唐 鈞

托底性民生保障的國際經(jīng)驗(yàn)與借鑒

唐 鈞

近年來，黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人一再強(qiáng)調(diào)民生問題要“保基本、托底線、救急難”。由此而引出了一個新的議題——“托底性民生保障”。顯而易見，“托底性民生保障”是個具有鮮明“中國特色”的新名詞。然而，實(shí)際上，在“全球化”和“世界金融和經(jīng)濟(jì)危機(jī)”的大背景下，問題取向和行動取向的“托底性民生保障”背后蘊(yùn)含的價(jià)值判斷和政策理念以及相應(yīng)的制度安排，已經(jīng)在世界范圍內(nèi)表現(xiàn)出一種“趨同”的大趨勢。

近年來，在國際勞工組織的文獻(xiàn)中，經(jīng)常使用的兩個詞組是“Social Protection”和“Social Protection Floor”。前者在學(xué)術(shù)界已經(jīng)約定俗成地翻譯成“社會保護(hù)”，后者在《世界社會保障報(bào)告（2010—2011）》 中被直譯為“社會保護(hù)地板層”。詞組中的“Floor”，本義確是“地板”，其引申義可譯為“基底”。就“Social Protection Floor”的詞義完整地去推敲“Floor”一詞，在中文語境中是否可以用意譯的方式，直接譯成“托底”或“底線”。

“Floor”或“底線”“托底”或許正代表了當(dāng)今世界有關(guān)民生福利的政策理念和制度安排的一個傾向性乃至標(biāo)志性的發(fā)展趨勢。因此，在本文中，就把國際勞動組織所用的“Social Protection Floor”一詞，譯成“社會保護(hù)底線”，并將其作為與國際共識接軌起到關(guān)聯(lián)作用的關(guān)鍵詞，與中國特色的“托底性民生保障”在同等意義上使用。

一、從社會保障到社會保護(hù)

成立于1919年的國際勞工組織，自稱是“一個制定標(biāo)準(zhǔn)的組織”，這些標(biāo)準(zhǔn)包括公約和建議書。1952年，國際勞工大會通過了《社會保障（最低標(biāo)準(zhǔn)）公約》， 公約規(guī)定了10個社會保障項(xiàng)目，分別是醫(yī)療服務(wù)、疾病津貼、傷殘津貼、老年津貼、遺屬津貼、生育津貼、家庭津貼、失業(yè)津貼、工傷津貼和社會救助。公約還對每一個社會保障分支項(xiàng)目（計(jì)劃）的最低待遇水平以及相應(yīng)的權(quán)利和義務(wù)提出了具體標(biāo)準(zhǔn)。此后，國際勞工組織便以此為藍(lán)圖，不遺余力地在全世界努力推行公約所闡述的理想目標(biāo)。

然而，近年來，在很多場合，國際勞工組織都會提到一個基本判斷：全世界被社會保障制度覆蓋而且真正享受到了保障待遇的實(shí)際上只有一小部分人口，許多國家的社會保障實(shí)際上僅局限于少數(shù)幾個保障項(xiàng)目。全世界只有1/3的國家建立了涵蓋國際勞工組織《社會保障（最低標(biāo)準(zhǔn)）公約》所規(guī)定各個項(xiàng)目的綜合性保障體系。據(jù)估計(jì)，世界上只有20%的勞動年齡人口（及其家庭）真正被綜合性社會保障制度所覆蓋。

實(shí)際上，對社會保障制度的反思從上個世紀(jì)90年代就開始了，專家學(xué)者們對以福利國家思想為底蘊(yùn)，以社會保險(xiǎn)制度為核心的社會保障的概念提出了異議，同時，一個嶄新的概念“社會保護(hù)”應(yīng)運(yùn)而生。

1993年，國際勞工局局長漢森1在國際勞工大會上說：“在過去的三四十年期間，社會保障的概念已進(jìn)一步擴(kuò)大到向所有公民提供普及化的基本社會支持的社會保護(hù)體制，而不再考慮交納投保金情況或就業(yè)史，……在這些新的保護(hù)體制中，政府往往是根據(jù)需要而不是權(quán)利來確定津貼的數(shù)額。”漢森的講話至少披露了兩點(diǎn)：首先是社會保護(hù)不再糾結(jié)于繳費(fèi)以及工齡；其次是確定保障待遇的參照物是“需要”而非“權(quán)利”。

與此同時，專程到亞洲考察的國際勞工局專家維拉考特2也提出：“社會保障”與“社會保護(hù)”概念各自代表了不同的范疇。社會保障的范疇包括九個方面，即：疾病、生育、養(yǎng)老、殘疾、工傷事故、職業(yè)病、失業(yè)、死亡、家庭津貼。而社會保護(hù)不僅包括通常列舉的社會保障各個分支項(xiàng)目，還包括了其他提供保護(hù)的形式，如社會救助、職業(yè)培訓(xùn)、就業(yè)服務(wù)等。維拉考特的說法道出了一個事實(shí)，40多年來，社會保障的概念實(shí)際上在“圈內(nèi)”已經(jīng)形成了一個思維定式或稱“刻板印象”，而社會保護(hù)的概念則是開放的，不僅包括通常列舉的社會保障各個分支項(xiàng)目，還包括了其他提供保護(hù)的形式。

最近，國際勞工組織的報(bào)告也確認(rèn)：社會保護(hù)這個術(shù)語，因其內(nèi)涵比社會保障更為寬泛，而被世界各地眾多機(jī)構(gòu)所引用。它經(jīng)常被理解為比“社會保障”具有更廣義的特征（特別是它還包括家庭成員之間以及本地社區(qū)成員之間相互提供的保護(hù)，但它也同樣被人們狹義地使用（被狹義理解為，僅對最貧困、最弱勢或者是被社會排斥的群體所采取的措施）。

二、社會保護(hù)和社會保護(hù)底線

對于以上與民生保障相關(guān)的概念變化，尚曉援3總結(jié)說：“社會保護(hù)是一個比社會保障更寬泛的概念，可以包括多種多樣、正式和非正式的保護(hù)方式，并且突出對弱勢群體進(jìn)行支持的政策目標(biāo)?！薄?0世紀(jì)90年代以來，很多大的國際組織和學(xué)者傾向于使用‘社會保護(hù)’這個概念”。

國際勞工組織（ILO）給出的社會保護(hù)的界定是：社會保護(hù)是指通過不斷的政府行動和社會對話而實(shí)現(xiàn)的一系列政策措施，其目的是確保所有的男人和女人都能享有盡可能安全的工作環(huán)境，獲得充分的社會服務(wù)和醫(yī)療服務(wù)；并且在因疾病、失業(yè)、生育、傷殘、喪失家庭主要勞動力或年老而造成收入喪失或減少時，能夠得到足以維持生計(jì)的保障待遇。4

世界銀行（WBG）則對社會保護(hù)定義道：僅在遭遇風(fēng)險(xiǎn)時向低收入者提供臨時性的救助和津貼是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，應(yīng)該對人力資本投資（如對教育和醫(yī)療衛(wèi)生投資）的主張進(jìn)行公共干預(yù)，幫助個人、家庭和社區(qū)更好地管理風(fēng)險(xiǎn)；對受到社會剝奪的低收入者提供支持，創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會。5

在《世界社會保障報(bào)告（2010—2011）》 中，就社會保護(hù)的外延列舉了三大國際組織——?dú)W洲委員會、經(jīng)合組織和聯(lián)合國——所作的分類，其中歐洲委員會分類中的住房保護(hù)和其他未分類的社會排斥保護(hù)，經(jīng)合組織分類中的積極的勞動力市場項(xiàng)目、住房保護(hù)和其他社會政策領(lǐng)域，聯(lián)合國分類中的其他未分類的社會排斥保護(hù)和其他未分類的社會保護(hù)，明顯是超出了一般公認(rèn)的社會保障范圍的。同時，三大國際組織的分類中有一個明顯的政策取向，就是社會保護(hù)不再“關(guān)門”——?dú)W洲委員會的“其他未分類的社會排斥保護(hù)”，經(jīng)合組織的“其他社會政策領(lǐng)域”，聯(lián)合國的“其他未分類的社會排斥保護(hù)”和“開發(fā)和其他未分類的社會保護(hù)”都為社會保護(hù)外延的進(jìn)一步擴(kuò)張留下了充分的發(fā)展余地。

鑒于以上對民生保障的新形勢和新手段所作的判斷，國際勞工組織的成員國達(dá)成一項(xiàng)共識：國際勞工組織應(yīng)該提供新的標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)各國社會保障權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。在2012 年國際勞工大會上，通過了《關(guān)于國家社會保護(hù)底限的建議書》。 建議書明確界定了保護(hù)的范圍和水平，并且提出了適合于各國實(shí)施的方法。從某種意義上說，社會保護(hù)底限的概念的提出，是國際勞工組織在新形勢下再度強(qiáng)調(diào)要對有需要的個人和社會群體提供安全保護(hù)，并希望世界各國對此作出可靠承諾的理念的新的表述。鑒于世界正面臨著全球性的金融危機(jī)和經(jīng)濟(jì)危機(jī)，在這樣的艱難時期，建議書中提出的新的建議是：各成員國要重新確定提供社會保障的選擇順序，優(yōu)先考慮那些目前未受保護(hù)的、貧窮的、弱勢的社會群體，譬如在非正規(guī)經(jīng)濟(jì)組織中的工人及其家庭，要為這些社會群體在他們的整個生命周期中提供有效的、基本的社會保障。

建議書提出，無論社會保障制度的制定還是實(shí)施，各國社會保障制度的發(fā)展都應(yīng)該采取漸進(jìn)的方式。要設(shè)立明確的政策目標(biāo)和實(shí)施的時間框架，有步驟地根據(jù)社會保護(hù)底限所確定的保障需求和優(yōu)先選項(xiàng)，逐步覆蓋所要覆蓋的人群，逐步提高社會保護(hù)的水平。建議書還提出：要重視以非繳費(fèi)型或者根據(jù)經(jīng)濟(jì)情況來提供福利保障，確保相關(guān)制度安排的有效性，使被保護(hù)的社會群體和個人能夠得到必要的商品和服務(wù)。

建議書認(rèn)為：為了實(shí)現(xiàn)多方面的人權(quán)，社會保護(hù)底限應(yīng)由“社會服務(wù)”和“社會轉(zhuǎn)移”兩個方面構(gòu)成。前者是指無論身處何地，都有經(jīng)濟(jì)能力享受清潔水源、衛(wèi)生設(shè)施和醫(yī)療、教育等基本服務(wù)；后者是指建立一整套最基本的社會轉(zhuǎn)移制度，無論是用現(xiàn)金還是實(shí)物，為窮人和弱勢群體提供最低限度的收入保障，并使其享受最基本的服務(wù)，包括醫(yī)療服務(wù)。6

三、社會保護(hù)的歷史演進(jìn)及實(shí)踐意義

托夫勒在《第三次浪潮》中提出了人類歷史發(fā)展階段的三次“浪潮”：第一次浪潮是“農(nóng)業(yè)革命”，歷時幾千年；第二次浪潮是“工業(yè)革命”，歷時300多年。第三次浪潮是“信息革命”，現(xiàn)在已經(jīng)開始，可能只需要幾十年。7在《西歐生產(chǎn)方式變遷與社會保護(hù)機(jī)制的重建》8一書中，錢運(yùn)春提出的人類歷史上三種生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變和三種社會保護(hù)機(jī)制的重建，正與托夫勒的三次“浪潮”相對應(yīng)，即農(nóng)業(yè)社會（生產(chǎn)方式）有傳統(tǒng)社會保護(hù)機(jī)制，工業(yè)社會（生產(chǎn)方式）有現(xiàn)代社會保護(hù)機(jī)制，而后工業(yè)社會（生產(chǎn)方式）也會有后現(xiàn)代的社會保護(hù)機(jī)制。

一般來說，國際國內(nèi)關(guān)于福利保障（民生保障）和社會保護(hù)的討論，通常是以1601年英國的“伊麗莎白濟(jì)貧法”為發(fā)端，這與錢運(yùn)春書中對“西歐工業(yè)化時代”的劃分——1601年至1939年也大致相同。再參考托夫勒對三次“浪潮”或“革命”提出的時間劃分：第一階段，與工業(yè)革命的300多年相一致，從17世紀(jì)到20世紀(jì)中葉。在這一階段，發(fā)達(dá)國家的工業(yè)化逐漸成熟并最后達(dá)到頂峰，社會保護(hù)也從最初的“國家濟(jì)貧”逐漸發(fā)展到“福利國家”——這個階段可稱之為“現(xiàn)代社會保護(hù)階段”；第二階段，與信息革命的幾十年相一致，從20世紀(jì)中葉迄今。在這一階段，世界經(jīng)濟(jì)向信息化、全球化的后工業(yè)時代轉(zhuǎn)變，“福利國家”遭受質(zhì)疑和批判，然后是新的社會保護(hù)理念和制度的逐漸確立——這個階段可以稱為“后現(xiàn)代社會保護(hù)階段”。

然而，必須進(jìn)一步關(guān)注的是：在歷史發(fā)展的過程中，生產(chǎn)力（經(jīng)濟(jì)）的發(fā)展、生產(chǎn)關(guān)系的轉(zhuǎn)變和社會保護(hù)機(jī)制的變化并不是同時發(fā)生的。從某種意義上說，社會保護(hù)機(jī)制的變化和重建，總是滯后于生產(chǎn)力的發(fā)展。一般的規(guī)律是，生產(chǎn)力率先發(fā)展，然后再促使社會保護(hù)機(jī)制的變化和重建。對此，錢運(yùn)春指出：在西歐工業(yè)化和后工業(yè)化的過程中，由于社會保護(hù)機(jī)制跟不上生產(chǎn)力的發(fā)展，先后出現(xiàn)過三個“陷阱”，15世紀(jì)到19世紀(jì)中葉的“貧困陷阱”，19世紀(jì)中葉到20世紀(jì)70年代的 “城市化陷阱”和20世紀(jì)70年代以來的“全球化陷阱”。然而，正是因?yàn)槌霈F(xiàn)了這三個“陷阱”，才導(dǎo)致了社會保護(hù)機(jī)制在每一個階段的變化和重建。

就以上劃分的兩個大的階段而言，每個階段的社會保護(hù)機(jī)制都有一個從保守到變革再到重建的演變過程。在每一個階段的前半期，基本上會繼續(xù)沿用舊的社會保護(hù)機(jī)制，但是這必然與發(fā)展變化了的生產(chǎn)力和生產(chǎn)方式產(chǎn)生矛盾直到積重難返，于是引發(fā)質(zhì)疑和批判。到了這一階段的后半期，為適應(yīng)社會的需要，就必然會演化出一種與發(fā)展變化了的生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系相適應(yīng)的新的社會保護(hù)機(jī)制。

在當(dāng)今世界上，中國被看作是一個新興工業(yè)國家，而中國社會則又常常自認(rèn)為仍然是一個發(fā)展中的大國。若論國情，中國人口眾多，幅員遼闊，實(shí)際情況其實(shí)更為復(fù)雜，很難用一個簡單的定義去概括。在中國，有的地區(qū)已經(jīng)正在邁向后工業(yè)社會，但大多數(shù)地區(qū)卻還在工業(yè)化的過程中，更有少數(shù)地區(qū)還仍然滯留在農(nóng)業(yè)社會。如此之大的發(fā)展跨度，難以以一種大一統(tǒng)的民生保障制度去全面覆蓋。

因此，中國當(dāng)前的社會保障制度改革亟需全面的反思：首先，應(yīng)該與國際接軌，用社會保護(hù)和社會保護(hù)底線的視角來重新審視中國的民生保障，“托底性民生保障”應(yīng)該是一個有生命力的嶄新概念；其次，建立更加靈活和開放的社會保護(hù)制度，而非勉強(qiáng)地試圖用社會保險(xiǎn)制度來一統(tǒng)天下，在手段上要更加重視社會轉(zhuǎn)移和社會服務(wù)；再次，強(qiáng)調(diào)“?；尽⑼械拙€、救急難”，特別要關(guān)注和支持弱勢和貧困群體，并致力于使中國大多數(shù)勞動者成為中產(chǎn)階級。

譬如在對老年人的社會保護(hù)方面，是否可以考慮：第一，工薪收入達(dá)到一定水平的勞動者可以通過繳費(fèi)參加養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，勞動者可自愿按工資的一定比例直接向政府的社保機(jī)構(gòu)繳費(fèi)。制度的運(yùn)行模式為現(xiàn)收現(xiàn)付，標(biāo)準(zhǔn)可對應(yīng)工資替代率，并且一步到位地實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌。制度要規(guī)定最低繳費(fèi)年限，譬如20年；但滿10年不滿20年的可按一定折扣領(lǐng)取養(yǎng)老金。不滿10年的，則一次性返還個人繳納部分，同時領(lǐng)取國家養(yǎng)老補(bǔ)貼。第二，企業(yè)按累進(jìn)的方式向政府稅務(wù)部門繳納社會保險(xiǎn)稅，社會保險(xiǎn)稅融入政府的社會保險(xiǎn)基金，由政府統(tǒng)一用于老年社會保護(hù)。社會保險(xiǎn)基金不敷使用時，政府有責(zé)任給予財(cái)政補(bǔ)貼。第三，工資水平低于一定標(biāo)準(zhǔn)的低收入勞動者，可以不參加養(yǎng)老保險(xiǎn)，進(jìn)入老年階段后可領(lǐng)取國家養(yǎng)老補(bǔ)貼。第四，目前養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的缺口，應(yīng)該用其他形式的公共資產(chǎn)，譬如國有資產(chǎn)填補(bǔ)。第五，盡快實(shí)施可在稅前列支的個人養(yǎng)老儲蓄賬戶制度，政府確保其利率至少相當(dāng)于國債。第六，大力發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)，要保證老人在部分失能和完全失能情況下有尊嚴(yán)、無痛苦地度過晚年，目前可以從對完全失能老人的長期照護(hù)入手取得突破。

（作者系中國社科院社會政策研究中心研究員）

1 米歇爾·漢森著，《社會保障的發(fā)展歷程：社會保險(xiǎn)-社會保障-社會保護(hù)》，北京，《中國勞動報(bào)》1993年6月22日。

2 林恩·維拉考特著，《亞太地區(qū)的社會保護(hù)政策：發(fā)展變化及爭論焦點(diǎn)》，葛蔓譯，北京，《中國勞動科學(xué)》1993年第9期。

3 尚曉援著，《中國社會保護(hù)體制改革研究》，北京，中國勞動社會保障出版社2007年版。

4 國際職業(yè)安全與衛(wèi)生信息中心撰稿，《提供全面保護(hù)，促進(jìn)社會對話》，北京，《中國安全生產(chǎn)報(bào)》2007 年5 月10 日。

5 轉(zhuǎn)引自謝東梅，《低收入群體社會保護(hù)的政策含義及其框架》，北京，《商業(yè)時代》2009年第21期

6 閆欣著，《建立國家社會保護(hù)底線》，北京，《中國社會保障》2014年第1期。

7 阿爾溫·托夫勒著，《第三次浪潮》，朱志焱等譯，北京，生活·讀書·新知三聯(lián)書店1983年。

8 錢運(yùn)春著，《西歐生產(chǎn)方式變遷與社會保護(hù)機(jī)制的重建》，上海，上海社會科學(xué)院出版社2011年版。