救助對象經(jīng)濟(jì)狀況核對機(jī)制建設(shè)的實踐與探索

社會救助是民生保障的最后一道社會安全網(wǎng)，而居民家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對是這道安全網(wǎng)公平公正實施的重要舉措。近年來，我國各地圍繞經(jīng)濟(jì)狀況核對進(jìn)行了多樣化的實踐探索，為社會救助工作更加精準(zhǔn)推行積累了寶貴的經(jīng)驗。本刊特選了來自上海、寧波、煙臺等地的實踐探索和思考，以供參考和借鑒。

案例1　核對機(jī)制在上海醫(yī)療救助領(lǐng)域的應(yīng)用

一、完善醫(yī)療救助核對政策依據(jù)

黨的十八屆三中全會提出“建立更加公平可持續(xù)的社會保障制度”和“加快健全重特大疾病醫(yī)療保險和救助制度”。1十八屆四中全會提出“要加快保障和改善民生”，“依法加強(qiáng)和規(guī)范包括社會保障等方面的法律法規(guī)”。2《社會救助暫行辦法》的出臺使得救助體系建設(shè)在國家層面得到統(tǒng)籌。作為配套，上海相繼出臺了《關(guān)于本市貫徹〈社會救助暫行辦法〉的實施意見》《上海市低收入困難家庭申請專項救助經(jīng)濟(jì)狀況認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)（試行）》和《上海市低收入困難家庭經(jīng)濟(jì)狀況認(rèn)定辦法（試行）》。3這三個文件的頒布使上海醫(yī)療救助引入核對機(jī)制有了政策法律依據(jù)，并明確了醫(yī)療救助的核對內(nèi)容、操作程序、工作時限和經(jīng)濟(jì)狀況認(rèn)定等事項。

二、形成權(quán)責(zé)清晰的醫(yī)療救助核對流程

醫(yī)療救助核對工作主要涉及三個責(zé)任主體，即申請人、救助機(jī)構(gòu)、核對機(jī)構(gòu)。為形成權(quán)責(zé)一致、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、科學(xué)高效的醫(yī)療救助核對工作機(jī)制，上海將醫(yī)療救助核對流程設(shè)計如下：第一，申請人向救助機(jī)構(gòu)提出救助申請；第二，救助機(jī)構(gòu)委托核對機(jī)構(gòu)開展經(jīng)濟(jì)狀況核對并出具報告；第三，核對機(jī)構(gòu)根據(jù)核對結(jié)果向救助機(jī)構(gòu)出具核對報告；第四，救助機(jī)構(gòu)根據(jù)核對報告及其它政策做出是否給予救助的審批決定。該核對流程有以下優(yōu)點(diǎn)：一是方便居民。居民只向救助機(jī)構(gòu)提出救助申請，不必向核對機(jī)構(gòu)提出核對申請。二是安全高效。核對報告只給救助機(jī)構(gòu)，安全性、可靠性有保障，也不必?fù)?dān)心核對報告被挪作他用。三是節(jié)約資源。核對工作依救助機(jī)構(gòu)委托而開展，核對工作量僅以救助機(jī)構(gòu)需要實施的救助對象數(shù)量而定，便于集中有限的人力、物力開展更多核對項目。四是確保救助機(jī)構(gòu)的審批職能。核對機(jī)制只負(fù)責(zé)準(zhǔn)確核查居民經(jīng)濟(jì)狀況，公正出具核對報告，而不能替代救助機(jī)構(gòu)的審批決定。

三、設(shè)計功能完備的醫(yī)療救助核對系統(tǒng)

醫(yī)療救助核對系統(tǒng)是醫(yī)療救助核對工作順利開展的根本。上海將醫(yī)療救助核對系統(tǒng)功能設(shè)計如下：第一，委托確認(rèn)。核對系統(tǒng)能對救助系統(tǒng)上傳的身份證號進(jìn)行校驗，不符合校驗規(guī)則的均無法上傳到核對系統(tǒng)。此外，街鎮(zhèn)核對人員對救助機(jī)構(gòu)提供的《醫(yī)療救助核對委托書》與醫(yī)療救助核對系統(tǒng)進(jìn)行信息核對確認(rèn)（包括姓名、證件號碼、受理日期、委托核對人數(shù)、可支配收入和醫(yī)療費(fèi)用的起止日期、財產(chǎn)截止日期等）。符合規(guī)定的接受委托，不符合規(guī)定的退回救助系統(tǒng)。第二、信息比對。對接受委托的家庭，核對系統(tǒng)將居民信息發(fā)送到信息交換單位進(jìn)行查詢比對（信息比對單位主要包括民政、社保、公積金、公安、稅務(wù)、工商、房地、統(tǒng)計、醫(yī)保、紅十字會、總工會、銀行、證券、保險等部門）。第三、反饋信息校驗。核對系統(tǒng)對返回的姓名、身份證號碼與錄入的姓名、身份證號碼是否匹配進(jìn)行校驗。校驗通過的按正常程序流轉(zhuǎn)，校驗不通過的流轉(zhuǎn)至“差異處理”環(huán)節(jié)，由核對人員進(jìn)行干預(yù)處理。第四、生成報告。在確保了反饋信息都準(zhǔn)確、有效后，核對系統(tǒng)后臺批量生成核對報告。核對報告對申請居民家庭的收入、財產(chǎn)、車輛、房屋、理財產(chǎn)品、醫(yī)療支出和各單位報銷賠付金額進(jìn)行綜合描述。第五、報告抽查。核對機(jī)構(gòu)由專人對報告內(nèi)容、格式、生成時間等是否符合要求進(jìn)行抽查。第六、簽章流轉(zhuǎn)。抽查通過的報告，由核對系統(tǒng)進(jìn)行電子簽章并流轉(zhuǎn)至救助系統(tǒng)。至此，整個醫(yī)療救助核對工作結(jié)束。

目前的核對工作仍有諸多不足，如政策法律地位不高、電子比對專線有待進(jìn)一步增加拓展、各類救助核對項目間缺乏信息互通、查詢分析等輔助功能有待開發(fā)完善。因此，要提升核對機(jī)制的作用，有待進(jìn)一步的頂層設(shè)計與相關(guān)政策舉措。

（上海市居民經(jīng)濟(jì)狀況核對中心邢月潭）

案例2　寧波市居民家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對機(jī)制建設(shè)實踐

寧波市把居民家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對作為提高社會救助管理科學(xué)化水平的基礎(chǔ)性項目，積極探索推進(jìn)機(jī)制建設(shè)。

一、加強(qiáng)核對機(jī)制，建設(shè)組織領(lǐng)導(dǎo)。針對居民家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對機(jī)制建設(shè)涉及領(lǐng)域廣、部門多、專業(yè)性強(qiáng)等特點(diǎn)，2012年初，該建設(shè)被市委、市政府列入“三思三創(chuàng)”破解難題項目，并成立由市政府主要領(lǐng)導(dǎo)任組長的核對工作領(lǐng)導(dǎo)小組，在民政部門設(shè)立辦公室，形成了“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、民政牽頭、部門協(xié)同”的工作機(jī)制和組織網(wǎng)絡(luò)。

二、建立核對機(jī)構(gòu)，夯實工作基礎(chǔ)。市委編辦專門落實編制，成立了寧波市居民家庭經(jīng)濟(jì)狀況信息中心，承擔(dān)政策制定、聯(lián)絡(luò)協(xié)調(diào)、平臺維護(hù)、培訓(xùn)指導(dǎo)等職能；建立機(jī)構(gòu)工作管理制度，使核對工作適應(yīng)信息化建設(shè)發(fā)展要求。各縣（市）區(qū)相繼成立核對中心，落實編制人員，并將工作經(jīng)費(fèi)納入同級財政預(yù)算管理。

三、健全核對制度，強(qiáng)化工作支撐。按照“統(tǒng)籌規(guī)劃、整合共享，分步實施、穩(wěn)步推進(jìn)，突出應(yīng)用、強(qiáng)化服務(wù)，加大投入、規(guī)范管理”的總體建設(shè)要求，在鄞州區(qū)、慈溪市試點(diǎn)基礎(chǔ)上，突出制度建設(shè)，規(guī)范核對流程。與人社、公安、住建、人行、保監(jiān)、證監(jiān)等部門溝通協(xié)調(diào)，分階段確定建設(shè)目標(biāo)、部門職責(zé)、時間節(jié)點(diǎn)及法律責(zé)任，制定了《寧波市居民家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對機(jī)制建設(shè)實施方案》和《寧波市居民家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對辦法（試行）》等規(guī)范性文件，從制度上保證核對建設(shè)順利開展。

四、整合部門資源，構(gòu)筑共享平臺。按照先易后難、逐步推進(jìn)的實施原則，提出了“四個統(tǒng)一”，即統(tǒng)一規(guī)劃規(guī)范、網(wǎng)絡(luò)平臺、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、基礎(chǔ)支撐，防止盲目鋪攤子、建系統(tǒng)，影響市、縣（市）區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）三級信息化網(wǎng)絡(luò)作用的發(fā)揮。在規(guī)劃規(guī)范上，按照市部署和標(biāo)準(zhǔn)要求組織實施；在網(wǎng)絡(luò)平臺建設(shè)上，通過政府采購方式，委托網(wǎng)絡(luò)公司開發(fā)居民家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對信息系統(tǒng)；在技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)上，加強(qiáng)數(shù)據(jù)整合，與民政社會救助信息平臺進(jìn)行數(shù)據(jù)對接，規(guī)范操作規(guī)程，打造高度共享的綜合信息平臺；在基礎(chǔ)支撐方面，加強(qiáng)流程整合，打破部門信息分割，確保信息建設(shè)完整統(tǒng)一。目前共協(xié)同民政、人社、公安、住建、工商、國稅、地稅、國土、海洋漁業(yè)等9個部門13類信息資源，實現(xiàn)24小時數(shù)據(jù)采集、自動比對。

五、規(guī)范運(yùn)行機(jī)制，維護(hù)系統(tǒng)安全。一是建立橫向信息共享機(jī)制。當(dāng)前市級核對信息數(shù)據(jù)采取一點(diǎn)采集、全系統(tǒng)共享的運(yùn)行模式，數(shù)據(jù)通過前置服務(wù)器實現(xiàn)自動交換比對?？h（市）級平臺不但與市級數(shù)據(jù)交換平臺對接，還與當(dāng)?shù)貦M向部門建立數(shù)據(jù)交換，實現(xiàn)信息互補(bǔ)。二是建立縱向兩級聯(lián)動機(jī)制。市級平臺作為中樞型平臺，其功能是整合部門資源，為縣（市）區(qū)提供共享的相關(guān)信息，提高信息集約化程度和利用效率。縣（市）區(qū)級平臺作為應(yīng)用型平臺，其功能是與市級平臺、本區(qū)域部門建立信息的共享系統(tǒng)，開展信息比對操作。核對中心承擔(dān)職能是將信息提交、分流到市級平臺或市縣兩級平臺，比對信息按規(guī)定及時匯總，形成核對報告，然后提交至縣（市）區(qū)專項社會救助部門，最后救助部門提出審批結(jié)果。三是建立信息風(fēng)險控制機(jī)制。為保障信息安全，核對系統(tǒng)從內(nèi)部、權(quán)限、技術(shù)三個方面綜合控制風(fēng)險。內(nèi)部控制即只有在申請人承諾授權(quán)政府救助部門核查的前提下才能受理，各縣（市）區(qū)層層簽訂保密協(xié)議，部門信息共享只針對申請家庭信息的提取與供給。權(quán)限控制即系統(tǒng)中權(quán)限分配具有保密性和安全性，系統(tǒng)根據(jù)不同角色給予不同權(quán)限。技術(shù)控制即通過用戶名、密碼和USB KEY驗證才能登錄系統(tǒng)。

核對平臺運(yùn)用從民政的低保、醫(yī)療救助、臨時救助等領(lǐng)域，逐步拓展到教育救助、住房救助等其他領(lǐng)域，加強(qiáng)了不同救助部門、救助政策、救助項目間的協(xié)同銜接，居民家庭收入核對方式由粗放式、碎片化向精細(xì)化、信息化轉(zhuǎn)變，降低了行政成本，在更高水平上實現(xiàn)了信息的共享，極大地提高了工作效率，有效避免了多頭救助、騙保、人情保等現(xiàn)象，確保救助資源合理配置。

（寧波市民政局社會救助處處長兼居民家庭經(jīng)濟(jì)狀況信息中心主任封松定，寧波市居民家庭經(jīng)濟(jì)狀況信息中心副主任王挺，寧波市居民家庭經(jīng)濟(jì)狀況信息中心科員周益平）

案例3　有關(guān)煙臺市居民家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對的思考

居民家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對工作是一項艱巨復(fù)雜的系統(tǒng)工程，本文針對煙臺市家庭經(jīng)濟(jì)核對工作中發(fā)現(xiàn)的問題，提出對策。

一、遇到的主要困難

（一）法律法規(guī)依據(jù)不足。目前，《商業(yè)銀行法》《證券法》等法規(guī)明確規(guī)定，商業(yè)銀行、證券公司有權(quán)不向任何機(jī)構(gòu)、個人提供他人的存款、證券信息。而民政部與多部委聯(lián)合出臺的《城市低收入家庭認(rèn)定辦法》規(guī)定，銀行、證券等機(jī)構(gòu)應(yīng)配合、協(xié)助民政部門進(jìn)行調(diào)查。由于法律效力高于部門規(guī)章，致使基層民政部門在具體工作中無法操作。

（二）數(shù)據(jù)橫向反饋不夠及時、跨地區(qū)提取有待突破。一方面，由于各部門制定了個人信息使用調(diào)取范圍、保密規(guī)范和其他部門使用信息流程，無法實現(xiàn)部門之間數(shù)據(jù)共享、互聯(lián)互通。另一方面，跨省跨地區(qū)的數(shù)據(jù)調(diào)取、查閱、應(yīng)用也成為核對工作的瓶頸，養(yǎng)老、公積金、房產(chǎn)等信息沒有實現(xiàn)全國聯(lián)網(wǎng)，無法對外地人員調(diào)取、查閱個人信息，在客觀上縮小了核查范圍，影響了核對工作的公平。

（三）救助政策有待完善。工會、殘聯(lián)、等部門的救助尚未引入居民家庭經(jīng)濟(jì)狀況認(rèn)定機(jī)制，暫不能核查同一家庭在同一時期的救助額度。

（四）行政管控措施缺位。目前，民政部門對于不誠信填報，隱報、瞞報收入、財產(chǎn)的申請人和家庭缺少有效的行政約束，客觀上使隱報、瞞報者無所顧忌。

（五）基層力量有待加強(qiáng)。機(jī)構(gòu)改革后，基層基本撤銷了民政專職工作機(jī)構(gòu)和人員，組建新的社會工作部和黨群工作部。隨著民政職能的拓展、工作量的增加，現(xiàn)有的基層工作力量已難適應(yīng)新形勢下民政工作需要。

二、對策措施

針對上述制約因素，建議從以下五個方面改進(jìn)和完善：

（一）建立健全法律，明確相關(guān)規(guī)定。一是加快社會救助立法并明確規(guī)定，申請政府性救助、保障、福利的當(dāng)事人必須以申請居民經(jīng)濟(jì)狀況認(rèn)定為前提，將信息核查范圍延伸至公積金、養(yǎng)老金、婚姻狀況、車輛、股票、證券、銀行存款等方面；二是修改銀行證券類法律、法規(guī)中有關(guān)信息保密的規(guī)定，出臺具體的查詢辦法，允許居民經(jīng)濟(jì)狀況核對工作調(diào)取、查閱相關(guān)數(shù)據(jù)；三是制定全國核對系統(tǒng)的建設(shè)規(guī)劃，統(tǒng)一軟硬件標(biāo)準(zhǔn)，明確數(shù)據(jù)傳導(dǎo)方式、反饋途徑，完善民政與相關(guān)部門相互使用數(shù)據(jù)的保密措施。

（二）強(qiáng)化協(xié)調(diào)機(jī)制，破解核對難題。加強(qiáng)協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)，建立民政部門牽頭、其他部門配合的專門協(xié)調(diào)機(jī)制。通過協(xié)調(diào)機(jī)制解決兩個方面的問題：一是橫向協(xié)調(diào)各部門間的數(shù)據(jù)應(yīng)用、提取，提高數(shù)據(jù)利用效率；二是統(tǒng)一社會救助政策，解決與住房保障、殘聯(lián)、工會、婦聯(lián)救助政策中家庭人口界定、申請程序不一致等方面問題。

（三）整體謀劃系統(tǒng)，促進(jìn)數(shù)據(jù)升級。一是對擬開發(fā)的核對應(yīng)用系統(tǒng)，應(yīng)由省政府按照國家規(guī)劃，以“金民工程”為依托確定基本框架，統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、表格樣式、硬件和功能要求，二是省級各部門也應(yīng)按照系統(tǒng)的整體規(guī)劃，給市級對口部門提出技術(shù)要求，為建立大型數(shù)據(jù)提取、轉(zhuǎn)換、存儲平臺，實現(xiàn)真正意義上的“信息互聯(lián)、數(shù)據(jù)共享、數(shù)據(jù)同步提取”，做好準(zhǔn)備；三是系統(tǒng)要為跨省跨地區(qū)的數(shù)據(jù)提取、應(yīng)用留有接口，使系統(tǒng)在滿足當(dāng)前需要的同時，為將來全國聯(lián)網(wǎng)和系統(tǒng)升級預(yù)留擴(kuò)展空間。

（四）預(yù)警懲戒并舉，引導(dǎo)如實填報。一是制定出臺包括社會救助、社會保障、金融信貸等在內(nèi)的一系列規(guī)范個人如實申報收入、財產(chǎn)的信用標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)申請人如實填報家庭經(jīng)濟(jì)狀況；二是明確懲罰主體，建立失信懲戒措施。按照“申請對口部門”的原則，對核對出申請人所填寫收入與實際不相符的，社會救助方面應(yīng)不予批準(zhǔn)，并列入懷疑名單，下次申請時對其重點(diǎn)核查。其他方面，對口部門除取消其當(dāng)年的申請資格外，還要規(guī)定一定年限內(nèi)，該申請人及其家庭成員不能申請享受政府的相關(guān)待遇。

（五）加強(qiáng)專業(yè)隊伍建設(shè)，提高核對服務(wù)水平。省、市縣成立參照公務(wù)員管理的工作隊伍，負(fù)責(zé)當(dāng)?shù)毓ぷ黧w系建設(shè)和日常管理工作。每年定期對鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦事處、居委會工作人員進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)或開展知識競賽，督促基層工作人員掌握政策變化動向，為每年工作正常開展夯實基礎(chǔ)。

（山東省煙臺市居民經(jīng)濟(jì)狀況核對中心王永強(qiáng)）

1 《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，北京，人民日報出版社，2013年版。

2 《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，見新華網(wǎng)授權(quán)發(fā)布：http：//news.xinhuanet.com/2014-10/28/ c_1113015330.htm

3 文件內(nèi)容見上海市民政局網(wǎng)站：http：// www.shmzj.gov.cn/