吳振華

社會(huì)力量參與社會(huì)救助制度的路徑

吳振華

近年來(lái)，中國(guó)已經(jīng)初步構(gòu)建起社會(huì)救助制度體系，尤其建立健全了以最低生活保障、特困人員供養(yǎng)、受災(zāi)人員救助以及醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助和臨時(shí)救助為主體，以社會(huì)力量參與為補(bǔ)充的社會(huì)救助制度體系，基本實(shí)現(xiàn)了救助范圍覆蓋城鄉(xiāng)、操作程序明確規(guī)范、困難群眾應(yīng)保盡保、救助水平逐步提高的制度目標(biāo)。

盡管如此，社會(huì)力量在參與社會(huì)救助方面仍面臨著諸多問(wèn)題，存在著很大的完善與提升空間。本文試圖通過(guò)分析社會(huì)力量參與社會(huì)救助的背景，以認(rèn)識(shí)并分析社會(huì)力量參與社會(huì)救助面臨的主要問(wèn)題，并提出相應(yīng)的解決路徑，提升社會(huì)救助服務(wù)的質(zhì)量和水平。

一、社會(huì)力量參與社會(huì)救助的背景

（一）社會(huì)力量參與社會(huì)救助具有客觀必然性

隨著我國(guó)改革開(kāi)放不斷深入，社會(huì)階層分化日益嚴(yán)重，社會(huì)上出現(xiàn)了在各個(gè)方面都處于相對(duì)弱勢(shì)的“社會(huì)弱勢(shì)群體”。目前，解決這些問(wèn)題和矛盾主要是靠強(qiáng)有力的政府干預(yù)，根據(jù)科學(xué)發(fā)展觀來(lái)搞好政策的綜合協(xié)調(diào)，理順收入分配和強(qiáng)化收入再分配，把貧富差距調(diào)節(jié)到適度的范圍內(nèi)。然而，剛性的制度安排不可能包辦解決所有社會(huì)問(wèn)題，因?yàn)樗豢赡芫邆涞赖隆⒕?、文化方面的功能?/p>

而社會(huì)救助工作作為一項(xiàng)長(zhǎng)期復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要調(diào)配社會(huì)資源廣泛參與，形成政府主導(dǎo)、部門(mén)協(xié)作、社會(huì)組織和民眾全方位參與、有效合力的救助體系。社會(huì)力量的參與是社會(huì)救助制度可持續(xù)、優(yōu)質(zhì)發(fā)展的良性資源。

（二）社會(huì)力量參與社會(huì)救助具有良好的政策契機(jī)

黨的十八大報(bào)告指出，要堅(jiān)持全覆蓋、?；?、多層次、可持續(xù)方針，以增強(qiáng)公平性、適應(yīng)流動(dòng)性、保證可持續(xù)性為重點(diǎn)，全面建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系。由國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施的《社會(huì)救助暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》），是我國(guó)第一部統(tǒng)籌各項(xiàng)社會(huì)救助制度的行政辦法，《辦法》的出臺(tái)，將有助于為履行救助職責(zé)、規(guī)范救助行為提供法律依據(jù)和法律保障。《辦法》將最低生活保障等8項(xiàng)制度以及社會(huì)力量參與作為基本內(nèi)容，分別設(shè)章予以規(guī)范?！掇k法》還完善了社會(huì)力量參與社會(huì)救助的優(yōu)惠政策，按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定，社會(huì)力量參與社會(huì)救助享受財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、費(fèi)用減免等政策；發(fā)展政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)社會(huì)救助服務(wù)，通過(guò)委托、承包、采購(gòu)等方式，把適合社會(huì)力量提供的社會(huì)救助服務(wù)轉(zhuǎn)移給社會(huì)力量承擔(dān)，這對(duì)社會(huì)力量參與社會(huì)救助工作起到鼓勵(lì)和引導(dǎo)作用。

（三）社會(huì)力量參與社會(huì)救助將大力推動(dòng)社會(huì)和諧發(fā)展

美國(guó)學(xué)者朱莉·費(fèi)希爾（Julie Fisher，2002）重點(diǎn)分析了第三世界國(guó)家政府和非營(yíng)利組織之間的相互影響，認(rèn)為非營(yíng)利組織是推動(dòng)公民社會(huì)發(fā)展的重要力量，對(duì)第三世界的政治發(fā)展具有積極推動(dòng)作用。1

首先，樹(shù)立和強(qiáng)化公共責(zé)任意識(shí)，既彌補(bǔ)各種正式制度安排的缺漏，又將發(fā)揮維系社會(huì)健康、協(xié)調(diào)發(fā)展及調(diào)和社會(huì)矛盾的功能，提升公眾社會(huì)責(zé)任與社會(huì)公德的作用。同時(shí)，我國(guó)城鄉(xiāng)居民收入和地區(qū)收入的差距已進(jìn)一步拉大，財(cái)富在向少數(shù)人手中集中。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前我國(guó)最窮的五分之一的人口的收入占全國(guó)總收入的4.27%，而最富的五分之一人口收入則占全國(guó)總收入的50.13%，表明一半以上的財(cái)富掌握在不到五分之一富人手中，極易引發(fā)社會(huì)矛盾，對(duì)社會(huì)公平和正義造成直接沖擊。2而政府財(cái)力有限，不可能在市場(chǎng)化改革中將所有貧困群體都包養(yǎng)起來(lái)，這就需要充分培育和發(fā)展各類社會(huì)公益組織，充分發(fā)揮社會(huì)力量在社會(huì)救助中的特殊作用。雖然目前我國(guó)社會(huì)力量參與社會(huì)救助尚處于初始階段，但隨著政府在政策體制上支持力度加大，社會(huì)力量參與社會(huì)救助將對(duì)積極化解社會(huì)矛盾和風(fēng)險(xiǎn)。推動(dòng)社會(huì)文明進(jìn)步具有重要意義。

其次，社會(huì)力量參與社會(huì)救助既是對(duì)政府職能的一種必要補(bǔ)充，又是進(jìn)一步推進(jìn)市場(chǎng)化改革的內(nèi)在需求。我國(guó)社會(huì)慈善事業(yè)以及各類社會(huì)公益組織在20世紀(jì)90年代應(yīng)運(yùn)而生，迅速發(fā)展，正是市場(chǎng)化改革內(nèi)在需求和政府社會(huì)服務(wù)職能必要補(bǔ)充的充分體現(xiàn)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，非政府組織在調(diào)節(jié)貧富差距方面無(wú)疑發(fā)揮著無(wú)可替代的作用。在自然災(zāi)害、突發(fā)事件的發(fā)生以及最低生活保障方面，社會(huì)力量的參與能夠彌補(bǔ)政府在人力、物力方面的短缺，在自然災(zāi)害發(fā)生后，及時(shí)、快速地開(kāi)展募集資金、運(yùn)輸物資、提供關(guān)懷等社會(huì)救助服務(wù)。在政府“五保制度”無(wú)法達(dá)到的盲區(qū)、偏遠(yuǎn)山區(qū)，由于民間社會(huì)力量的監(jiān)督管理，挪用、貪污資金等現(xiàn)象大大減少，3社會(huì)力量在社會(huì)救助領(lǐng)域與政府的協(xié)作，一定程度上使社會(huì)救助的覆蓋范圍擴(kuò)大，改善了邊緣性社會(huì)弱勢(shì)群體的生活處境，減輕了國(guó)家和企業(yè)負(fù)擔(dān)，為社會(huì)提供了更多的就業(yè)崗位，增加了社會(huì)和諧穩(wěn)定因素，有助于維護(hù)和擴(kuò)大社會(huì)公平，建設(shè)和諧社會(huì)。

（四）國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明：社會(huì)力量參與有助于社會(huì)救助水平的提高

非政府組織在社會(huì)救助方面發(fā)揮了非常重要的作用，歐美國(guó)家政府通過(guò)頒布法律對(duì)非政府組織開(kāi)展各項(xiàng)活動(dòng)予以保護(hù)。歐美國(guó)家的民間力量發(fā)展較好，有如下特點(diǎn)：

第一，發(fā)展迅速，數(shù)量較多。美國(guó)的非政府組織全球最多，其中非宗教類組織從1946年的2.75萬(wàn)，增加到2000年的74.4萬(wàn)，加上協(xié)會(huì)及無(wú)需登記宗教組織，遠(yuǎn)超180萬(wàn)個(gè)。4截止2002年底，英國(guó)大約有70萬(wàn)個(gè)社區(qū)和自愿組織，其中慈善組織25萬(wàn)多，其規(guī)模居世界第二。德國(guó)總?cè)丝?500萬(wàn)，非政府組織100萬(wàn)個(gè)。5

第二，社會(huì)貢獻(xiàn)率高。一方面，雖然福利國(guó)家出于剛性需要，政府減少了對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)，但并沒(méi)有減少對(duì)社會(huì)領(lǐng)域的干預(yù)，為非政府組織提供的資助也逐漸增多。另一方面，在歐美國(guó)家非政府組織對(duì)社會(huì)的貢獻(xiàn)率也相對(duì)較高。美國(guó)非政府組織資產(chǎn)達(dá)到2萬(wàn)億元，占美國(guó)GDP的5%～10%，早在1955年，德國(guó)非政府組織的經(jīng)濟(jì)規(guī)模就達(dá)944億元，占GDP的3.9%。6

第三，在社會(huì)救助方面發(fā)揮顯著作用。以美國(guó)為例，美國(guó)的社會(huì)救助主要內(nèi)容之一就是實(shí)施項(xiàng)目救助，而非政府組織在實(shí)現(xiàn)救助機(jī)制多元化、開(kāi)拓社區(qū)服務(wù)功能和體系、對(duì)緊急傷害救助做出及時(shí)反應(yīng)、提供充分就業(yè)機(jī)會(huì)，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定方面發(fā)揮著重要作用。

可見(jiàn)，西方國(guó)家重視社會(huì)力量參與社會(huì)救助，并且在立法、分工、資源共享等方面相關(guān)政策清晰明了，對(duì)我國(guó)社會(huì)力量參與社會(huì)救助具有一定借鑒作用。

二、目前中國(guó)社會(huì)力量參與社會(huì)救助面臨的難題

在中國(guó)，參與社會(huì)救助的非政府組織，主要有三種類型：自上而下的官辦型、自下而上的民辦型和半官半民的合作型。由于我國(guó)人口多、地域廣、經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡等現(xiàn)實(shí)國(guó)情，社會(huì)救助的受助人群基數(shù)較大，單靠政府承擔(dān)社會(huì)弱勢(shì)困難群體的救助顯得力不從心。民間社會(huì)組織參與社會(huì)救助步履維艱，筆者認(rèn)為有如下難點(diǎn)：

（一）缺少社會(huì)公信力

公信力建設(shè)是民間非政府組織發(fā)展的重要前提，在中國(guó)，大多數(shù)慈善機(jī)構(gòu)都帶有濃厚的官方背景。慈善機(jī)構(gòu)的工作人員多由政府部門(mén)指派，其工作作風(fēng)、態(tài)度、意識(shí)難以脫離“政府二隊(duì)”的氛圍，普遍存在人浮于事、捐款使用效率不高，甚至侵占捐款等情況，導(dǎo)致捐助者的資金流向不清晰。因此，不只是救助對(duì)象，甚至其他社會(huì)人員也無(wú)法對(duì)其給予充分的認(rèn)同和信任，從而也就不能給予其更多的動(dòng)力支持。

（二）慈善理念淡薄

目前我國(guó)的慈善事業(yè)還處于初始階段，與發(fā)達(dá)國(guó)家相比還存在很大差距，在新中國(guó)成立后的三十多年里，慈善因被理解為“偽善”而受到排斥，社會(huì)救助、社會(huì)福利和公益事業(yè)理所當(dāng)然地完全由政府承擔(dān)。近些年，隨著慈善事業(yè)的發(fā)展，人們開(kāi)始逐步接受和認(rèn)識(shí)慈善事業(yè)，但大多數(shù)人對(duì)慈善事業(yè)的認(rèn)識(shí)和理解還停留在感性和傳統(tǒng)層面，尚未樹(shù)立起慈善事業(yè)是社會(huì)公共事務(wù)、參與慈善事業(yè)是公民義務(wù)、捐獻(xiàn)者與受助者關(guān)系平等的現(xiàn)代慈善理念，對(duì)慈善事業(yè)志愿性、民間性和社會(huì)性的本質(zhì)特征也認(rèn)識(shí)不足，在發(fā)展慈善事業(yè)的實(shí)踐中經(jīng)常背離發(fā)展的規(guī)律，產(chǎn)生諸如管理體制不順、行政色彩濃厚、強(qiáng)制攤派募捐等問(wèn)題。尤其是先富起來(lái)的社會(huì)成員對(duì)慈善事業(yè)的認(rèn)識(shí)與行為還很不到位。

（三）相關(guān)政策不完備

目前，我國(guó)鼓勵(lì)捐贈(zèng)的法律法規(guī)尚不健全，立法層次較低?！豆媸聵I(yè)捐贈(zèng)法》《關(guān)于完善城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系試點(diǎn)中有關(guān)所得稅政策問(wèn)題的通知》和《扶貧、慈善性捐贈(zèng)物資免征進(jìn)口稅收暫行辦法》是規(guī)范公益事業(yè)、捐贈(zèng)行為的主要法規(guī)，但由于缺乏可操作性或適用范圍太小，在實(shí)際中所起的作用有限。同時(shí)，社會(huì)力量在進(jìn)行捐贈(zèng)時(shí)，享受到稅費(fèi)減免的優(yōu)惠政策力度較低，很大程度上制約了社會(huì)力量參與社會(huì)救助的積極性。《企業(yè)所得稅暫行條例》則規(guī)定，國(guó)內(nèi)企業(yè)的公益、救濟(jì)性捐贈(zèng)在企業(yè)年度應(yīng)納所得稅額3%以內(nèi)部分的才準(zhǔn)予扣除，沒(méi)有體現(xiàn)多捐多免稅的優(yōu)惠，不能調(diào)動(dòng)社會(huì)力量的參與熱情。

（四）管理體制不健全

我國(guó)現(xiàn)行的非政府管理制度是由1998年國(guó)務(wù)院修訂實(shí)施的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、2000年民政部頒布的《取締非法民間組織暫行辦法》及2004年國(guó)務(wù)院修訂實(shí)施的《基金會(huì)管理?xiàng)l例》等法規(guī)、規(guī)章組成，體制上的種種限制制約了富豪階層從事社會(huì)慈善事業(yè)，基金會(huì)受民政部門(mén)和主管部門(mén)的雙重領(lǐng)導(dǎo)。政府規(guī)范、引導(dǎo)慈善事業(yè)發(fā)展的職能越位與缺位并存，政府仍然直接承擔(dān)了許多具體的慈善事務(wù)，大部分民間捐贈(zèng)被納入官方救災(zāi)濟(jì)貧系統(tǒng)，使民間慈善組織無(wú)法分享到足夠的公共資源。對(duì)民間慈善組織的管理體制也沿襲了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下單位或部門(mén)所有制的做法，許多民間慈善組織行政色彩濃厚，對(duì)政府的依賴性較強(qiáng)，缺乏發(fā)展生機(jī)與活力。政府對(duì)慈善事業(yè)的推動(dòng)、規(guī)范、扶持和服務(wù)較少。

三、社會(huì)力量參與社會(huì)救助的路徑選擇

最新頒布的《辦法》，明確提出國(guó)家鼓勵(lì)、支持社會(huì)力量參與社會(huì)救助，社會(huì)力量參與社會(huì)救助按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定享受財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、費(fèi)用減免等政策，是國(guó)家對(duì)社會(huì)組織在參與社會(huì)救助過(guò)程中的鼓勵(lì)。筆者認(rèn)為，社會(huì)力量參與社會(huì)救助的途徑，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）加大宣傳力度，積極動(dòng)員社會(huì)力量廣泛參與

使社會(huì)公眾充分認(rèn)識(shí)與理解社會(huì)救助，是動(dòng)員社會(huì)力量廣泛參與社會(huì)救助的前提。為此，一方面可以依靠多樣化的宣傳手段和宣傳渠道，加大對(duì)社會(huì)救助的宣傳力度，提高社會(huì)公眾對(duì)社會(huì)救助的認(rèn)識(shí)與參與意識(shí)，營(yíng)造良好的社會(huì)氛圍；另一方面要加快《辦法》實(shí)施進(jìn)程，規(guī)范社會(huì)組織和公民在社會(huì)救助中的職能，組織志愿者隊(duì)伍，引導(dǎo)和規(guī)范社會(huì)力量參與社會(huì)救助，尤其鼓勵(lì)具備社會(huì)工作、心理咨詢、特殊教育等專業(yè)工作能力和資質(zhì)的社會(huì)組織和高校志愿者參與其中，加快社會(huì)救助管理的社會(huì)化進(jìn)程。

（二）健全社會(huì)力量參與社會(huì)救助的法律法規(guī)

健全的法律法規(guī)是社會(huì)組織參與社會(huì)救助的重要外部條件。當(dāng)前我國(guó)社會(huì)力量參與社會(huì)救助的法律法規(guī)尚不健全，立法層次較低，可操作性不強(qiáng)。因此，需要出臺(tái)一部國(guó)家層次的法律法規(guī)，明確社會(huì)力量在社會(huì)救助中的地位，為社會(huì)力量參與社會(huì)救助創(chuàng)造良好的制度環(huán)境。與此同時(shí)，完善社會(huì)力量參與社會(huì)救助的獎(jiǎng)勵(lì)制度，加大稅收優(yōu)惠力度，提高社會(huì)力量參與社會(huì)救助的主動(dòng)性與積極性，提高社會(huì)救助質(zhì)量與水平。

（三）在社會(huì)救助中建立政府與社會(huì)組織的協(xié)作關(guān)系

國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)證明，社會(huì)救助中政府與社會(huì)組織的有效協(xié)作是社會(huì)救助效果最大化的有力保證，而有效協(xié)作機(jī)制的形成需要政府與社會(huì)組織建立平等的合作伙伴關(guān)系，并在角色上進(jìn)行科學(xué)與合理定位。 從我國(guó)國(guó)情來(lái)看，目前的合作關(guān)系主要是政府主導(dǎo)下的良性互動(dòng)協(xié)作關(guān)系。就政府與社會(huì)組織的角色定位而言，政府要由原來(lái)單一的管理執(zhí)行者積極向社會(huì)化救助的倡導(dǎo)者、參與者、實(shí)施者、服務(wù)者等多重角色轉(zhuǎn)換，整合社會(huì)資源，多方位搭建救助平臺(tái)，走政府引導(dǎo)、社會(huì)參與、群眾受益的社會(huì)化救助的道路；社會(huì)組織要扮演好參與者、服務(wù)者、建議者等的角色，堅(jiān)持致力于公益的理念，為社會(huì)弱勢(shì)群體提供多樣化、專業(yè)化的社會(huì)救助服務(wù)，同時(shí)還要保持自身的獨(dú)立性，加強(qiáng)自身的公信力建設(shè)，強(qiáng)化社會(huì)組織的內(nèi)部監(jiān)督，并自覺(jué)接受政府、救助對(duì)象、捐贈(zèng)者、媒體等的外部監(jiān)督。

（四）規(guī)范救助程序，建立嚴(yán)密強(qiáng)大的社會(huì)救助網(wǎng)絡(luò)

民間力量的社會(huì)救助是我國(guó)救助多元化和社會(huì)化的必然趨勢(shì)，為鼓勵(lì)和支持社會(huì)組織、熱心公民參與流浪乞討人員救助服務(wù)工作，政府部門(mén)應(yīng)研究制定引導(dǎo)、規(guī)范具有專業(yè)工作能力和資質(zhì)的社會(huì)組織、機(jī)構(gòu)參與社會(huì)救助服務(wù)的政策措施，以建立和維護(hù)長(zhǎng)期有效、嚴(yán)密細(xì)致、相對(duì)穩(wěn)定的社會(huì)救助體系，實(shí)現(xiàn)救助管理方式多樣化、救助服務(wù)人性化、救助設(shè)施全面化、救助隊(duì)伍專業(yè)化。另外，社會(huì)力量參與救助還要以滿足困難群體的基本需求為目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)救助方式多元化，可從物質(zhì)需求和精神需求出發(fā)，采取捐贈(zèng)、物質(zhì)幫困、溝通交流、心理疏導(dǎo)、精神撫慰等方式，從社會(huì)法領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)對(duì)特定群體基本權(quán)利的有效保護(hù)，讓更多的困難群體得到幫助，提升救助服務(wù)質(zhì)量與水平，營(yíng)造社會(huì)救助良好的發(fā)展態(tài)勢(shì)。

（作者單位：武漢大學(xué)社會(huì)保障研究中心）

1 朱莉·費(fèi)希爾著，鄧國(guó)勝，趙秀梅譯. NGO與第三世界的政治發(fā)展［M］. 社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2002.

2 包心鑒. 慈善事業(yè)正處于關(guān)鍵發(fā)展時(shí)期.［EB/OL］.［2006-02-15］. http://theory.people. com.cn/GB/49154/49156/4107227.html

3 羅良意. 加強(qiáng)社會(huì)組織建設(shè)與管理發(fā)揮社會(huì)組織的服務(wù)功能. ［EB/OL］.［2009-04-08］. http://xxgk.jxfz.gov.cn/lc/bmgkxx/mzj/gzdt/ gggs/200908/t20090820_642129.htm

4 中國(guó)現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系研究院課題組. 外國(guó)非政府組織概況［M］. 北京: 時(shí)事出版社，2010

5 王名、李勇、黃浩明. 德國(guó)非營(yíng)利組織［M］.北京: 清華大學(xué)出版社，2006

6 李勇. 德國(guó)非營(yíng)利組織管理工作考察報(bào)告［OL］. http://www.interhoo.com，2008-12-30.