□ 吳海紅

防范“帶病提拔”的保障性制度構(gòu)建

□ 吳海紅

“帶病提拔”是困擾當(dāng)前干部選拔任用的一個(gè)突出問(wèn)題，它不僅扭曲了黨的干部選拔任用原則，而且還極大打擊了那些廉潔從政干部的積極性。遏制“帶病提拔”要構(gòu)建相關(guān)的保障性制度，這包括實(shí)行新提拔干部財(cái)產(chǎn)申報(bào)，讓干部無(wú)“病”上崗；增強(qiáng)腐敗的懲處機(jī)制，讓干部不敢?guī)А安　?；建立有效的激?lì)機(jī)制，讓干部主動(dòng)祛“病”；營(yíng)建清廉的政治文化，讓干部遠(yuǎn)離“病菌”。

帶病提拔；財(cái)產(chǎn)申報(bào)；懲處機(jī)制；激勵(lì)機(jī)制；廉政文化

“帶病提拔”是困擾當(dāng)前干部選拔任用的一個(gè)突出問(wèn)題。一些干部“邊腐邊升”、“越腐越升”，不僅扭曲了黨的干部選拔任用原則，而且形成“逆淘汰”等錯(cuò)誤用人導(dǎo)向，致使官場(chǎng)正氣不彰，邪氣橫生，極大打擊了那些廉潔從政干部的積極性。2014年1月中組部出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)干部選拔任用工作監(jiān)督的意見(jiàn)》中，明確要求嚴(yán)格把好人選廉政關(guān)，堅(jiān)決防止“帶病提拔”。營(yíng)造風(fēng)清氣正的用人環(huán)境，制度建設(shè)是根本。本文擬從四個(gè)保障性制度的構(gòu)建方面探討如何防范“帶病提拔”。所謂保障性制度是指有利于減少或避免“帶病提拔”問(wèn)題產(chǎn)生的一些外圍制度，它們不直接屬于干部選拔任用制度范疇，但是這些制度的建立和健全，有助于為遏制“帶病提拔”提供重要支撐。

一、自我舉證、多方監(jiān)督：讓干部無(wú)“病”上崗

防范“帶病提拔”，需要組織加強(qiáng)審核和監(jiān)督，同時(shí)干部也有責(zé)任自我舉證、自證清白。由于干部行使著公共權(quán)力，其私人利益與公共利益之間存在著沖突的可能性，需要干部讓渡出一部分隱私權(quán)來(lái)防止其隱藏貪腐所得。干部財(cái)產(chǎn)申報(bào)公開(kāi)制度，就是基于這種考慮的一項(xiàng)制度安排。實(shí)行干部財(cái)產(chǎn)申報(bào)公開(kāi)制度，通過(guò)讓渡官員隱私權(quán)，消除腐敗干部與監(jiān)督主體之間的信息不對(duì)稱，從而保障公眾和反腐敗機(jī)構(gòu)的監(jiān)督權(quán)，一旦發(fā)現(xiàn)干部申報(bào)的財(cái)產(chǎn)與實(shí)際財(cái)產(chǎn)不符，群眾可以舉報(bào)，有關(guān)部門(mén)可以調(diào)查和處置。如此，干部腐敗的成本將進(jìn)一步增加，而群眾舉報(bào)的成本和有關(guān)部門(mén)查處和懲治的成本則會(huì)隨之減少。財(cái)產(chǎn)申報(bào)公開(kāi)制度，對(duì)于干部而言可以通過(guò)自證清白的方式實(shí)現(xiàn)自我保護(hù)的作用，可以把清官和貪官有效地區(qū)別開(kāi)來(lái)，如果財(cái)產(chǎn)來(lái)源合法，申報(bào)屬實(shí)，就不會(huì)因?yàn)槎鄮讐K表、多擁有幾套住房而被懷疑為腐敗官員。對(duì)于全黨而言，實(shí)行干部財(cái)產(chǎn)申報(bào)公開(kāi)制度，也不會(huì)因少數(shù)腐敗官員而被公眾認(rèn)為是無(wú)官不腐，從而維護(hù)黨的整體形象。因此有學(xué)者認(rèn)為，財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度如果設(shè)計(jì)科學(xué)、執(zhí)行有力，取得應(yīng)有效果，其作用是其他制度所不可替代的。①任建明：《實(shí)施財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的幾個(gè)問(wèn)題》，《理論視野》，2009年第3期。

官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)制度是國(guó)際通行的預(yù)防和懲治腐敗的一項(xiàng)基本制度。1995年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳頒發(fā)的《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)縣（處）級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報(bào)的規(guī)定》，邁出了干部財(cái)產(chǎn)申報(bào)的重要一步。2010年中共中央辦公廳國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于黨員領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》，將房產(chǎn)、投資等財(cái)產(chǎn)事項(xiàng)納入了申報(bào)范圍之內(nèi)。但是，目前中央明文規(guī)定的申報(bào)，僅僅限于組織內(nèi)部的申報(bào)，公開(kāi)透明度不夠，且監(jiān)督檢查也缺位。這也是目前財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度爭(zhēng)論的核心問(wèn)題。當(dāng)然，如何推行財(cái)產(chǎn)申報(bào)公示制度，也不是一件容易的事。如果要求所有的官員都一步到位地實(shí)行申報(bào)公示制度，可能不完全具有現(xiàn)實(shí)操作性，還可能面臨較大的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。因此，采取“老人老辦法、新人新辦法”的方式逐步推行，被認(rèn)為是必要且可行的路徑。事實(shí)上，在一些地方探索財(cái)產(chǎn)申報(bào)的實(shí)踐中，從新提拔干部入手要求財(cái)產(chǎn)申報(bào)的做法占據(jù)了較大比例。據(jù)筆者收集的全國(guó)35個(gè)實(shí)行財(cái)產(chǎn)申報(bào)公開(kāi)試點(diǎn)地區(qū)的資料顯示，針對(duì)新提拔（或擬任）干部的有32個(gè)市縣區(qū)。②這32個(gè)市縣（區(qū)）分別是：安徽合肥市、寧夏鹽池縣、安徽省涇縣、浙江縉云縣、河北省秦皇島市（地級(jí)市）、杭州市余杭區(qū)、杭州市下城區(qū)、杭州市蕭山區(qū)、杭州市西湖區(qū)、杭州市江干區(qū)、杭州市上城區(qū)、江蘇省宿遷市（地級(jí)市）、新疆于田縣、寧夏青銅峽市、四川省江安縣、云南晉寧縣、江蘇射陽(yáng)縣、新疆塔城市、云南金平縣、無(wú)錫市北塘區(qū)、浙江磐安縣、寧夏銀川市、淮安市縣兩級(jí)、安徽廬江縣、浙江臨海市、江西黎川縣、廣州市南沙區(qū)、浙江省象山縣、江蘇宿遷泗陽(yáng)縣、遼寧錦州古塔區(qū)、湖北荊門(mén)掇刀區(qū)、黑龍江省明水縣。其余3個(gè)區(qū)縣：重慶市開(kāi)縣、重慶市黔江區(qū)、廣東始興縣等申報(bào)對(duì)象不是針對(duì)新提任干部?！巴菩行绿崛晤I(lǐng)導(dǎo)干部有關(guān)事項(xiàng)公開(kāi)制度試點(diǎn)”③《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（輔導(dǎo)讀本），人民出版社2013年版，第37頁(yè)。也被寫(xiě)入中共十八屆三中全會(huì)的《決定》中。不難看出，從新提任領(lǐng)導(dǎo)干部入手，是中國(guó)推行財(cái)產(chǎn)申報(bào)公開(kāi)制度的突破口?！靶鹿佟必?cái)產(chǎn)申報(bào)公示的做法，不僅能降低財(cái)產(chǎn)申報(bào)公示制度的風(fēng)險(xiǎn)和成本，而且能起到以增量改革帶動(dòng)全面改革的作用。即是說(shuō)，通過(guò)新提拔官員的財(cái)產(chǎn)申報(bào)公示制度的實(shí)踐，可以使財(cái)產(chǎn)申報(bào)公示制度的觀念逐漸為人們所接收，在條件成熟時(shí)再向所有公職人員全面推行，這樣最終使得財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度成為一把“終端治腐的利劍”，最大限度地威懾腐敗行為的發(fā)生，使“帶病”的官員盡可能減少，從而從根源上解決“帶病提拔”問(wèn)題。

從防范“帶病提拔”的角度而言，推行新提拔領(lǐng)導(dǎo)干部財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，首先要把財(cái)產(chǎn)公示納入干部選拔的必經(jīng)程序，作為干部考察的重要內(nèi)容。干部在提拔之前，必須在一定范圍內(nèi)曬財(cái)產(chǎn)，接受群眾和組織的監(jiān)督檢查，只有經(jīng)過(guò)財(cái)產(chǎn)申報(bào)監(jiān)督審核沒(méi)有問(wèn)題的干部才能進(jìn)入干部隊(duì)伍體系。對(duì)于不如實(shí)申報(bào)，或者在申報(bào)中被發(fā)現(xiàn)有不法財(cái)產(chǎn)的一律不予提拔，如此，能夠有效攔截“有病”在身的官員的升遷，對(duì)于“帶病提拔”能起到直接的防范效果。其次，逐步提升新提拔領(lǐng)導(dǎo)干部財(cái)產(chǎn)申報(bào)公開(kāi)試點(diǎn)的層次、擴(kuò)大財(cái)產(chǎn)申報(bào)公開(kāi)的范圍。從公開(kāi)報(bào)道的資料來(lái)看，目前實(shí)行試點(diǎn)的地區(qū)，縣區(qū)一級(jí)占大多數(shù)，申報(bào)對(duì)象鄉(xiāng)科級(jí)干部為主體，且公示范圍相對(duì)狹窄，多數(shù)試點(diǎn)地方只對(duì)擬提拔干部的家庭財(cái)產(chǎn)在內(nèi)部進(jìn)行公示。在對(duì)新提任干部實(shí)行申報(bào)公開(kāi)的試點(diǎn)的32個(gè)地區(qū)中，只有廣州市南沙區(qū)、寧夏銀川市、江蘇省宿遷市、河北省秦皇島市等地針對(duì)新提任的縣處級(jí)干部進(jìn)行申報(bào)公示，其余主要為科級(jí)干部，甚至新提任的科員，而公示平臺(tái)也多選擇在單位內(nèi)部或者局域網(wǎng)公示，公眾無(wú)法看到。當(dāng)然，由于試點(diǎn)地區(qū)本身層級(jí)的局限，公示對(duì)象的層級(jí)也是有限的。不可否認(rèn)，從基層干部試點(diǎn)做起，阻力小，易推行，且可以營(yíng)造官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)的社會(huì)氛圍。但是，這些基層干部權(quán)力畢竟有限，影響范圍也有限，財(cái)產(chǎn)申報(bào)公示應(yīng)進(jìn)一步向更高層次的領(lǐng)導(dǎo)干部推行，至少縣處級(jí)干部應(yīng)當(dāng)全部實(shí)行，再逐步向市、省級(jí)甚至更高級(jí)別的領(lǐng)導(dǎo)推行，在財(cái)產(chǎn)申報(bào)公開(kāi)制度面前實(shí)現(xiàn)人人平等、人人過(guò)關(guān)。公開(kāi)的范圍應(yīng)從單位內(nèi)部的公開(kāi)，走向全社會(huì)的公開(kāi)，充分保障群眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。最后，財(cái)產(chǎn)申報(bào)公開(kāi)，還需加強(qiáng)專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)的內(nèi)部核查。財(cái)產(chǎn)申報(bào)并非一“公”了之，公開(kāi)是為了便于接受公眾監(jiān)督。但由于公眾掌握信息的有限性，在監(jiān)督中的作用也是有限度的。專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)通過(guò)專(zhuān)業(yè)化的手段和專(zhuān)門(mén)的渠道進(jìn)行核查更易于了解實(shí)情。可在紀(jì)委組織協(xié)調(diào)下，建立由監(jiān)察、反貪部門(mén)為主，組織、財(cái)稅、金融、房產(chǎn)等多部門(mén)參加的核查工作機(jī)制，對(duì)新提任干部進(jìn)行隨機(jī)抽查，對(duì)于有信訪舉報(bào)的新提任干部應(yīng)進(jìn)行重點(diǎn)核查。財(cái)產(chǎn)申報(bào)核查的結(jié)果嚴(yán)格與干部提任相捆綁，申報(bào)不實(shí)或財(cái)產(chǎn)有問(wèn)題的官員，不僅不能提拔，還要啟動(dòng)相關(guān)的懲處程序。

二、增強(qiáng)腐敗的懲處機(jī)制：讓干部不敢?guī)А安　?/h2>

“帶病提拔”與腐敗多發(fā)易發(fā)有著直接的關(guān)聯(lián)。由于中國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)軌過(guò)程中，滋生腐敗的土壤還廣泛存在，而對(duì)腐敗的有效懲治和預(yù)防的措施尚不健全，有相當(dāng)數(shù)量的隱形腐敗難以及時(shí)發(fā)現(xiàn)和處置。腐敗的查處率不高，“帶病提拔”的概率就相對(duì)較大。腐敗的查處率高低也決定了“帶病提拔”的成本大小。對(duì)于“帶病提拔”的行為主體而言，查處的案件占實(shí)際發(fā)生的“帶病提拔”行為總數(shù)的比例越大，意味著行為主體“帶病提拔”的預(yù)期成本就越大，行為主體從事“帶病提拔”的行動(dòng)就會(huì)有更多約束。因此，遏制“帶病提拔”，必先有效查處腐敗，提高腐敗案件的“發(fā)現(xiàn)率”和“懲處率”，讓“帶病”官員更多地浮出水面，讓“帶病提拔”官員付出更大代價(jià)。

加大治腐力度，提高腐敗案件的“發(fā)現(xiàn)率”和“懲處率”，需要理順監(jiān)督體制，賦予監(jiān)督主體更為有效的監(jiān)督手段和建立有效的激勵(lì)保障機(jī)制，最大限度地調(diào)動(dòng)監(jiān)督主體的積極性和主動(dòng)性。從黨內(nèi)監(jiān)督角度而言，要增強(qiáng)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的查處案件的體制保障和提升紀(jì)檢隊(duì)伍的專(zhuān)業(yè)化水平。中國(guó)的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)一直以來(lái)存在著體制性困境：監(jiān)督者處于被監(jiān)督者的領(lǐng)導(dǎo)之下。在這種情況下，同級(jí)紀(jì)委難以監(jiān)督同級(jí)黨委，甚至難以獨(dú)立開(kāi)展對(duì)下級(jí)的監(jiān)督查處。而近年來(lái)一些部委和單位實(shí)行派駐監(jiān)督，實(shí)踐證明其成效也微乎其微。從世界一些國(guó)家開(kāi)展監(jiān)督的規(guī)律來(lái)看，有效發(fā)揮監(jiān)督機(jī)構(gòu)的功能，必須使監(jiān)督者和被監(jiān)督者利益相對(duì)分離，權(quán)力大致相當(dāng)。因此，加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督最有效的辦法，是實(shí)行紀(jì)檢機(jī)構(gòu)的垂直領(lǐng)導(dǎo)，讓紀(jì)檢機(jī)構(gòu)與地方或部門(mén)的黨委脫鉤，在人、財(cái)、事等方面享有與被監(jiān)督的同級(jí)黨委相對(duì)的獨(dú)立性。黨的十八屆三中全會(huì)已經(jīng)在黨的紀(jì)委體制方面進(jìn)行了重大改革，提出“強(qiáng)化上級(jí)紀(jì)委對(duì)下級(jí)紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)。查辦腐敗案件以上級(jí)紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)為主，線索處置和案件查辦在向同級(jí)黨委報(bào)告的同時(shí)必須向上級(jí)紀(jì)委報(bào)告。各級(jí)紀(jì)委書(shū)記、副書(shū)記的提名和考察以上級(jí)紀(jì)委會(huì)同組織部門(mén)為主?！雹佟吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（輔導(dǎo)讀本），人民出版社2013年版，第36－37頁(yè)。這些內(nèi)容隱含了黨的紀(jì)委垂直領(lǐng)導(dǎo)的作用，但還沒(méi)有從制度上明確紀(jì)委的垂直領(lǐng)導(dǎo)職能。當(dāng)然，紀(jì)委垂直領(lǐng)導(dǎo)的設(shè)想會(huì)突破黨章的規(guī)定?？刹扇∠刃性圏c(diǎn)，再逐步推行的實(shí)踐方案，在證明切實(shí)有效可行的基礎(chǔ)上，也可以對(duì)黨章作出相應(yīng)的修改。此外，在提高紀(jì)檢監(jiān)督機(jī)構(gòu)相對(duì)獨(dú)立性、使其成為我國(guó)反腐敗重要機(jī)構(gòu)的同時(shí)，還需相應(yīng)地加強(qiáng)紀(jì)檢監(jiān)督隊(duì)伍專(zhuān)業(yè)化的素質(zhì)和能力。

隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展，社會(huì)經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)多元化發(fā)展態(tài)勢(shì)，與此相對(duì)應(yīng)，違反黨紀(jì)國(guó)法的行為涉及到的領(lǐng)域越來(lái)越細(xì)、技術(shù)越來(lái)越先進(jìn)，因而對(duì)辦案人員的專(zhuān)業(yè)要求越來(lái)越高。為了增強(qiáng)紀(jì)檢機(jī)關(guān)辦案的能力，應(yīng)加強(qiáng)紀(jì)檢隊(duì)伍的專(zhuān)業(yè)化建設(shè)。筆者建議，紀(jì)委書(shū)記、副書(shū)記由上級(jí)紀(jì)委提名、任命，紀(jì)檢委員按黨章規(guī)定仍由同級(jí)黨的代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)辦案的紀(jì)檢人員則應(yīng)當(dāng)職業(yè)化、專(zhuān)業(yè)化和穩(wěn)定化?？筛鶕?jù)辦案的需要，把紀(jì)檢監(jiān)察崗位細(xì)化為若干專(zhuān)業(yè)，如政策研究、法律、信息處理、財(cái)務(wù)核查、刑偵、調(diào)查等，并向社會(huì)公開(kāi)招聘黨性強(qiáng)、作風(fēng)好的專(zhuān)業(yè)人員充實(shí)到紀(jì)檢機(jī)關(guān)，以提高紀(jì)檢干部的業(yè)務(wù)素質(zhì)和監(jiān)督水平。同時(shí)，可開(kāi)設(shè)紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)校，對(duì)紀(jì)檢人員的業(yè)務(wù)知識(shí)進(jìn)行系統(tǒng)訓(xùn)練，使其全面掌握現(xiàn)代化的辦案技術(shù)和手段。

從整個(gè)國(guó)家權(quán)力監(jiān)督角度而言，要構(gòu)建黨領(lǐng)導(dǎo)下的國(guó)家廉政體系。黨的監(jiān)督部門(mén)對(duì)黨員干部的監(jiān)督承擔(dān)著主要的責(zé)任，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的眼光看，對(duì)權(quán)力的監(jiān)督應(yīng)當(dāng)是國(guó)家廉政體系的綜合監(jiān)督。黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)構(gòu)要對(duì)黨內(nèi)權(quán)力運(yùn)行進(jìn)行經(jīng)常性的直接監(jiān)督，同時(shí)要發(fā)揮審計(jì)部門(mén)、檢查機(jī)關(guān)、人大代表、民主黨派和社會(huì)輿論等方面的立體式監(jiān)督。腐敗危害國(guó)家和人民的利益，打擊腐敗犯罪，維護(hù)政治穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)和諧，是反腐敗職能部門(mén)的共同職責(zé)。由于各反腐敗職能部門(mén)的優(yōu)勢(shì)和作用各不相同，在反腐敗中需取長(zhǎng)補(bǔ)短、形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，增強(qiáng)對(duì)腐敗的綜合打擊力度。

在加強(qiáng)組織、紀(jì)檢部門(mén)等機(jī)構(gòu)監(jiān)督的同時(shí)，還應(yīng)通過(guò)多種渠道，廣泛吸取社會(huì)和群眾的意見(jiàn)，形成體制內(nèi)和體制外力量相互配合、互相支持的多層次、系統(tǒng)的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。各種監(jiān)督模式，由于受到自身立場(chǎng)、社會(huì)關(guān)系、制度規(guī)范等客觀因素的影響，監(jiān)督的作用和效果有所不同。在筆者的問(wèn)卷調(diào)查中專(zhuān)門(mén)列舉了幾種不同模式的監(jiān)督，并對(duì)其有效性進(jìn)行了調(diào)查。按其得票率高低依次排名為：認(rèn)為社會(huì)公眾監(jiān)督有效的占57.79%；認(rèn)為紀(jì)檢部門(mén)監(jiān)督有效的占21.2%；認(rèn)為網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督有效的占18.91%；認(rèn)為上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督有效的占11.01%；認(rèn)為同級(jí)監(jiān)督有效的占10.18%；認(rèn)為組織人事部門(mén)的監(jiān)督有效的占8.1%。①數(shù)據(jù)來(lái)源于筆者國(guó)家哲學(xué)社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“選人用人中的‘帶病提拔’現(xiàn)象透析及解決機(jī)制研究”課題數(shù)據(jù)庫(kù)。從中可以清晰地看到，在各種監(jiān)督方式中，調(diào)查對(duì)象認(rèn)為最為有效的是社會(huì)公眾監(jiān)督，遠(yuǎn)高于體制內(nèi)紀(jì)檢部門(mén)、上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)、同級(jí)監(jiān)督，尤其是組織人事部門(mén)自身的監(jiān)督。這說(shuō)明，機(jī)構(gòu)監(jiān)督、領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督等都屬于同體監(jiān)督、自我監(jiān)督，這種監(jiān)督的成效往往取決于組織自身是否重視或是否愿意接受監(jiān)督，即主要取決于自覺(jué)，這就帶有很大的不確定性。而社會(huì)監(jiān)督則屬于權(quán)力系統(tǒng)外的異體監(jiān)督，它與權(quán)力體系內(nèi)的監(jiān)督相比，不僅不可代替，而且由于對(duì)腐敗、潛規(guī)則等問(wèn)題的痛恨，在監(jiān)督中能夠起到更加特殊的作用。因此，在干部選拔過(guò)程中，在加強(qiáng)自我監(jiān)督的同時(shí)還必須接受外部的“異體監(jiān)督”。只有全社會(huì)樹(shù)立對(duì)腐敗積極舉報(bào)的責(zé)任感和義務(wù)感，才能真正消除滋生腐敗的土壤，才能讓腐敗分子陷入社會(huì)監(jiān)督的包圍之中，“一伸手就被捉”，使貪官“帶病提拔”的現(xiàn)象得以遏制。

三、建立有效的激勵(lì)機(jī)制：讓干部主動(dòng)祛“病”

我國(guó)著名的歷史學(xué)家司馬遷曾用這樣經(jīng)典的語(yǔ)言描述人的逐利性：“天下熙熙，皆為利來(lái)；天下攘攘，皆為利往”。馬克思主義經(jīng)典作家也曾毫不諱言地指出：“思想一旦離開(kāi)利益，就一定會(huì)使自己出丑?！币虼?，我們無(wú)需掩飾這樣的事實(shí)：追逐利益是人的本性。理性經(jīng)濟(jì)人假設(shè)同樣認(rèn)為，人都是利己主義的，都是為自己打算的，能夠到達(dá)絕對(duì)利他的完美境地的人是極少數(shù)。激勵(lì)機(jī)制正是建立在人的逐利本性基礎(chǔ)上的一種考量。但是，無(wú)論人們?nèi)绾巫分鹱约旱睦?，他的行為只能在現(xiàn)有強(qiáng)制性制度的框架內(nèi)運(yùn)行。由于制度的成熟和完善需要一定的時(shí)間，在這個(gè)過(guò)程中，制度的薄弱環(huán)節(jié)和漏洞之處，又為一些人謀取私利提供了空間。相對(duì)于鉆制度漏洞而獲取好處的人而言，那些嚴(yán)格按照制度規(guī)范行事的人，其正當(dāng)利益是受損的。如果人們的正當(dāng)行為得不到外部制度的鼓勵(lì)和支持，就會(huì)動(dòng)搖人們對(duì)制度的信心和意志。激勵(lì)機(jī)制就是將人們的現(xiàn)實(shí)利益與行為選擇相連接，對(duì)于促進(jìn)公平公正結(jié)果的行為予以獎(jiǎng)勵(lì)，反之則受到處罰。合理的正向激勵(lì)機(jī)制，不僅能夠引導(dǎo)人們樹(shù)立向善的正確價(jià)值觀，而且能夠促進(jìn)制度建設(shè)的順利推進(jìn)。

對(duì)于決策者而言，要建立直言敢諫的激勵(lì)機(jī)制，打破“集體沉默”現(xiàn)象。干部選拔任用堅(jiān)持民主集中制的原則，其議事方式為集體決策。集體決策的目的在于防止少數(shù)人專(zhuān)權(quán)而影響選人用人過(guò)程的公平公正性和結(jié)果的科學(xué)合理性。集體決策的原則要求，領(lǐng)導(dǎo)班子成員在討論用人決策時(shí)，應(yīng)該充分發(fā)揚(yáng)民主，集思廣益，從維護(hù)大局和黨的整體利益的角度直抒己見(jiàn)，以保證決策的科學(xué)化和民主化。然而，在干部選拔任用決策中，一些決策參與者往往以主要領(lǐng)導(dǎo)的意見(jiàn)為自己表態(tài)的依據(jù)，因而在面對(duì)一些主要領(lǐng)導(dǎo)不表態(tài)或不支持的敏感問(wèn)題時(shí)，便會(huì)出現(xiàn)“集體沉默”現(xiàn)象?！凹w沉默”無(wú)疑會(huì)使堅(jiān)持原則，敢于直言的個(gè)體遭受打擊，并面臨被集體排斥的風(fēng)險(xiǎn)，從而在班子決策時(shí)更多的人會(huì)消極地汲取教訓(xùn)，隱瞞自己的真實(shí)想法，保持沉默行為。“集體沉默”也會(huì)使班子成員對(duì)于一把手言聽(tīng)計(jì)從、無(wú)原則順從，當(dāng)一把手錯(cuò)誤用人或不公正用人時(shí)，無(wú)人敢于提出不同意見(jiàn)，從而造成用人失誤或用人腐敗問(wèn)題?！凹w沉默”現(xiàn)象之所以產(chǎn)生，根源在于領(lǐng)導(dǎo)干部提出正確意見(jiàn)時(shí)不僅不能增加自身的利益，反而可能使自身利益受損，基于維護(hù)自身利益的考慮便自動(dòng)選擇沉默。由此可見(jiàn)，缺乏必要的激勵(lì)機(jī)制，難以調(diào)動(dòng)積極建言的主動(dòng)性。明代言官的重賞激勸機(jī)制，不僅對(duì)于明朝的各種權(quán)力體系起到了一種制約和規(guī)范作用，并且對(duì)于權(quán)力可能滋生出的腐化因素起到了有效的遏制作用。在干部選拔任用的決策中，引入激勵(lì)機(jī)制，就是鼓勵(lì)決策者真正履行決策責(zé)任，增強(qiáng)決策者的責(zé)任心，最大限度避免決策失誤，提高決策的準(zhǔn)確率。具體而言，就是將選人用人決策的全過(guò)程詳細(xì)記錄在案，領(lǐng)導(dǎo)班子成員提出的任何意見(jiàn)建議對(duì)號(hào)入座記錄在各自名下。當(dāng)發(fā)生“帶病提拔”等用人失誤而進(jìn)行責(zé)任倒查時(shí)，對(duì)于沒(méi)有盡到應(yīng)有把關(guān)責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)予以責(zé)任追究，而對(duì)于在決策時(shí)提出中肯意見(jiàn)或反對(duì)意見(jiàn)的領(lǐng)導(dǎo)不僅可以免責(zé)，還要在一定范圍內(nèi)予以表?yè)P(yáng)和記功。對(duì)于在選人用人中忠直敢言、秉守原則的領(lǐng)導(dǎo)干部，在提拔升遷時(shí)可以優(yōu)先考慮。激勵(lì)機(jī)制的建立，不僅可以進(jìn)一步張揚(yáng)正氣、抑制邪氣，還可以規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，對(duì)少數(shù)獨(dú)斷專(zhuān)行者起到一定的約束作用。

對(duì)于公職人員而言，要建立忠于職守、廉潔奉公的激勵(lì)機(jī)制，增加“帶病提拔”的機(jī)會(huì)成本。一些干部之所以想方設(shè)法一邊腐敗一邊謀求升遷，無(wú)非是想獲得更多的經(jīng)濟(jì)利益、政治利益和更高的社會(huì)地位。一些干部卷入到貪污腐敗、買(mǎi)官賣(mài)官的活動(dòng)中，與現(xiàn)行的權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督體制不健全有關(guān)，也與干部晉升、待遇和其工作付出之間應(yīng)有的激勵(lì)機(jī)制不健全有關(guān)系。一些奉公守法、任勞任怨的干部，其合法收入和晉升空間難以體現(xiàn)其實(shí)際貢獻(xiàn)和獲得的應(yīng)有回報(bào)。反而一些人通過(guò)關(guān)系獲得升遷的機(jī)會(huì)比通過(guò)努力工作作出業(yè)績(jī)獲得升遷的機(jī)會(huì)多，其經(jīng)濟(jì)收益也更多。如果有合理的制度安排，忠誠(chéng)履職、廉潔奉公的干部的正當(dāng)收益能夠得到合理保障，也就意味著如果從事買(mǎi)官賣(mài)官、貪污腐化活動(dòng)，其機(jī)會(huì)成本將會(huì)增加。

建立對(duì)干部的有效激勵(lì)機(jī)制，首先必須建立科學(xué)有效的考核評(píng)價(jià)體系。要建立包括德能勤績(jī)廉各個(gè)方面在內(nèi)的綜合評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，尤其是不能簡(jiǎn)單地以經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況論英雄?？己说闹黧w要走向多元化，堅(jiān)持民主化和專(zhuān)業(yè)化的考核相結(jié)合，擴(kuò)大考評(píng)范圍，增強(qiáng)群眾參與的廣度，并引入相對(duì)專(zhuān)業(yè)的考評(píng)人員和機(jī)構(gòu)進(jìn)行考核，形成上中下立體結(jié)構(gòu)的多元考評(píng)主體。在科學(xué)的考評(píng)機(jī)制基礎(chǔ)上，注重考評(píng)結(jié)果的應(yīng)用。將干部的工作實(shí)績(jī)和品行表現(xiàn)與其收益切實(shí)相連接。對(duì)于考核成績(jī)突出的干部，可以在待遇上增加工資、獎(jiǎng)金等，而對(duì)于一直表現(xiàn)優(yōu)異的干部，還可以在晉升時(shí)予以優(yōu)先考慮。對(duì)于考核不過(guò)關(guān)的干部，不僅不能提拔，還應(yīng)受到相應(yīng)的懲處。

其次，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，適度提高公職人員的經(jīng)濟(jì)收入，減少腐敗的誘惑。雖然高薪養(yǎng)廉一直是有爭(zhēng)議的話題，但是低薪更容易致腐是被公認(rèn)的事實(shí)。早在1990年8月召開(kāi)的第八屆聯(lián)合國(guó)預(yù)防犯罪和罪犯待遇大會(huì)通過(guò)的《反腐敗的實(shí)際措施》就曾提出：“如果政府的薪資水平太低，引起需養(yǎng)家者發(fā)愁靠這種收入如何得以維持生活的問(wèn)題，則這一社會(huì)實(shí)際上慫恿腐敗行為。”①劉明波：《廉政思想與理論——中外名家論廉政與反腐敗》，人民出版社1994年版，第339頁(yè)。低薪無(wú)疑更易誘發(fā)腐敗，而高薪雖然不能完全避免腐敗，但可以降低對(duì)腐敗的誘惑。應(yīng)當(dāng)看到，中國(guó)的公職人員總體收入水平不高，而在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，一些私營(yíng)企業(yè)主的收入非常高，更加襯托了公職人員的收入與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的差距。讓公職人員可以維持社會(huì)中等以上生活水平是合理的，因?yàn)楣毜墨@得需要經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的教育、培訓(xùn)和選拔，從事的是一項(xiàng)需要較高智力、負(fù)有重要社會(huì)責(zé)任的工作，且一般不能通過(guò)兼職獲取其他收入。如果收入太低，以致他們不能維持基本的生計(jì)，就可能導(dǎo)致心理失衡，萌發(fā)通過(guò)另辟蹊徑的辦法增加收入的欲望，以權(quán)謀私的腐敗行為就可能發(fā)生。當(dāng)然，領(lǐng)導(dǎo)干部不同于一般的公職人員，他們?cè)诠珓?wù)員中處于更高職位，但實(shí)際上他們正式的薪酬也并不算高?，F(xiàn)在社會(huì)上關(guān)于干部收入高的議論，看到的并不是他們工資收入本身，而是工資外的灰色甚至黑色收入，而這些恰恰是不正之風(fēng)和腐敗的結(jié)果。

當(dāng)然，給予公職人員高薪制的同時(shí)，還必須建立其他配套的制約機(jī)制，單純的高薪也并不能養(yǎng)廉，反而會(huì)導(dǎo)致私欲或權(quán)力的擴(kuò)張，出現(xiàn)“貪得無(wú)厭”、“欲壑難平”的現(xiàn)象。因此，在給予公職人員相對(duì)較高薪酬的同時(shí)，要有相應(yīng)的獎(jiǎng)懲制度?？稍O(shè)立廉潔從政退休金制度，即對(duì)于在任職期間沒(méi)有出現(xiàn)貪污腐化問(wèn)題的公職人員，在退休或離職時(shí)可拿到一筆與其廉潔從政時(shí)間成比例的退休金（退休金占全部資金的比例可由相關(guān)部門(mén)予以科學(xué)設(shè)置），而一旦出現(xiàn)違紀(jì)違法問(wèn)題，這筆數(shù)額可觀的退休金將被取消。廉潔從政退休金制度對(duì)遵紀(jì)守法、廉潔奉公行為給予獎(jiǎng)勵(lì)，而不這樣做，則要為之付出較大代價(jià)，這無(wú)疑促使公職人員更自覺(jué)地堅(jiān)守道德底線、廉潔為官。

四、營(yíng)建清廉的政治文化讓干部遠(yuǎn)離“病菌”：

喀麥隆思想家丹尼爾·埃通加·曼格爾提出了一個(gè)重要的命題：“文化是制度之母?！雹伲勖溃萑姞枴ず嗤㈩D、［美］勞倫斯·哈里森：《文化的重要作用：價(jià)值觀如何影響人類(lèi)進(jìn)步》，新華出版社2013年版，第120頁(yè)。這個(gè)命題表明，一種政治制度和體制的形成、鞏固和發(fā)展，需要有相應(yīng)的政治文化為其提供指導(dǎo)和奠定基礎(chǔ)。當(dāng)政治文化與政治結(jié)構(gòu)之間出現(xiàn)不和諧狀態(tài)時(shí)，政治制度就難以鞏固。當(dāng)前，干部選拔任用中的“帶病提拔”問(wèn)題與選人用人制度本身的缺陷有關(guān)，也與整個(gè)官場(chǎng)乃至社會(huì)潛規(guī)則意識(shí)流行有著極大關(guān)系。某種程度上，中國(guó)社會(huì)存在著一種“腐敗文化”。②胡偉：《腐敗的文化透視》，《浙江社會(huì)科學(xué)》，2006年第3期。腐敗文化如果得不到有效遏制，必然會(huì)對(duì)廉潔文化造成極大侵蝕。這可以用慈繼偉的“非正義局面的易循環(huán)性”，或“正義局面的脆弱性”來(lái)解釋。慈繼偉認(rèn)為，當(dāng)社會(huì)上一部分人的非正義行為沒(méi)有受到有效制止或制裁，其他本來(lái)具有正義愿望的人就會(huì)不同程度上效仿這種行為，乃至造成非正義行為的泛濫。③慈繼偉：《正義的兩面》，生活·讀書(shū)·新知三聯(lián)書(shū)店2001年版，第1頁(yè)。腐敗文化與廉潔文化是一組相對(duì)的概念。腐敗文化的增長(zhǎng)必然會(huì)抑制廉潔文化的生成，反過(guò)來(lái)，廉潔文化的塑造又必然會(huì)遏制腐敗文化的蔓延。因此，把廉潔政治文化納入主流意識(shí)形態(tài)范疇進(jìn)行培育和推行，必然能起到激濁揚(yáng)清，敦風(fēng)化俗的作用。

首先，把廉潔政治文化作為主流意識(shí)形態(tài)的重要內(nèi)容進(jìn)行宣傳和教育。人的行為不僅是基于理性計(jì)算的一種選擇，也是在一定偏好作用下的一種選擇，而人的偏好與意識(shí)形態(tài)的長(zhǎng)期作用有著極大的關(guān)系。“意識(shí)形態(tài)的作用完全有可能使經(jīng)濟(jì)人作出利他主義的行為選擇?！雹芎物@明：《控制權(quán)力：制度創(chuàng)新與用人腐敗的有效防治》，吉林人民出版社2002年版，第374頁(yè)。諾思在探討理性選擇進(jìn)路時(shí)指出，人類(lèi)的行為包括兩個(gè)具體方面：動(dòng)機(jī)和對(duì)環(huán)境的辨識(shí)（deciphering）?！叭祟?lèi)行為看起來(lái)遠(yuǎn)比蘊(yùn)涵在經(jīng)濟(jì)學(xué)家的個(gè)人效用函數(shù)模型中的來(lái)得復(fù)雜。在許多情況下，人們不僅有財(cái)富最大化行為，還有利他主義（altruisum）以及自我實(shí)施的行為，這些不同動(dòng)機(jī)極大地改變了人們實(shí)際選擇的結(jié)果。同樣，我們發(fā)現(xiàn)，人們是通過(guò)某些先存的心智構(gòu)念（preexisting mental constructs）來(lái)處理信息、辨識(shí)環(huán)境的?！雹荩勖溃莸栏窭埂·諾思：《制度、制度變遷與經(jīng)濟(jì)績(jī)效》，杭行譯，格致出版社、上海三聯(lián)書(shū)店、上海人民出版社2012年版，第27頁(yè)。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的理性選擇理論指出了包括價(jià)值觀念、文化傳統(tǒng)在內(nèi)的意識(shí)形態(tài)對(duì)人的行為偏好的深刻影響和制約作用。當(dāng)人們把一定的價(jià)值觀念內(nèi)化于心后，他的行為就會(huì)成為體現(xiàn)這一價(jià)值要求的自覺(jué)反應(yīng)。因此，諾思特別強(qiáng)調(diào)意識(shí)形態(tài)是一種能產(chǎn)生極大的外部正效應(yīng)的人力資本，它可以大大節(jié)約社會(huì)交易費(fèi)用。“意識(shí)形態(tài)是一種節(jié)約機(jī)制，通過(guò)它，人們認(rèn)識(shí)了他們所處環(huán)境，并被一種‘世界觀’引導(dǎo)，從而使決策過(guò)程簡(jiǎn)單明了?！雹蓿勖溃莸栏窭埂·諾思：《經(jīng)濟(jì)史中的結(jié)構(gòu)的變遷》，陳郁、羅華平等譯，上海人民出版社1994年版，第53頁(yè)。因此，對(duì)當(dāng)前干部選拔任用行為進(jìn)行規(guī)制，一個(gè)十分重要的方面是強(qiáng)化政治社會(huì)化功能，建立一種民主、廉潔的政治文化。香港在70年代開(kāi)展的“廉政風(fēng)暴”中，采取了“三管齊下”的措施，除了大力懲治腐敗和源頭防范腐敗以外，還加大了廉政文化的宣傳和教育。香港廉政公署的社區(qū)關(guān)系處主要從事廉政教育的“價(jià)值革命”活動(dòng)，旨在增強(qiáng)公眾抵制腐敗的共識(shí)和建立倫理道德標(biāo)準(zhǔn)。正如香港廉政公署前專(zhuān)員黃鴻超指出的：“建立誠(chéng)信文化最重要，如果人的貪念不改變，沒(méi)有誠(chéng)信觀念，再好的制度也不行，如果大家都不想貪，這個(gè)制度就成功了?！雹吖鶉?guó)松：《腐敗社會(huì)成就香港廉政公署：30年肅貪所向披靡》，《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》，2005年4月2日。

2005年1月加強(qiáng)廉政文化建設(shè)被首次寫(xiě)入中央印發(fā)的《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實(shí)施綱要》，其中指出：“大力加強(qiáng)廉政文化建設(shè)，積極推動(dòng)廉政文化進(jìn)社區(qū)、家庭、學(xué)校、企業(yè)和農(nóng)村?！?013年12月中央印發(fā)的《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系2013－2017年工作規(guī)劃》再次強(qiáng)調(diào)：“積極借鑒我國(guó)歷史上優(yōu)秀廉政文化，把培育廉潔價(jià)值理念融入國(guó)民教育、精神文明建設(shè)和法制教育之中?！边@表明，廉政文化已被納入到主流文化教育中，成為意識(shí)形態(tài)的重要范疇。廉潔政治文化的形成，重在培育、積累和氛圍推動(dòng)。要使廉政文化深入人心，必須進(jìn)行持續(xù)而長(zhǎng)久的宣傳和引導(dǎo)。在廉政文化的宣傳教育中，要引導(dǎo)社會(huì)樹(shù)立正確的權(quán)力意識(shí)，摒棄“官本位”思想。要在全社會(huì)樹(shù)立從事公職、擁有職權(quán)只是社會(huì)分工、服務(wù)社會(huì)的一種形式，并非是一種特殊的身份象征，要用平常心態(tài)對(duì)待官位，不要認(rèn)為官位就是一種“稀缺資源”或“肥缺”、“肥差”。從事公職成為一種職業(yè)的選擇，而不是基于一種特殊的功利考慮，從而使遵守規(guī)則成為謀職或晉升的常態(tài)，而非不擇手段的買(mǎi)官賣(mài)官、跑官要官。

其次，建立廉潔政治文化，領(lǐng)導(dǎo)者要以身示范。廉潔政治文化雖然是面向整個(gè)社會(huì)的要求，具有廣泛的社會(huì)性，但也有重點(diǎn)和主次之分，其核心應(yīng)是對(duì)掌握權(quán)力的公職人員，尤其是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的要求。文化具有感染性和帶動(dòng)性，通過(guò)他人的言傳身教，更容易促成良好文化氛圍的形成。因此，廉潔文化建設(shè)，領(lǐng)導(dǎo)層要率先垂范，以上促下，形成上行下效的良好局面。而且越是層面高的領(lǐng)導(dǎo)帶頭廉潔自律，其示范效應(yīng)更好。十八大之后出臺(tái)的八項(xiàng)規(guī)定之所以能起到良好效果，中央領(lǐng)導(dǎo)層帶頭執(zhí)行，無(wú)疑是重要原因之一。

最后，廉潔政治文化的構(gòu)建，需要法律制度的嚴(yán)格執(zhí)行作為保障。慈繼偉指出，正義具有相反相成的兩面性：一方面，作為道德命令，正義是無(wú)條件的；另一方面，作為利益交換的規(guī)則，正義是有條件的。所謂“有條件”，即是說(shuō)，具有正義意愿的人能否實(shí)際遵守正義規(guī)范取決于其他人是否也這么做。①慈繼偉：《正義的兩面》，生活·讀書(shū)·新知三聯(lián)書(shū)店2001年版，第1－2頁(yè)。同樣，廉政作為一種正義的道德要求是無(wú)條件的，但是能否實(shí)現(xiàn)廉政的行為，則是有條件的。對(duì)于一些道德境界高、自律意識(shí)強(qiáng)的人，靠自律能實(shí)現(xiàn)，否則就需要法律制裁的“他律”了?！胺傻淖饔镁驮谟?，它能夠促使具有正義愿望的人毫無(wú)勉強(qiáng)地服從正義的要求?！雹谶^(guò)勇：《經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌、制度與腐敗》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2007年版，第100頁(yè)。通過(guò)嚴(yán)懲各種腐敗行為，迫使人們遵守法律規(guī)范，讓法律意識(shí)、制度意識(shí)替換“潛規(guī)則”意識(shí)，廉政文化就能蔚然成風(fēng)，社會(huì)就能良性運(yùn)行?！?/p>

（責(zé)任編輯：熊 覺(jué)）

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A

1007－9092（2015）05－0045－07

2015－06－16

吳海紅，女，中共上海市委黨校副教授，博士，碩士生導(dǎo)師，主要研究方向?yàn)閳?zhí)政黨建設(shè)。

國(guó)家哲學(xué)社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“選人用人中的‘帶病提拔’現(xiàn)象透析及解決機(jī)制研究”（編號(hào)：10CDJ010）；教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項(xiàng)目“提高黨的建設(shè)科學(xué)化水平研究”（編號(hào)：10JZD0001）。