把問題真正調(diào)查得一清二楚。最后，適用黨內(nèi)法規(guī)除了考慮法規(guī)效力還必須考慮社會效果。由于黨的一切工作都是最終為黨的執(zhí)政服務(wù)的，所以適用黨內(nèi)法規(guī)也要認真考慮結(jié)論能否贏得人民群眾的支持，而不僅僅是當(dāng)事人的接受。本質(zhì)上講，這種結(jié)論勢必是政治結(jié)論，是政治權(quán)衡、利益平衡和自由裁量的產(chǎn)物。歸根結(jié)底，黨組織能夠給黨員的正義都是歷史性的。黨員也不必要求黨組織堅持形式邏輯給出一紙文件，因為任何這類文件都會在歷史中因為社會條件和政治原因而被更改。在適用黨內(nèi)法規(guī)的時候，并沒有也不需要真正的“法律不溯及既往”原則，歷史優(yōu)于邏輯。

四、結(jié) 語

由上述分析可見，除了黨直接行使權(quán)力的領(lǐng)域，應(yīng)盡量減少黨委與政府聯(lián)合制定、發(fā)布黨內(nèi)法規(guī)的數(shù)量。第一，黨內(nèi)法規(guī)不是法律文件與政策文件的交集，幾乎沒有什么內(nèi)容必須同時以行政規(guī)則（抽象行政行為）和黨的政策的面目出現(xiàn)。在由黨直接行使權(quán)力的領(lǐng)域，黨更沒有必要與政府聯(lián)合發(fā)文。沒有政府的背書，黨同樣可以也完全應(yīng)當(dāng)依靠制度剛性和組織紀律做到令行禁止。黨的干部管理和紀律處分都可以依靠黨自己的組織機構(gòu)予以落實，否則就談不上黨對國家的治理和對人民的領(lǐng)導(dǎo)。第二，一些應(yīng)該由黨內(nèi)法規(guī)處理的問題不一定非要轉(zhuǎn)換為國家法。有些問題，特別是涉及到黨的思想建設(shè)和反腐倡廉建設(shè)時，國家法不一定能夠提供最好的解決方案。我國憲法對言論自由、信仰自由都有比較寬容的規(guī)定，國家法必須符合憲法規(guī)定，還要接受國際條約的約束。特別是隨著我國文化市場的進一步發(fā)展繁榮，國家法的功能和政府治理的方式也要發(fā)生變化，過多的管制和過度的干預(yù)是不妥當(dāng)?shù)?。但是，黨內(nèi)法規(guī)對黨員的思想意識仍然可以作出相對具體的規(guī)定，用一些原則把黨所倡導(dǎo)的價值觀念固定下來。黨內(nèi)法規(guī)也可以對黨員從事意識形態(tài)工作的原則和方法進一步說明。而在作風(fēng)建設(shè)和反腐倡廉建設(shè)上，黨內(nèi)法規(guī)也可以比國家法規(guī)定得更加嚴格，把黨所倡導(dǎo)的倫理道德、人格模范固定下來，迫使黨員領(lǐng)導(dǎo)干部過一種更加節(jié)制的個人生活。①中共中央在《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013－2017年）》的“完善黨員、干部道德建設(shè)制度”中提出：“明確新形勢下黨員、干部道德指引，明確領(lǐng)導(dǎo)干部從政道德要求，健全道德評價考核辦法，完善道德建設(shè)獎懲措施，督促引導(dǎo)黨員、干部做社會主義道德的示范者、誠信風(fēng)尚的引領(lǐng)者、公平正義的維護者?！钡谌?，不要盲目追求構(gòu)筑一個封閉“自洽”的黨內(nèi)法規(guī)“系統(tǒng)”。黨內(nèi)法規(guī)工作始終要把加強黨的建設(shè)、促進經(jīng)濟社會發(fā)展和深化改革作為首要目標(biāo)。形式合理、結(jié)構(gòu)嚴謹是黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的目標(biāo)，但不是首要目標(biāo)。社會效果始終優(yōu)于“法規(guī)效力”，黨內(nèi)法規(guī)要解決實踐中的突出問題，這是制定、實施、適用黨內(nèi)法規(guī)始終要把握的重中之重。黨內(nèi)法規(guī)制度體系當(dāng)然具有“系統(tǒng)性”、協(xié)調(diào)性和統(tǒng)一性，但并不具有“自洽性”。黨內(nèi)法規(guī)制度體系應(yīng)當(dāng)服從“憲法為上、黨章為本”的要求，“以憲法為遵循，保證黨內(nèi)法規(guī)體現(xiàn)憲法和法律的精神和要求，保證黨內(nèi)法規(guī)制度體系與中國特色社會主義法律體系內(nèi)在統(tǒng)一”。②參見《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013－2017年）》。黨章統(tǒng)領(lǐng)黨內(nèi)法規(guī)制度體系，但其上仍有憲法，憲法是最高權(quán)威。黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范黨的生活各領(lǐng)域和各方面，但黨員在每一領(lǐng)域和每一方面的行為都要同時遵守國家法的規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)不能作出與國家法相違背的規(guī)定。黨內(nèi)法規(guī)和國家法可以是相輔相成的，但不是并駕齊驅(qū)的，更不能是分庭抗禮的。在這個意義上說，黨內(nèi)法規(guī)制度體系絕對不是一個封閉自洽的系統(tǒng)。

不同于國家法領(lǐng)域的民事法律、刑事法律等傳統(tǒng)部門法，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)沒有太多可供借鑒的國際經(jīng)驗，更沒有比較成熟的理論傳統(tǒng)可以援引，甚至連廣泛公認的術(shù)語表也還沒有形成。黨內(nèi)法規(guī)所面對和處理的是黨的建設(shè)中長期面臨的問題，這些實踐問題將決定黨內(nèi)法規(guī)研究的面貌。但歸根結(jié)底，黨內(nèi)法規(guī)研究必須尊重國家法的凌駕性，不能把國家法排除在黨內(nèi)法規(guī)研究的視野之外。惟其如此，日趨豐富的黨內(nèi)法規(guī)研究和黨內(nèi)法規(guī)實踐方能真正助力法治中國建設(shè)和中國法學(xué)發(fā)展?！?/p>

（責(zé)任編輯：熊 覺）

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1007－9092（2015）05－0052－07

2015－07－14

屠凱，清華大學(xué)法學(xué)院助理教授，法學(xué)博士，主要研究方向為法學(xué)理論、憲法學(xué)。