關(guān)信平

關(guān)于全面建立臨時救助制度應(yīng)當注意的幾個問題

關(guān)信平

國務(wù)院《關(guān)于全面建立臨時救助制度的通知》（以下簡稱《通知》）的發(fā)布在我國開啟了全面建立和發(fā)展臨時救助制度的進程，進一步完善了我國社會救助制度體系，也進一步加強了我國托底性民生保障制度體系?！锻ㄖ窞槲覈R時救助制度設(shè)定了總體制度框架，但在各地具體實施過程中還應(yīng)該根據(jù)本地的實際情況，注意以下一些方面的問題。

一、充分發(fā)揮臨時救助在四個方面的功能

全面建立臨時救助制度首先需要注意充分發(fā)揮其補充性、應(yīng)急性、預(yù)防性和綜合托底性幾個方面的功能。在補充性功能方面，我國低水平的社會救助制度容易導(dǎo)致救助不足的問題，需要通過專門的臨時救助制度加以彌補。我國的社會救助制度沒有采用許多發(fā)達國家那種高水平，廣救助的模式，而是采用了低水平、高瞄準度的模式。但從建構(gòu)社會安全網(wǎng)的角度看，這種低水平、高瞄準度的救助制度容易使社會安全網(wǎng)出現(xiàn)漏洞。有些特別困難的家庭即使在獲得了低保救助以后還存在很多嚴重的困難，需要額外的救助，但目前的低保制度對此卻無能為力。另外，在有些項目上，救助不足還可能導(dǎo)致整個救助待遇的失效。例如在醫(yī)療救助上，許多嚴重貧困的家庭如果因病情嚴重需要發(fā)生大額醫(yī)療費用，往往由于無法支付其自付部分，導(dǎo)致實際上無法獲得所有的醫(yī)療保險和醫(yī)療救助待遇。如果不解決其自付部分的負擔(dān)問題，醫(yī)療救助事實上就會失效。出于總體費用控制的考慮，目前還不能全面取消醫(yī)療救助的自付部分。因此就需要通過臨時救助來為確有特殊困難家庭提供補充性的救助，以使民生保障的安全網(wǎng)更加完善。

應(yīng)急性功能是臨時救助的又一主要功能。一套完善的社會救助制度應(yīng)該既能夠幫助困難家庭維持日常生活和滿足常規(guī)性的基本需要，同時也能夠幫助各類家庭和個人應(yīng)對各種突發(fā)性嚴重困難。在當代復(fù)雜社會中，隨著經(jīng)濟與技術(shù)的發(fā)展，在社會經(jīng)濟和日常生活中的風(fēng)險都大幅度增加，人們生產(chǎn)和生活中面臨的各種不確定因素不斷增多。生產(chǎn)或生活中的各種突發(fā)事件往往可能導(dǎo)致個人和家庭一下子陷入困境。在親友、鄰里、工作單位等傳統(tǒng)救助機制大大弱化的情況下，如果沒有政府的救助，受影響的個人和家庭往往難以擺脫困境，甚至有可能陷入絕境。同時，在當代社會中，貧困和低收入家庭往往面臨著更多的風(fēng)險，并且在風(fēng)險事件中所受的影響也更大，因而是最需要救助的對象。即使對于普通的家庭，如果遇到較大的災(zāi)禍，許多人也難以自我應(yīng)對，因而也需要政府出手救助。我國《社會救助暫行辦法》中規(guī)定我國社會救助制度有“救急難”的目標，但這一目標的實現(xiàn)主要靠臨時救助。要充分重視臨時救助的“救急”特點，在發(fā)現(xiàn)個人或家庭因突發(fā)事件而陷入困境后，救助機構(gòu)要在第一時間里做出快速反應(yīng)，向其提供適宜的救助。為此，各地在具體實施細則的建立中應(yīng)該重視充分發(fā)揮臨時救助的應(yīng)急性功能，在組織體系建構(gòu)、人員隊伍建設(shè)、服務(wù)項目、管理制度等方面都要有利于應(yīng)急性功能的發(fā)揮。

預(yù)防性功能是臨時救助制度的又一重要功能。所謂預(yù)防性功能，主要是要發(fā)揮臨時救助的靈活性特點，向有可能產(chǎn)生嚴重后果的危機預(yù)兆事件或人員提供幫助，防止其滑向更加嚴重的后果或發(fā)生災(zāi)難性事件。傳統(tǒng)的社會救助一般都是“事后救助”，即只有當各種困難實際發(fā)生了以后才給困難者提供幫助。這種被動的救助原則很難應(yīng)對當代風(fēng)險社會中的復(fù)雜性。在很多情況下個人和家庭陷入困境或發(fā)生災(zāi)難性事件都是從小困難、小危機開始，由于缺乏事先的幫助而最終釀成嚴重困境或災(zāi)難性事件。因此，如果能夠建立和完善預(yù)防性的救助項目，對有可能陷入嚴重困境的個人或家庭，以及有可能導(dǎo)致災(zāi)難性后果的先兆性困難提前加以干預(yù)，給相關(guān)的家庭或個人提供必要的幫助，則可以更加有效地防止嚴重后果的發(fā)生。要更好地發(fā)揮臨時救助的預(yù)防性功能，需要救助機構(gòu)和救助工作人員及實把握居民生活中的各種困難和危機，需要在主動調(diào)查、信息提供、問題研判等方面做更多的工作。

最后，臨時救助應(yīng)該具有綜合托底性功能。所謂綜合托底性功能是指臨時救助要擔(dān)負起別的救助項目無法承擔(dān)的，但又確實需要提供的救助。在當代社會中各種各樣的個人和家庭所遇到的困難和風(fēng)險是相當多樣化的。不管各種社會救助項目如何細化也很難將人們可能遇到的所有困難和風(fēng)險都預(yù)先列到救助目錄中。并且，隨著社會救助制度越來越制度化，它應(yīng)對各種例外特殊困難的救助能力也會隨之而降低。通常有兩種辦法來提高社會救助制度對例外特殊困難的包容能力：一是通過降低制度化程度而提高其運行的靈活性；二是通過綜合托底性項目來解決各種例外特殊困難。前一種辦法不利于我國整個社會救助制度的規(guī)范化運行，在當前不太可取，因此目前最好的辦法是通過臨時救助項目來承擔(dān)各種例外特殊困難的救助功能。發(fā)揮臨時救助的綜合托底性功能需要有大量的信息研判工作，社會救助機構(gòu)及其工作人員需要面對各種不同的困難情況，有時還可能是很復(fù)雜情況，依靠科學(xué)合理的方法，實事求是地分析其對象的具體需要，并根據(jù)臨時救助的基本原則和基本制度規(guī)范而做出適當?shù)木戎鷽Q定。

二、以實際需要為基礎(chǔ)的救助對象確定原則

社會救助制度的多個項目一般都有其特定的對象。例如，我國的最低生活保障制度的對象要符合收入標準，還有家庭財產(chǎn)、戶籍等方面的標準，在實踐中往往還要考察低保對象的勞動能力、就業(yè)、消費等方面的情況。但對于臨時救助對象的基本資格標準則應(yīng)該更加寬泛一些。

首先，臨時救助對象不能僅限于低保對象。我國社會救助中有些項目與低保制度掛鉤，以“低保對象”為其救助對象，或者為其主要救助對象。但對于臨時救助，一般不應(yīng)該簡單地按照低保對象的標準來確定救助對象，也不宜僅僅將救助對象限定在低保對象，而應(yīng)該比低保對象廣泛得多?；蛘哒f，所有社會成員個人或家庭，凡是遭遇到突發(fā)事件并因此而陷入自己無法解決的困境的，都可以申請臨時救助。

其次，對臨時救助對象資格的認定不應(yīng)事先設(shè)立收入標準。一般說來，各種不同收入水平的個人和家庭都有可能因遇到各種突發(fā)事件而陷入困境。各種不同收入水平的個人和家庭在應(yīng)付急難事件中需要政府和社會救助的程度不僅與其收入水平有關(guān)，而且也與其遇到困境的大小有關(guān)。當然，收入較高的個人和家庭需要政府和社會幫助的概率和水平都較低，但也不排除在遇到巨大災(zāi)難性事件靠自己的力量應(yīng)付不了，因而也需要政府和社會的救助的情況。因此，臨時救助在設(shè)定其對象資格時不宜事先設(shè)立個人或家庭收入的標準，而應(yīng)該根據(jù)個人和家庭收入和經(jīng)濟能力實際狀況和所遇到的困境大小和所面臨的實際需要去綜合性地確定是否應(yīng)該提供救助，以及提供何種方式和多高水平的救助。由于貧困和低收入家庭往往面臨更多的風(fēng)險，并且在風(fēng)險事件沖擊下的脆弱性更高，因此在不設(shè)立收入標準的情況下，他們事實上仍會是臨時救助制度最主要幫助的對象。

再有，臨時救助應(yīng)該有效地包括非戶籍人口。我國現(xiàn)行社會救助制度體系中大多數(shù)項目都是以戶籍人口為其對象，困難家庭只能在戶籍所在地申請救助待遇。但臨時救助有“救急”的特點，往往需要在第一時間里獲得救助，因而許多非戶籍人口事實上無法回到其戶籍所在地去申請臨時救助。我國目前有約五分之一的人口是非戶籍人口（流動人口），他們當中許多人因各種原因而需要臨時救助。如果不能有效地將他們包括進去的話，那臨時救助制度既不公平，也無法達到預(yù)期的制度目標。此外，臨時救助所針對的困難外部表征比較明顯，易于判斷，不易冒申冒領(lǐng)。并且臨時救助往往針對具體的需要提供一次性救助，救助水平的地區(qū)差異不會很大。因此應(yīng)該允許求助者在其居住地或事件發(fā)生地提出求助并獲得幫助。當然，臨時救助對非戶籍人口的資格審核工作要更加復(fù)雜一些，因此各地在制定實施細則時應(yīng)該針對非戶籍人口申請臨時救助的資格審核工作做出更加具體明確的規(guī)定，其中關(guān)鍵是要防止因?qū)徍斯ぷ鞯膹?fù)雜而影響對其受益資格的及時審批，同時也要注意防止因非戶籍人口相關(guān)信息的失真而導(dǎo)致的管理漏洞。

三、建立多樣化的救助方式

與其他常規(guī)救助項目相比，臨時救助的內(nèi)容具有多樣化的特點，可包括現(xiàn)金救助、實物救助和服務(wù)救助，并且臨時救助應(yīng)該更重視實物救助和服務(wù)救助。我國現(xiàn)行的社會救助制度體系大多數(shù)項目都是以現(xiàn)金救助為主，提供實物救助的不多，提供服務(wù)救助就更少。因此，建立臨時救助制度要求各地要重點重視建立和發(fā)展科學(xué)的實物救助和服務(wù)救助方式。

實物救助是一種傳統(tǒng)的救助方式，是向有需要的人直接提供他們所需要的食品、衣物、飲用水、燃料等物品，以及安排臨時住所。實物救助最大的好處是救助內(nèi)容的瞄準性更強，能夠直接針對求助者的困難，在短時間里有效地滿足其最基本的需要，緩解其困境。但實物救助的工作量較大。各地的臨時救助機構(gòu)應(yīng)該有一定的物質(zhì)儲備、服務(wù)設(shè)施和專業(yè)服務(wù)人員，并且需要在各個環(huán)節(jié)上加強管理，提高工作救助實效。

服務(wù)救助是指向有需要者提供必要的服務(wù)，包括庇護服務(wù)、緊急救治，臨時護理服務(wù)、心理安撫、危機干預(yù)等服務(wù)。服務(wù)救助可以單獨提供，也可以與現(xiàn)金救助或?qū)嵨锞戎瑫r提供。服務(wù)救助需要有專門的機構(gòu)和人員來提供，并且往往需要較高的專業(yè)化水平，因此較好的辦法是委托專業(yè)社會工作機構(gòu)或其他相關(guān)的社會服務(wù)機構(gòu)來承擔(dān)。

四、創(chuàng)新服務(wù)和管理方式

臨時救助在目標功能、對象確定、救助方式等方面與其他社會救助項目都有所不同，因此在臨時救助的服務(wù)和管理方式上也應(yīng)該有其特點。

首先，從服務(wù)和管理的方式上看，臨時救助應(yīng)該賦予一線工作人員較大的自由裁量。由于臨時救助針對的不確定的風(fēng)險困境，很難實現(xiàn)將所有情況都事先做出嚴格的制度規(guī)范，并且臨時救助往往要求在第一時間里采取救助的行動，來不及履行復(fù)雜的審核審批程序，因此需要一線工作人員有較大的自由裁量權(quán)，能夠根據(jù)具體情況迅速做出判斷和決定。提高一線工作人員的自由裁量權(quán)有兩個方面的基本要求：一是要提高一線工作人員的專業(yè)化水平和分析判斷能力；二是在賦予一線工作人員較大自由裁量權(quán)的同時，也應(yīng)該對這種權(quán)力的使用做出嚴格的規(guī)定，要制定相應(yīng)的制度規(guī)范，明確一線工作人員的職責(zé)和權(quán)力邊界，尤其是要有嚴格的事后報告審批制度。

其次，從受理救助的方式上看，臨時救助應(yīng)該是申請受理救助與主動發(fā)現(xiàn)受理救助相結(jié)合。一方面，在大多數(shù)情況下臨時救助仍然應(yīng)該采用申請受理的方式，即由有需要者提出申請，經(jīng)救助機構(gòu)審核符合規(guī)定的，給予相應(yīng)的救助。但在現(xiàn)實中有些個人和家庭缺乏提出申請的能力或意識，或者在突發(fā)事件中來不及申請的，救助機構(gòu)獲得信息并核實后應(yīng)主動提供救助。主動發(fā)現(xiàn)受理方式的建立，可以大大提升臨時救助的托底性功能，進一步強化社會安全網(wǎng)。開展主動發(fā)現(xiàn)受理救助工作對各地社會救助工作機構(gòu)和工作人員提出了更高的要求，不能只是坐在辦公室里等著有需要的人前來申請，而是要主動地發(fā)現(xiàn)社會中有需要的個人和家庭。為此，需要更新和發(fā)展社會救助組織體系和工作機制，建立與社區(qū)和社會組織的合作，采用“外展式服務(wù)”等新的機制和辦法。

再有，與其他社會救助制度相比，臨時救助更適宜社會力量的介入。一方面，民間社會組織相對政府而言具有規(guī)模小、靈活性、快捷性等特點，因此其特別適用于參與臨時救助，另一方面，臨時救助往往是面對最嚴重的困難，因此社會公益性最強，在臨時救助方面的活動最能吸引公眾的關(guān)注（尤其是潛在的捐贈者的關(guān)注），這也就最能吸引社會組織的參與。因此，積極推動社會組織和慈善事業(yè)參與急難救助，不僅對發(fā)展臨時救助制度具有重要的意義，而且對于社會組織和慈善事業(yè)自身的發(fā)展也具有重要的意義。當然，社會組織介入臨時救助的行動應(yīng)該納入到地方政府社會救助的統(tǒng)一規(guī)劃中，與政府的社會救助項目協(xié)調(diào)運行，以提高救助資源的使用效率和社會效益。

五、提升專業(yè)化水平

如上所述，臨時救助事實上是一套綜合性、托底性的社會救助服務(wù)體系，它為不確定的對象、不確定的困難提供多樣化的救助服務(wù)，其制度建構(gòu)和工作運行的復(fù)雜性和難度都高于其他社會救助項目。在臨時救助制度的建構(gòu)和運行中既要有效地健全社會安全網(wǎng)，又要相對節(jié)省開支，避免資源的低效率使用，唯一的辦法就是通過更加專業(yè)化的管理和服務(wù)來達到社會效益和運行效率的最大化。

為此，應(yīng)該大力促進專業(yè)社會工作機構(gòu)和社會工作專業(yè)人才介入臨時救助制度。臨時救助也是最適宜專業(yè)社會工作參與的領(lǐng)域。從服務(wù)的角度看，如前所述，臨時救助需要大量采用服務(wù)救助的方式，其中有許多屬于社會工作的范疇，心理輔導(dǎo)、庇護、調(diào)解、危機干預(yù)等。社會工作專業(yè)人才應(yīng)該充分發(fā)揮其專業(yè)知識和技能，既可以直接向有需要的個人和家庭提供專業(yè)化服務(wù)，也可以發(fā)揮其資源鏈接和社會支持等方面的特長而在綜合服務(wù)和轉(zhuǎn)介服務(wù)等方面發(fā)揮專業(yè)化的作用。從管理的角度看，臨時救助要求賦予一線工作人員較高的自由裁量權(quán)，而相應(yīng)地也應(yīng)該提升一線工作人員的專業(yè)能力、職業(yè)道德和責(zé)任心。由社會工作專業(yè)人才或經(jīng)過社會工作系統(tǒng)培訓(xùn)的人員來從事這方面的工作，可以提高工作績效。

總而言之，我國全面建立臨時救助不僅僅是在已有的社會救助體系中增加了一個項目，而是使整個社會救助體系的功能大幅度提升的一個重要發(fā)展。同時，臨時救助制度的全面建立對我國社會救助體制機制建構(gòu)和專業(yè)化發(fā)展都提出了更高的要求。因此，各地一定不能以“臨時性”的態(tài)度去對待臨時救助，而應(yīng)該將其看成是我國社會救助制度體系中的一個長期穩(wěn)定可持續(xù)的組成部分，并以此為基礎(chǔ)去建構(gòu)臨時救助具體的制度體系、穩(wěn)定的服務(wù)和管理組織模式、專業(yè)化的運行機制和操作規(guī)范、以及必要的工作人員隊伍。

（作者系南開大學(xué)社會建設(shè)與管理研究院院長、教授）