文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1008 - 8431（2015）05 - 0045 - 04

〔收稿日期〕2015-08-12

〔作者簡(jiǎn)介〕李瑞芳（1977-），女，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院馬克思主義學(xué)院中國(guó)史2014級(jí)在讀博士，河南理工大學(xué)馬克思主義學(xué)院講師。

新世紀(jì)以來(lái)，由于各種原因，煤炭產(chǎn)能過(guò)剩由隱性到顯性，逐漸嚴(yán)重，并成為目前煤炭企業(yè)走出困境的主要制約因素。對(duì)此，黨和政府采取了一系列的應(yīng)對(duì)措施，取得一定成效。從以往的研究成果看，業(yè)內(nèi)學(xué)者對(duì)煤炭產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題進(jìn)行了比較深入的研究，且提出了許多有價(jià)值的應(yīng)對(duì)措施，但是卻鮮有對(duì)近些年來(lái)黨和政府治理煤炭產(chǎn)能過(guò)剩工作的研究和總結(jié)，筆者不揣淺陋，對(duì)此問(wèn)題作一探討，敬請(qǐng)方家指正。

一、煤炭產(chǎn)能過(guò)剩的基本情況

產(chǎn)能過(guò)剩是生產(chǎn)能力總和大于消費(fèi)能力總和的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，產(chǎn)能過(guò)剩屬于正?，F(xiàn)象，但超過(guò)一定的“度”，就會(huì)產(chǎn)生產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題。業(yè)內(nèi)人士一般將3億噸作為我國(guó)煤炭社會(huì)庫(kù)存的標(biāo)準(zhǔn)，如果大于3億噸，基本可將市場(chǎng)狀況確定為產(chǎn)能過(guò)剩。2005年底，全社會(huì)煤炭庫(kù)存就達(dá)到1.4億噸，煤炭產(chǎn)能過(guò)剩的趨勢(shì)開(kāi)始凸顯；2008年達(dá)到2億噸，2011年末，達(dá)到2.53億噸，2012年，首次突破3億噸，煤炭產(chǎn)能過(guò)剩由隱性轉(zhuǎn)為顯性；2013年以后，煤炭產(chǎn)能過(guò)剩的情況越發(fā)嚴(yán)重。2013年，煤炭消費(fèi)量36.5億噸，產(chǎn)量36.8億噸，進(jìn)口3.27億噸，新增產(chǎn)能2億噸左右，淘汰落后產(chǎn)能2699萬(wàn)噸，煤炭產(chǎn)能過(guò)剩超過(guò)5億噸。目前，全國(guó)煤炭的產(chǎn)能已達(dá)到40億噸左右，在建產(chǎn)能11億噸，根據(jù)2014年6月7日，國(guó)務(wù)院印發(fā)的《能源發(fā)展戰(zhàn)略行動(dòng)計(jì)劃（2014- 2020）》，到2020年，煤炭消費(fèi)總量控制在42億噸左右。可見(jiàn)，煤炭產(chǎn)能過(guò)剩的情況將會(huì)繼續(xù)。如果“根據(jù)國(guó)際通用標(biāo)準(zhǔn)，工業(yè)產(chǎn)能利用率在79%—90%時(shí)屬正常的產(chǎn)能過(guò)剩，當(dāng)其降為78%甚至更低時(shí)即為較嚴(yán)重的產(chǎn)能過(guò)剩?！卑凑者@一標(biāo)準(zhǔn)，現(xiàn)在煤炭的產(chǎn)能利用率約為70%左右，屬于嚴(yán)重的產(chǎn)能過(guò)剩。

二、煤炭產(chǎn)能過(guò)剩產(chǎn)生的成因解析

這輪煤炭產(chǎn)能過(guò)剩是改革開(kāi)放以來(lái)最嚴(yán)重的，其產(chǎn)生非一朝一夕，是多種因素長(zhǎng)期累積的結(jié)果。

第一，從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)自身看，在正常情況下，供求影響價(jià)格，當(dāng)煤炭供不應(yīng)求時(shí)，社會(huì)資本快速向這個(gè)領(lǐng)域流動(dòng)，直至高額利潤(rùn)消失。而煤炭企業(yè)資本投入大，建設(shè)周期長(zhǎng)，在人們獲得高額利潤(rùn)消失的信息時(shí)，產(chǎn)能已經(jīng)過(guò)剩了；在煤炭行業(yè)內(nèi)部，存在著規(guī)模、技術(shù)和管理水平不同的企業(yè)，按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的優(yōu)勝劣汰機(jī)制，劣質(zhì)生產(chǎn)條件的企業(yè)，應(yīng)被淘汰。但在現(xiàn)實(shí)中，劣質(zhì)生產(chǎn)條件企業(yè)的退出，困難重重，這使得產(chǎn)能過(guò)剩長(zhǎng)期存在。以上兩點(diǎn)就是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的“信息滯后性產(chǎn)能過(guò)剩原理”和“創(chuàng)新與技術(shù)優(yōu)勝者產(chǎn)能過(guò)剩原理”。

第二，從發(fā)展周期看，本世紀(jì)初，中國(guó)經(jīng)濟(jì)在成功抵制亞洲金融危機(jī)之后，逐漸走出低谷，進(jìn)入新一輪高速增長(zhǎng)周期，重化工業(yè)成為這一時(shí)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展的引擎，煤炭供應(yīng)出現(xiàn)了區(qū)域性和階段性緊張局面，煤炭?jī)r(jià)格不斷上漲，使得一些企業(yè)對(duì)市場(chǎng)預(yù)期過(guò)于樂(lè)觀，盲目投資，加劇了產(chǎn)能擴(kuò)張。正是在這樣的暴利驅(qū)動(dòng)下，大量社會(huì)投資瘋狂涌向煤炭領(lǐng)域。”據(jù)統(tǒng)計(jì)，煤炭開(kāi)采和洗選業(yè)固定資產(chǎn)投資從2000年211.39億元增長(zhǎng)到2014年4682億元，煤炭產(chǎn)能也從2000年的0.23億噸增加到2014年的4.4億噸。

第三，從發(fā)展階段看，中國(guó)經(jīng)濟(jì)正步入“新常態(tài)”，這個(gè)過(guò)程也是工業(yè)化后期階段。這是一個(gè)速度趨緩、結(jié)構(gòu)趨優(yōu)的階段，也是中國(guó)實(shí)現(xiàn)從制造業(yè)大國(guó)到制造業(yè)強(qiáng)國(guó)和服務(wù)業(yè)大國(guó)轉(zhuǎn)變的階段。2015年5月8日，由國(guó)務(wù)院下發(fā)的《中國(guó)制造2025》，已為我國(guó)制造業(yè)發(fā)展指明了方向和路徑，這是我國(guó)由制造業(yè)大國(guó)向制造業(yè)強(qiáng)國(guó)邁進(jìn)的綱領(lǐng)性文件。那么，原有的以“四高四低”即：“高投入、高消耗、高污染、高速度”與“低產(chǎn)出、低效率、低效益、低科技含量”為特征的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式將難以為繼。在經(jīng)濟(jì)從高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)為平穩(wěn)增長(zhǎng)、從規(guī)模擴(kuò)張轉(zhuǎn)為質(zhì)量?jī)?yōu)化的“轉(zhuǎn)型期”，在原來(lái)發(fā)展方式下擴(kuò)張的產(chǎn)能，因不能滿足新的需求，容易出現(xiàn)過(guò)?，F(xiàn)象。世界上的發(fā)達(dá)國(guó)家英、美、法、德、日等在進(jìn)入工業(yè)化后期時(shí)都不同程度地出現(xiàn)過(guò)。如英國(guó)當(dāng)時(shí)的鋼鐵和煤炭占到全世界的40%左右，出現(xiàn)了嚴(yán)重過(guò)剩。經(jīng)過(guò)30多年經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)，中國(guó)已經(jīng)成為全球第一制造業(yè)大國(guó)，在世界500多種主要的工業(yè)品中，中國(guó)有220多種產(chǎn)品產(chǎn)量居世界第一，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)鋼鐵、水泥、煤炭等和部分新型行業(yè)多晶硅、風(fēng)電設(shè)備、光伏等出現(xiàn)了產(chǎn)能過(guò)剩，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)亟待轉(zhuǎn)型升級(jí)。

第四，從發(fā)展方式看，以“四高四低”為特征的粗放型發(fā)展方式也是導(dǎo)致煤炭產(chǎn)能過(guò)剩的重要原因之一。2002年- 2011年，被認(rèn)為是煤炭行業(yè)的“黃金發(fā)展期”。在這段時(shí)期，煤炭產(chǎn)業(yè)的組織結(jié)構(gòu)發(fā)生很大變化，大批小煤礦被關(guān)閉，到2011年，年產(chǎn)30萬(wàn)噸以下的小煤礦在全國(guó)總產(chǎn)量中的比重下降到20%；與此同時(shí)，形成了8家煤炭產(chǎn)量超億噸的企業(yè)，有11家進(jìn)入世界500強(qiáng)。然而，這些大型企業(yè)的形成，不是市場(chǎng)優(yōu)勝劣汰的結(jié)果，而主要是靠不斷的募資投資，鋪攤子、上項(xiàng)目、兼并收購(gòu)、千方百計(jì)搶占資源的結(jié)果。在這個(gè)過(guò)程中，“地方政府為避免本地企業(yè)被淘汰，傾向于將本地企業(yè)拼湊在一起，由此推動(dòng)了大量低效率重組行為。多數(shù)兼并重組企業(yè)不但沒(méi)有縮減產(chǎn)能，而是大規(guī)模擴(kuò)張了產(chǎn)能?！?/p>

第五，從體制機(jī)制看，政府這只“手”太強(qiáng)，市場(chǎng)這只“手”太弱。原以GDP增長(zhǎng)為核心的地方干部政績(jī)考核體系是推動(dòng)產(chǎn)煤省份重復(fù)建設(shè)、盲目投資的制度誘因，許多地方干部過(guò)分關(guān)心發(fā)展速度，過(guò)于倚重投資拉動(dòng)；政府職能改革滯后，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下由政府配置資源的方式仍在發(fā)揮作用，因此，從一定程度上講，這輪產(chǎn)能過(guò)剩是政府“審批”出來(lái)的；“資源要素市場(chǎng)化改革滯后，政策、規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)保等引導(dǎo)和約束不強(qiáng)，投資體制和管理方式不完善，監(jiān)督檢查和責(zé)任追究不到位，導(dǎo)致生產(chǎn)要素價(jià)格扭曲，公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境不健全，市場(chǎng)機(jī)制作用未能有效發(fā)揮，落后產(chǎn)能退出渠道不暢，產(chǎn)能過(guò)剩矛盾不斷加劇”。

煤炭產(chǎn)能過(guò)剩，實(shí)質(zhì)就是投資過(guò)多，需求不足。除以上原因外，導(dǎo)致煤炭產(chǎn)能過(guò)剩的因素還有：近年來(lái)我國(guó)實(shí)行煤炭出口緊縮政策，煤炭出口的配額逐年減少，從2003年的1億噸下降為2013年的不到1000萬(wàn)噸，2009年之后，我國(guó)成為煤炭?jī)暨M(jìn)口國(guó)；2008年國(guó)際金融危機(jī)之后，世界經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期低迷，導(dǎo)致國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)對(duì)煤炭需求大為減少；國(guó)際能源格局和我國(guó)能源結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大變化，煤炭在我國(guó)一次能源結(jié)構(gòu)中的比重下降；主要耗煤行業(yè)如鋼鐵、建材、化工等嚴(yán)重產(chǎn)能過(guò)剩；我國(guó)煤炭消耗量已占全世界煤炭消費(fèi)量的一半左右，隨著近年來(lái)全國(guó)性霧霾的出現(xiàn)，環(huán)境的承受能力達(dá)到上限，黨和政府出臺(tái)了一系列的限煤政策。

三、黨和政府為防治煤炭產(chǎn)能過(guò)剩的應(yīng)對(duì)措施

（一）嚴(yán)格辦礦審批程序，提高新建煤礦準(zhǔn)入門(mén)檻

2005年底，煤炭社會(huì)庫(kù)存達(dá)到1.4億噸，煤炭產(chǎn)能過(guò)剩的趨勢(shì)開(kāi)始凸顯。針對(duì)這種情況，從2006年始，國(guó)家調(diào)整產(chǎn)能過(guò)剩的政策指向越來(lái)越清晰。2006 年3月，針對(duì)部分行業(yè)出現(xiàn)的產(chǎn)能過(guò)剩，國(guó)務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于加快推進(jìn)產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的通知》，指出：“水泥、煤炭、電力、紡織等行業(yè)目前雖然產(chǎn)需基本平衡，但在建規(guī)模很大，也潛在著產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題?！薄耙ㄟ^(guò)重組、改造、淘汰等方法，推動(dòng)產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)加快結(jié)構(gòu)調(diào)整的步伐”。為貫徹《通知》，推動(dòng)煤炭行業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，應(yīng)對(duì)潛在的產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題，4月，國(guó)家發(fā)改委、國(guó)土資源部、人民銀行等7部門(mén)制定了《加快煤炭行業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、應(yīng)對(duì)產(chǎn)能過(guò)剩的指導(dǎo)意見(jiàn)》，要求各地嚴(yán)格辦礦審批程序，禁止違規(guī)建設(shè)。“各地煤炭行業(yè)管理部門(mén)、國(guó)土資源管理部門(mén)要嚴(yán)格按照《煤炭法》、《礦產(chǎn)資源法》等規(guī)定，密切配合，依法履行劃定礦區(qū)范圍、開(kāi)辦煤礦和采礦許可等審批工作，確定開(kāi)采范圍、礦井規(guī)模和開(kāi)采方案?！瓕?duì)于違規(guī)建設(shè)的，要立即停建并給予處罰”；按照可持續(xù)發(fā)展要求，對(duì)井型標(biāo)準(zhǔn)、資源回收、環(huán)境保護(hù)、從業(yè)人員等方面作了規(guī)定，提高新建煤礦準(zhǔn)入門(mén)檻。取締非法煤礦，關(guān)閉布局不合理、不符合產(chǎn)業(yè)政策、不具備安全生產(chǎn)條件、亂采濫挖破壞資源、污染環(huán)境和造成嚴(yán)重水土流失的煤礦”。2012年，煤炭產(chǎn)能過(guò)剩由隱性變?yōu)轱@性，行業(yè)運(yùn)行困難逐漸加大，為此，2013年11月8日，國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于促進(jìn)煤炭行業(yè)平穩(wěn)運(yùn)行的意見(jiàn)》，指出“嚴(yán)格新建煤礦準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，停止核準(zhǔn)新建低于30萬(wàn)噸/年、低于90萬(wàn)噸/年的煤與瓦斯突出的礦井。新建煤礦必須嚴(yán)格履行基本建設(shè)程序，嚴(yán)厲查處未批先建、批小建大的違規(guī)行為”。此外，為了從源頭上為煤炭投資降溫，2007年2月27日，國(guó)土資源部使出“狠招”，發(fā)布《關(guān)于暫停受理煤炭探礦權(quán)申請(qǐng)的通知》，決定在全國(guó)范圍內(nèi)暫停受理新的煤炭探礦權(quán)申請(qǐng)，暫停時(shí)間從2007年2月27日到2008年12月31日。2009年3月和2011年1月，國(guó)土資源部又兩次下發(fā)《關(guān)于繼續(xù)暫停受理煤炭探礦權(quán)申請(qǐng)的通知》，除三種情形外，全國(guó)繼續(xù)暫停受理新的煤炭探礦權(quán)申請(qǐng)，暫停時(shí)間分別到2011年3月31日和2013年12月31日。上述措施對(duì)于抑制煤炭行業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)揮了一定的作用。

（二）淘汰落后產(chǎn)能，限制產(chǎn)能擴(kuò)張，控制煤炭產(chǎn)量

2008年第四季度，國(guó)際金融危機(jī)爆發(fā)，為應(yīng)對(duì)危機(jī)，中央提出了“保增長(zhǎng)、擴(kuò)內(nèi)需、調(diào)結(jié)構(gòu)”的總體要求，出臺(tái)了一系列擴(kuò)大投資、刺激內(nèi)需、調(diào)整結(jié)構(gòu)的政策措施，制定了重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)調(diào)整和振興規(guī)劃?！拔C(jī)”使得煤炭需求減少，煤炭?jī)r(jià)格大幅降低，同時(shí)也使煤炭供求緊張的局面得到緩解，為加快推動(dòng)煤炭產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)的調(diào)整，淘汰落后產(chǎn)能，推進(jìn)節(jié)能減排，轉(zhuǎn)變煤炭產(chǎn)業(yè)發(fā)展方式，提供了機(jī)遇。2008年10月7日，國(guó)家發(fā)改委等4部門(mén)發(fā)布《關(guān)于下達(dá)“十一五”后三年關(guān)閉小煤礦計(jì)劃的通知》，要求有關(guān)省（區(qū)、市）“十一五”后三年關(guān)閉小煤礦2501個(gè)，擴(kuò)建改造或大礦托管小煤礦1616個(gè)。2010年2月6日，國(guó)務(wù)院又下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)淘汰落后產(chǎn)能工作的通知》，規(guī)定煤炭行業(yè)在2010年底前“關(guān)閉不具備安全生產(chǎn)條件、不符合產(chǎn)業(yè)政策、浪費(fèi)資源、污染環(huán)境的小煤礦8000處，淘汰產(chǎn)能2億噸?！睋?jù)統(tǒng)計(jì)，“十一五”期間，按照“整合為主、新建為輔”的方針，加快推進(jìn)煤企整頓關(guān)閉和資源整合，全國(guó)累計(jì)關(guān)閉小煤礦9616處，淘汰落后產(chǎn)能5.4億噸。2011年關(guān)閉落后煤礦407個(gè)，淘汰落后產(chǎn)能2463萬(wàn)噸；2012- 2014年，淘汰落后煤礦3606個(gè)，淘汰落后產(chǎn)能2億多噸；2015年擬淘汰煤礦數(shù)量1254座，淘汰落后產(chǎn)能7779萬(wàn)噸。在煤炭行業(yè)深陷困境之后，為緩解煤炭的供求矛盾，幫助行業(yè)脫困，黨和政府在繼續(xù)淘汰落后產(chǎn)能的同時(shí)，還采取了一系列限制產(chǎn)能擴(kuò)張和控制煤炭產(chǎn)量的措施。2014年7月14日，國(guó)家發(fā)改委召開(kāi)煤炭行業(yè)脫困工作第一次聯(lián)席會(huì)議，確定了7項(xiàng)具體措施：一是建立聯(lián)席會(huì)議制度；二是督促各地抓好已發(fā)文件的落實(shí)；三是嚴(yán)格煤礦產(chǎn)能管理；四是加強(qiáng)煤礦產(chǎn)能社會(huì)監(jiān)督；五是建立健全煤炭企業(yè)誠(chéng)信記錄；六是對(duì)違法違規(guī)煤礦實(shí)行聯(lián)合懲戒；七是加強(qiáng)進(jìn)出口調(diào)節(jié)。8月15日，國(guó)家發(fā)改委下發(fā)了《關(guān)于遏制煤礦超能力生產(chǎn)規(guī)范企業(yè)生產(chǎn)行為的通知》，遏制煤礦超能力生產(chǎn)，制止未核準(zhǔn)先生產(chǎn)、未取證生產(chǎn)行為。所有未經(jīng)核準(zhǔn)但已建成并組織生產(chǎn)的煤礦，一律停產(chǎn)；所有未取得采礦許可證和安全生產(chǎn)許可證的煤礦，不得投入生產(chǎn)。8月底，國(guó)家發(fā)改委召集包括五大發(fā)電集團(tuán)、神華集團(tuán)在內(nèi)的大型燃煤發(fā)電企業(yè)負(fù)責(zé)人開(kāi)會(huì)，部署行業(yè)幫困措施：要求煤炭行業(yè)2014年下半年壓縮產(chǎn)量2億噸；關(guān)閉一定數(shù)量煤礦；取消對(duì)神華、中煤兩大央企主營(yíng)業(yè)務(wù)收入指標(biāo)考核；對(duì)于超能力生產(chǎn)煤炭的企業(yè)設(shè)立黑名單，并和項(xiàng)目審批、融資貸款掛鉤；將嚴(yán)控煤炭進(jìn)口，擬對(duì)除褐煤之外的進(jìn)口煤征收進(jìn)口關(guān)稅等。隨后，神華集團(tuán)宣布2014年限產(chǎn)5000萬(wàn)噸，減銷6000萬(wàn)噸，營(yíng)業(yè)收入下調(diào)10.4%。緊接著，中煤集團(tuán)也宣布2014年下半年將減產(chǎn)2000萬(wàn)噸。此后，同煤集團(tuán)也跟進(jìn)宣布，下半年煤炭產(chǎn)量和銷量分別下降1000萬(wàn)噸以上。限產(chǎn)減銷”是2014年下半年煤炭行業(yè)的重點(diǎn)工作，大面積限產(chǎn)減銷使市場(chǎng)行情出現(xiàn)一定好轉(zhuǎn)。為進(jìn)一步促進(jìn)煤炭供求關(guān)系的調(diào)整，化解產(chǎn)能過(guò)剩，根據(jù)國(guó)家發(fā)改委牽頭召開(kāi)的第22次煤炭行業(yè)脫困聯(lián)席會(huì)，2015年將主要做以下四方面的工作：一是嚴(yán)格治理違法違規(guī)煤礦建設(shè)生產(chǎn)情況，二是嚴(yán)格治理煤礦不安全生產(chǎn)行為，三是嚴(yán)格治理煤礦超能力生產(chǎn)，四是嚴(yán)格治理劣質(zhì)煤的生產(chǎn)和消費(fèi)。

（三）深化經(jīng)濟(jì)體制改革，加快轉(zhuǎn)變政府職能

目前，全球能源的生產(chǎn)和消費(fèi)方式正發(fā)生巨大改變，綠色能源革命將把人類帶進(jìn)清潔、低碳的新能源時(shí)代，順應(yīng)這一潮流，構(gòu)建清潔、高效、安全、可持續(xù)的現(xiàn)代能源體系是我國(guó)未來(lái)幾年能源發(fā)展的目標(biāo)。但是從我國(guó)的資源稟賦和發(fā)展階段來(lái)看，煤炭在我國(guó)能源結(jié)構(gòu)中的主導(dǎo)地位短期不會(huì)改變，因此，化解煤炭產(chǎn)能過(guò)剩的根本途徑是加快煤炭產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，實(shí)施“互聯(lián)網(wǎng)+”行動(dòng)計(jì)劃，推動(dòng)煤炭產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)革命和消費(fèi)革命，引導(dǎo)煤炭企業(yè)向安全高效生產(chǎn)、清潔高效使用方向發(fā)展。在這個(gè)過(guò)程中，必須充分發(fā)揮市場(chǎng)的作用。所以，立足于國(guó)情，逐漸消解計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期遺留下來(lái)的不合適宜的舊職能，建立有利于煤炭行業(yè)科學(xué)發(fā)展的管理體制，已成為解決煤炭產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題的重要環(huán)節(jié)。

2013年10月6日，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于化解產(chǎn)能?chē)?yán)重過(guò)剩矛盾的指導(dǎo)意見(jiàn)》，在“總體要求”中用了3個(gè)“著力”，即“著力加強(qiáng)宏觀調(diào)控和市場(chǎng)監(jiān)管”、“著力發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用”、“著力創(chuàng)新體制機(jī)制，加快政府職能轉(zhuǎn)變，建立化解產(chǎn)能?chē)?yán)重過(guò)剩矛盾的長(zhǎng)效機(jī)制，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，”3個(gè)“著力”強(qiáng)調(diào)了加快轉(zhuǎn)變政府職能、充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在化解產(chǎn)能過(guò)剩矛盾中的重要性。此《意見(jiàn)》除了適用于鋼鐵、水泥等行業(yè)外，同時(shí)指導(dǎo)其他產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)的化解工作。針對(duì)目前煤炭行業(yè)出現(xiàn)的結(jié)構(gòu)性產(chǎn)能過(guò)剩、價(jià)格下跌、企業(yè)虧損等問(wèn)題，根據(jù)《關(guān)于化解產(chǎn)能?chē)?yán)重過(guò)剩矛盾的指導(dǎo)意見(jiàn)》要求，2013年11月18日，國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于促進(jìn)煤炭行業(yè)平穩(wěn)運(yùn)行的意見(jiàn)》，提出了“堅(jiān)決遏制煤炭產(chǎn)量無(wú)序增長(zhǎng)”、“切實(shí)減輕煤炭企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)”、“加強(qiáng)煤炭進(jìn)出口環(huán)節(jié)管理”、“提高煤炭企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)水平”、“營(yíng)造煤炭企業(yè)良好發(fā)展環(huán)境”等5方面的措施。經(jīng)過(guò)一年多的改革，取得一定的成效。如取消了電煤價(jià)格雙軌制；煤炭資源稅由從量計(jì)征改革為從價(jià)計(jì)征，清費(fèi)立稅。支持企業(yè)加快分離辦社會(huì)職能，切實(shí)減輕煤企負(fù)擔(dān)；取消對(duì)煤企發(fā)展建設(shè)規(guī)劃和專項(xiàng)發(fā)展建設(shè)規(guī)劃的審批；取消煤炭生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)許可證；調(diào)整煤炭進(jìn)出口關(guān)稅，按照不同煤種由零關(guān)稅提高到3% - 6%。安全、衛(wèi)生、環(huán)保項(xiàng)目不合格的煤炭禁止進(jìn)口；出臺(tái)了《商品煤質(zhì)量暫行管理辦法》、《關(guān)于調(diào)控煤炭產(chǎn)量?jī)?yōu)化產(chǎn)業(yè)布局的指導(dǎo)意見(jiàn)》、《工業(yè)領(lǐng)域煤炭清潔高效利用計(jì)劃》、《關(guān)于煤炭工業(yè)科學(xué)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》、《煤炭清潔高效利用行動(dòng)計(jì)劃（2015- 2020）》等文件，引導(dǎo)煤炭產(chǎn)業(yè)向節(jié)能、清潔、安全的方向發(fā)展；鼓勵(lì)民間資本參與能源等重點(diǎn)項(xiàng)目，發(fā)展混合所有制；取消礦長(zhǎng)資格證；等等。

實(shí)踐證明，黨和政府出臺(tái)的應(yīng)對(duì)煤炭產(chǎn)能過(guò)剩、破解企業(yè)困境的政策措施，對(duì)于緩解煤炭企業(yè)困難，抑制煤炭產(chǎn)能過(guò)剩，加快煤企的市場(chǎng)化改革，增強(qiáng)企業(yè)創(chuàng)新活力，引導(dǎo)煤炭企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，是利大于弊的。6月份以來(lái)，國(guó)有煤炭企業(yè)實(shí)現(xiàn)了扭虧為盈，煤炭行業(yè)實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)6.2億元。同時(shí)，上述措施也為進(jìn)一步化解煤炭行業(yè)的產(chǎn)能過(guò)剩積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。但是，應(yīng)該看到，化解產(chǎn)能過(guò)剩是一個(gè)涉及面很寬、影響很深的問(wèn)題，如下崗人員的再就業(yè)問(wèn)題、資金問(wèn)題、技術(shù)問(wèn)題、各級(jí)政府的財(cái)政收入問(wèn)題、經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)程問(wèn)題，等等。而這輪以“重化工業(yè)”為主的產(chǎn)能過(guò)剩，又具有資本規(guī)模大、投資時(shí)間長(zhǎng)、產(chǎn)業(yè)鏈條長(zhǎng)等特點(diǎn)，煤企的退出或轉(zhuǎn)型升級(jí)都不是一蹴而就的事情。因此，上述因素決定了煤炭產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩的化解將是一個(gè)長(zhǎng)期艱巨的過(guò)程。