袁小平

社會組織的外部環(huán)境分析及發(fā)展路徑

袁小平

社會組織是重要的社會治理主體之一，發(fā)展社會組織是構(gòu)建我國現(xiàn)代社會治理體制的重要一環(huán)。近些年來，我國社會組織發(fā)展迅速，但與國家對社會治理的要求相比仍比較滯后，仍需大力發(fā)展。組織權(quán)變理論認(rèn)為，外部環(huán)境是組織發(fā)展的重要變量，組織的發(fā)展演變是組織與周圍環(huán)境相互作用下的產(chǎn)物，組織的發(fā)展道路沒有最佳，一切視環(huán)境而變。這一重視組織環(huán)境的思想對現(xiàn)階段社會組織發(fā)展具有很大的啟示意義。目前學(xué)界在對發(fā)展社會組織的研究中，存在過于突出政府作用而忽略環(huán)境分析的傾向，容易將影響社會組織發(fā)展的外部環(huán)境因素等同于國家支持，從而窄化社會組織的發(fā)展路徑。因此，系統(tǒng)、深入地分析和比較當(dāng)前社會組織所面臨的各類環(huán)境有助于全面深化改革時期的社會組織建設(shè)。

一、現(xiàn)階段社會組織面臨的外部環(huán)境特征

結(jié)合組織社會學(xué)關(guān)于組織環(huán)境的理論以及我國的實際情況，影響社會組織發(fā)展的外部環(huán)境可分為目標(biāo)環(huán)境、法制環(huán)境、體制環(huán)境、績效環(huán)境和文化環(huán)境。目標(biāo)環(huán)境影響社會組織的發(fā)展方向，法制環(huán)境是社會組織發(fā)展的制度保障，體制環(huán)境決定了社會組織可以重點(diǎn)發(fā)展的領(lǐng)域，績效環(huán)境影響社會組織的日常工作，文化環(huán)境決定社會組織長期發(fā)展的基礎(chǔ)。

（一）目標(biāo)環(huán)境特征

我國對發(fā)展社會組織的目標(biāo)定位可以從2006年《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》中一窺端倪。該決定提出要支持社會組織參與社會管理和公共服務(wù)，“發(fā)揮各類社會組織提供服務(wù)、反映訴求、規(guī)范行為的作用”。而后的十八大報告將發(fā)展社會組織提升到社會建設(shè)高度，提出“加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制”，并要求“引導(dǎo)社會組織健康有序發(fā)展，充分發(fā)揮群眾參與社會管理的基礎(chǔ)作用”。“十二五”規(guī)劃又對社會組織的發(fā)展做了細(xì)致的規(guī)定，提出要“堅持培育發(fā)展和管理監(jiān)督并重，推動社會組織健康有序發(fā)展，發(fā)揮其提供服務(wù)、反映訴求、規(guī)范行為的作用”。

比較以上文件可見，中央政府在對社會組織的理念上，存在著兩個目標(biāo)定位，分別為效用目標(biāo)和變遷目標(biāo)。效用目標(biāo)期望社會組織能夠立即發(fā)揮服務(wù)功能，達(dá)到化解社會矛盾的目的。變遷目標(biāo)期待通過發(fā)展社會組織規(guī)劃行為，最終推動我國社會結(jié)構(gòu)變遷。效用目標(biāo)和變遷目標(biāo)的關(guān)系是短期目標(biāo)與長期目標(biāo)之間的關(guān)系?，F(xiàn)階段，二者之間的具體關(guān)系形態(tài)直接決定了社會組織的發(fā)展程度。從目前情況看，各地對效用目標(biāo)的重視程度明顯高于變遷目標(biāo)，均傾向于讓社會組織承擔(dān)較多的社會服務(wù)職能。

（二）法制環(huán)境特征

新制度學(xué)派認(rèn)為，社會組織要發(fā)展首先需要解決合法性問題。2013年頒布的《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》掃除了多年來困擾社會組織的登記障礙，指出行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類和城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類組織可以直接向民政部門申請登記，不再經(jīng)由業(yè)務(wù)主管單位審查和管理。根據(jù)這一精神，不少地區(qū)還放開了基層社區(qū)社會組織登記門檻，對于暫不具備登記條件的社區(qū)居民活動團(tuán)隊，還可先申請核準(zhǔn)備案?？梢哉f，社會組織的合法性困境已得到解決。但就整體而言，我國社會組織的法制環(huán)境并未取得突破性進(jìn)步，至今仍未制定專門針對社會組織的法律。在社會組織發(fā)達(dá)的國家，均有完善的法律以保證其發(fā)展。例如，日本頒布了《社會組織法》，德國制定了《結(jié)社法》。社會組織的壯大不僅需要取得合法身份，還要有配套條件支持。發(fā)達(dá)國家（如美國）的法律規(guī)定了政府對社會組織的資助，這些資助通常要占到社會組織收入的40%以上。我國目前稅收制度對社會組織發(fā)展的導(dǎo)向性作用并不明顯，政府資助社會組織服務(wù)的做法也剛剛起步。2013年，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》，提出2020年在全國基本建立比較完善的政府向社會力量購買服務(wù)制度，但并未從法律上對此加以固定。由此可見，我國對社會組織的發(fā)展未形成統(tǒng)一、完善與成熟的法律框架與管理思路，社會組織所面臨的法制環(huán)境依舊呈現(xiàn)出“重準(zhǔn)入、輕建設(shè)”特征。

（三）體制環(huán)境特征

體制環(huán)境主要涉及社會組織在一個什么樣的空間發(fā)揮作用，它反映了社會組織與政府、市場各類社會政策主體的關(guān)系。2006年后，我國社會組織迎來了發(fā)展機(jī)遇，其直接原因在于中共中央十六屆六中全會提出的社會管理要求。十八屆三中全會又提出要創(chuàng)新社會治理體制，鼓勵和支持社會各方面參與，實現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動。從社會管理到社會治理，政府給社會組織的空間越來越大。因此，對社會組織而言，必須將組織目標(biāo)與我國現(xiàn)階段黨和政府對社會治理的任務(wù)、方向等緊密結(jié)合，積極建構(gòu)與當(dāng)?shù)攸h委和政府的關(guān)系，為政府排憂解難。

在此種體制環(huán)境下，社會組織的發(fā)展?fàn)顩r與地方政府的引導(dǎo)策略關(guān)系密切。在創(chuàng)新社會治理方面投入較大的地區(qū)，社會組織的發(fā)展也較快。這種體制環(huán)境容易導(dǎo)致社會組織的不均衡發(fā)展。一些地方政府基于自身的要求，會采取分類控制方法對社會組織進(jìn)行管理，對不同的社會組織采取不同的控制策略。這必然會影響不同類型社會組織的發(fā)展速度。

（四）績效環(huán)境特征

績效環(huán)境實質(zhì)上是對社會組織的監(jiān)督管理環(huán)境。目前對社會組織的管理主要分為兩類：一類是民政部門對社會組織的年度檢查與評估。這種常規(guī)性的年度檢查主要包括年度工作總結(jié)、年度檢查報告、財務(wù)報告等，主要審查社會組織是否有違法違規(guī)行為；另一類是項目委托方對社會組織的監(jiān)督管理。目前，許多社會組織參與社會治理的主要方式是通過政府項目制購買服務(wù)進(jìn)行。為保證項目質(zhì)量，作為發(fā)包方的各級政府往往會制定各類制度去評估社會組織的服務(wù)。受制于項目制的時間限制，許多評估制度往往存在指標(biāo)化考核傾向，以效率為導(dǎo)向，限定了社會組織所開展的服務(wù)內(nèi)容以及服務(wù)人群的數(shù)量。在此種評估環(huán)境下，社會組織更關(guān)心輸送服務(wù)的數(shù)量，而不是自身社會技術(shù)性的提升。正因為如此，許多基層社會組織在解決了合法性難題后，一直無法保證服務(wù)的專業(yè)性。

（五）文化環(huán)境特征

文化環(huán)境是滋生和培育社會組織的土壤。社會組織的產(chǎn)生基礎(chǔ)是“公民文化”，其核心是公民權(quán)利與志愿參與。隨著經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展，我國對公民權(quán)利的保護(hù)越來越重視，社會成員的公民意識也不斷加強(qiáng)。不過，從整體狀況來看，公民文化尚未完全建立，現(xiàn)代公益理念尚未深入人心，社會對公益的認(rèn)識仍停留于慈善層面，還未上升至責(zé)任、參與層次。此外，近兩年連續(xù)爆發(fā)的一系列公眾事件使社會組織的公益性產(chǎn)生了質(zhì)疑，削弱了社會組織的文化認(rèn)同基礎(chǔ)，給社會組織的發(fā)展帶來了短期的文化認(rèn)同壓力。可以說，當(dāng)前社會組織的文化環(huán)境還欠堅實。

二、社會組織發(fā)展的路徑

在全面深化改革的進(jìn)程中，社會組織建設(shè)的重點(diǎn)應(yīng)由數(shù)量轉(zhuǎn)向質(zhì)量，增進(jìn)社會組織的社會服務(wù)能力，使社會組織兼顧短期效應(yīng)和長期效應(yīng)。

（一）加強(qiáng)社會組織的自身能力建設(shè)

1. 積極參與現(xiàn)代公益文化的構(gòu)建

公益文化是現(xiàn)代公民文化的重要組成部分。社會組織提供的服務(wù)范圍廣，可以直接與公眾接觸，在構(gòu)建公益文化方面更有優(yōu)勢。社會組織應(yīng)積極開展公益文化活動，擴(kuò)大公眾的參與面，使公眾直觀地感受到志愿性的力量，加深對公益的認(rèn)知。目前，社會組織通常采用的“社工+義工+志愿者”動員機(jī)制在擴(kuò)大參與方面有一定成效，下一階段應(yīng)著重提升公眾的參與頻率，改變公眾的參與認(rèn)知，通過參與養(yǎng)成公民意識和公益意識。社區(qū)是培養(yǎng)社會成員志愿精神的天然場所，社會組織可與社區(qū)組織結(jié)合開展社區(qū)志愿行為，激發(fā)社會成員的志愿精神。社會組織還可以借助大眾傳媒力量，在社會層面廣泛宣傳互利互惠、同情、平等和社會公正的精神，積極傳遞正能量。

2.提升社會組織（尤其是草根NGO）籌集資源的能力

要使社會組織擺脫過度科層化和行政化傾向，必須拓展社會組織的資源來源渠道，減少對政府的依賴。首先，在籌款網(wǎng)絡(luò)方面，社會組織應(yīng)學(xué)會與官辦機(jī)構(gòu)、海外慈善組織、企業(yè)、基金會等建立起長期的合作關(guān)系，建立起多元化的籌資網(wǎng)絡(luò)。同時，不同類型的社會組織還可考慮建立資源平臺，整合慈善資源，實現(xiàn)公益組織間資源的互補(bǔ)，提高慈善資源的使用效率。其次，完善組織管理框架，將募款人員與募款工作常態(tài)化。社會組織應(yīng)嘗試設(shè)立專門的募捐部門，聘用專職有經(jīng)驗的籌款人員。再次，充分利用現(xiàn)代傳播技術(shù)，倡導(dǎo)微公益。微公益可以更好地發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)平臺門檻低、傳播快、互動性強(qiáng)、影響力大等突出優(yōu)勢，更強(qiáng)調(diào)普通人的參與和微小的貢獻(xiàn)，更容易影響和帶動普通人參與公益活動。社會組織既可以充分利用微博與微信的力量募資，也可以開展大量的微公益活動。

3. 積極引入監(jiān)管績效機(jī)制，提升社會組織的技術(shù)力

技術(shù)力的提升可從內(nèi)外兩方面著手。內(nèi)部方面，社會組織首先應(yīng)積極做好自身的組織建設(shè)和制度建設(shè)，定期對組織的資源使用狀況和項目開展情況進(jìn)行自查，完善對員工進(jìn)行職業(yè)道德與行為準(zhǔn)則的培訓(xùn)制度，加強(qiáng)社會組織從業(yè)人員的自律，以此來大力提升社會組織的服務(wù)能力和透明度。外部方面，社會組織還應(yīng)在自覺接受政府監(jiān)督之余，積極引入外部第三方力量對自身的服務(wù)開展?fàn)顩r進(jìn)行監(jiān)督。對社會組織的監(jiān)督不能僅局限于政府，還應(yīng)發(fā)揮社會力量的作用，建立廣泛的社會監(jiān)督體系。這方面，英國的舉報制度值得借鑒。它將社會監(jiān)督全部動員起來組成舉報網(wǎng)絡(luò)，任何公民發(fā)現(xiàn)問題都可以隨時舉報，舉報后這個系統(tǒng)就生效，政府通過舉報系統(tǒng)獲得信息并對社會組織問題問責(zé)。社會監(jiān)督力量的引入，既能增強(qiáng)社會組織的透明性，又能督促社會組織提升服務(wù)質(zhì)量，增進(jìn)環(huán)境的適應(yīng)性。

4. 發(fā)揮草根明星組織的示范作用

目前，已有不少草根組織通過自己的建設(shè)，迅速變成了“社會技術(shù)性集體”，具有廣泛的社會影響力和公信力。這些突破“分層控制體系”的限制而成長起來的草根社會組織的經(jīng)驗對于其它草根社會組織的成長具有重要的借鑒意義，應(yīng)發(fā)揮好明星草根組織的示范作用。一方面，這部分草根組織應(yīng)該承擔(dān)更多的社會責(zé)任，提升自身的服務(wù)質(zhì)量，提升其影響力；另一方面，明星草根組織加強(qiáng)與其它草根組織的聯(lián)系，積極向其它社會組織傳遞自身經(jīng)驗，幫助弱小的草根組織完善組織架構(gòu)，提升自身能力。

（二）積極適應(yīng)體制要求，走“鑲嵌”與“脫域”共同發(fā)展之路

1.走嵌入式發(fā)展之路

所謂嵌入，首先是背景嵌入，即要求社會組織嵌入于創(chuàng)新社會治理的大背景。具體而言，社會組織應(yīng)積極結(jié)合創(chuàng)新社會治理的總體要求以及各地區(qū)社會治理所面臨的形勢，展開集中探索。目前社會組織的活動領(lǐng)域主要集中在文化教育與社會服務(wù)，這與當(dāng)前黨和政府對社會治理的規(guī)劃有所差距。為此，社會組織應(yīng)在社會矛盾比較尖銳（如拆遷、上訪、城市管理等）和社會需求比較強(qiáng)烈（如社區(qū)養(yǎng)老、農(nóng)村留守人群的照料、流動人口服務(wù)等）領(lǐng)域積極開展服務(wù)，迎合百姓需求。其次是體制嵌入，即社會組織要積極嵌入當(dāng)前社會治理體制格局，充分利用好黨和政府的重視，獲取發(fā)展的資源。為創(chuàng)新社會治理，各地政府給社會組織提供的資源與空間都很大。有些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)（如廣東、北京、上海）還將社會組織的發(fā)展作為創(chuàng)新社會治理的一個主要指標(biāo)，將構(gòu)建黨、政府和社會組織的關(guān)系作為創(chuàng)新社會治理的重要內(nèi)容。為此，社會組織應(yīng)積極與黨和政府進(jìn)行互動，根據(jù)黨和政府的要求提供好優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，積極利用自身優(yōu)勢擴(kuò)大公眾的參與，主動與政府探索建立新型的監(jiān)管、協(xié)同、合作關(guān)系。

2. 主動出擊、走“脫域”發(fā)展之路

所謂“脫域”，是指組織要脫離現(xiàn)有的環(huán)境限制，積極探索適合自身的發(fā)展之路。從現(xiàn)在體制環(huán)境看，社會組織的“脫域”發(fā)展可從兩方面進(jìn)行。一方面要積極擴(kuò)大服務(wù)領(lǐng)域。隨著我國適度普惠制社會福利制度的逐步建立，民生需求將得到滿足，公眾的發(fā)展性需求勢必上升。對社會組織而言，對如何滿足公眾的發(fā)展性需求應(yīng)早做規(guī)劃，事先探索。此外，社會問題具有復(fù)雜性和多樣性，在社會治理背景下，不能遺忘邊緣群體的特殊需求。這部分群體往往不能被公共福利所覆蓋。因此，社會組織可積極拓展服務(wù)領(lǐng)域，積極關(guān)愛特殊群體需求，在服務(wù)中突出自身服務(wù)特色。另一方面，社會組織可嘗試探索與其它福利供給主體構(gòu)建良好的關(guān)系。在福利多元治理的框架下，福利供給不僅要注意政府與社會組織的關(guān)系，還應(yīng)建構(gòu)社會組織與市場、家庭、個人等福利供給主體的關(guān)系。目前，社會組織普遍重視與政府建立和諧關(guān)系，但尚未重視建構(gòu)社會組織與市場、家庭、個人的關(guān)系。一些地區(qū)為增強(qiáng)社會組織的資源獲取能力，希望建立起社會組織與市場的融洽關(guān)系，但實踐探索中只是簡單地將社會組織的服務(wù)市場化，容易使社會組織喪失非營利性特征。借鑒國外的福利改革經(jīng)驗，社會組織可根據(jù)服務(wù)內(nèi)容多方面探索與市場、家庭和個人的關(guān)系。

總體來看，社會組織的“鑲嵌”與“脫域”結(jié)合發(fā)展有助于解決目前社會組織發(fā)展中所面臨的理念二重性問題?！拌偳丁卑l(fā)展思路迎合了“效率”理念，通過鑲嵌發(fā)展有利于社會組織獲取體制內(nèi)的發(fā)展資源，獲取更多的體制資源；“脫域”發(fā)展思路迎合了“變遷”理念，通過“脫域”發(fā)展可以促使社會組織探索出新的服務(wù)模式，建構(gòu)出新型國家與社會的關(guān)系。在二者的關(guān)系上，“鑲嵌”與“脫域”發(fā)展并不矛盾。在當(dāng)前體制下，“脫域”是在“鑲嵌”之下的脫域，最終都是為了更好地給社會成員提供福利。

（作者系南昌大學(xué)社會學(xué)系副教授，中國人民大學(xué)2012級博士生）