鄒 鷹

基層民政標準化建設策略淺析

鄒 鷹

民政標準化是對民政服務的生產、傳遞、落實等重要環(huán)節(jié)具體細化和量化的過程，是民政部門社會治理能力現代化的具體戰(zhàn)略，其目標是讓民政效能在民政部門與民政對象之間變得可以“測量”，從而構建科學的民政服務。自2011年7月《全國民政標準化“十二五”發(fā)展規(guī)劃》正式發(fā)布以來，我國民政標準化建設步伐日益加快，在國家層面先后出臺了福利機構基本規(guī)范、孤兒養(yǎng)育、社區(qū)公共服務、精神衛(wèi)生福利機構服務、養(yǎng)老服務、基層最低生活保障規(guī)范化建設、志愿服務信息化、公墓服務、社會工作倫理等標準化文件。各省、自治區(qū)、直轄市根據民政部民政標準的精神，也陸續(xù)出臺了民政工作地方性規(guī)范。為提升民政服務效能、促進民政工作從傳統(tǒng)向現代轉型，打下堅實的基礎。

基層民政部門承載著傳遞、落實民政標準化建設的重任，是民政社會政策到達民政對象的“最后一公里”。民政標準化能否實現，基層民政部門發(fā)揮著關鍵作用。但由于傳統(tǒng)民政管理的慣性，不管是從工作理念上講，還是從技術方法上看，基層民政部門標準化建設都存在著認識不到位、推動力不夠、緊迫感不強、落實不到位等問題。針對這些問題，基層民政標準化建設應在如下三方面下功夫。

一、夯實民政標準化基礎：科學掌握民政對象的真實需求

民政對象需求是指在黨和政府的社會政策規(guī)定范圍內，民政部門所服務的弱能人群的基本需要與訴求。長期以來，民政部門更多的是注重民政對象存在的問題，而解決問題時又是從滿足需求開始，在一定程度上將問題等同于需求。民政標準化過程，就是對民政服務對象的需求進一步有效細分。因此，掌握民政對象的需求，就為民政標準化打下了基礎，也為建設科學民政開辟了正確道路。

（一）測量民政對象需求。我國民政部門對貧困的認定已經形成了較為成熟的方法，并在此基礎上有許多創(chuàng)新。而本文所強調的需求更側重人們在貧困狀態(tài)下的各種行為表現，可能是物質性的，也可能是精神性的。這與民政標準化建設所強調的回應民政對象多元化需求的精神是相一致的。在測量民政對象需求的過程中，可以利用專業(yè)測量、社會測量和業(yè)內測量等三種方法。專業(yè)測量是指利用民政系統(tǒng)內的專業(yè)力量以及委托社會專業(yè)力量對民政對象的需求進行測量，強調測量過程的科學性和測量結果的權威性。社會測量反映的是一種社會對貧困需求現象的認可彈性，可以通過社會公眾對本地貧困戶的評議方式，但這只能作為參考，因為在不同地區(qū)對貧困需求有不同的理解。如，廣東省深圳市對貧困需求的社會指向與甘肅省農村可能有較大差異，因為不僅經濟社會條件發(fā)生了變化，而且人的需求層次可能發(fā)生了變化。業(yè)內測量指的是民政部門根據以往的習慣對貧困需求簡約的評定辦法。在長期的民政實踐中，民政部門形成了較為實用的衡量民政需求的工作方法，主要是依據經驗與本性的尺度。這些辦法才可發(fā)揮作用，結合專業(yè)測量與社會測量，準確而深入地發(fā)現民政各個領域的需求。

（二）確定民政對象的有效需求。僅測量了民政對象需求是不夠的，更重要的是要確定民政對象的有效需求，因為民政標準化建設的目標就是要滿足民政對象的有效需求。而民政對象的有效需求又有顯性需求、隱性需求之分。顯性需求可以是剛性的，亦可是彈性的。就滿足剛性需求的主體來說，可以分為全部需要政府救助的，政府與民政對象共同解決的，其他社會力量與民政對象共同解決的，親戚、家人與民政對象共同解決的。就彈性需求來說，需要清楚民政對象通過自身努力可以解決的程度是多少、暫緩性需求會轉換為剛性需求的可能有多大。特別是對于隱性需求的鑒別，不僅是為妥善解決民政對象的問題打下積極基礎，而且更重要的是發(fā)現、預防民政對象存在的問題，使民政對象的問題解決在萌芽狀態(tài)。

（三）監(jiān)測民政對象需求的變化。在一定時期內，貧困線作為民政標準化的重要指標是靜止的，但民政對象的需求是動態(tài)的。從一定意義上講，民政對象需求動態(tài)變化對民政標準化才是最重要的。因此，監(jiān)測民政對象需求的變化成為民政標準化建設的一項重要內容。

監(jiān)測民政對象需求有如下路徑：一是從社會政策整體變遷來關注民政對象需求變化。如，政府購買社會服務政策出臺后，民政服務提供主體發(fā)生了變化，其標準也將發(fā)生變化。二是從區(qū)域突發(fā)事件中關注民政對象需求變化。如，自然災害或者其他重大事故發(fā)生時，民政對象的需求受到了哪些影響。三是從個體事件中關注民政對象需求變化。從本質上來說，監(jiān)測是對民政對象問題的一種前置性介入，是主動的、積極的過程，可以達到預防社會問題的目的。因此，民政干部不僅要監(jiān)測民政對象的物質需求，還要關注他們的精神需求變化。

二、明確民政標準化目標：發(fā)掘和尊重民政對象的價值

民政標準化建設的最重要目標是促進民政對象的完善與發(fā)展。因此，在推進基層民政標準化建設過程中，要通過發(fā)掘民政對象的自身的價值，提升其社會功能。

（一）強化民政對象的復元能力。民政標準化不僅將民政服務細化，而且還從民政對象的心理、生理、社會系統(tǒng)去發(fā)展個性化需求。追求人的全面發(fā)展的現代民政從優(yōu)勢視角強調了民政對象內在的復元力。所謂復元能力，指的是民政對象通過發(fā)現自己和探索世界，發(fā)現自己的優(yōu)點和世界的資源，善于運用建設和成就自己與世界的能力。這種復元力強調的是民政對象運用自身內生力量作自我改變。民政工作者僅是一種倡導、引向的角色，只有尊重民政對象的價值，才能發(fā)現民政對象的價值。通過基層民政工作者引領民政對象將自身的信心、力量融入到民政救助的過程中，在保障發(fā)揮民政政策效能的同時，不斷激發(fā)民政對象的潛能，從而使民政對象借助國家政策的救助力量，結合自身能力的改變，徹底擺脫困境。

（二）強化民政對象自身的發(fā)展責任。加強民政標準化建設，僅靠民政工作者的單向傳遞是遠遠不夠的，喚醒民政對象的責任更重要。要讓民政對象意識到擺脫困境主要靠自身來完成，政府僅是一種輔助的作用。民政工作者要強化主動救助的工作理念，以“助人者”而不是“救人者”的姿態(tài)出現在工作中。助人更強調民政工作者與民政對象之間的平等、伙伴、同行者的關系；從目標上來看，更注重民政對象自我的成長能量和能力的提升。在這個過程，民政工作者要給民政對象以信心和希望，強化他們在困境中自我完善、自我發(fā)展的責任。

三、發(fā)揮民政標準化作用：改進民政工作方法與技術

民政工作是做人的工作。隨著社會的發(fā)展，人的需求也在不斷發(fā)生變化，呈現多元化和差別化。民政標準化建設就是從發(fā)展的角度回應這一社會趨勢。以民政標準化建設推動傳統(tǒng)民政工作方法改變，勢在必行。

（一）將社會工作專業(yè)方法嵌入民政服務之中。民政標準化建設要求民政服務傳遞過程具有較高的科學性。現代社會工作基本理論強調服務對象的“人在情境中”，即某個人出現的問題，不完全是由其自身的原因造成的，而是還存在社會環(huán)境的壓力、宏觀政策調整等外在因素。基于此，形成和發(fā)展了個案、小組、社區(qū)等專業(yè)助人方法，采取適切于提升人的社會功能的個別化措施，滿足人的個性化的發(fā)展需要。因此，應在民政服務中嵌入社會工作專業(yè)方法。第一，現有的民政前線工作者要系統(tǒng)學習社會工作的理論與方法，運用專業(yè)理論、方法解決民政對象存在的問題與矛盾。在吸收這一外來理論過程中，注重與本土優(yōu)秀民政經驗的融合。第二，整合現有體制內的民政崗位，吸納社會工作專業(yè)人才，使民政服務機構的主體崗位逐步“社工化”。

（二）對民政服務項目進行評估。民政標準化建設要求每一項民政服務有較高的質量，實現這一目標就要對民政服務項目進行評估。評估的價值在于讓人們對社會服務實施過程和結果了解得更清楚，并發(fā)現問題，及時調整服務方案。民政服務項目的評估內容有：服務需求是否清晰，服務過程是否科學，服務技術是否專業(yè)，服務效果是否符合預期，服務項目是否得到服務對象的認同，服務項目是否在社會中有良好的反映等。評估主體可以是民政部門的專業(yè)機構，也可聘請第三方專業(yè)機構。在評估過程中，可以邀請相關社區(qū)居民、民政對象參與。

（三）讓民政服務實施過程主動接受社會監(jiān)督。民政標準化建設讓每一項民政工作更具操作性和具體化，也便于社會各界監(jiān)督。標準化之后的民政服務層次更為清晰，業(yè)外人士看得更明白。基于此，在實施民政服務的過程中，民政干部要將民政服務項目的目標群體、基本理念、具體內容和達到的目的等向社會公開，充分聽取社會各界人士對該項目的反映和訴求，虛心問計于廣大群眾和民政對象，并及時收集意見。對于社會意見，基層民政部門要深入研究，廣泛吸收。項目結束后，基層民政部門要及時將結果在本地媒體上公布，聽取各方看法，特別是民政服務實施人員應面對面地深入到社區(qū)，聽取相關社會公眾的意見和受益民政對象的反應?；鶎用裾块T要將社會評價的內容，作為總結實施該項民政服務是否成功的重要參考，真正將民政服務實施在“社會滿意”的意域內。

（作者單位：江西省民政學校）