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        地方性法規(guī)與政府規(guī)章的權(quán)限界分*

        2015-01-30 00:38:17劉松山
        中國法律評(píng)論 2015年4期
        關(guān)鍵詞:立法法規(guī)章事項(xiàng)

        劉松山

        地方性法規(guī)與政府規(guī)章的權(quán)限界分*

        劉松山**

        如何科學(xué)界分地方性法規(guī)與政府規(guī)章的權(quán)限,是理論和實(shí)踐中長期以來未能解決的問題。新修改的立法法在這方面作了一些探索,但仍未能科學(xué)理順兩者之間的界限。應(yīng)當(dāng)以推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化為指導(dǎo)思想,劃分法規(guī)與規(guī)章的權(quán)限,并確立一系列劃分的原則。在大體劃分兩者權(quán)限的基礎(chǔ)上,也應(yīng)當(dāng)看到,法規(guī)與規(guī)章存在一些共享事項(xiàng),也存在一些互不染指的事項(xiàng)。劃分法規(guī)與規(guī)章的權(quán)限時(shí),還有必要對(duì)一些傳統(tǒng)的認(rèn)識(shí)偏頗展開新的思考。

        地方性法規(guī) 政府規(guī)章 權(quán)限 基本原則 大體界分 共享事項(xiàng)互不染指

        我國是一個(gè)單一制大國,實(shí)行人民代表大會(huì)制度這一根本政治制度。在這個(gè)背景下,為充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性,憲法和地方組織法、新修改的立法法等法律賦予了設(shè)區(qū)的市以上的地方人大及其常委會(huì)制定地方性法規(guī)的職權(quán),以及同級(jí)地方政府制定規(guī)章的職權(quán)。三十多年來,隨著改革開放的不斷深化,經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入快速轉(zhuǎn)型期,地方立法需求急速增大。為適應(yīng)這一需求,有立法權(quán)的地方人大及其常委會(huì)和地方政府,制定了大量法規(guī)規(guī)章,對(duì)科學(xué)有效地實(shí)行地方治理、完善社會(huì)主義法律體系發(fā)揮了重要作用。但是,在法規(guī)規(guī)章的制定過程中,各地方遇到的一個(gè)突出問題是,如何科學(xué)地界分兩者之間的權(quán)限。

        地方性法規(guī)與政府規(guī)章的權(quán)限劃分,不僅是實(shí)踐問題,更是重要的理論問題。但是,長期以來,在立法理論中對(duì)這一問題展開研究的成果相當(dāng)少見。目前為止,只有河北省人大常委會(huì)研究室寫了一篇相關(guān)研究文章,1河北省人大常委會(huì)研究室:《地方性法規(guī)與政府規(guī)章立法權(quán)限研究》,載《人大研究》2007年第3期。其他尚未有對(duì)這一問題進(jìn)行專門研究的成果發(fā)表。理論研究的不充分直接影響了實(shí)踐中對(duì)這一問題的認(rèn)知與解決。這次立法法修改中,各方面又提出如何劃分法規(guī)與規(guī)章的權(quán)限問題,但仍沒有得到妥善解決。所以,研究這一問題,具有重要意義。

        一、立法的演進(jìn)與問題

        如何界分地方性法規(guī)與規(guī)章的權(quán)限,國家立法經(jīng)過了一個(gè)發(fā)展變化的過程。

        (一)憲法、地方組織法和2000年立法法的規(guī)定

        賦予地方立法權(quán)始于1979年的地方組織法。制定這部法律時(shí),按照彭真的說明,是“根據(jù)中共中央和毛澤東同志多次強(qiáng)調(diào)要擴(kuò)大地方權(quán)力,發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性的思想”,才賦予了省級(jí)人大及其常委會(huì)制定地方性法規(guī)的職權(quán)。2彭真:《論新時(shí)期的社會(huì)主義民主法制建設(shè)》,中央文獻(xiàn)出版社1997年版,第4頁。1982年,全國人大修改地方組織法時(shí),省級(jí)政府、省會(huì)市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的政府也獲得了規(guī)章的制定權(quán)。1986年修改的地方組織法,賦予了省會(huì)市和較大市人大及其常委會(huì)制定地方性法規(guī)并報(bào)省、自治區(qū)人大常委會(huì)批準(zhǔn)的職權(quán)。但那一時(shí)期,賦予地方制定地方性法規(guī)與政府規(guī)章的職權(quán),還只是發(fā)揮地方主動(dòng)性和積極性的一個(gè)探索性改革措施,對(duì)于如何具體劃分兩者之間的權(quán)限,尚缺乏必要的經(jīng)驗(yàn),因此,立法未能予以明細(xì)化。此后,地方組織法雖然又經(jīng)修改,但也一直未能解決這一問題。

        按照現(xiàn)行地方組織法的規(guī)定,有立法權(quán)的地方人大及其常委會(huì)在立法方面的職權(quán)是,在不同憲法、法律、行政法規(guī)“相抵觸”的前提下,可以制定和頒布地方性法規(guī),而同級(jí)人民政府可以“根據(jù)”法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī),制定規(guī)章。據(jù)此,有的觀點(diǎn)將法規(guī)的制定原則稱為“不抵觸”,將規(guī)章的制定原則稱為“根據(jù)”,也即制定法規(guī)具有較強(qiáng)的主動(dòng)性,制定規(guī)章的主動(dòng)性相對(duì)較弱。但是,這個(gè)“不抵觸”和“根據(jù)”以及所謂主動(dòng)性的強(qiáng)弱,并不能揭示出兩者之間的具體權(quán)限。與此同時(shí),地方組織法還規(guī)定,地方人民政府有“執(zhí)行本級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的決議,以及上級(jí)國家行政機(jī)關(guān)的決定和命令,規(guī)定行政措施,發(fā)布決定和命令”的職權(quán)。這個(gè)規(guī)定也沒有明確規(guī)章的具體權(quán)限??傊?,地方組織法的這些規(guī)定,使人很難準(zhǔn)確地把握哪些事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)制定法規(guī),哪些事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)制定規(guī)章。

        2000年全國人大會(huì)議通過的立法法,對(duì)立法權(quán)限作了專門劃分,其中也涉及地方性法規(guī)和政

        府規(guī)章的權(quán)限界分。按照《立法法》第64條的規(guī)定,可以由地方性法規(guī)作出規(guī)定的事項(xiàng)包括兩類:一是,為執(zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定,需要根據(jù)本行政區(qū)域的實(shí)際情況作具體規(guī)定的事項(xiàng);二是,屬于地方性事務(wù)需要制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)。此外,除去全國人大及其常委會(huì)的專屬立法權(quán),其他事項(xiàng)國家尚未制定法律或者行政法規(guī)的,地方根據(jù)具體情況和實(shí)際需要,可以先制定法規(guī),但在法律或者行政法規(guī)生效后,地方性法規(guī)同法律或者行政法規(guī)相抵觸的規(guī)定無效。按照2000年《立法法》第73條的規(guī)定,可以由地方政府規(guī)章予以規(guī)定的事項(xiàng)也包括兩類:一是,為執(zhí)行法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的規(guī)定需要制定規(guī)章的事項(xiàng);二是,屬于本行政區(qū)域的具體行政管理事項(xiàng)。

        從立法法的上述規(guī)定看,地方性法規(guī)與政府規(guī)章在規(guī)定的事項(xiàng)方面,顯然有較大區(qū)別。但是,在具體實(shí)踐中,如何準(zhǔn)確地區(qū)分和把握這種區(qū)別,實(shí)非易事。比如,為執(zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定,既可以制定地方性法規(guī),也可以制定政府規(guī)章,如果法律、行政法規(guī)明確規(guī)定了哪些事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)制定法規(guī),哪些事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)制定規(guī)章,就好辦;但如果沒有明確的規(guī)定,究竟什么樣的事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)制定法規(guī),什么樣的事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)制定規(guī)章,就不易把握了。比如,“屬于地方性事務(wù)”的事項(xiàng),應(yīng)當(dāng)制定法規(guī),屬于“具體行政管理事項(xiàng)”的,則應(yīng)當(dāng)制定規(guī)章;但是,什么叫地方性事務(wù)?具體行政管理事項(xiàng)與地方性事務(wù)有什么區(qū)別?又不是很好把握的問題。再比如,在專屬立法權(quán)之外尚未制定法律、行政法規(guī)的事項(xiàng),可以先制定地方性法規(guī);但是,這些事項(xiàng)與地方組織法規(guī)定的政府“具體行政管理事項(xiàng)”有沒有重合,又如何進(jìn)行具體的區(qū)分呢?這也是很不易把握的問題。總體上看,立法法雖然對(duì)地方性法規(guī)與政府規(guī)章的權(quán)限作了劃分,但這個(gè)劃分仍然存在模糊不清、不易把握的缺陷。

        (二)幾部重要法律的專門規(guī)定

        立法法關(guān)于地方性法規(guī)與政府規(guī)章權(quán)限的規(guī)定,是普遍性的規(guī)定,但各個(gè)門類的立法是豐富復(fù)雜的,關(guān)于地方性法規(guī)與政府規(guī)章權(quán)限的區(qū)分,在不少法律中都有專門規(guī)定。其中,比較典型的有以下三部法律:

        一是行政處罰法。1996年制定的行政處罰法在規(guī)定行政處罰的設(shè)定權(quán)限時(shí),對(duì)地方性法規(guī)與政府規(guī)章的設(shè)定權(quán)作了明確區(qū)分,即地方性法規(guī)可以設(shè)定除限制人身自由、吊銷企業(yè)營業(yè)執(zhí)照以外的行政處罰,但政府規(guī)章只能在法律、法規(guī)規(guī)定的行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)作出具體規(guī)定,尚未制定法律、法規(guī)的,政府規(guī)章只能對(duì)違反行政管理秩序的行為,設(shè)定警告或者一定數(shù)量罰款的行政處罰。由此可見,按照行政處罰法的規(guī)定,在行政處罰的設(shè)定權(quán)方面,地方性法規(guī)的權(quán)限要大于政府規(guī)章。

        二是行政許可法。按照這部法律的規(guī)定,對(duì)于一定范圍內(nèi)的事項(xiàng),尚未制定法律、行政法規(guī)的,地方性法規(guī)可以設(shè)定許可;尚未制定法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)的,因行政管理的需要,確需立即實(shí)施許可的,省一級(jí)政府規(guī)章可以設(shè)定臨時(shí)性許可。但臨時(shí)性許可實(shí)施滿一年需要繼續(xù)實(shí)施的,應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)本級(jí)人大及其常委會(huì)制定地方性法規(guī)。這部法律還規(guī)定,地方性法規(guī)可以在法律、行政法規(guī)設(shè)定的許可事項(xiàng)范圍內(nèi),對(duì)實(shí)施該行政許可作出具體規(guī)定;規(guī)章可以在上位法設(shè)定的行政許可事項(xiàng)范圍內(nèi),對(duì)實(shí)施該行政許可作出具體規(guī)定。由此可見,在行政許可的設(shè)定權(quán)方面,地方性法規(guī)的權(quán)限也要大于政府規(guī)章的權(quán)限,而較大市一級(jí)政府規(guī)章則沒有許可設(shè)定權(quán)。

        三是行政強(qiáng)制法。這部法律規(guī)定,尚未制定法律、行政法規(guī),且屬于地方性事務(wù)的,地方性法規(guī)可以就查封場所、設(shè)施或者財(cái)物以及扣押財(cái)物的事項(xiàng),設(shè)定行政強(qiáng)制措施。與此同時(shí),這部法律明確規(guī)定,法律、法規(guī)以外的其他規(guī)范性文件不得設(shè)定行政強(qiáng)制措施。由此可見,在行政強(qiáng)制措施的設(shè)定方面,地方性法規(guī)有較小的空間,而政府規(guī)章則根本沒有這一權(quán)力。

        總結(jié)以上三部法律的規(guī)定可以發(fā)現(xiàn),行政處罰、行政許可、行政強(qiáng)制都是涉及減損公民、法人和其他組織權(quán)利以及增加其義務(wù)的重要事項(xiàng)。

        對(duì)于這類事項(xiàng),全國人大及其常委會(huì)以專門法律對(duì)法規(guī)與規(guī)章的權(quán)限作了明確界分,其基本的價(jià)值取向是,將涉及減損行政相對(duì)人權(quán)利或者增加其義務(wù)的設(shè)定權(quán),主要交給地方性法規(guī),而對(duì)規(guī)章則進(jìn)行了嚴(yán)格限制,初衷顯然是為了保護(hù)行政相對(duì)人的權(quán)利。

        應(yīng)當(dāng)說,上述三部法律中的行政處罰、行政許可和行政強(qiáng)制,是日常行政管理活動(dòng)中對(duì)相對(duì)人權(quán)利造成不利影響的最常見的三種行政行為。此外,不可避免地還有一些行政行為可能減損行政相對(duì)人權(quán)利或者增加其義務(wù)。對(duì)于這些行政行為的立法,如何界分法規(guī)與規(guī)章的權(quán)限,有的法律作出了明確規(guī)定,有的則沒有明確規(guī)定,在實(shí)踐中就容易出現(xiàn)兩者權(quán)限不清的情況,特別是可能出現(xiàn)規(guī)章不適當(dāng)?shù)販p損相對(duì)人權(quán)利、增加其義務(wù)的情況。這個(gè)問題在新修改的立法法中解決了。

        (三)立法法修改后的進(jìn)展與未解問題

        2014年,全國人大常委會(huì)啟動(dòng)了立法法的修改工作,8月31日,由全國人大常委會(huì)向社會(huì)公布征求意見的立法法修正案草案,并沒有對(duì)地方性法規(guī)和政府規(guī)章的權(quán)限進(jìn)行修改和細(xì)化的內(nèi)容。但這個(gè)草案卻對(duì)國務(wù)院部門規(guī)章的權(quán)限作了修改細(xì)化,明確規(guī)定:“沒有法律、行政法規(guī)依據(jù),部門規(guī)章不得創(chuàng)設(shè)限制或者剝奪公民、法人和其他組織權(quán)利的規(guī)范,或者增加公民、法人和其他組織義務(wù)的規(guī)范,不得增加本部門的權(quán)力、減少本部門的法定職責(zé)”。3參見中國人大網(wǎng),2014年8月31日,立法法修正案(草案)征求意見稿。由草案的這個(gè)規(guī)定可以推理出,地方政府規(guī)章在權(quán)限上與國務(wù)院部門規(guī)章存在重要區(qū)別,因?yàn)閷?duì)部門規(guī)章的這些限制性規(guī)定,并沒有適用于地方政府規(guī)章。但是,與國務(wù)院的部門規(guī)章相比,地方政府規(guī)章的權(quán)限究竟應(yīng)當(dāng)寬延到哪里?它與地方性法規(guī)的邊界又在哪里呢?修改草案并沒有回答這兩個(gè)問題。

        而到了2014年12月,全國人大法律委員會(huì)根據(jù)十八屆四中全會(huì)決定的精神,經(jīng)過研究,在立法法修正案草案中,對(duì)地方政府規(guī)章的權(quán)限,也作了進(jìn)一步規(guī)定,即沒有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)依據(jù),地方政府規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)定。同時(shí)增加規(guī)定,應(yīng)當(dāng)制定地方性法規(guī)但條件尚不成熟的,可以先制定地方政府規(guī)章,規(guī)章實(shí)施滿兩年需要繼續(xù)實(shí)施規(guī)章所規(guī)定的行政措施的,應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)本級(jí)人大或其常委會(huì)制定地方性法規(guī)。4參見中國人大網(wǎng),2014年12月28日,立法法修正案(草案)修改稿。這就使得,地方性法規(guī)與政府規(guī)章的權(quán)限有了進(jìn)一步的界分。

        2015年3月,十二屆全國人大三次會(huì)議通過的修改立法法的決定,在延續(xù)上述全國人大征求意見稿和法律委員會(huì)修改稿的基礎(chǔ)上,對(duì)地方性法規(guī)與政府規(guī)章的權(quán)限作了塵埃落定的規(guī)定。其中,兩項(xiàng)內(nèi)容頗具新意:

        一是,對(duì)設(shè)區(qū)的市、自治州制定法規(guī)和規(guī)章的權(quán)限,作了更明確的規(guī)定,那就是,在這類行政區(qū)劃內(nèi),設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)“可以”對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)作出規(guī)定,而設(shè)區(qū)的市、自治州政府規(guī)章的權(quán)限僅“限于”對(duì)這類事項(xiàng)作出規(guī)定。5參見《中華人民共和國立法法》,法律出版社2015年版,第10頁?!翱梢浴迸c“限于”兩個(gè)不同的用語表明,在設(shè)區(qū)的市,法規(guī)的權(quán)限比規(guī)章的權(quán)限更廣泛。

        二是,應(yīng)當(dāng)制定地方性法規(guī)但條件不成熟的,在行政管理迫切需要的情況下,政府可以制定規(guī)章,但規(guī)章實(shí)施滿兩年需要繼續(xù)實(shí)施的,應(yīng)當(dāng)制定法規(guī)。這表明,法規(guī)與規(guī)章的權(quán)限在特定情形下具有共享空間,但這種共享的空間是有條件的。第一個(gè)條件是,制定規(guī)章是基于行政管理的迫切需要;第二個(gè)條件是,規(guī)章實(shí)施滿兩年后需繼續(xù)實(shí)施的,應(yīng)當(dāng)制定法規(guī)。6同上,第13頁。

        這是修改后的立法法對(duì)地方政府規(guī)章的權(quán)限進(jìn)行的最具體的規(guī)定了。

        分析以上修改內(nèi)容,并結(jié)合原來立法法的規(guī)定,可以發(fā)現(xiàn),修改后的立法法在地方性法規(guī)與政府規(guī)章的權(quán)限界分上,既保留了法規(guī)、規(guī)章權(quán)限的原有規(guī)定,又體現(xiàn)了以下三個(gè)新的精神:

        1.對(duì)涉及減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的事項(xiàng),作了全面規(guī)范,即凡屬此類事項(xiàng)的,地方性法規(guī)有一定的自主立法空間,而政府規(guī)章完全沒有自主立法空間,在有法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)依據(jù)的情況下才能立法。可以說,這是在前述行政處罰法、行政許可法、行政強(qiáng)制法三部法律的基礎(chǔ)上,立法價(jià)值取向的進(jìn)一步提升,堵住了政府規(guī)章擅自設(shè)定減損相對(duì)人權(quán)利、增加其義務(wù)的所有缺口,對(duì)保護(hù)相對(duì)人權(quán)利具有重要積極意義。這個(gè)價(jià)值取向,李建國副委員長在關(guān)于立法法修正(草案)的說明中作了專門解釋,7參見《中華人民共和國立法法》,法律出版社2015年版,第56頁。這也是今后進(jìn)一步理解和界分法規(guī)、規(guī)章權(quán)限的基本指針。

        2.有條件地肯定了地方性法規(guī)與政府規(guī)章在權(quán)限方面的共享空間,即前面所說的制定法規(guī)條件不成熟的,因行政管理迫切需要,可以制定規(guī)章。但是,需要注意的問題是,制定地方性法規(guī)條件不成熟的,是否包括減損行政相對(duì)人權(quán)利或者增加其義務(wù)的事項(xiàng)?并不包括。因?yàn)楦鶕?jù)立法法的新規(guī)定,凡屬此類事項(xiàng),政府沒有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)依據(jù)的,一律不得制定規(guī)章;即使行政管理有迫切需要,沒有法定依據(jù),也不得制定規(guī)章。所以,可以肯定的是,這里的規(guī)章與法規(guī)共享空間,包括兩方面內(nèi)容:一方面,凡屬于減損相對(duì)人權(quán)利或者增加其義務(wù)的事項(xiàng),必須是根據(jù)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的規(guī)定,應(yīng)當(dāng)制定地方性法規(guī)但條件不成熟的,有行政管理的迫切需要,才可以制定規(guī)章,即法規(guī)與規(guī)章的權(quán)限可以共享;另一方面,屬于其他地方性事務(wù)應(yīng)當(dāng)制定法規(guī)但條件不成熟的,因行政管理迫切需要,政府可以制定規(guī)章,法規(guī)與規(guī)章的權(quán)限可以共享。

        3.在除直轄市以外的設(shè)區(qū)的市這一行政區(qū)域內(nèi),法規(guī)與規(guī)章的權(quán)限既受到了限制,又有一定區(qū)別。一方面,在原來的較大市這一級(jí),法規(guī)與規(guī)章的權(quán)限同時(shí)縮小了,立法法新規(guī)定的意圖是,兩者的權(quán)限主要是在城鄉(xiāng)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)和歷史文化保護(hù)三個(gè)方面。另一方面,在原來的較大市和新增加的設(shè)區(qū)的市這一級(jí),法規(guī)的權(quán)限又稍大于規(guī)章的權(quán)限,即法規(guī)“可以”對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)和歷史文化保護(hù)的事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)范;言下之意,這些事項(xiàng)之外的事項(xiàng),法規(guī)必要時(shí)也可以規(guī)范,但規(guī)章的權(quán)限僅“限于”這三類事項(xiàng)。立法法的這個(gè)新內(nèi)容,實(shí)際是把設(shè)區(qū)的市的法規(guī)與規(guī)章的權(quán)限單獨(dú)拿出來,作了特殊規(guī)定,以突出城市管理立法的特殊需要,避免低層級(jí)城市過于繁密的重復(fù)立法以及影響政令統(tǒng)一的立法。

        從以上的這些規(guī)定看,是次立法法修改解決了一部分地方性法規(guī)與政府規(guī)章的界限問題,但有沒有從根本上解決問題呢?恐怕還沒有,在實(shí)踐中,如何全方位地界分法規(guī)規(guī)章的權(quán)限,新立法法并沒有給出明確的答案。

        二、實(shí)踐中存在的問題

        立法上的不清晰,也直接引起了實(shí)踐中的不少問題。地方人大常委會(huì)和同級(jí)政府普遍感到,在具體立法中,哪些事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)制定法規(guī),哪些事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)制定規(guī)章,難以把握和區(qū)分。難以區(qū)分兩者的權(quán)限,又進(jìn)一步導(dǎo)致以下問題:

        (一)片面認(rèn)為法規(guī)位階高,規(guī)章位階低,凡碰到立法,都想制定法規(guī)

        由于權(quán)限不明確,在啟動(dòng)立法時(shí),一些地方政府部門首先不是從法規(guī)和規(guī)章調(diào)整的權(quán)限出發(fā),而是從法的位階和地位出發(fā)考慮問題,認(rèn)為法規(guī)的位階和地位高于規(guī)章,因而傾向于制定法規(guī)而不是規(guī)章。比如,上海市市政府幾年前通過了一個(gè)關(guān)于防治地面沉降的規(guī)章。防治地面沉降是一個(gè)技術(shù)性、專業(yè)性很強(qiáng)的工作,由政府以規(guī)

        章來調(diào)整就夠了,而且這個(gè)規(guī)章也實(shí)施得順利;但后來,有的部門和分管相關(guān)工作的政府負(fù)責(zé)人還是覺得地方性法規(guī)地位高,就啟動(dòng)立法程序,由市人大常委會(huì)制定了一個(gè)地面沉降防治管理的法規(guī)。

        實(shí)踐中,規(guī)章的名稱通常叫“管理辦法”,有的人覺得名稱不好聽,喜歡叫“條例”。例如,上海已經(jīng)制定了《上海市漕河涇新興技術(shù)開發(fā)區(qū)暫行條例》(1990年)、《上海外高橋保稅區(qū)條例》(1996年)等法規(guī),外高橋等有管委會(huì),制定地方性法規(guī)是可以的,但漕河涇開發(fā)區(qū)沒有設(shè)立管委會(huì),只有一個(gè)開發(fā)公司,市人大常委會(huì)曾有不少委員提出,這個(gè)條例的主體內(nèi)容完全是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的產(chǎn)物,絕大多數(shù)內(nèi)容已不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要,建議予以廢除,或者制定一個(gè)規(guī)章來替代。但是,相關(guān)部門及其負(fù)責(zé)人堅(jiān)持要保留這個(gè)條例的“殼子”,因?yàn)樗麄冋J(rèn)為,有條例的名稱在,就表明漕河涇開發(fā)公司具有法律地位。

        (二)影響了規(guī)章在調(diào)整社會(huì)關(guān)系中的權(quán)威性和有效性

        這與上述片面從法的位階出發(fā)看問題密切相關(guān)。由于法規(guī)、規(guī)章的權(quán)限界分不清,一些政府部門在執(zhí)法過程中也片面以地位高低來衡量法規(guī)、規(guī)章,認(rèn)為法規(guī)有權(quán)威,執(zhí)行法規(guī)就認(rèn)真,而規(guī)章的權(quán)威不高,執(zhí)行規(guī)章就不夠認(rèn)真。比如,某市政府制定了一個(gè)促進(jìn)生活垃圾分類減量的規(guī)章,而且將要付諸實(shí)施,但是,市政府有關(guān)職能部門還是希望開展相關(guān)立法的課題研究,為下一步制定法規(guī)做準(zhǔn)備。為什么呢?他們認(rèn)為,這個(gè)規(guī)章是綠化市容部門為主起草,由市政府常務(wù)會(huì)議通過的,權(quán)威性不夠,擔(dān)心有關(guān)政府職能部門在執(zhí)行時(shí)不配合,所以,覺得還是制定一個(gè)法規(guī)才有權(quán)威。

        (三)增加了人為因素干預(yù)立項(xiàng)的可能性

        由于法規(guī)規(guī)章的權(quán)限不明確,在各地就出現(xiàn)了爭著制定法規(guī)的現(xiàn)象,使法規(guī)成為稀缺資源。以上海市人大來說,一年能夠?qū)徸h的法規(guī)數(shù)量就十二三個(gè),但是,希望制定法規(guī)的部門和事項(xiàng)卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過這個(gè)數(shù)字。這種情況在各地方普遍存在。因此,地方為制定法規(guī),在立項(xiàng)上就出現(xiàn)一些值得注意的情況:

        一是,對(duì)于什么事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)制定法規(guī)、什么事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)制定規(guī)章的標(biāo)準(zhǔn)不清楚,善于爭取呼吁的,就容易立項(xiàng)。有句俗語叫“會(huì)哭的孩子有奶吃”,這在地方立法上也有體現(xiàn)。

        二是,在人大、政協(xié)有代表、委員呼吁的,就容易立項(xiàng)。有些社會(huì)關(guān)系涉及的領(lǐng)域,由于在人大、政協(xié)沒有相應(yīng)的代表和委員呼吁,就很難有相關(guān)方面提出制定或修改法規(guī)的立項(xiàng)建議。

        三是,能影響領(lǐng)導(dǎo)的就容易立項(xiàng)。法規(guī)、規(guī)章的標(biāo)準(zhǔn)不清楚,要立法,特別是要制定法規(guī),領(lǐng)導(dǎo)往往有很大的發(fā)言權(quán),這導(dǎo)致誰能影響領(lǐng)導(dǎo),誰的事項(xiàng)就容易立項(xiàng)。這里要特別提出的是,法規(guī)規(guī)章的權(quán)限不明,大大增加了地方黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人干預(yù)立法的隨意性。比如,2012年,國務(wù)院出臺(tái)了《教育督導(dǎo)條例》這個(gè)行政法規(guī),而在此之前,某地方已有了教育督導(dǎo)方面的規(guī)章。而且國務(wù)院的法規(guī)本身就吸收了該規(guī)章的不少經(jīng)驗(yàn),法規(guī)制定后,該地方的規(guī)章與它也并不抵觸。如果要將行政法規(guī)細(xì)化,制定一個(gè)規(guī)章也足夠了。但是,有的政府負(fù)責(zé)人提出,還是要制定法規(guī),在政府法制辦審核時(shí),大家一致反對(duì),甚至覺得連規(guī)章都很勉強(qiáng),如果一定要制定法規(guī),法規(guī)質(zhì)量就不高了,因?yàn)榱⒎▋?nèi)容基本就是就重復(fù)照抄行政法規(guī),也支離破碎。這樣,制定法規(guī)的動(dòng)議才罷休。但是,這種地方領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人干預(yù)立法的現(xiàn)象是很值得注意的。

        (四)容易導(dǎo)致權(quán)力機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的職權(quán)錯(cuò)位

        法規(guī)、規(guī)章的權(quán)限不清,在立法權(quán)限上帶來的消極影響是,容易導(dǎo)致地方權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的職權(quán)錯(cuò)位,將本應(yīng)制定規(guī)章的事項(xiàng)制定法規(guī),將本應(yīng)制定法規(guī)的事項(xiàng)制定規(guī)章。這個(gè)問題各地都不同程度地存在。

        以上海為例,就可找出一些典型實(shí)例。一方面,一些應(yīng)當(dāng)制定規(guī)章的事項(xiàng)制定了法規(guī)。比如,像前文所指出的《上海市地面沉降防治管理?xiàng)l例》這個(gè)法規(guī),就屬于應(yīng)當(dāng)制定規(guī)章的事項(xiàng)。還有,《上海市建筑節(jié)能條例》、《上海市商品包裝物減量若

        干規(guī)定》這兩個(gè)法規(guī),也屬于專業(yè)技術(shù)性、管理性很強(qiáng)的事項(xiàng),應(yīng)當(dāng)制定規(guī)章,結(jié)果制定成了法規(guī)。

        而另一方面,一些應(yīng)當(dāng)制定法規(guī)的事項(xiàng)卻制定了規(guī)章。比如,《上海市非機(jī)動(dòng)車管理辦法》這個(gè)規(guī)章,所調(diào)整的事項(xiàng)涉及相當(dāng)數(shù)量的非機(jī)動(dòng)車使用者的權(quán)利,由政府規(guī)章規(guī)定顯然不合適,應(yīng)當(dāng)由法規(guī)予以規(guī)定。再比如,2014年,上海市政府常務(wù)會(huì)議通過了《上海市醫(yī)患糾紛預(yù)防與調(diào)解辦法》的規(guī)章。這個(gè)規(guī)章所調(diào)整的醫(yī)患糾紛,是當(dāng)前影響社會(huì)穩(wěn)定,妨礙正常醫(yī)療秩序的突出問題,在一定意義上可以說是行政管理的范疇。但是,醫(yī)患糾紛更屬于民事糾紛問題,涉及公民十分重要的權(quán)利義務(wù),對(duì)它的預(yù)防、調(diào)解直至法院審理,與政府的行政管理關(guān)系并不密切,所以,由政府規(guī)章規(guī)定顯然不如由法規(guī)規(guī)定合適。

        (五)不利于人大及其常委會(huì)在地方立法中發(fā)揮主導(dǎo)作用

        黨的十八屆四中全會(huì)提出,要發(fā)揮人大及其常委會(huì)在立法中的主導(dǎo)作用。8參見《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》,載新華網(wǎng),2014年10月29日。如何發(fā)揮人大及其常委會(huì)在立法中的主導(dǎo)作用?對(duì)此,理論和實(shí)踐中尚未展開深入討論。但是,有一點(diǎn)恐怕是明確的,即應(yīng)當(dāng)制定法規(guī)的事項(xiàng),不能制定規(guī)章,這是人大及其常委會(huì)發(fā)揮主導(dǎo)作用的重要體現(xiàn)。什么事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)制定地方性法規(guī),什么事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)制定政府規(guī)章,所反映的不僅是一個(gè)立法權(quán)限劃分的技術(shù)問題,更是一個(gè)地方權(quán)力機(jī)關(guān)能不能在制定地方規(guī)則的活動(dòng)中處于核心地位,發(fā)揮主導(dǎo)作用,以保證地方人民當(dāng)家作主的重要問題。地方性法規(guī)和規(guī)章的權(quán)限不清,使得該由地方人大及其常委會(huì)立法的重大事項(xiàng)不能制定法規(guī),而以規(guī)章的形式出現(xiàn),實(shí)際最終損害的是地方人民通過權(quán)力機(jī)關(guān)行使當(dāng)家作主的權(quán)力。為保證地方人民當(dāng)家作主,地方權(quán)力機(jī)關(guān)就必須在制定規(guī)則這一最重要的地方立法活動(dòng)中處于核心地位,發(fā)揮主導(dǎo)作用,而明確哪些重要事項(xiàng)只能由法規(guī)予以規(guī)范,是保證地方人大及其常委會(huì)在立法活動(dòng)中發(fā)揮主導(dǎo)作用的重要措施。

        (六)容易損害公民權(quán)利,滋生部門保護(hù)

        法規(guī)與規(guī)章的界限不清。這使得本應(yīng)制定法規(guī)的事項(xiàng)由政府以規(guī)章的形式制定;而在規(guī)章制定中,政府就可能加進(jìn)減損公民權(quán)利、增加公民義務(wù)的規(guī)定,特別是以規(guī)章的形式實(shí)現(xiàn)部門利益,強(qiáng)化部門保護(hù)。

        三、劃分地方性法規(guī)與政府規(guī)章權(quán)限的指導(dǎo)思想與基本原則

        科學(xué)劃分地方性法規(guī)與政府規(guī)章的權(quán)限,應(yīng)當(dāng)遵循以下指導(dǎo)思想和基本原則:

        (一)以推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為指導(dǎo)思想

        十八屆三中全會(huì)決定提出:“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度,推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?!?《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》,載人民網(wǎng),2013年11月15日。四中全會(huì)決定進(jìn)一步提出,“同推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)相比,法治建設(shè)還存在許多不適應(yīng)、不符合的問題”,有的法規(guī)“未能全面反映客觀規(guī)律和人民意愿,針對(duì)性、可操作性不強(qiáng),立法工作中部門化傾向、爭權(quán)諉責(zé)現(xiàn)象較為突出”,就是主要表現(xiàn)之一。針對(duì)人大和政府的立法體制,四中全會(huì)決定還提出,要“健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制機(jī)制,發(fā)揮人大及其常委會(huì)在立法工作中的主導(dǎo)作用”,“明確立法權(quán)力邊界,從體制機(jī)制和工作程序上有效防止部門利益和地方保護(hù)主義法律化”。針對(duì)行政機(jī)關(guān)的職權(quán)行使,四中全會(huì)決定還特別提出,“行政機(jī)關(guān)不得法外設(shè)定權(quán)力,沒有法律法規(guī)依據(jù)不得作出減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加其義務(wù)的規(guī)定”。10參見《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》,載新華網(wǎng),2014年10月29日。三中全會(huì)和四中全會(huì)的

        上述一系列表述,對(duì)劃分地方性法規(guī)和政府規(guī)章的權(quán)限,推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化,都具有十分重要的指導(dǎo)意義。

        地方性法規(guī)與政府規(guī)章的權(quán)限界分,看似立法權(quán)限劃分的一個(gè)環(huán)節(jié),實(shí)則是衡量國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。在我國的政治體制和國家結(jié)構(gòu)形式之下,地方權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)是國家治理體系中十分重要的國家機(jī)關(guān)組織,而有權(quán)制定地方性法規(guī)和政府規(guī)章的權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān),在地方國家機(jī)關(guān)體系中更是處于核心地位。所以,如何科學(xué)界分地方性法規(guī)和規(guī)章的權(quán)限,就是如何界分相應(yīng)的權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)在本行政區(qū)域的規(guī)則制定權(quán)。這個(gè)問題處理好了,地方的兩個(gè)重要治理主體就可以權(quán)限明確,各司其職,高效統(tǒng)一地行使職權(quán),不斷推進(jìn)地方治理體系和治理能力的現(xiàn)代化,實(shí)現(xiàn)地方人民當(dāng)家作主。相反,如果在地方性法規(guī)和政府規(guī)章的制定過程中,人大及其常委會(huì)不能發(fā)揮主導(dǎo)作用,法規(guī)和規(guī)章的邊界不清,甚至出現(xiàn)互相爭權(quán)諉責(zé),利用規(guī)章或者法規(guī)實(shí)現(xiàn)部門利益,減損相對(duì)人權(quán)利或者增加相對(duì)人義務(wù)等現(xiàn)象,那么,也就談不上地方國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化了。所以,我們要從貫徹落實(shí)十八屆三中全會(huì)、四中全會(huì)精神,推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度,來認(rèn)識(shí)劃分地方性法規(guī)和政府規(guī)章權(quán)限的重要意義。

        (二)劃分法規(guī)規(guī)章權(quán)限的基本原則

        本文認(rèn)為,劃分地方性法規(guī)與政府規(guī)章的權(quán)限,大體應(yīng)當(dāng)遵循以下基本原則:

        1.有利于人大及其常委會(huì)統(tǒng)一行使國家權(quán)力原則

        我國實(shí)行人民代表大會(huì)制度的政治體制,在這個(gè)體制下,人民代表大會(huì)在國家機(jī)關(guān)體系中處于核心地位,統(tǒng)一行使國家權(quán)力。按照這個(gè)體制,處理人大及其常委會(huì)與政府的關(guān)系時(shí),必須以有利于人大及其常委會(huì)統(tǒng)一行使國家權(quán)力為基本原則。據(jù)此,在界分地方性法規(guī)與政府規(guī)章的權(quán)限時(shí),也必須以有利于地方人大及其常委會(huì)統(tǒng)一行使國家權(quán)力為基本原則。

        2.符合法定職權(quán)原則

        界分地方性法規(guī)和政府規(guī)章的權(quán)限,應(yīng)當(dāng)符合憲法、法律和行政法規(guī)等上位法關(guān)于權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)職權(quán)的規(guī)定。這些規(guī)定可分為四個(gè)層面:一是,憲法和地方組織法等法律對(duì)地方人大及其常委會(huì)與政府的普遍性職權(quán)作了較明確的劃分,地方人大及其常委會(huì)制定地方性法規(guī),地方人民政府制定規(guī)章,必須嚴(yán)格遵循憲法和地方組織法等法律確立的職權(quán)范圍。二是,立法法對(duì)地方性法規(guī)和政府規(guī)章的一般立法權(quán)限也作了規(guī)定,地方人大及其常委會(huì)制定法規(guī),政府制定規(guī)章,必須嚴(yán)格遵循這些立法權(quán)限的規(guī)定。三是,行政處罰法、行政許可法、行政強(qiáng)制法等法律對(duì)限制公民、法人和其他組織特定權(quán)利的設(shè)定權(quán)作了明確規(guī)定,地方人大及其常委會(huì)和同級(jí)政府必須嚴(yán)格遵循法律的這些規(guī)定。四是,一些法律、行政法規(guī)包括上位階的地方性法規(guī),針對(duì)某一具體事項(xiàng),明確規(guī)定了應(yīng)當(dāng)由地方人大及其常委會(huì)或者政府作出具體規(guī)定,這時(shí),相關(guān)的人大及其常委會(huì)或者政府均應(yīng)從其規(guī)定。

        3.符合具體情況和實(shí)際需要原則

        憲法、地方組織法和立法法等法律賦予地方人大及其常委會(huì)和政府的法規(guī)規(guī)章制定權(quán),基本的初衷就是,針對(duì)各地方發(fā)展不平衡、差別很大的實(shí)際情況,充分調(diào)動(dòng)地方政權(quán)機(jī)關(guān)的主動(dòng)性和積極性,有效管理地方各項(xiàng)事業(yè)。每一個(gè)地方的立法事項(xiàng)涉及的問題都有自身的特殊性、復(fù)雜性,有些事項(xiàng)很難絕對(duì)地說應(yīng)當(dāng)制定法規(guī)或者應(yīng)當(dāng)制定規(guī)章:一個(gè)事項(xiàng),在一個(gè)地方可能應(yīng)當(dāng)制定法規(guī),但在另一個(gè)地方可能制定規(guī)章就可以了;一個(gè)事項(xiàng),在一個(gè)時(shí)期制定法規(guī)更為合適,而在另一時(shí)期,制定規(guī)章可能就更合適了。所以,從本地方的具體情況和實(shí)際需要出發(fā),應(yīng)當(dāng)成為界分地方性法規(guī)和規(guī)章的權(quán)限的重要原則。

        4.容忍法規(guī)與規(guī)章的共享空間原則

        提出法規(guī)與規(guī)章的共享空間,主要基于以下四個(gè)原因:一是,這個(gè)問題與上述符合具體情況

        和實(shí)際需要也有密切關(guān)系。具體情況和實(shí)際需要的復(fù)雜性決定了法規(guī)與規(guī)章在規(guī)范的事項(xiàng)上不可避免地存在共享的空間。二是,我們正處于錯(cuò)綜復(fù)雜的改革時(shí)期,改革中出現(xiàn)的許多新情況、新問題,改革中的一些探索性、試驗(yàn)性措施,一時(shí)也很難確定由法規(guī)還是規(guī)章予以規(guī)范更為適宜,承認(rèn)它們具有立法共享的空間,更有利于解決改革之急需。三是,依法治國事業(yè)還處于起步階段,立法的制度不甚健全,立法的經(jīng)驗(yàn)不夠成熟,應(yīng)當(dāng)允許政府規(guī)章與地方性法規(guī)有共享的空間。四是,地方政府處于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理的第一線,對(duì)很多事項(xiàng)的了解與把握,與人大常委會(huì)相比,更具有優(yōu)勢和條件,所以,即使那些應(yīng)當(dāng)由人大及其常委會(huì)制定法規(guī)的事項(xiàng),在必要時(shí),也可以由政府以規(guī)章予以規(guī)定。

        5.節(jié)約立法資源原則

        一個(gè)事項(xiàng),究竟應(yīng)當(dāng)制定法規(guī)還是規(guī)章,需要將節(jié)約立法資源作為重要的考量因素。地方人大常委會(huì)以會(huì)議形式行使職權(quán),每年的會(huì)議次數(shù)和每次的會(huì)議時(shí)間都很有限,能夠?qū)徸h的法規(guī)數(shù)量更有限。而與規(guī)章相比,法規(guī)制定的程序更復(fù)雜,動(dòng)用的立法資源更多。所以,在地方立法上,不應(yīng)當(dāng)簡單地以位階高低來選擇立法取向,而應(yīng)當(dāng)以是否管用為重要取向,不管是法規(guī)還是規(guī)章,只要實(shí)際管用,能解決問題就好。能夠制定規(guī)章解決問題的,就不要制定法規(guī),以節(jié)約寶貴的立法資源。

        除了上述原則外,本文認(rèn)為,界分地方性法規(guī)和政府規(guī)章的權(quán)限,還應(yīng)當(dāng)注意提高工作效率。對(duì)于地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理的各項(xiàng)事業(yè),凡遇迫切需要解決的問題,在不損害人大及其常委會(huì)統(tǒng)一行使權(quán)力的前提下,應(yīng)盡量制定規(guī)章去解決,因?yàn)橄鄬?duì)于地方性法規(guī)而言,政府規(guī)章制定的程序比較簡單,效率較高。

        四、對(duì)地方性法規(guī)與政府規(guī)章權(quán)限的大體界分

        根據(jù)憲法確立的國家根本政治制度以及憲法法律關(guān)于立法權(quán)限的規(guī)定,總結(jié)地方立法的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和相關(guān)立法理論,本文試圖對(duì)地方性法規(guī)與政府規(guī)章的權(quán)限,作以下四個(gè)方面的大體劃分:

        (一)應(yīng)當(dāng)制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)

        1.為貫徹實(shí)施憲法、法律和行政法規(guī)的有關(guān)規(guī)定,以及保證上級(jí)人大及其常委會(huì)的地方性法規(guī)、重要決議決定遵守和執(zhí)行的事項(xiàng),應(yīng)當(dāng)制定地方性法規(guī)。

        2.在憲法和立法法等法律規(guī)定的全國人大及其常委會(huì)的專屬立法權(quán)之外,其他尚未制定法律或者行政法規(guī)而本行政區(qū)域確有立法規(guī)范必要的事項(xiàng),應(yīng)當(dāng)制定地方性法規(guī)。

        3.根據(jù)法律、行政法規(guī)以及上級(jí)人大及其常委會(huì)地方性法規(guī)的規(guī)定,必須制定地方性法規(guī)的事項(xiàng),應(yīng)當(dāng)制定地方性法規(guī)。

        4.根據(jù)法律規(guī)定,只能由地方性法規(guī)而不能由政府規(guī)章規(guī)定的事項(xiàng),應(yīng)當(dāng)制定地方性法規(guī)。比如,根據(jù)行政處罰法、行政許可法、行政強(qiáng)制法的規(guī)定,在法律和行政法規(guī)設(shè)定的事項(xiàng)外,有關(guān)行政處罰、行政許可、行政強(qiáng)制只能由地方性法規(guī)設(shè)定的,規(guī)章就不能設(shè)定。

        5.本行政區(qū)域內(nèi)具有全局性、根本性、長遠(yuǎn)性的事項(xiàng),應(yīng)當(dāng)制定地方性法規(guī)。

        6.在本行政區(qū)域內(nèi)限制公民權(quán)利,增加公民義務(wù),要求全體公民一體遵守的事項(xiàng),應(yīng)當(dāng)制定地方性法規(guī)。比如,《上海市機(jī)動(dòng)車道路交通事故賠償責(zé)任若干規(guī)定》和《上海市醫(yī)患糾紛預(yù)防與調(diào)解辦法》,前者系地方性法規(guī),后者系政府規(guī)章,均涉及普遍性的公民權(quán)利和義務(wù),兩者顯然應(yīng)當(dāng)由地方性法規(guī)而非政府規(guī)章來規(guī)定。

        7.涉及本行政區(qū)域內(nèi)國家機(jī)關(guān)和工會(huì)、婦聯(lián)、行業(yè)協(xié)會(huì)等社會(huì)團(tuán)體的組織、職權(quán)的事項(xiàng),應(yīng)當(dāng)制定地方性法規(guī)。比如,有關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)的事項(xiàng),改革創(chuàng)新的事項(xiàng),以及就業(yè)促進(jìn)的事項(xiàng)等,雖然不涉及行政處罰,但政策性較強(qiáng),均應(yīng)當(dāng)制定地方性法規(guī)。

        8.涉及婦女、兒童、老年人、殘疾人權(quán)益保障等社會(huì)特殊群體權(quán)利義務(wù)的事項(xiàng),以及其他有關(guān)社會(huì)保障的事項(xiàng),應(yīng)當(dāng)制定地方性法規(guī)。

        9.涉及規(guī)范政府及其工作人員行為,以及審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)組成人員行為規(guī)則的事項(xiàng),應(yīng)當(dāng)制定地方性法規(guī)。但是,有關(guān)訴訟制度、仲裁制度的事項(xiàng)除外。

        10.涉及本行政區(qū)域內(nèi)基層政權(quán)建設(shè)、基層民主建設(shè)、民族區(qū)域自治的事項(xiàng),應(yīng)當(dāng)制定地方性法規(guī)。

        11.按照國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中的行業(yè)分類,涉及行業(yè)發(fā)展的基本框架、指導(dǎo)思想和基本目標(biāo)的事項(xiàng),應(yīng)當(dāng)制定地方性法規(guī)。

        12.全國人大及其常委會(huì)授權(quán)地方人大及其常委會(huì)制定地方性法規(guī)的事項(xiàng),應(yīng)當(dāng)制定地方性法規(guī)。比如,對(duì)經(jīng)濟(jì)特區(qū)和自貿(mào)區(qū)的立法授權(quán)即屬于這一范圍。

        (二)應(yīng)當(dāng)制定政府規(guī)章的事項(xiàng)

        1.法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)明確規(guī)定由政府制定實(shí)施辦法的事項(xiàng),應(yīng)當(dāng)制定規(guī)章。

        2.為落實(shí)本級(jí)人大及其常委會(huì)的重要決議決定,需要制定規(guī)章的事項(xiàng),可以制定規(guī)章。

        3.法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)雖然沒有明確規(guī)定政府制定實(shí)施辦法,但為了保證法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)的遵守執(zhí)行,有必要制定規(guī)章的事項(xiàng),可以制定規(guī)章。

        4.涉及行政管理活動(dòng)中局部性、應(yīng)時(shí)性的事項(xiàng),可以制定規(guī)章。

        5.行政管理活動(dòng)中涉及技術(shù)規(guī)范、方法措施類的事項(xiàng),可以制定規(guī)章。比如,有關(guān)上海市防治地面沉降的立法事項(xiàng)中,涉及不少技術(shù)性標(biāo)準(zhǔn),就應(yīng)當(dāng)由規(guī)章而非地方性法規(guī)予以規(guī)定。比如,節(jié)約能源涉及很多行業(yè)領(lǐng)域,地方性法規(guī)可以制定總體性的節(jié)能條例,但各類節(jié)能行業(yè)的具體事項(xiàng)由于涉及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范,就應(yīng)當(dāng)由規(guī)章而不是法規(guī)來規(guī)定。一級(jí)人大常委會(huì)制定一個(gè)總體性的節(jié)能條例,再制定一個(gè)行業(yè)領(lǐng)域的建筑節(jié)能條例,就不合適。再比如,為防止過度包裝,對(duì)商品包裝物作出減量規(guī)定,就是一個(gè)純管理類的技術(shù)規(guī)范,屬于技術(shù)性規(guī)范,制定規(guī)章就可以了,由法規(guī)來規(guī)定就不合適。

        6.涉及行政機(jī)關(guān)自身活動(dòng)規(guī)范、自身建設(shè)制度的事項(xiàng),可以制定規(guī)章。比如,涉及行政機(jī)關(guān)工作人員培訓(xùn)、考核和獎(jiǎng)懲類的事項(xiàng),就屬于規(guī)章調(diào)整的范圍。再比如,涉及行政機(jī)關(guān)的辦事流程、工作規(guī)范類的事項(xiàng),也屬于規(guī)章調(diào)整的范圍。

        7.根據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定,規(guī)章有權(quán)予以規(guī)定的事項(xiàng)。比如,行政處罰法、行政許可法、行政強(qiáng)制法對(duì)政府規(guī)章有權(quán)規(guī)定的處罰、許可和強(qiáng)制等事項(xiàng),都作了范圍和幅度的具體規(guī)定,政府規(guī)章可以對(duì)這些事項(xiàng)作出規(guī)定。

        8.涉及本行政區(qū)域內(nèi)有關(guān)社會(huì)公共秩序、公共事務(wù)或事業(yè)的具體管理制度,可以制定規(guī)章。比如,有關(guān)公園、電影院等公共管理場所的管理事項(xiàng),早市、夜市、超市等市場秩序管理以及學(xué)校秩序管理的事項(xiàng),可以制定規(guī)章。但是,這類規(guī)章不能克減相對(duì)人權(quán)利,增加相對(duì)人義務(wù)。

        9.本行政區(qū)域內(nèi)制定法規(guī)條件不成熟,但又迫切需要加以規(guī)范的事項(xiàng),可以先制定規(guī)章。比如,上海浦東新區(qū)的一些改革開放、先行先試事項(xiàng),特別是涉及上海自貿(mào)區(qū)的諸多管理事項(xiàng),制定法規(guī)的條件不成熟,可以先制定規(guī)章。

        10.獲得全國人大及其常委會(huì)或者地方人大及其常委會(huì)的立法授權(quán),可以制定規(guī)章。

        從上面的分類可以大體作這樣的總結(jié):本行政區(qū)域內(nèi)涉及全局性、根本性的重大事項(xiàng),應(yīng)當(dāng)制定地方性法規(guī),而涉及具體行政管理的事項(xiàng),應(yīng)當(dāng)制定規(guī)章;涉及公民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和其他權(quán)利的事項(xiàng),應(yīng)當(dāng)制定地方性法規(guī),而不涉及減損相對(duì)人權(quán)利、增加相對(duì)人義務(wù)的有關(guān)社會(huì)公共秩序、公共事務(wù)或事業(yè)的具體管理事務(wù),應(yīng)當(dāng)制定規(guī)章;涉及司法人員行為規(guī)則的事項(xiàng),應(yīng)當(dāng)制定地方性法規(guī),有關(guān)行政機(jī)關(guān)自身建設(shè)的事項(xiàng),應(yīng)當(dāng)制定規(guī)章;涉及基層政權(quán)建設(shè)和基層群眾自治組織建設(shè)的事項(xiàng),應(yīng)當(dāng)制定地方性法規(guī),而涉及行政機(jī)關(guān)辦事流程、工作規(guī)范的事項(xiàng),應(yīng)當(dāng)制定規(guī)章。當(dāng)然,法律、行政法規(guī)明文規(guī)定應(yīng)當(dāng)由人大及其常委會(huì)或者政府作出規(guī)定的事項(xiàng),按照法律、行政法規(guī)的規(guī)定辦理。

        (三)法規(guī)與規(guī)章的共享事項(xiàng)

        當(dāng)然,上述關(guān)于地方性法規(guī)與政府規(guī)章的權(quán)限界分,是大體的劃分,而不是絕對(duì)的,也不宜絕對(duì)化。要承認(rèn)劃分兩者權(quán)限的實(shí)際困難,這有以下幾個(gè)原因:

        第一,地方人大及其常委會(huì)行使職權(quán)的范圍與同級(jí)政府行使職權(quán)的范圍,本身就有很多重合的事項(xiàng)。在這些重合的事項(xiàng)中,地方人大及其常委會(huì)與政府行使職權(quán)的角度、方式和重點(diǎn)有區(qū)分、有分工,但是,這種區(qū)分和分工很難絕對(duì)化。

        第二,地方人大及其常委會(huì)與同級(jí)政府的關(guān)系,同全國人大及其常委會(huì)與國務(wù)院之間的關(guān)系,在性質(zhì)上有很大區(qū)別。全國人大及其常委會(huì)是行使國家立法權(quán)的最高機(jī)關(guān),是全體人民意志和利益的最高代表,也是代表國家法制統(tǒng)一的最高機(jī)關(guān),所以,在它與國務(wù)院的立法權(quán)限方面,必須有十分明確、具體的劃分,必須清晰地界定出它的專屬立法權(quán)。根據(jù)人民代表大會(huì)制度的體制,也能夠界定出它的專屬立法權(quán)。但是,地方人大及其常委會(huì)只是地方的政權(quán)機(jī)關(guān)之一,雖然在地方國家機(jī)關(guān)體系中處于核心地位,但它本身也與政府一樣,是法律、行政法規(guī)的執(zhí)行機(jī)關(guān),在法制統(tǒng)一的體制中,僅居于一個(gè)環(huán)節(jié)而已,它的主要職責(zé),是與政府從不同的角度和方面共同保證憲法、法律、行政法規(guī)在本行政區(qū)域的遵守和執(zhí)行,所以,絕對(duì)地劃分它與政府間的立法權(quán)限,并不是處理兩機(jī)關(guān)之間關(guān)系的根本要件。這是一個(gè)沒有引起討論和注意,又特別應(yīng)當(dāng)引起重視的問題。

        第三,在法規(guī)和規(guī)章制定中遇到的“地方性事務(wù)”和“具體行政管理事項(xiàng)”,都是很難具體界定的范疇,兩者的具體范圍因時(shí)因地,具有很大的不確定性,只能由不同地方、不同層級(jí)的地方人大及其常委會(huì)和同級(jí)政府在實(shí)踐中探索把握。這個(gè)問題本文最后一部分繼續(xù)述及。

        第四,我們正處于全面的改革時(shí)期,許多事項(xiàng)需要探索試驗(yàn),對(duì)于探索試驗(yàn)的事項(xiàng),究竟應(yīng)當(dāng)由法規(guī)還是規(guī)章來規(guī)范,也具有很大的不確定性。有些事項(xiàng)按通常理解可能應(yīng)當(dāng)由法規(guī)來規(guī)范,但是,由于所涉及的社會(huì)關(guān)系并不成熟,由法規(guī)予以規(guī)范,可能還不如由規(guī)章作規(guī)定更現(xiàn)實(shí)、更合理。

        第五,人大及其常委會(huì)的立法程序比較復(fù)雜,效率相對(duì)低一些,立法資源也有限,有些事項(xiàng)看似應(yīng)當(dāng)由地方性法規(guī)予以規(guī)定,但是,從解決問題的角度看,由政府規(guī)章來規(guī)定可能更有利于快速便捷地解決問題。

        基于以上原因,本文傾向于以理性、務(wù)實(shí)的態(tài)度看待法規(guī)、規(guī)章的權(quán)限界分,認(rèn)為兩者之間可以存在以下共享的范圍:

        1.在執(zhí)行憲法的某些規(guī)定方面,既可以制定法規(guī),也可以制定規(guī)章。這方面的情況比較特殊,但不應(yīng)當(dāng)忽視。比如,《憲法》第107條規(guī)定,省、直轄市的人民政府決定鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的建置和區(qū)域劃分。而對(duì)于省級(jí)政府如何決定鄉(xiāng)鎮(zhèn)的建置和區(qū)域劃分,既沒有法律,也沒有行政法規(guī)的規(guī)定,省級(jí)政府決定可以直接執(zhí)行憲法的這一規(guī)定,也可以制定規(guī)章對(duì)這一事項(xiàng)作出一般規(guī)范。那么,同級(jí)人大常委會(huì)有沒有權(quán)力對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建置和劃分的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)呢?顯然也是有權(quán)的,所以,在這里,法規(guī)和規(guī)章的范圍就發(fā)生了重合。

        再比如,《憲法》第27條規(guī)定,一切國家機(jī)關(guān)實(shí)行精簡的原則,但是,對(duì)于如何貫徹這一原則,地方組織法沒有作具體全面的規(guī)定。這時(shí)候,地方人大常委會(huì)就有權(quán)對(duì)地方政府及其部門組成人員的配備,制定符合憲法精神的地方性法規(guī)。那么,地方政府有沒有權(quán)力就這一事項(xiàng)制定規(guī)章呢?顯然也是有這個(gè)職權(quán)的。因?yàn)槿绻胤叫苑ㄒ?guī)不作具體規(guī)定,地方政府實(shí)際就是在直接執(zhí)行憲法的規(guī)定,它既然能夠直接就個(gè)案不斷地、反復(fù)地執(zhí)行憲法的規(guī)定,為什么就不能制定一個(gè)執(zhí)行憲法規(guī)定的一般性規(guī)范呢?如果這樣,規(guī)章和法規(guī)的范圍就發(fā)生了重合。

        2.對(duì)于同一事項(xiàng),地方人大及其常委會(huì)與同級(jí)政府均可以行使職權(quán)的,既可以制定法規(guī),也有制定規(guī)章的空間。比如,《地方組織法》第44

        條規(guī)定,地方人大常委會(huì)討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、民政、民族等工作的重大事項(xiàng)。據(jù)此,凡涉及上述領(lǐng)域的重大事項(xiàng)需要立法的,一般地說,就應(yīng)當(dāng)制定地方性法規(guī)。但是,《地方組織法》第59條又規(guī)定,地方政府管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、環(huán)境和資源保護(hù)、城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)和財(cái)政、民政、公安、民族事務(wù)、司法行政、監(jiān)察、計(jì)劃生育等行政工作。從這個(gè)規(guī)定可以看出,在經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、民政、民族工作等方面,地方人大常委會(huì)有討論、決定重大事項(xiàng)的職權(quán),同級(jí)政府具有行政管理的職權(quán),而界定重大事項(xiàng)的標(biāo)準(zhǔn)又具有不確定性。也就是說,地方人大及其常委會(huì)與同級(jí)政府在對(duì)上述領(lǐng)域的事項(xiàng)行使職權(quán)時(shí),實(shí)際有交叉重合的部分,這個(gè)交叉重合的部分也就決定了地方性法規(guī)與政府規(guī)章具有共享的空間。

        再比如,這次修改后的立法法規(guī)定,對(duì)于城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng),設(shè)區(qū)的市的人大及其常委會(huì)可以制定地方性法規(guī),政府也可以制定規(guī)章。這時(shí)候,法規(guī)與規(guī)章在城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化管理等方面的事項(xiàng)上,就有了共享的立法空間。

        3.為保證法律、行政法規(guī)以及上位階地方性法規(guī)的執(zhí)行,相關(guān)法律、法規(guī)沒有對(duì)立法權(quán)限作出明確界分的,地方性法規(guī)與政府規(guī)章就存在共享的范圍。實(shí)踐中,法律、行政法規(guī)和上位階地方性法規(guī)規(guī)范的不少事項(xiàng),需要進(jìn)一步具體化,以增強(qiáng)操作性。需要地方人大及其常委會(huì)以法規(guī)或者地方政府以規(guī)章作具體化規(guī)定的,法律、行政法規(guī)和上位階的地方性法規(guī)一般都會(huì)明確規(guī)定,如果沒有明確規(guī)定的,地方性法規(guī)與政府規(guī)章就存在共享的范圍。

        有的觀點(diǎn)認(rèn)為,對(duì)行政法規(guī)的具體化,應(yīng)由規(guī)章而不是法規(guī)來規(guī)定。這一認(rèn)識(shí)并不全面,地方性法規(guī)也可以對(duì)行政法規(guī)作具體化規(guī)定。

        4.在減損相對(duì)人權(quán)利或者增加其義務(wù)的領(lǐng)域,法規(guī)與規(guī)章也應(yīng)當(dāng)有共享的空間。在立法權(quán)限方面,對(duì)于公民、法人或者其他組織的權(quán)利減損或者義務(wù)增加,是需要十分謹(jǐn)慎的。但是,是不是只有將這些事項(xiàng)的立法權(quán)唯一地掌握在人大及其常委會(huì)手中,才能保障公民的權(quán)利和自由呢?不一定。根據(jù)修改后立法法的新規(guī)定,對(duì)這類事項(xiàng),只要有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的依據(jù),政府規(guī)章也可以規(guī)定。

        5.對(duì)于一些先行性、試驗(yàn)性改革措施,法規(guī)與規(guī)章應(yīng)當(dāng)有共享空間。地方立法有一個(gè)很大的特點(diǎn),就是可以對(duì)某些改革探索的事項(xiàng)進(jìn)行先行性、試驗(yàn)性立法。這類立法的事項(xiàng),既可以由法規(guī)解決,必要時(shí)也可以先由規(guī)章規(guī)定。

        6.對(duì)于來不及制定法規(guī)的事項(xiàng),規(guī)章也可以進(jìn)行規(guī)范。地方性法規(guī)制定的周期較長,但在地方治理的過程中,有不少事項(xiàng)急需采取措施,如果都等制定法規(guī)予以規(guī)范,時(shí)間來不及。所以,對(duì)于一些來不及制定法規(guī)的事項(xiàng),可以采取兩種辦法解決:一是,由政府以規(guī)章的形式對(duì)本應(yīng)制定法規(guī)的事項(xiàng)予以規(guī)定。這次立法法修改的決定就明確規(guī)定:“應(yīng)當(dāng)制定地方性法規(guī)但條件尚不成熟的,因行政管理迫切需要,可以先制定地方政府規(guī)章?!倍牵傻胤饺舜蠹捌涑N瘯?huì)授權(quán)政府制定規(guī)章。這個(gè)授權(quán),立法法雖然沒有規(guī)定,但是,如果對(duì)授權(quán)的含義作廣泛意義的理解,地方人大及其常委會(huì)是有權(quán)作出規(guī)定的。

        當(dāng)然,以上所述六項(xiàng)共享范圍,不應(yīng)當(dāng)是地方性法規(guī)和政府規(guī)章權(quán)限界分的常態(tài),而應(yīng)當(dāng)是例外情形,即法規(guī)與規(guī)章的制定,首先應(yīng)當(dāng)按照前述兩者各自的權(quán)限進(jìn)行,應(yīng)當(dāng)制定法規(guī)的,規(guī)章通常不得規(guī)定,只有在應(yīng)當(dāng)制定法規(guī)而又難以制定法規(guī)的情形下,才可以制定規(guī)章。也就是說,這里的“共享”,是規(guī)章共享了法規(guī)的事項(xiàng),但只有在應(yīng)當(dāng)制定法規(guī)而又難以制定法規(guī)的情形下,規(guī)章才可以共享法規(guī)的事項(xiàng)。

        (四)法規(guī)與規(guī)章互不染指的事項(xiàng)

        這里要討論的是地方性法規(guī)與政府規(guī)章權(quán)限界分的絕對(duì)性,即有沒有只能制定規(guī)章而法規(guī)不

        得規(guī)定的事項(xiàng),有沒有只能制定法規(guī)而規(guī)章不得規(guī)定的事項(xiàng)。

        在人民代表大會(huì)制度的體制下,政府由人民代表大會(huì)產(chǎn)生,對(duì)它負(fù)責(zé),受它監(jiān)督,政府的職責(zé)是執(zhí)行人民代表大會(huì)的意志,而不得與人民代表大會(huì)分權(quán)。所以,嚴(yán)格說來,在地方人大及其常委會(huì)與同級(jí)政府之間,沒有只能由政府制定規(guī)章而人大及其常委會(huì)不得制定法規(guī)的事項(xiàng)。當(dāng)然,人大及其常委會(huì)在處理與政府的關(guān)系上,也應(yīng)當(dāng)保持一個(gè)彭真當(dāng)年提出的“既不失職,也不越權(quán)”的度,那就是,并不事事都去干預(yù)甚至代替政府。比如,對(duì)于一些行政管理技術(shù)的事項(xiàng),對(duì)于政府自身建設(shè)的事項(xiàng),就完全應(yīng)當(dāng)由政府去制定規(guī)章予以規(guī)范,人大及其常委會(huì)不必制定地方性法規(guī)。但是,在特定情況下,人大及其常委會(huì)是可以專門對(duì)這些事項(xiàng)制定法規(guī)的。比如,政府規(guī)章對(duì)自身建設(shè)的規(guī)定違背了法律或者引起社會(huì)的普遍不滿,人大及其常委會(huì)就完全可以將政府的這一規(guī)章予以撤銷,并直接制定法規(guī),對(duì)政府的自身建設(shè)事項(xiàng)作出規(guī)范。再比如,像公園景點(diǎn)管理一類的事項(xiàng),應(yīng)當(dāng)由政府以規(guī)章予以規(guī)范,但是,如果因?yàn)橐?guī)章的不完善,致使這些場所出現(xiàn)類似大規(guī)模踩踏導(dǎo)致重大人員傷亡的公共事件,人大及其常委會(huì)也完全可以撤銷政府的有關(guān)規(guī)章,自行制定地方性法規(guī)予以規(guī)范。

        現(xiàn)在的問題是,如果法律、行政法規(guī)和上位階的地方性法規(guī)明確規(guī)定由政府予以規(guī)范的事項(xiàng),人大及其常委會(huì)能否制定法規(guī)呢?在這種情況下,人大及其常委會(huì)應(yīng)當(dāng)執(zhí)行上位法的規(guī)定,不干預(yù)政府的相關(guān)規(guī)章制定權(quán)。否則,就可能引起地方政權(quán)機(jī)關(guān)職權(quán)運(yùn)行的紊亂。如果出現(xiàn)了特殊情況,人大及其常委會(huì)對(duì)政府制定規(guī)章失去信任,認(rèn)為必須制定法規(guī)的,可以向授權(quán)政府制定規(guī)章的相關(guān)法律、行政法規(guī)、上位階地方性法規(guī)的制定機(jī)關(guān)報(bào)告,并取得該機(jī)關(guān)的轉(zhuǎn)授權(quán),方可制定地方性法規(guī)。

        所以,總體上看,在地方人大及其常委會(huì)與同級(jí)政府之間,除了職權(quán)法定的情形之外,不存在一個(gè)只能由政府制定規(guī)章而人大及其常委會(huì)不得制定法規(guī)的事項(xiàng),這是由人民代表大會(huì)制度的性質(zhì)決定的。

        但是,在法規(guī)與規(guī)章的權(quán)限方面,的確存在只能由法規(guī)予以規(guī)范而規(guī)章不得碰觸的事項(xiàng)。這主要包括以下幾項(xiàng):

        1.有關(guān)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)的組織、職權(quán)和運(yùn)行程序方面的事項(xiàng),政府無權(quán)以規(guī)章予以規(guī)定。比如,有關(guān)地方人大代表選舉、活動(dòng)和人大及其常委會(huì)的組織及活動(dòng)的相關(guān)事項(xiàng),只能由地方人大及其常委會(huì)制定法規(guī),政府不得制定規(guī)章。

        2.有關(guān)全國人大及其常委會(huì)專屬立法權(quán)之外的與法院、檢察院的組織活動(dòng)相關(guān)又不屬于專屬立法權(quán)限的事項(xiàng),只能由地方人大及其常委會(huì)制定法規(guī)予以規(guī)范,政府不得制定規(guī)章。

        3.根據(jù)法律、行政法規(guī)和上位階地方性法規(guī)的規(guī)定,須由地方人大及其常委會(huì)制定法規(guī)的事項(xiàng),政府不得制定規(guī)章。

        4.有關(guān)工會(huì)、婦聯(lián)等社會(huì)團(tuán)體的組織與職權(quán)的事項(xiàng),由于不屬于政府管理的權(quán)限,不得制定規(guī)章。

        5.有關(guān)基層直接民主的事項(xiàng),比如,村民委員會(huì)、居民委員會(huì)的選舉與運(yùn)行的事項(xiàng),通常也不由政府直接管理,不應(yīng)當(dāng)制定規(guī)章。

        五、值得進(jìn)一步討論的幾個(gè)問題

        (一)如何對(duì)地方性法規(guī)與政府規(guī)章進(jìn)行科學(xué)定位?

        如本文開始所言,長期以來,我們形成了一種固化思維,認(rèn)為地方性法規(guī)比政府規(guī)章地位高,所以各方都愿意制定法規(guī),甚至把本應(yīng)制定規(guī)章的東西也拿來制定法規(guī)。本文認(rèn)為,對(duì)法規(guī)與規(guī)章的位階高低與否進(jìn)行比較,主要應(yīng)當(dāng)基于三方面的考慮:一是,維護(hù)國家法制統(tǒng)一。基于這個(gè)考慮,在同一層級(jí)政權(quán)機(jī)關(guān)制定的法規(guī)與規(guī)章之間,必須確立彼此位階的高低,法規(guī)的效力應(yīng)當(dāng)高于規(guī)章的效力。二是,貫徹人民代表大會(huì)制度的政治體制。在這個(gè)體制下,政府由同級(jí)權(quán)力機(jī)

        關(guān)產(chǎn)生,對(duì)它負(fù)責(zé),受它監(jiān)督,重大事項(xiàng)由權(quán)力機(jī)關(guān)決定,所以,權(quán)力機(jī)關(guān)制定的法規(guī)地位要高于政府規(guī)章,以保證地方人民當(dāng)家作主。三是,保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。基于這個(gè)考慮,把限制和減損權(quán)利、增加義務(wù)的事項(xiàng)交由法規(guī)規(guī)定,更加有利于保障公民、法人和其他組織的權(quán)益。

        但基于上述三個(gè)因素的考慮,并不是說法規(guī)就一定比規(guī)章更重要,地位更高。憲法和法律賦予地方政權(quán)機(jī)關(guān)制定法規(guī)、規(guī)章的初衷,并不是要比較二者地位的高低以及重要與否,而是要充分調(diào)動(dòng)地方的主動(dòng)性和積極性,讓地方性法規(guī)與政府規(guī)章從不同的方面,以不同的方式對(duì)地方治理的事項(xiàng)作出規(guī)范。所以,本文認(rèn)為,法規(guī)與規(guī)章在地方治理的實(shí)踐中,關(guān)鍵是要看是否管用,能否解決問題。在不損害法制統(tǒng)一、人民代表大會(huì)制度的體制和有利于保障公民、法人和其他組織合法權(quán)益的前提下,只要能實(shí)現(xiàn)這一目的,規(guī)章與法規(guī)應(yīng)當(dāng)受到同等重視和尊重。在認(rèn)識(shí)上,對(duì)法規(guī)與規(guī)章給予這樣的定位,才是科學(xué)的。應(yīng)當(dāng)說,這樣一個(gè)認(rèn)識(shí)觀念上的突破,新修改的立法法仍然沒有達(dá)到,按照立法法修改決定的內(nèi)容,還是籠統(tǒng)地以地位高低而非管用與否來衡量法規(guī)與規(guī)章以及界分二者權(quán)限的。

        (二)如何看待地方性法規(guī)與政府規(guī)章對(duì)相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的規(guī)定?

        理論與實(shí)踐中,我們已經(jīng)形成一個(gè)基本的認(rèn)識(shí)慣性,即凡是涉及普遍性影響相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的事項(xiàng),都應(yīng)當(dāng)制定法規(guī),而不應(yīng)制定規(guī)章。也是受這一認(rèn)識(shí)的影響,十八屆四中全會(huì)的決定提出,沒有法律法規(guī)依據(jù),行政機(jī)關(guān)不得作出減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加其義務(wù)的規(guī)定。這次修改后的立法法進(jìn)一步規(guī)定:沒有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的依據(jù),地方政府規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)定。

        為更好地保護(hù)公民的權(quán)利,將涉及減損相對(duì)人權(quán)利、增加其義務(wù)的事項(xiàng)交由地方性法規(guī)規(guī)定,無疑是正確的。但是,也要注意避免認(rèn)識(shí)上的僵化,即將保護(hù)相對(duì)人權(quán)利與制定地方性法規(guī)等同起來,認(rèn)為只有法規(guī)才能保護(hù)相對(duì)人權(quán)利;將減損相對(duì)人權(quán)利、增加其義務(wù)與規(guī)章等同起來,認(rèn)為規(guī)章只要作出減損相對(duì)人權(quán)利、增加其義務(wù)的規(guī)定,其公正性就得不到保障。由于我們進(jìn)行法治建設(shè)的時(shí)間較短,歷史地看,是有不少規(guī)章?lián)p害了相對(duì)人權(quán)利,但法規(guī)損害相對(duì)人權(quán)利的情況也不少見。

        實(shí)際上,地方性法規(guī)也是人制定的,在我們的體制下,法規(guī)受人為影響甚至是個(gè)人影響的因素也很大,即使將減損相對(duì)人權(quán)利的事項(xiàng)交由法規(guī)規(guī)定,未必就一定能保證公平正義;規(guī)章是由實(shí)行首長負(fù)責(zé)制的政府制定的,但只要政府以公平正義為準(zhǔn)則,切實(shí)注意保護(hù)相對(duì)人權(quán)利,其制定的規(guī)章即使對(duì)減損相對(duì)人權(quán)利、增加其義務(wù)的事項(xiàng)作了規(guī)定,保護(hù)相對(duì)人權(quán)利的功能也未必亞于法規(guī)。我們承認(rèn),由于法規(guī)制定的主體與程序不同于規(guī)章,它保護(hù)相對(duì)人權(quán)利的功能更強(qiáng)一些,但是,也不宜夸大規(guī)章?lián)p害相對(duì)人權(quán)利的可能性。

        在法律體系形成的背景下,地方立法活動(dòng)中,無論法規(guī)還是規(guī)章,作出減損相對(duì)人權(quán)利規(guī)定的空間都是有限的。為提高地方治理的效率,在沒有上位法依據(jù)的情況下,允許規(guī)章在一定范圍內(nèi),在特殊情況下,對(duì)減損相對(duì)人權(quán)利和增加其義務(wù)的事項(xiàng)作出設(shè)定性的規(guī)定,也是必要的。因?yàn)榧词钩霈F(xiàn)了不適當(dāng)?shù)那闆r,同級(jí)人大常委會(huì)還可以依法撤銷規(guī)章。

        本文認(rèn)為,為落實(shí)四中全會(huì)和立法法修改決定中關(guān)于行政機(jī)關(guān)沒有法律法規(guī)依據(jù)不得作出減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加其義務(wù)規(guī)定的精神,可以采取以下措施:針對(duì)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要,有地方性法規(guī)制定權(quán)的地方人大及其常委會(huì),在特定情形下可以授權(quán)同級(jí)政府對(duì)減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加其義務(wù)的事項(xiàng)作出規(guī)定;有規(guī)章制定權(quán)的政府在沒有地方性法規(guī)的情況下,又來不及制定地方性法規(guī),可以向同級(jí)人大及其常委會(huì)

        申請(qǐng)授權(quán),對(duì)減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加其義務(wù)的事項(xiàng)制定規(guī)章;地方人大及其常委會(huì)發(fā)現(xiàn)同級(jí)政府制定的規(guī)章中有關(guān)減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加其義務(wù)的規(guī)定,有違法或者不適當(dāng)?shù)那樾?,可以予以撤銷。

        (三)如何理解“創(chuàng)設(shè)”與“執(zhí)行”“設(shè)定”與“規(guī)定”的關(guān)系?

        實(shí)踐中,有一種認(rèn)識(shí)傾向:創(chuàng)設(shè)性的事項(xiàng)一般只能由地方性法規(guī)規(guī)定,所以,法規(guī)通常叫“設(shè)定”;而政府規(guī)章一般只能規(guī)定執(zhí)行性的事項(xiàng),不能叫“設(shè)定”,只能叫“規(guī)定”。通常都認(rèn)為,創(chuàng)設(shè)、設(shè)定比執(zhí)行、規(guī)定更高,更重要。而在立法上,行政處罰法、行政許可法和修改后的立法法等法律,都給地方性法規(guī)的設(shè)定權(quán)給予了較大空間,對(duì)規(guī)章的設(shè)定權(quán)則作了嚴(yán)格限制。

        實(shí)際上,所謂創(chuàng)設(shè)與執(zhí)行、設(shè)定與規(guī)定也不應(yīng)當(dāng)有地位高下、重要與否的區(qū)分,用這類標(biāo)準(zhǔn)來對(duì)法規(guī)與規(guī)章做區(qū)分,意義并不很大。在行政處罰、行政許可、行政強(qiáng)制等事項(xiàng)中,政府的一個(gè)執(zhí)行性規(guī)定,對(duì)于公民、法人和其他組織權(quán)利的影響,可能會(huì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過地方性法規(guī)創(chuàng)設(shè)或者設(shè)定的某個(gè)事項(xiàng)。所以,本文傾向于認(rèn)為,從長遠(yuǎn)看,不必用創(chuàng)設(shè)與執(zhí)行、設(shè)定與規(guī)定這樣的術(shù)語來對(duì)法規(guī)、規(guī)章的性質(zhì)、內(nèi)容和重要性加以區(qū)分。

        (四)如何看待地方政府規(guī)章上升為地方性法規(guī)?

        實(shí)踐中,有一種認(rèn)識(shí)傾向:規(guī)章不夠權(quán)威,不夠穩(wěn)定,只有上升為法規(guī)才保險(xiǎn)。按照行政許可法的規(guī)定,省級(jí)政府的規(guī)章可以設(shè)定臨時(shí)性許可,臨時(shí)性許可實(shí)施滿一年需要繼續(xù)實(shí)施的,應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)人大及其常委會(huì)制定地方性法規(guī)。行政許可法的這個(gè)規(guī)定,是完全以制定主體來衡量所規(guī)范事項(xiàng)的正確性、正義性和科學(xué)性的,在人大及其常委會(huì)的法規(guī)與政府規(guī)章的關(guān)系上,對(duì)后者顯然持不信任態(tài)度。這一認(rèn)識(shí)傾向進(jìn)一步延續(xù)到了立法法的修改中。如前所述,修改后的立法法也規(guī)定:應(yīng)當(dāng)制定地方性法規(guī)但條件尚不成熟的,因行政管理的迫切需要,可以先制定地方政府規(guī)章,但規(guī)章實(shí)施滿兩年需要繼續(xù)實(shí)施規(guī)章所規(guī)定的行政措施的,應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)本級(jí)人大或其常委會(huì)制定地方性法規(guī)。

        這樣的規(guī)定是否經(jīng)得住推敲,值得研究。以上海為例,歷年來,由政府規(guī)章上升為地方性法規(guī)的,大約有十來件。這個(gè)數(shù)量與法規(guī)、規(guī)章制定的總數(shù)相比,所占比重不大。但是,需要討論的問題,既然政府規(guī)章能夠發(fā)揮作用,并已經(jīng)發(fā)揮作用了,還有必要再上升為地方性法規(guī)嗎?傾向于將規(guī)章上升為法規(guī),臺(tái)面上的理由是,相關(guān)事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)制定法規(guī),但因?yàn)闂l件不成熟,就先制定規(guī)章,在條件成熟的時(shí)候,規(guī)章就應(yīng)當(dāng)上升為法規(guī)。但是,真正原因恐怕還是對(duì)規(guī)章存在認(rèn)識(shí)上的偏頗,即規(guī)章的法律地位不如法規(guī),需要提升其法律地位,提高權(quán)威性;法規(guī)比規(guī)章更有利于保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。實(shí)際上,在地方立法的初期,由于立法經(jīng)驗(yàn)不足,確實(shí)曾經(jīng)將“先規(guī)章,后法規(guī)”作為檢驗(yàn)法規(guī)立法條件是否成熟的標(biāo)準(zhǔn)。但這一標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性究竟如何,是值得認(rèn)真討論的。而且,經(jīng)過幾十年的實(shí)踐,地方政府制定規(guī)章也積累了豐富經(jīng)驗(yàn),其立法水平與人大及其常委會(huì)在同步提高。本文傾向于認(rèn)為,既然用規(guī)章的立法權(quán)限能夠規(guī)范,在立法資源有限的情況下,就沒有必要由人大及其常委會(huì)再來規(guī)范一次了。而且,按照立法法修改的內(nèi)容,將來會(huì)有280多個(gè)設(shè)區(qū)的市,它們的人大及其常委會(huì)有權(quán)制定地方性法規(guī),政府有權(quán)制定規(guī)章,在這種情況下,如果按照立法法的規(guī)定,動(dòng)輒將政府規(guī)章上升為法規(guī),將會(huì)出現(xiàn)什么樣的結(jié)果呢?對(duì)這個(gè)問題,我們應(yīng)當(dāng)有足夠的預(yù)見和重視。

        (五)什么叫地方性事務(wù)?政府規(guī)章能否就地方性事務(wù)作出規(guī)定?

        在地方性法規(guī)與政府規(guī)章的權(quán)限界分中,有一個(gè)專有名詞,叫“地方性事務(wù)”。立法法在規(guī)定地方性法規(guī)權(quán)限的時(shí)候,用了這么一句:“屬于地方性事務(wù)需要制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)”。也就是說,有關(guān)地方性事務(wù)的事項(xiàng),可以制定法規(guī)。

        那么,什么叫地方性事務(wù)呢?按照立法法制定后全國人大常委會(huì)法工委編的立法法釋義的解釋,地方性事務(wù)是與全國性事務(wù)相對(duì)應(yīng)的,指具有地方特色的事務(wù),一般來說,不需要或在可預(yù)見的時(shí)期內(nèi)不需要制定法律、行政法規(guī)作全國性的統(tǒng)一規(guī)定。例如,對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)某一風(fēng)景名勝的保護(hù),就屬于地方性事務(wù),一般來說不需要國家作出規(guī)定。又如,禁放煙花爆竹,在某些城市中被認(rèn)為是必要的,因此它們制定了禁放煙花爆竹的地方性法規(guī),而在其他城市,燃放煙花爆竹則被認(rèn)為不應(yīng)當(dāng)受到限制,因此,這類事項(xiàng)顯然不必由國家統(tǒng)一立法。11參見張春生主編:《中華人民共和國立法法釋義》,法律出版社2000年版,第195頁。這次修改立法法,無論從立法還是立法機(jī)關(guān)工作機(jī)構(gòu)的相關(guān)解釋來看,對(duì)地方性事務(wù)的有關(guān)規(guī)定與含義都沒有作改變。應(yīng)當(dāng)說,立法法釋義中關(guān)于地方性事務(wù)的解釋,是從與全國性事務(wù)相對(duì)應(yīng)的角度出發(fā)的,這個(gè)解釋當(dāng)然不錯(cuò)。但在實(shí)踐中,對(duì)于地方性事務(wù)究竟包括哪些具體內(nèi)容,與地方組織法和立法法中有關(guān)地方人大及其常委會(huì)行使的其他職權(quán)以及政府行使的有關(guān)職權(quán),是什么關(guān)系,還是不清楚。

        地方組織法中規(guī)定的地方人大及其常委會(huì)“根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要”,可以制定地方性法規(guī)。那么,“本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要”,是否屬于地方性事務(wù)呢?本文認(rèn)為,這也是一種地方性事務(wù)。

        立法法又規(guī)定,地方政府可以對(duì)“屬于本行政區(qū)域的具體行政管理事項(xiàng)”,制定規(guī)章。那么,地方性事務(wù)中是否包括“具體行政管理事項(xiàng)”呢?顯然,按照憲法和地方組織法的規(guī)定,地方政府管理的范圍十分廣泛,其中不少具體的行政管理事項(xiàng),也屬于地方性事務(wù)。

        實(shí)際上,地方性事務(wù)主要是與全國性事務(wù)相對(duì)應(yīng)的,它的內(nèi)容具有很大的不確定性,地方性法規(guī)與政府規(guī)章都有權(quán)對(duì)地方性事務(wù)作出規(guī)范,只不過它們規(guī)范的側(cè)重點(diǎn)和內(nèi)容有所不同而已,一概地將地方性事務(wù)歸為地方性法規(guī)的權(quán)限,認(rèn)為政府規(guī)章不得規(guī)定,實(shí)屬不必。

        (六)如何看待立法法修改決定中設(shè)區(qū)的市法規(guī)與規(guī)章權(quán)限的新規(guī)定?

        這次立法法修改關(guān)于法規(guī)與規(guī)章權(quán)限界分的亮點(diǎn),主要集中在設(shè)區(qū)的市、自治州的規(guī)定方面,這一內(nèi)容前面已有述及。但是,亮點(diǎn)也向我們提出了一些問題:設(shè)區(qū)的市的法規(guī)與規(guī)章的權(quán)限究竟有沒有區(qū)別?立法法修改的決定對(duì)設(shè)區(qū)的市的法規(guī)與規(guī)章的權(quán)限用的是列舉事項(xiàng),即“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面”,而對(duì)法規(guī)用的是“可以”對(duì)這些事項(xiàng)作出規(guī)定,規(guī)章用的是“限于”對(duì)這些事項(xiàng)作出規(guī)定,立法者的意圖顯然是要表明,法規(guī)的權(quán)限比規(guī)章要寬一些,但有兩個(gè)問題:一是,“可以”本身也有限制的意思,與“限于”實(shí)際區(qū)別不大。二是,列舉事項(xiàng)后面的一個(gè)“等”字,實(shí)際又表明,除了三個(gè)事項(xiàng)外,規(guī)章也可以對(duì)其他方面的事項(xiàng)予以規(guī)定,如此一來,在設(shè)區(qū)的市這一級(jí),法規(guī)與規(guī)章的權(quán)限不就重合了嗎?

        由此值得進(jìn)一步思考的是,設(shè)區(qū)的市在法規(guī)與規(guī)章的權(quán)限方面,與直轄市有明顯的區(qū)別,但這個(gè)區(qū)別的依據(jù)是什么?實(shí)際上,現(xiàn)在一些省會(huì)市即設(shè)區(qū)的市,人口規(guī)模已接近直轄市,在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的其他方面與直轄市也沒有本質(zhì)的區(qū)別,為什么它們的法規(guī)規(guī)章的權(quán)限要有如此特別的規(guī)定呢?而一些設(shè)區(qū)的市不僅有城市,也有廣闊的農(nóng)村(與重慶市這樣具有廣闊農(nóng)村的直轄市沒有明顯區(qū)別),將它們的法規(guī)規(guī)章的權(quán)限又與省、自治區(qū)作如此明顯的區(qū)別,依據(jù)又是什么呢?

        *本文是作者在所承擔(dān)的上海市立法研究所委托課題《地方性法規(guī)與政府規(guī)章的權(quán)限界分》的基礎(chǔ)上加工而成的,上海市人大常委會(huì)副主任吳漢民,市人大法工委和市政府法制辦的丁偉、劉華、鄭輝、閻銳、黃鈺、項(xiàng)冶平、李萍等領(lǐng)導(dǎo)專家對(duì)論文有貢獻(xiàn),特此致謝。

        **華東政法大學(xué)法律學(xué)院教授。

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