白 軻 王可任 著 王可任 譯 邵六益 校

外 譯 Translation

依憲治國(guó)與從嚴(yán)治黨格局下黨內(nèi)反腐懲戒制度的法治考察
——以“雙規(guī)”制度為切入點(diǎn)*

白 軻 王可任 著 王可任 譯 邵六益 校＊＊

當(dāng)今中國(guó)正在探尋一條既反映中國(guó)歷史和特殊國(guó)情，又符合世界普遍遵循的憲政原則的道路，以實(shí)現(xiàn)具有中國(guó)特色的社會(huì)主義憲政和法治。中國(guó)憲政秩序立足于這樣的分權(quán)原則之上，即政府行使行政權(quán)，而中國(guó)共產(chǎn)黨掌握政治權(quán)力，這一憲政秩序可以從“雙規(guī)”相關(guān)的法律制度中看出來(lái)。在解讀中國(guó)社會(huì)主義憲政的基礎(chǔ)上，本文將闡明為什么雙規(guī)在中國(guó)現(xiàn)行憲政框架下是合憲的。“雙規(guī)”處理的是黨員干部違反政治紀(jì)律的行為，其權(quán)能超越了政府的行政權(quán)力，主要依據(jù)在于黨章而非憲法文本。當(dāng)然“雙規(guī)”的合法性有待加強(qiáng)，本文提出了對(duì)“雙規(guī)”的改革建議，以使其更好地契合中國(guó)共產(chǎn)黨的組織路線(xiàn)和中國(guó)社會(huì)主義憲政原則。（本文“雙規(guī)”一詞使用頻度較高，以下正文省去雙引號(hào)）

執(zhí)政黨和國(guó)家分權(quán) 憲政體制 雙規(guī) 黨章 憲法

一、引言

作為一項(xiàng)由行政機(jī)關(guān)采取的司法外拘留行為，雙規(guī)制度由黨內(nèi)部機(jī)關(guān)執(zhí)行；雙規(guī)也引出了對(duì)黨與國(guó)家的關(guān)系、中國(guó)憲政本質(zhì)這樣的重大問(wèn)題的討論。1雙規(guī)始于1927年，是中國(guó)共產(chǎn)黨規(guī)范黨員干部的制度?，F(xiàn)在雙規(guī)成為后革命中國(guó)（Post-Revolutionary China）將政治考慮制度化的一項(xiàng)制度。雙規(guī)現(xiàn)在被理解為是一項(xiàng)反腐手段，“兩規(guī)”或者說(shuō)“兩指”是對(duì)違反黨內(nèi)紀(jì)律的黨員的調(diào)查。在這些討論中涉及兩個(gè)基本問(wèn)題，第一，雙規(guī)的合憲性問(wèn)題，即中國(guó)當(dāng)前所走的憲政道路是否與正在形成的世界普遍認(rèn)可的憲政合法性理念（global notions of constitutional legitimacy）相符合？第二，雙規(guī)的實(shí)施如何與憲政秩序相兼容？可以從中看出中國(guó)的規(guī)范性原則是如何限制和規(guī)范重要政治機(jī)構(gòu)的行為的。

上述問(wèn)題為我們理解中國(guó)憲政的規(guī)范性框架及其獨(dú)特的政治、行政組織基礎(chǔ)提供了一個(gè)重要的窗口。中國(guó)正在發(fā)展其獨(dú)具特色的社會(huì)主義憲政和法治，2Randall Peerenboom,China's Long March Toward Rule of Law,Cambridge University Press,2002,p.532.中國(guó)特色社會(huì)主義憲政既要反映中國(guó)的歷史和國(guó)情，又要符合國(guó)際憲政的普遍原則。3See generally,Jiang Shigong,“Written and Unwritten Constitutions:A New Approach to the Study of Constitutional Government in China”,36 Modern China12,12-46 (2010).中國(guó)憲政秩序的核心基礎(chǔ)是執(zhí)政黨與國(guó)家機(jī)構(gòu)的關(guān)系。4See Larry C.Baker,“Party,People,Government,and State:On Constitutional Values and the Legitimacy of the Chinese State-Party Rule of Law System”,Boston International Law Journal 30 B.U.Int'l L.J.331,331-408 (2012);Jiang Shigong,supra note 3.“科學(xué)發(fā)展觀”已經(jīng)成為中國(guó)共產(chǎn)黨的重要指導(dǎo)思想，這意味著一個(gè)成功的憲政制度不僅需要符合實(shí)質(zhì)性憲政原則和規(guī)范，同時(shí)也要符合“活的憲法”——通過(guò)持續(xù)發(fā)展來(lái)反映當(dāng)下的社會(huì)政治現(xiàn)實(shí)以避免人格化（personification），并堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的“群眾路線(xiàn)”。5Jiang Shigong,supra note 3.放在西方政治語(yǔ)境下，“群眾路線(xiàn)”可被理解為一個(gè)國(guó)家政治架構(gòu)之核心的民主原則的體現(xiàn)。

與絕大多數(shù)18世紀(jì)以后的國(guó)家一樣，6See Zachery Elkins et al.,The Endurance of National Constitutions,Cambridge University Press,2009,pp.36-64.Seealso Henc Van Maarseveen & Ger Van Der Tang,Written Constitutions:A Computerized Comparative Study,Brill,1978.中國(guó)采取了成文憲法的模式，7“中國(guó)現(xiàn)行的1982年憲法是以‘修訂’的名義頒布的，但實(shí)際上是一個(gè)全新的文本。它反映了社會(huì)主義民主的新發(fā)展，突破性的將建設(shè)高層次的民主作為國(guó)家的基本任務(wù)之一?！盨ee Pu Zengyuan,“A Comparative Perspective on the United States and Chinese Constitutions”,30 Wm.& Mary L.Rev.867,869 (1989).政府和政府行為的合法性也主要靠與憲法文本的一致性來(lái)檢驗(yàn)。8See,e.g.,Richard H.Fallon,“Legitimacy and the Constitution”,118 Harv.L.Rev.1789,1789-1851 (2005).與此同時(shí)，中國(guó)又是建立在馬克思列寧主義之上的，這要求考慮憲政效果，9Zhao Qian,“A Thought of Taking CPPCC as Chinese Professional Supervisory Institution of Unconstitutional Behavior in Applying Law”,7 Can.Soc.Sci.7.3,71-77 (2011),p.71.其主要的組織效果就表現(xiàn)在中國(guó)獨(dú)特的分權(quán)模式上。西方憲法立基于這樣的原則之上：所有行政和政治權(quán)能聚合在政府，進(jìn)而又劃分為行政、立法和司法；10Bruce A.Ackerman,“The New Separation of Powers”,Harv.L.Rev.633,633-729 (2000),p.691.中國(guó)的憲政秩序則基于政府主導(dǎo)的行政權(quán)能和中國(guó)共產(chǎn)黨主

導(dǎo)的政治權(quán)能的權(quán)力劃分原則之上。11Larry C.Baker,“Towards a Robust Theory of the Chinese Constitutional State:Between Formalism and Legitimacy in Jiang Shigong's Constitutionalism”,Modern China,2014,Vol.40(2),pp.168-195.行政性憲法權(quán)力由憲法規(guī)定，而人民政治權(quán)利則通過(guò)中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)得以表達(dá)。一些西方評(píng)論家錯(cuò)誤地認(rèn)為中國(guó)實(shí)現(xiàn)憲政的方式是不合法的，因?yàn)橹袊?guó)憲法制度不符合西方國(guó)家的組織原則。12See Michael W.Dowdle,“Of Comparative Constitutional Monocropping:A Reply to Qianfan Zhang”,8 Int.J.Con.L.977 (2010);Tom Ginsburg,“Constitutionalism:East Asian Antecedents”,88 Chi.-Kent L.Rev.11 (2012).另一些中國(guó)學(xué)者則犯了同樣的西式錯(cuò)誤，他們承認(rèn)西方對(duì)憲政主義的話(huà)語(yǔ)主導(dǎo)權(quán)，憲政由于其西方獨(dú)特的意識(shí)形態(tài)基礎(chǔ)而不可能是普世的，進(jìn)而認(rèn)為包括社會(huì)主義憲政在內(nèi)的其他形式的憲政模式也都是天方夜譚，因?yàn)樗鼈儫o(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)西方憲政主義的精確再現(xiàn)。13楊曉青：《憲政與人民民主制度之比較研究》，載《紅旗文稿》2013年第10期。

中國(guó)特有的分權(quán)模式表明，就政府機(jī)構(gòu)而言，中國(guó)與西方國(guó)家分享著不同的規(guī)范性基礎(chǔ)。擁有政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的中國(guó)共產(chǎn)黨和擁有行政權(quán)的政府是中國(guó)式分權(quán)的基本框架，民主原則和人民主權(quán)原則通過(guò)“群眾路線(xiàn)”來(lái)實(shí)現(xiàn)。執(zhí)政黨和政府根據(jù)自身的邏輯組織起來(lái)，在各自權(quán)力范圍內(nèi)發(fā)揮作用。政府根據(jù)憲法組織起來(lái)，憲法為政府組成提供了依據(jù)；14Michael W.Dowdle,“Realizing Constitutional Potential”,23 China Bus.Rev.(1996),p.31.在中央層面上規(guī)定了國(guó)務(wù)院、全國(guó)人大各機(jī)構(gòu)及其行使權(quán)力的方式，設(shè)定了各國(guó)家機(jī)構(gòu)與人民的關(guān)系。盡管憲法承認(rèn)了中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位，但這種地位卻是由政治制度的意識(shí)形態(tài)來(lái)設(shè)定的，15Larry C.Baker,“The Rule of Law,the Chinese Communist Party,and Ideological Campaigns:Sange Daibiao (the 'Three Represents'),Socialist Rule of Law,and Modern Chinese Constitutionalism”,Journal of Transnational Law and Contemporary Problems,Vol.16,No.1,2006.這些意識(shí)形態(tài)包括馬列主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個(gè)代表”重要思想和科學(xué)發(fā)展觀。16上述所有理論的指導(dǎo)地位都可以從黨章中找到，而且，除科學(xué)發(fā)展觀外，其他的都已經(jīng)通過(guò)憲法被法律化了。這些指導(dǎo)思想劃定了執(zhí)政黨和政府的權(quán)限范圍，17Barker,supra note 15.并指向中國(guó)憲政模式下的法治，盡管這一目標(biāo)尚未全部實(shí)現(xiàn)。18胡錦濤：《堅(jiān)定不移沿著中國(guó)特色社會(huì)主義道路前進(jìn)為全面建成小康社會(huì)而奮斗——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》（2012年11月8日），尤其是第十二部分。中國(guó)共產(chǎn)黨根據(jù)黨章組織起來(lái)，其憲政地位在憲法中沒(méi)有明確規(guī)定，19Jiang Shigong,supra note 4,p.12.其領(lǐng)導(dǎo)地位既體現(xiàn)在對(duì)自身的組織上，也體現(xiàn)在對(duì)其成員的領(lǐng)導(dǎo)上。以雙規(guī)的方式來(lái)拘留那些被懷疑有腐敗或其他違紀(jì)行為的黨員，是維持這種權(quán)威的重要手段。盡管雙規(guī)的運(yùn)作超出了憲法規(guī)定的政府系統(tǒng)，但卻符合中國(guó)共產(chǎn)黨自身的制度框架。

本文以分析黨國(guó)憲政體制下的雙規(guī)為切入點(diǎn)20Cf.Michael W.Dowdle,“Constitutional Listening”,88 Chi.-Kent L.Rev.115,115-156 (2012),p.135.，試圖構(gòu)建理解中國(guó)憲政模式的形式與特色的研究進(jìn)路。第二節(jié)首先從內(nèi)部視角描述雙規(guī)，接著介紹雙規(guī)所面臨的違憲性批評(píng)，并按照傳統(tǒng)的方法從憲法層面尋求其合法性。第三節(jié)將以雙規(guī)為切入來(lái)討論中國(guó)憲政理論。筆者認(rèn)為，如果不考慮中國(guó)共產(chǎn)黨的地位和正當(dāng)性而僅僅按照傳統(tǒng)的方式，論證雙規(guī)的合法性將十分困難。雙規(guī)可以在中國(guó)憲政框架內(nèi)找到其合法性依據(jù)，這個(gè)結(jié)論必須要對(duì)中國(guó)憲政有深入、系統(tǒng)的分析，這就要理解中國(guó)共產(chǎn)黨的憲政地位，理解馬列主義、毛澤東思想、鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想為中國(guó)憲政所奠定的基礎(chǔ)。21Backer 2006,supra note 15;Backer,supra note 4.在這個(gè)意義上，雙規(guī)是中國(guó)共產(chǎn)黨履行其黨章規(guī)定之義務(wù)的必須，并

且最終也會(huì)符合憲法和法律的規(guī)定。

在正確地認(rèn)識(shí)雙規(guī)的合法性之后，我們可以擺脫從中國(guó)憲政體系本身是否合法來(lái)判斷雙規(guī)是否合法的假命題，從而進(jìn)一步思考如何改善雙規(guī)，使其作為反映中國(guó)憲政原則的黨內(nèi)紀(jì)律得以執(zhí)行，而不僅僅限于政府部門(mén)或司法部門(mén)的管轄范圍。以上是第四節(jié)的目標(biāo)，這一部分將從雙規(guī)的結(jié)構(gòu)和執(zhí)行上所體現(xiàn)的中國(guó)共產(chǎn)黨憲政義務(wù)入手。正確地理解雙規(guī)將是真正理解中國(guó)憲政體系的進(jìn)路。

二、全語(yǔ)境和合法性理論之下的雙規(guī)

在研究中國(guó)的國(guó)家制度時(shí)，執(zhí)政黨與國(guó)家機(jī)器的關(guān)系格外引人注目。前面我們提到，盡管中國(guó)共產(chǎn)黨不享有憲法上的地位，但是它確實(shí)獨(dú)立于國(guó)家政權(quán)及其機(jī)構(gòu)。22Backer,supra note 4,p.331.實(shí)際上，憲法設(shè)定了國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)能，并指出其必須接受中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。這是理解憲法框架下國(guó)家機(jī)構(gòu)憲法忠誠(chéng)度（constitutional fidelity）的基礎(chǔ)。中國(guó)共產(chǎn)黨在中國(guó)憲法框架中的領(lǐng)導(dǎo)地位對(duì)中國(guó)的憲政建設(shè)具有多方面的重要影響，但相關(guān)研究不足，23Cf.Zhu Suli,“Political Parties in China's Judiciary”,17 Duke J.Comp.& Int’l Law 533 (2007).尤其是執(zhí)政黨與憲法框架下政府機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系問(wèn)題。中國(guó)共產(chǎn)黨在此種體制內(nèi)的自治性，或者這種自治性與經(jīng)由憲法發(fā)展的體系之間的關(guān)聯(lián)程度，都是理解國(guó)家的政治和行政分權(quán)的重要目標(biāo)。24Larry Catá Backer,“Party,People,Government,and State:on Constitutional Values and the Legitimacy of the Chinese State-Party Rule of Law System”,B.U.Int’l L.J.30 (2012):331.

在分析中國(guó)共產(chǎn)黨的憲政地位時(shí)，因鮮有可供參照的制度先例而難以在西方引起共鳴，很少有人關(guān)注中國(guó)共產(chǎn)黨約束黨員的紀(jì)律規(guī)范制度。中國(guó)共產(chǎn)黨的組織紀(jì)律與西方政黨的內(nèi)部規(guī)則，或宗教團(tuán)體（伊斯蘭教除外）的成員制度有著明顯不同。25對(duì)美國(guó)和歐洲政黨紀(jì)律的研究可謂汗牛充棟，See,e.g.,Jon X.Eguia,“Voting Blocs,Party Discipline and Party Formation”, 73 Games And Economic Behavior 111-135 (2011);William B.Heller and Carol Mershon,“Dealing in Discipline:Party Switching and Legislative Voting in the Italian Chamber of Deputies”,1988-2000,52 American Journal of Political Science 910-925 (2008);Josep M.Colomer,“Policy Making in Divided Government:A Pivotal Actors Model with Party Discipline”,Public Choice 125,247-269 (2005);Gary Cox,and Mathew McCubbins,Legislative Leviathan,Berkeley:University of California Press,1993;Keith Krehbiel,“Where's the Party?” 23(1) British Journal of Political Science 235-66 (1993).由于中共黨員負(fù)有維護(hù)國(guó)家政治體制的職責(zé)，并擁有政治領(lǐng)導(dǎo)組織成員所享有的權(quán)力，黨員紀(jì)律就成為一項(xiàng)引人注目的重要政治議題。它與中國(guó)共產(chǎn)黨以“以身作則”為首要原則密切相關(guān)，26《中共中央政治局召開(kāi)專(zhuān)門(mén)會(huì)議對(duì)照檢查中央八項(xiàng)規(guī)定落實(shí)情況討論研究深化改進(jìn)作風(fēng)舉措中共中央總書(shū)記習(xí)近平主持會(huì)議并發(fā)表重要講話(huà)》，載《人民日?qǐng)?bào)》2013年6月26日第1版。同時(shí)也影響著黨在中國(guó)憲政體系下維護(hù)其領(lǐng)導(dǎo)地位機(jī)制的正當(dāng)性。但由于黨員同時(shí)也在國(guó)家機(jī)構(gòu)中擔(dān)任公職，所以黨紀(jì)就與政府運(yùn)行有著重要聯(lián)系。這就牽涉國(guó)家機(jī)構(gòu)和法律，尤其是黨的紀(jì)律調(diào)查所針對(duì)的行為通常也是違反國(guó)家法律的行為。但是倘若司法訴訟程序與黨內(nèi)違紀(jì)審查程序——一個(gè)以黨的純潔性為中心，一個(gè)以政府的行政角色為中心——提供給個(gè)人保護(hù)措施不同，二者應(yīng)如何協(xié)調(diào)呢？

本節(jié)以對(duì)雙規(guī)的制度背景描述為切入點(diǎn)，以便為讀者提供一個(gè)宏觀的認(rèn)識(shí)：什么是雙規(guī)、雙規(guī)是如何產(chǎn)生的、雙規(guī)由誰(shuí)執(zhí)行、雙規(guī)調(diào)查的程序性框架，以及案件在不同政府部門(mén)與紀(jì)律檢查部門(mén)之間如何移交。然后分析雙規(guī)實(shí)踐的文獻(xiàn)，探討雙規(guī)及其正當(dāng)性問(wèn)題。最后分析雙規(guī)執(zhí)行中的問(wèn)題，尤其是地方官員未能遵循正式規(guī)定及其帶來(lái)的影響。

(一)雙規(guī)制度

雙規(guī)到底是什么？回答這個(gè)問(wèn)題首先需要對(duì)

理論及官方表達(dá)進(jìn)行提煉。27這些材料是我的研究助理高山搜集提煉的，為了使得本文的分析更加真實(shí)，我們所用的材料都是公開(kāi)的。我們的目的是從中國(guó)憲政模式下的法律視角來(lái)“看”雙規(guī)，而不是從享有特權(quán)的官員或者外部視角來(lái)觀察。一般來(lái)說(shuō)，雙規(guī)通常被認(rèn)為是中國(guó)共產(chǎn)黨適用內(nèi)部規(guī)則對(duì)其成員實(shí)施懲戒的特殊程序，28《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件檢查工作條例》第28條第1款和第2款第3項(xiàng)規(guī)定，“凡是知道案件情況的組織和個(gè)人都有提供證據(jù)的義務(wù)。調(diào)查組有權(quán)按照規(guī)定程序，采取以下措施調(diào)查取證‘……’（三）要求有關(guān)人員在規(guī)定的時(shí)間、地點(diǎn)就案件所涉及的問(wèn)題作出說(shuō)明?！币?989年對(duì)海南省原省長(zhǎng)梁湘以權(quán)謀私案的調(diào)查而為社會(huì)廣泛所知。由于梁當(dāng)時(shí)擔(dān)任海南省省長(zhǎng)一職，中紀(jì)委與監(jiān)察部組織了一個(gè)特別調(diào)查小組。調(diào)查進(jìn)行得并不順利，因?yàn)橐粋€(gè)關(guān)鍵證人拒絕透露有用信息，而且其監(jiān)禁期即將屆滿(mǎn)。很明顯，為了避免潛在的法律制裁，該關(guān)鍵證人將會(huì)與嫌疑犯串通作出一致供述以破壞調(diào)查。在這種情況下，監(jiān)察部部長(zhǎng)尉健行責(zé)成調(diào)查小組繼續(xù)拘留關(guān)鍵證人，直至獲取關(guān)鍵信息。29Flora Sapio,“Shuanggui and Extralegal Detention in China”,22 China Information 7,pp.7-37(Feb.19,2008).

在后來(lái)的監(jiān)察部?jī)?nèi)部會(huì)議上，這個(gè)程序被作為“指定時(shí)間和指定地點(diǎn)”規(guī)則而制度化。20世紀(jì)90年代，中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律規(guī)則吸收了這條規(guī)則，成為現(xiàn)在被普遍理解的雙規(guī)。這一術(shù)語(yǔ)本身是《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件檢查工作條例》中“規(guī)定時(shí)間”和“規(guī)定地點(diǎn)”的簡(jiǎn)稱(chēng)。雙規(guī)作為一個(gè)官員紀(jì)律程序，與“兩指”機(jī)制形成了對(duì)比：雙規(guī)僅僅適用于中共黨員，而對(duì)于在政府或國(guó)企中工作的非中共黨員來(lái)說(shuō)，當(dāng)他們違反行政紀(jì)律時(shí)，將會(huì)受“兩指”的約束；30《中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察法》第20條第1款和第2款第3項(xiàng)。雙規(guī)是中國(guó)共產(chǎn)黨的內(nèi)部紀(jì)律，“兩指”則由《行政監(jiān)察法》授權(quán)并經(jīng)全國(guó)人大審查通過(guò)，監(jiān)察部負(fù)責(zé)執(zhí)行該項(xiàng)規(guī)則和《行政監(jiān)察法》。所以，從理論上來(lái)說(shuō)，雙規(guī)更像一個(gè)組織內(nèi)部的審計(jì)規(guī)則，而“兩指”則是適用于整個(gè)社會(huì)的公共規(guī)則。盡管雙規(guī)和“兩指”是基于不同權(quán)力的不同系統(tǒng)，但現(xiàn)實(shí)生活中彼此的界限卻非常模糊。31See Ye Zhusheng,“Shuanggui:Between Discipline and the Law”,South Reviews(June 10,2013).

產(chǎn)生這種模糊性的原因在于，現(xiàn)實(shí)中監(jiān)察部和中紀(jì)委是“兩塊牌子，一套人馬”。1994年2月17日，根據(jù)中國(guó)共產(chǎn)黨中央、國(guó)務(wù)院的決定，監(jiān)察部與中紀(jì)委合署辦公，監(jiān)察部仍然是國(guó)務(wù)院的一個(gè)機(jī)構(gòu)，中紀(jì)委仍然隸屬于中國(guó)共產(chǎn)黨中央，各級(jí)監(jiān)察部負(fù)責(zé)人兼任紀(jì)委副書(shū)記。二者在運(yùn)行中是一個(gè)整體，很多案件的調(diào)查由中紀(jì)委主導(dǎo)。這種分工協(xié)作在2012年得到加強(qiáng)。2013年9月，由中央紀(jì)委和國(guó)家監(jiān)察部共同運(yùn)作的反腐網(wǎng)站正式開(kāi)通，有效地整合了兩家機(jī)構(gòu)的運(yùn)行?，F(xiàn)有的公民對(duì)黨員干部和政府官員的反腐舉報(bào)方式包括到訪(fǎng)、信訪(fǎng)、電話(huà)、網(wǎng)絡(luò)四種。

由于大部分政府官員也是中共黨員，這樣的安排被認(rèn)為是合理可行的，結(jié)果卻擴(kuò)大了兩個(gè)機(jī)構(gòu)的管轄權(quán)限。合并后，黨員無(wú)論是違反了黨紀(jì)還是行政法規(guī)，都會(huì)受到中紀(jì)委的調(diào)查。所以，雙規(guī)不僅針對(duì)黨內(nèi)違紀(jì)行為，也針對(duì)黨員基于其行政職務(wù)而實(shí)施的違法行為。雙規(guī)通常被認(rèn)為是應(yīng)對(duì)官員違紀(jì)，尤其是腐敗的有效方式，但也可以被視為懲罰具有政治高位之個(gè)人的恰當(dāng)手段。此乃千真萬(wàn)確，即便雙規(guī)的合憲性因此遭到質(zhì)疑。32就像葉竹盛最近寫(xiě)到的那樣，“這個(gè)詞主要在兩種情況下進(jìn)入公眾視野，第一種情形是當(dāng)有關(guān)機(jī)關(guān)宣布某官員與涉嫌嚴(yán)重違紀(jì)正在接受黨組織調(diào)查，這通常意味著該官員政治生涯的終結(jié)和牢獄的開(kāi)始。第二種情形是被雙規(guī)的某官員死亡，其家屬、學(xué)者和律師提出各種質(zhì)疑，但是各種的意見(jiàn)介于‘罪有應(yīng)得’和‘漠不關(guān)心’之間。”See Ye Zhusheng,“Shuanggui:Between Discipline and the Law”,South Reviews(June 10,2013).

中紀(jì)委負(fù)責(zé)接收投訴、立案、組織調(diào)查和作出處罰決定，其功能類(lèi)似于公安機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)的結(jié)合。作為黨內(nèi)反腐的主要機(jī)構(gòu)，中紀(jì)委直接

隸屬于中央委員會(huì)；地方性的紀(jì)律監(jiān)察委員會(huì)在同級(jí)黨組織與上一級(jí)紀(jì)律監(jiān)察委員會(huì)的雙重領(lǐng)導(dǎo)下工作。紀(jì)律監(jiān)察委員會(huì)的任期與同級(jí)黨委相同，實(shí)際上，紀(jì)律監(jiān)察委員會(huì)的書(shū)記同時(shí)擔(dān)任同級(jí)黨委常委。

在中國(guó)共產(chǎn)黨的最高領(lǐng)導(dǎo)層中，自中紀(jì)委重建以來(lái)，五位中紀(jì)委書(shū)記中的四位曾擔(dān)任政治局常委。中紀(jì)委在中國(guó)共產(chǎn)黨組織架構(gòu)中的正式地位表明了其在中國(guó)共產(chǎn)黨高層組織中的重要性。在省一級(jí)中，其組織情況大致如下：

法規(guī)室 研究、解釋紀(jì)委政策教育室 黨紀(jì)、政紀(jì)和廉政教育黨風(fēng)政風(fēng)監(jiān)督室 貫徹執(zhí)行地方黨委會(huì)議的路線(xiàn)、方針、政策，組織紀(jì)律學(xué)習(xí)小組監(jiān)察綜合室（預(yù)防腐敗室） 與監(jiān)察部門(mén)合署辦公，預(yù)防工作中的不當(dāng)行為辦公廳（負(fù)責(zé)行政事務(wù)的管理工作）第一、二、三監(jiān)察室 對(duì)國(guó)企和其他組織中黨員的監(jiān)察案件管理室 卷宗管理信訪(fǎng)室 接待群眾來(lái)訪(fǎng)組織室 地方紀(jì)委的人力資源管理案件審理室 審查被調(diào)查者執(zhí)法監(jiān)察室 地區(qū)的調(diào)查工作巡視工作辦公室 巡視工作，選舉特別巡視員

雙規(guī)在中國(guó)法律體系中的地位，及其法律外的政治與憲政含義，為我們提供了一個(gè)研究中國(guó)憲政體系下的法律、法律程序、國(guó)家、黨組織之間關(guān)系的平臺(tái)。如果雙規(guī)真的存在于法律之外，那么它的正當(dāng)性與實(shí)施路徑便會(huì)受到人大系統(tǒng)構(gòu)建的法律體系的質(zhì)疑。西方社會(huì)和內(nèi)部批評(píng)人士認(rèn)為，法律體系所提供的正當(dāng)性非常重要。

但即便雙規(guī)超越了全國(guó)人大和憲法創(chuàng)制的司法程序和規(guī)則系統(tǒng)，是否有可能在法律框架之內(nèi)來(lái)思考雙規(guī)？更確切地說(shuō)，如果法律性可以從憲法之外尋求資源，那么這些資源是否可以為理解中國(guó)憲政模式下雙規(guī)的規(guī)范基礎(chǔ)提供可能？憲法權(quán)威及其民主制度也可以從黨章中尋求資源。訴諸黨章的前提，是承認(rèn)黨章本身構(gòu)成了中國(guó)憲政結(jié)構(gòu)的一個(gè)部分。如此，對(duì)雙規(guī)的理解就不能忽視這個(gè)憲政結(jié)構(gòu)。換句話(huà)說(shuō)，這種理解必須是基于中國(guó)憲政體系形成中黨章與憲法的關(guān)系，基于雙重憲法行為，而非單一文本的理解：一個(gè)是國(guó)家機(jī)關(guān)的形成基礎(chǔ)，另一個(gè)則是超國(guó)家政治機(jī)構(gòu)的憲法。在這樣的背景下，雙規(guī)及其適用則具備了顯著不同的特點(diǎn)。

（二）雙規(guī)及其合法性問(wèn)題

雙規(guī)引發(fā)了很多涉及黨政關(guān)系、主權(quán)組織方式之類(lèi)的憲法問(wèn)題。這些法律爭(zhēng)議產(chǎn)生的背景，往往涉及黨員干部的腐敗行為以及中國(guó)憲政秩序中的手段正當(dāng)性問(wèn)題。33從2004年開(kāi)始，中國(guó)學(xué)術(shù)界對(duì)雙規(guī)正當(dāng)性與憲政秩序的關(guān)系展開(kāi)了持久的討論，各方觀點(diǎn)差別很大，不過(guò)大部分人對(duì)雙規(guī)的合憲性提出質(zhì)疑。參見(jiàn)王金貴：《“雙規(guī)”與自首：合憲性問(wèn)題研究》，載《法學(xué)》2005年第8期；喻中：《論“雙規(guī)”在我國(guó)權(quán)力監(jiān)督體制中的地位》，載《理論導(dǎo)刊》2006年第6期。但是從本質(zhì)上而言，雙

規(guī)提出了一個(gè)關(guān)于憲政秩序的問(wèn)題：雙規(guī)可能是必要的，但是其執(zhí)行的技術(shù)和權(quán)力無(wú)法從界定國(guó)家權(quán)力手段（的文本）中找到出處，而只能從界定中國(guó)共產(chǎn)黨權(quán)力的文件中發(fā)現(xiàn)。那么雙規(guī)在憲法機(jī)構(gòu)及其約束之外就意味著雙規(guī)是違憲或者非法的嗎？或者我們應(yīng)該說(shuō)憲法本身并沒(méi)有容納中國(guó)憲政制度的全部?jī)?nèi)容？本節(jié)將分析這個(gè)問(wèn)題上的討論，先對(duì)西方進(jìn)路做一個(gè)簡(jiǎn)單的分析，然后分析更為細(xì)致的中國(guó)學(xué)者的討論。

1.雙規(guī)合法性的西方理論

對(duì)于西方研究者來(lái)說(shuō)，由于缺乏類(lèi)似的紀(jì)律機(jī)制作為類(lèi)比，黨紀(jì)機(jī)制的合法性就如同中國(guó)共產(chǎn)黨本身的角色一般，難以被恰當(dāng)理解。黨紀(jì)的實(shí)施流程也與西方政治的核心機(jī)制截然不同。一個(gè)典型的例子就是西方媒體對(duì)雙規(guī)調(diào)查的報(bào)道與中國(guó)共產(chǎn)黨官方對(duì)這些報(bào)道的態(tài)度之間的差別?！督鹑跁r(shí)報(bào)》幾年前的一則報(bào)道很好地反映了西方大眾媒體的視角。34Tom Mitchell,“The Case of the Chinese Mayor Who Wasn‘t There”,Financial Times(Aug.12,2009).米切爾（Mitchell）寫(xiě)道：

正如許多被雙規(guī)的黨員干部那樣，徐先生在雙規(guī)后便音訊全無(wú)……理論上，被卷入這個(gè)司法外的模糊地帶的官員僅僅是配合黨內(nèi)調(diào)查，如果未被發(fā)現(xiàn)違紀(jì)行為便會(huì)被釋放。但實(shí)際上，被紀(jì)檢部門(mén)調(diào)查的對(duì)象一般是在數(shù)月、甚至數(shù)年之后，移交給國(guó)家檢察機(jī)關(guān)，所有情形都會(huì)被調(diào)查清楚，等待他們的將是展示性的審判和判決。35Ibid.

米切爾還用類(lèi)似的語(yǔ)言描述了另一個(gè)雙規(guī)程序：

2003年，在一個(gè)更為有名的雙規(guī)行動(dòng)中，中國(guó)銀行香港分行行長(zhǎng)消失了兩年，直到他出現(xiàn)在長(zhǎng)春（中國(guó)東北地區(qū)）的法庭上。他被判處犯有腐敗罪行，而其腐敗行為在他9年前于上海任職期間就開(kāi)始了。就將嫌疑人從一個(gè)案件轉(zhuǎn)向另一個(gè)案件而言，紀(jì)檢部門(mén)就像是CIA一樣運(yùn)作著。36Ibid.

對(duì)于外國(guó)媒體的這些報(bào)道，中國(guó)共產(chǎn)黨除了承認(rèn)雙規(guī)的使用外，不對(duì)其作任何實(shí)質(zhì)性的評(píng)論或回應(yīng)。37Ibid.關(guān)于中共官員對(duì)雙規(guī)回應(yīng)，參見(jiàn)Xiao Qiang,“CCP Official Explains 'Double Designations'”,Xinhua (Sep.26, 2009),http://english.peopledaily.com.cn/200609/26/eng20060926_306561.html。一方面，西方懷疑以“違反黨紀(jì)”為由進(jìn)行的雙規(guī)存在專(zhuān)斷和權(quán)力濫用的情形，進(jìn)而干擾國(guó)家司法執(zhí)行法律；38“Policing the Party”,The Economist,Sep.1,2012,http://www.economist.com/node/21561895，最后訪(fǎng)問(wèn)日期：2015年6月16日。另一方面，有一種政治批判的矛頭直指中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)地位，而這種獨(dú)立于國(guó)家的刑事訴訟程序的內(nèi)部紀(jì)律手段是確保中國(guó)共產(chǎn)黨地位的重要手段。爭(zhēng)論的焦點(diǎn)集中在腐敗問(wèn)題上。39See Yunhai Wang,“Corruption and Anti-Corruption Policy in Today‘s China”,33 Hitotsubashi J.of L.and Pol.1,1-5 (2005);Gillian Wong,“China Drops Death Penalty for Some Economic Crimes”,Wash.Post(Feb.25,2011).腐敗既是政治問(wèn)題也是犯罪問(wèn)題。西方的理解障礙在于難以將腐敗中固有的政治因素從犯罪行為中抽離出來(lái)。40《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》引入一種可以適用于所有國(guó)家的綜合判斷標(biāo)準(zhǔn)，以此增強(qiáng)打擊腐敗的法律能力，《公約》要求重視預(yù)防原則，并將目前公私領(lǐng)域流行的腐敗行為刑法化。這與西方憲政理論上的分權(quán)理論有關(guān)，他們認(rèn)為即便在一個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)內(nèi)部，也要對(duì)政治權(quán)力和政府權(quán)力進(jìn)行劃分。但是中國(guó)的政治與行政分權(quán)，使得中國(guó)共產(chǎn)黨政治權(quán)力視角下的腐敗與國(guó)家行政機(jī)關(guān)視角下濫用職權(quán)導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)腐敗，有著很大的差別。

因此，西方人很難理解腐敗中的不同因素由不同的機(jī)構(gòu)來(lái)處理的安排：紀(jì)檢部門(mén)處理違反黨

紀(jì)、損害政治秩序的行為，國(guó)家機(jī)關(guān)處理以公權(quán)力尋求個(gè)人利益的行為。所以，西方研究者有時(shí)候會(huì)贊同中國(guó)的反腐行為，41See Celia Hatton,“How Real is China’s Anti-CorruptionCorruption Campaign”,BBC News China,Sep.4,2013.同時(shí)又會(huì)批評(píng)這些反腐行動(dòng)沒(méi)有遵循刑事法律的規(guī)定，而這正是西方政府組織的功能分立和政治與行政分離的核心所在。這種認(rèn)知困境也解釋了為什么西方媒體在報(bào)道雙規(guī)上的矛盾，這種矛盾心態(tài)也因?yàn)橹袊?guó)民眾支持任何形式反腐而更加明顯。42同前注38。結(jié)果所謂的非法性問(wèn)題就在于西方社會(huì)不愿接受中國(guó)的分權(quán)原則，中國(guó)式分權(quán)的核心是行政系統(tǒng)和政治系統(tǒng)各行其是，但是統(tǒng)一于共同的意識(shí)形態(tài)框架下。43See Backer,supra note 15.這就是西方媒體一方面質(zhì)疑雙規(guī)方式的合法性，另一方面又樂(lè)于報(bào)道中國(guó)共產(chǎn)黨反腐行為的原因。44Jaime Flor-Cruz,“Chinese Communists,90 Years Later,Still Fighting Corruption”,CNN(June 25,2011),http://edition. cnn.com/2011/WORLD/asiapcf/06/25/china.corruption/index.html，最后訪(fǎng)問(wèn)日期：2015年6月16日。

西方媒體通常對(duì)促使反腐制度有效運(yùn)行的體制不大關(guān)注，除非它涉及一些政治敏感話(huà)題，這些敏感話(huà)題通常是中國(guó)黨政體系的核心。45Gillian Wong,“China Drops Death Penalty for Some Economic Crimes”,WASH.POST(Feb.25,2011),http://www. washingtonpost.com/wp-dyn/content/article/2011/02/25/AR2011022500889.html，最后訪(fǎng)問(wèn)日期：2015年6月16日。美國(guó)人權(quán)組織“對(duì)話(huà)”基金會(huì)研究負(fù)責(zé)人羅助華（Joshua Rosenzweig）說(shuō)，“我認(rèn)為最大的障礙就是腐敗，仍然有相當(dāng)一部分中國(guó)人強(qiáng)烈地認(rèn)為腐敗官員都應(yīng)當(dāng)被判處死刑”，“老百姓的這種感覺(jué)是如此強(qiáng)烈以至于取消腐敗死刑會(huì)產(chǎn)生潛在的政治風(fēng)險(xiǎn)?！?6Ibid.所以，黨紀(jì)、犯罪行為、腐敗與國(guó)家組織合法性的之間關(guān)系，成為雙規(guī)相關(guān)的問(wèn)題焦點(diǎn)。西方媒體的報(bào)道很少涉及西方類(lèi)似的實(shí)踐。但薩皮奧（Flora Sapio）教授先以一篇論文出現(xiàn)，47See Flora Sapio,supra note 29.薩皮奧教授引用了西方的另外兩個(gè)研究，See Graham Young,“Control and Style: Discipline Inspection Commissions since the 11th Congress”,97 The China Quarterly 24 (1984);Chang I-Huai,“An Analysis of the CCP’s Role in Mainland China’s State Supervisory Systems”,34 Issues & Studies 38–78 (1998)。而后以專(zhuān)著出現(xiàn)的研究，非常值得關(guān)注。48Flora Sapio,ed.,Sovereign Power and the Law in China.Vol.18.Brill,2010.薩皮奧教授的結(jié)論是，“雙規(guī)沒(méi)什么新鮮的，它只是被冠以不同名稱(chēng)的監(jiān)禁。因此它可以‘新傳統(tǒng)’的形象出現(xiàn)而不被體制所抑制。與其他因素一起，雙規(guī)可能最終會(huì)導(dǎo)致體制的崩潰……黨規(guī)在監(jiān)禁問(wèn)題上的標(biāo)準(zhǔn)并未改變雙規(guī)的本質(zhì)，它仍然是一種法外監(jiān)禁，因而應(yīng)當(dāng)被廢除?！?9See Flora Sapio,supra note 29,pp.24-25.她接著批評(píng)道，被雙規(guī)者無(wú)法享有憲法所提供給被告的任何保護(hù)，所以可能更容易受到人權(quán)侵犯。50Jonathan Kaiman,“Fears for China's Shuanggui Detainees After Wenzhou Official Dies”,The Guardian(London) (Apr.12,2013),http://www.guardian.co.uk/world/2013/apr/12/fears-china-shuanggui-detainees，最后訪(fǎng)問(wèn)日期：2015年6月16日。

薩皮奧認(rèn)為中國(guó)共產(chǎn)黨的組織本身就將雙規(guī)置于法律之外，并通過(guò)訴諸特殊性來(lái)構(gòu)建其合法性。51Flora Sapio,supra note 49,p.23.這一觀點(diǎn)與那些通過(guò)“必要性”為雙規(guī)提供正當(dāng)性辯解的中國(guó)學(xué)者不謀而合。52Flora Sapio,supra note 48,p.96.薩皮奧進(jìn)一步認(rèn)為，“中紀(jì)委已經(jīng)公開(kāi)表明雙規(guī)是一種法外措施。官方從來(lái)都不否認(rèn)存在于雙規(guī)法規(guī)、黨章、憲法、刑事訴訟法和立法法之間的嚴(yán)重的法

律沖突。”53Flora Sapio,supra note 48,p.96.薩皮奧援引中國(guó)學(xué)者為雙規(guī)進(jìn)行辯護(hù)的觀點(diǎn)，并總結(jié)道，“雙規(guī)的必要性在于，在一些特殊情形中，被調(diào)查的官員通過(guò)自身權(quán)力阻撓調(diào)查，進(jìn)而為反腐運(yùn)動(dòng)帶來(lái)了巨大的困難?！?4Ibid.因此，需要有一片法律（之外的）空間，為黨和國(guó)家開(kāi)展一定活動(dòng)提供可能。55Ibid.,pp.20-26.西方的中國(guó)研究者同時(shí)也指出了中國(guó)共產(chǎn)黨所設(shè)計(jì)的、外在于人大和憲法框架的制度內(nèi)部的潛在張力：

雙規(guī)制度的存在對(duì)我們理解中國(guó)法律體系提出了一項(xiàng)挑戰(zhàn)。雙規(guī)違背了任何形式的拘禁手段必須由全國(guó)人大或其常委會(huì)所通過(guò)的法律來(lái)授權(quán)的要求。但是雙規(guī)依舊是公開(kāi)存在的，這并不是秘密。因此雙規(guī)不能簡(jiǎn)單被認(rèn)為是一種異常，對(duì)雙規(guī)的恰當(dāng)理解是將之當(dāng)作一種憲政元素，而非一個(gè)錯(cuò)誤。56Donald Clarke,“Shuanggui and Extralegal Detention in China”,China Law Prof Blog (Mar.1,2008),http:// lawprofessors.typepad.com/china_law_prof_blog/2008/03/shuanggui-and-e.html，最后訪(fǎng)問(wèn)日期：2015年6月16日。

這些批評(píng)不應(yīng)該被忽略。相反，正如我們?cè)谙旅鎸⒁劦降?，雙規(guī)反而可以在中國(guó)憲政制度下被更好地再解讀。在這一語(yǔ)境下，對(duì)雙規(guī)的改革論證會(huì)更有說(shuō)服力。

2.雙規(guī)合法性的中國(guó)理論

在中國(guó)，“不同思想的對(duì)立和斗爭(zhēng)是經(jīng)常發(fā)生的”。57毛澤東：《矛盾論》（1937年8月）。一方面雙規(guī)被看作一種懲處腐敗的有效路徑，另一方面雙規(guī)專(zhuān)斷性或?yàn)E用的可能也遭到實(shí)質(zhì)性的批評(píng)。中國(guó)學(xué)者在這個(gè)問(wèn)題上的看法大致可以分為三種類(lèi)型：第一類(lèi)包括了基于實(shí)用主義和默示主義理論的論辯；第二類(lèi)則呼吁改革雙規(guī)制度；第三類(lèi)觀點(diǎn)直接追問(wèn)雙規(guī)制度的合憲性。

大部分學(xué)術(shù)研究秉持中立態(tài)度，并發(fā)展出一些具體的分析進(jìn)路。多數(shù)人承認(rèn)雙規(guī)的有效性，不去談?wù)摵蠎椥詥?wèn)題，提倡一種類(lèi)似于西方默示正當(dāng)性的觀念。58See Larry Catá Baker,“Elements of Law 3.0 Notes and Readings IV-E (The Role of the Courts:Constitutional Interpretation;A Special Case?) ”,Law at the End of the Day(Nov.24,2013),http://lcbackerblog.blogspot.com/2013/11/ elements-of-law-30-notes-and-readings.html，最后訪(fǎng)問(wèn)日期：2015年6月16日。在這些不同的具體進(jìn)路中，有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，雙規(guī)在當(dāng)前政治現(xiàn)實(shí)下是必須的，這些學(xué)者們重視有效性和實(shí)用性，從歷史、中國(guó)共產(chǎn)黨的性質(zhì)、中國(guó)法治建設(shè)不健全以及腐敗的現(xiàn)實(shí)等方面來(lái)論證雙規(guī)的合理性。

對(duì)雙規(guī)的歷史論證根本上是一種性質(zhì)上的比較，59楊濤：《“雙規(guī)”變遷的思考》，載《民主與科學(xué)》2006年第6期。這些論述綜合了憲政必要性，并訴諸中國(guó)憲政發(fā)展的獨(dú)特性。60同上注。一些學(xué)者分析了中國(guó)共產(chǎn)黨誕生的歷史背景，并將中國(guó)、俄羅斯與西方國(guó)家進(jìn)行了比較。61同上注。他們認(rèn)為中國(guó)共產(chǎn)黨與西方政黨的組織發(fā)展有所不同，作為一個(gè)革命性的政黨，中國(guó)共產(chǎn)黨的權(quán)力和功能迥異于西方的政治政黨（Western political parties）。在西方國(guó)家，政黨的主要活動(dòng)是競(jìng)選；而作為一個(gè)革命性政黨，中國(guó)共產(chǎn)黨所面臨的不同處境要求采取更為嚴(yán)苛的手段，尤其是針對(duì)黨內(nèi)的反對(duì)者。在中國(guó)共產(chǎn)黨從革命黨演變?yōu)閳?zhí)政黨的過(guò)程中，那些嚴(yán)苛手段制度化為雙規(guī)。62同上注。

另一個(gè)學(xué)派承認(rèn)雙規(guī)是暫時(shí)性的非常規(guī)做法。63Liu Heng,“Discussion on the Justification of Shuangguion the Reality Ground”,Academic Journal of Shanxi Provincial Committee Party School of C.P.C,5,33-34 (May 2006).一些學(xué)者認(rèn)為隨著時(shí)間的推移，隨著社會(huì)

和中國(guó)共產(chǎn)黨自身的發(fā)展，雙規(guī)制度在將來(lái)可能會(huì)被優(yōu)化甚至被取代。對(duì)“非常規(guī)做法”的論證也是基于比較視角的，這種觀點(diǎn)的倡導(dǎo)者們認(rèn)為，不同于西方的只負(fù)責(zé)政府運(yùn)行的政治性政黨，中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)于整個(gè)社會(huì)和民族都享有絕對(duì)的控制權(quán)。64Liu Heng,“Discussion on the Justification of Shuangguion the Reality Ground”,Academic Journal of Shanxi Provincial Committee Party School of C.P.C,5,33-34 (May 2006).采取嚴(yán)厲的內(nèi)部紀(jì)律，對(duì)于維護(hù)黨的政策、限制權(quán)力濫用是十分必要的。65Liu Heng,Discussion on the Justification of Shuangguion the Reality Ground,Academic Journal of Shanxi Provincial Committee Party School of C.P.C,5,33-34 (May 2006).這個(gè)陣營(yíng)里的另外一些學(xué)者認(rèn)為，由于中國(guó)特殊的權(quán)力配置安排，中國(guó)共產(chǎn)黨需要采用嚴(yán)苛的內(nèi)部紀(jì)律制度。66王一星：《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)問(wèn)責(zé)制研究》，中共中央黨校2009年博士學(xué)位論文。而且，中國(guó)當(dāng)下的特殊政治安排決定了檢察機(jī)關(guān)只是國(guó)家權(quán)力中很小的一部分。在大多情況下，執(zhí)行需要通過(guò)諸如雙規(guī)這樣的手段來(lái)實(shí)現(xiàn)。67同上注。

此外，還有一些中國(guó)學(xué)者認(rèn)為，中國(guó)的法律體系還不健全，缺乏像雙規(guī)這樣既有民意支持又具有必要性的特殊手段，所以雙規(guī)有其合法性。68同前注59。國(guó)務(wù)院參事朱維究就代表了這種觀點(diǎn)，69朱維究：《轉(zhuǎn)變法治觀點(diǎn)推進(jìn)依法行政》，載《團(tuán)結(jié)》2002年第4期?！霸诜审w系欠發(fā)達(dá)的國(guó)家，對(duì)國(guó)家權(quán)力的監(jiān)督通常是非正式的。法律的責(zé)任通常為其他責(zé)任所取代。在中國(guó)，中國(guó)共產(chǎn)黨黨紀(jì)彌補(bǔ)了法律缺乏所造成的空白?！?0同上注。他們指出，在社會(huì)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型過(guò)程中，立法滯后，司法機(jī)關(guān)缺少必要的技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)來(lái)打擊腐敗。71同前注69。在這樣的現(xiàn)實(shí)下，中國(guó)共產(chǎn)黨就需要訴諸雙規(guī)之類(lèi)的方式。72同上注。

最后，一些學(xué)者結(jié)合其他學(xué)派的觀點(diǎn)，提出了“轉(zhuǎn)型論”的各種版本。73See William J.Brennan,Jr.,“Construing the Constitution”,19 U.C.Davis L.Rev.2 (1985);William H.Rehnquist,“The Notion of a Living Constitution”,29 Harv.J.Law & Public Policy 401 (2006).這些論點(diǎn)也主張雙規(guī)是一種特殊措施，其存在具備一定的憲法必要性。首先，這些學(xué)者認(rèn)為，雙規(guī)是在嚴(yán)峻的歷史條件和制度現(xiàn)實(shí)下的合理反應(yīng)。74同前注59。無(wú)論其是否合憲，雙規(guī)已經(jīng)被證明是轉(zhuǎn)型社會(huì)中有效的特殊手段。75同上注。在改革階段，憲法也處于變動(dòng)之中。因此直到改革完成，法律中存在一些有意識(shí)違反憲法的瑕疵是可以理解和接受的。76同上注。這些從歷史性和必要性角度出發(fā)的觀點(diǎn)也指出了雙規(guī)的暫時(shí)性，認(rèn)為雙規(guī)還存在著改革的空間。對(duì)這些中國(guó)學(xué)者來(lái)說(shuō)，他們相信雙規(guī)將得以?xún)?yōu)化并符合法律規(guī)定，甚至?xí)涣硪环N法律制度所取代。這種“取代說(shuō)”有三種可能的具體進(jìn)路：

第一種強(qiáng)調(diào)雙規(guī)作為“過(guò)渡性制度”的一面。77See Cai Xia,“The Maintaining of CCP’s Constitution”,Study Times(Aug.2009),http://www.china.com.cn/xxsb/ txt/2006-08/09/content_7066378.htm，最后訪(fǎng)問(wèn)日期：2015年6月16日。有學(xué)者分析了為什么雙規(guī)將在未來(lái)得以?xún)?yōu)化。78同上注。他們認(rèn)為現(xiàn)代政治理論要求政府必須通過(guò)民主和法律秩序來(lái)贏得人民的支持。79同上注。盡管中國(guó)共產(chǎn)黨誕生并成長(zhǎng)于暴力革命中，但是它不可能

始終堅(jiān)持其舊有路線(xiàn)。因此，作為執(zhí)政黨，中國(guó)必須強(qiáng)調(diào)社會(huì)不同階層之間的合作，尤其是民主協(xié)商機(jī)制。中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)雙規(guī)調(diào)查作出的時(shí)間和程序上的具體規(guī)定，可視為黨在努力改革雙規(guī)以符合法治，80《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件檢查工作條例》第27、28條。盡管這里的法依舊是按照黨的組織制定出來(lái)的。81Cai Xia,supra note 77.這種觀點(diǎn)并不孤立，大多數(shù)中國(guó)共產(chǎn)黨官方出版物都強(qiáng)調(diào)黨內(nèi)民主和道德教育對(duì)于維護(hù)黨的政策和紀(jì)律的重要性。82Ibid.

第二種主張?jiān)谡獍l(fā)展一套平行的管理架構(gòu)。83Cao Shenbing,“Discussion on How to Make CCP Internal Regulation in Coordinate with the Law”,Law at the End of the Day(Feb.2002),http://lcbackerblog.blogspot.com/2011_09_01_ archive.html，最后訪(fǎng)問(wèn)日期：2015年6月16日。有研究指出，中國(guó)共產(chǎn)黨將要改革雙規(guī)程序，以便與人大立法體系中的刑事程序更加協(xié)調(diào)。84Ibid.如果實(shí)現(xiàn)了這種設(shè)想，雙規(guī)就可以被看做是一套專(zhuān)門(mén)針對(duì)黨員干部、與行政程序并行的政治程序。

第三種認(rèn)為雙規(guī)最終會(huì)被司法行政系統(tǒng)所取代。85周葉中：《反腐倡廉亟待實(shí)現(xiàn)三個(gè)轉(zhuǎn)型》，載《法制日?qǐng)?bào)》2000年8月25日第5版。例如，有的學(xué)者指出雙規(guī)應(yīng)當(dāng)最終被司法措施代替，從黨紀(jì)轉(zhuǎn)為國(guó)法。86同上注。這些進(jìn)路也為雙規(guī)提供了救濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制——成立一個(gè)黨內(nèi)的復(fù)核機(jī)構(gòu)。87Cf.Larry C.Backer,“A Constitutional Court for China within the Chinese Communist Party:Scientific Development and the Institutional Role of the CCP”,43 Suffolk L.Rev.593 (2010).

當(dāng)大多數(shù)文章承認(rèn)雙規(guī)的有效性并避免討論其合憲問(wèn)題時(shí)，另有一批學(xué)者直接提出了雙規(guī)的合憲性問(wèn)題。第一類(lèi)研究認(rèn)為雙規(guī)違反了憲法。這種觀點(diǎn)以雙規(guī)未能遵循或者適用憲法所賦予公民的權(quán)利為依據(jù)，指出雙規(guī)直接違反了憲法，尤其是與平等保護(hù)條款、個(gè)人自由、正當(dāng)程序不符，該觀點(diǎn)從憲法序言的規(guī)范性效力入手。憲法序言中寫(xiě)到憲法為我們提供了基本的行為準(zhǔn)則，因此，從理論上來(lái)說(shuō)，中國(guó)共產(chǎn)黨及其內(nèi)部紀(jì)律均應(yīng)當(dāng)符合憲法。而實(shí)際上，雙規(guī)違反了《憲法》第33條和第37條的規(guī)定。在進(jìn)行雙規(guī)調(diào)查時(shí)，調(diào)查人員可以詢(xún)問(wèn)為由限制嫌疑人的自由，違反了正當(dāng)程序條款和個(gè)人自由條款。在沒(méi)有司法部門(mén)介入的情況下，這樣的詢(xún)問(wèn)構(gòu)成了非法拘禁。此外，更有觀點(diǎn)指出雙規(guī)被用作認(rèn)罪請(qǐng)求協(xié)議的工具，尤其是用來(lái)避免法律上的檢查起訴。例如，中紀(jì)委或各級(jí)紀(jì)委利用雙規(guī)進(jìn)行此種交易，以便從嫌疑人處獲得配合。這種做法違反了憲法上的平等保護(hù)原則，即“中華人民共和國(guó)公民在法律面前人人平等”。88王金貴：《“雙規(guī)”與自首：合憲性問(wèn)題研究》，載《法學(xué)》2005年第8期。

第二種合憲性批評(píng)進(jìn)路認(rèn)為雙規(guī)在事實(shí)上創(chuàng)造了一種司法之外的程序，破壞了國(guó)家的司法和政治制度，所造成的非法空間最終損害了國(guó)家的正當(dāng)性。89邵燕祥：《“雙規(guī)”的辦法要不要改一改》，載《炎黃春秋》2009年第3期。這一觀點(diǎn)同樣以雙規(guī)的運(yùn)行在司法之外，從而傷害到司法與政治體制為基礎(chǔ)。維持這樣的特殊手段將會(huì)創(chuàng)造出一種不受限制的法外權(quán)力機(jī)制。它忽視對(duì)被調(diào)查人的保護(hù)，最終將有損于法律體系。90同上注。此種基于憲制的批評(píng)言辭異常的激烈。

但也有一些學(xué)者對(duì)雙規(guī)的合憲性問(wèn)題持截然相反的觀點(diǎn)，尤其是在《憲法》第33條和第37

條的關(guān)系問(wèn)題上，其中較有代表性的莫過(guò)于劉志剛直接回應(yīng)王金貴的文章。91劉志剛：《“雙規(guī)”的合憲性——兼與王金貴先生商榷》，載《法學(xué)》2005年第11期。劉志剛提出了三點(diǎn)理由解釋為什么雙規(guī)并未違反憲法。首先，雙規(guī)是用于調(diào)整中國(guó)共產(chǎn)黨與其成員之間關(guān)系的，這樣的關(guān)系具有不為憲法管轄的特殊性。其次，對(duì)雙規(guī)的否定是基于非常理想化的意識(shí)形態(tài)，是一種忽視中國(guó)社會(huì)現(xiàn)實(shí)的浪漫主義和極左思想的表達(dá)。第三，“堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)”是憲法的一項(xiàng)基本原則，失去了中國(guó)共產(chǎn)黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，就失去了保護(hù)人民權(quán)利的基礎(chǔ)。因此，即使雙規(guī)可能侵犯到個(gè)別人的權(quán)利，為了維護(hù)黨的領(lǐng)導(dǎo)，雙規(guī)也應(yīng)該被特別處理。劉志剛采用的利益分析進(jìn)路指出，維護(hù)黨的領(lǐng)導(dǎo)力的重要性遠(yuǎn)高于表面上去保護(hù)憲法規(guī)定的個(gè)人權(quán)利。92同上注。另有學(xué)者試圖借用西方憲政觀念中的特別手段，來(lái)為雙規(guī)逾越憲法提供正當(dāng)性論證。93劉恒：《試論 “雙規(guī)”的現(xiàn)實(shí)正當(dāng)性》，載《中共山西省委黨校省直分校學(xué)報(bào)》2006年第5期。他們強(qiáng)調(diào)雙規(guī)可以作為一個(gè)憲法例外而存在，并證明保留這種特殊措施是合理的。94同上注。

總的來(lái)說(shuō)，大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為雙規(guī)的實(shí)踐與體制架構(gòu)是不相適應(yīng)的。他們或者認(rèn)為雙規(guī)是違法或違憲的，或者認(rèn)為它有瑕疵但仍屬必要，或者認(rèn)為它是后革命時(shí)代的過(guò)渡性手段，或者認(rèn)為它雖不合常規(guī)但確實(shí)是權(quán)力的合理表達(dá)。更重要的是，所有這些視角都以憲法為中心來(lái)分析雙規(guī)的地位，并通過(guò)雙規(guī)來(lái)揭示中國(guó)共產(chǎn)黨在中國(guó)憲政秩序中的地位。這些研究有兩項(xiàng)默示的關(guān)于憲政的基本原則：第一，所有的國(guó)家權(quán)力完全被包含在一部憲法之中；第二，以憲法文本至上的觀點(diǎn)為前提去分析所有關(guān)于憲法的問(wèn)題 。

但是雙規(guī)的實(shí)際運(yùn)作表明中國(guó)共產(chǎn)黨內(nèi)部紀(jì)律機(jī)制并不僅是一個(gè)憲法之外的“法外手段”。劉志剛的分析最接近這一觀點(diǎn)，但是他最終又回到了對(duì)雙規(guī)作為一種例外情形的論證，認(rèn)為雙規(guī)是憲法之外的必要手段。95同前注91。這些解釋、批判和辯護(hù)在某種意義上都無(wú)法令人滿(mǎn)意，因?yàn)樗鼈兌紱](méi)有從中國(guó)式憲政國(guó)家這個(gè)基礎(chǔ)性前提出發(fā)進(jìn)行更深層次的理解。接下來(lái)，本文將從中國(guó)特色憲政體制這一更為恰當(dāng)?shù)倪M(jìn)路去分析雙規(guī)的合法性問(wèn)題。

三、中國(guó)憲政體制下的雙規(guī)合法性問(wèn)題

中國(guó)共產(chǎn)黨權(quán)力部門(mén)制定和實(shí)施雙規(guī)并非來(lái)自憲法框架下國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)力，所以許多人對(duì)此產(chǎn)生了非議，認(rèn)為雙規(guī)制度既非全國(guó)人大批準(zhǔn)的行為，也不符合憲法之下規(guī)制犯罪和調(diào)查的法律規(guī)定。在這些質(zhì)疑聲中，西方學(xué)者傾向于認(rèn)為雙規(guī)是游離于中國(guó)憲政體系之外并違反法治理念的。甚至有學(xué)者更進(jìn)一步得出結(jié)論認(rèn)為，中國(guó)共產(chǎn)黨因?yàn)閷?shí)施雙規(guī)超越了憲政下的職權(quán)范圍而違法了。所以，這些學(xué)者提出，中國(guó)共產(chǎn)黨和雙規(guī)都應(yīng)該符合憲法和全國(guó)人大頒布的法律，否則將影響雙規(guī)制度的合法性，96Flora Sapio,supra note 29,pp.20-21.甚至影響中國(guó)共產(chǎn)黨在中國(guó)憲政體制下的地位。97Backer,2006,supra note15.

這些對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨、雙規(guī)與國(guó)家關(guān)系的思考和結(jié)論，反映了目前對(duì)政權(quán)合法性與政府系統(tǒng)關(guān)系問(wèn)題上的全球共識(shí)。98Larry Catá,Backer,“From Constitution to Constitutionalism:A Global Framework for Legitimate Public Power Systems”,Penn State Law Review,Vol.113,No.3,2009.這一共識(shí)建立在兩個(gè)基本原則之上，第一個(gè)原則就是“一國(guó)一憲”，許多人理所當(dāng)然地將這一原則奉為評(píng)判所有憲政制度正當(dāng)性的“金科玉律”，當(dāng)然中國(guó)學(xué)者對(duì)此提

出了不同意見(jiàn)。99Jiang Shigong,supra note 3.不少學(xué)者在20世紀(jì)30年代意大利納粹推崇的某些觀點(diǎn)100Benito Mussolini,“The Doctrine of Fascism”,in Michael J.Oakshott ed.,The Social and Political Doctrines of Contemporary Europe,the Macmillan Company,1939,pp.164-168.以及20世紀(jì)60年代建設(shè)馬克思列寧式國(guó)家101See Fidel Castro Ruz,“Discurso Pronunciado como Conclusión de las Reuniones con losIntelectuales Cubanos”,Department of Versinos (June 1961),http://www.cuba.cu/gobierno/discursos/1961/esp/f300661e.html.的某些原則的基礎(chǔ)上，推演出第二個(gè)原則，即“憲法之外皆為非法”（within the constitution,everything;outside the constitution,nothing），認(rèn)為憲法文本為建立國(guó)家機(jī)構(gòu)、組織人民提供了基本規(guī)則。任何游離于憲政體系或與之不兼容的行為、組織或者原則都當(dāng)然地屬于違法范疇。有關(guān)政府組建的正當(dāng)性、政府所享有的權(quán)力、政府行使職權(quán)的方式等都應(yīng)該根據(jù)這些原則來(lái)評(píng)判。

絕大多數(shù)國(guó)家的政府組織都默認(rèn)這些基本規(guī)則，幾乎所有的國(guó)家都制定了成文憲法作為最高的法，以表達(dá)人民的政治意志。102See,e.g.,Zachery Elkins et al.,The Endurance of National Constituions,Cambridge University Press,2009,pp.36-64.以英國(guó)為代表的不成文憲法國(guó)家則通過(guò)一系列重要的政治決議、協(xié)定以及司法判例來(lái)構(gòu)筑本國(guó)的憲法。103See,e.g.,Mark D.Walters,“The Common Law Constitution in Canada:Return of Lex Non Scripta as Fundamental Law”,51 U.TorontoL.J.91(2001);Jo Eric Khushal Murkens,“The Quest for Constitutionalism in UK Public Law Discourse”,29 Oxford J.Legal Stud.427 (2009).對(duì)這個(gè)概念富有有意思的討論，參見(jiàn)David Dyzenhaus,The Constitution of Law,Cambridge University Press,2006。絕大多數(shù)理論家根據(jù)這些憲政原則以及國(guó)家行為中體現(xiàn)出的共識(shí)，來(lái)判斷政府行為、法律有效性或者政府依據(jù)憲法推行政策的正當(dāng)性問(wèn)題。

將傳統(tǒng)憲政主義的理論直接應(yīng)用到中國(guó)憲政語(yǔ)境是不恰當(dāng)?shù)?，這種思路下對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨和雙規(guī)所做的分析也是不正確的。傳統(tǒng)的分析——無(wú)論是西方學(xué)者還是中國(guó)學(xué)者作出的——忽略了中國(guó)憲政體系的核心特征，即不能將憲法等同于中國(guó)的憲政體制，這恰恰是這些判斷共同犯下的錯(cuò)誤。憲法僅是中國(guó)憲政體制的一部分，而非全部?jī)?nèi)容。簡(jiǎn)言之，中國(guó)憲政體制是奠基于非成文憲法之上的，104See generally,Jiang Shigong,supra note 3.就像英國(guó)那樣，（中國(guó)的不成文憲法）包括了所有直接或間接影響國(guó)家主權(quán)分配的規(guī)則。這種不成文憲法是由重要的成文文本，以及核心成文文本中不成文的核心原則所共同構(gòu)成。這些根本性文本包括了憲法和黨章，核心原則來(lái)自于憲法序言、黨章總綱，包括馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想，所有這些構(gòu)成了共和國(guó)整全的憲法。每個(gè)文本和原則單獨(dú)來(lái)看，都集中描述了這部憲法的一個(gè)方面的重要內(nèi)容：憲法側(cè)重于國(guó)家行政機(jī)關(guān)的組織及其與人民的直接關(guān)系；黨章為國(guó)家政治機(jī)器通過(guò)黨組織來(lái)運(yùn)行提供了基本框架；政治原則劃定了中國(guó)共產(chǎn)黨與行政機(jī)關(guān)之間的權(quán)力框架，并確定了各自的職權(quán)范圍。

按照這樣的進(jìn)路去理解，中國(guó)共產(chǎn)黨和雙規(guī)之下的紀(jì)律體系便有了完全不同的特征，討論的焦點(diǎn)就從憲法外的雙規(guī)和中國(guó)共產(chǎn)黨本身是否正當(dāng)，轉(zhuǎn)移到它們各自的責(zé)任與中國(guó)憲政體系之基礎(chǔ)的規(guī)范之間的一致性問(wèn)題上來(lái)。雙規(guī)的確是憲法之外的，因?yàn)閼椃▋H僅關(guān)注國(guó)家機(jī)器本身及其與人民的關(guān)系；但是雙規(guī)制度符合黨的路線(xiàn)對(duì)其職權(quán)的描述，這些原則必須要被考慮進(jìn)來(lái)，（因?yàn)椋椃ň褪窃谶@樣的原則之上建立起來(lái)的。如果正當(dāng)性問(wèn)題變得不相關(guān)了，那么分析就會(huì)轉(zhuǎn)到雙規(guī)與劃定中國(guó)共產(chǎn)黨組織運(yùn)作的憲政原則之間的一致性問(wèn)題上來(lái)，而且像其他憲政國(guó)家討論政府系統(tǒng)及其紀(jì)律機(jī)制那樣，可以從憲法原則與執(zhí)行效力的關(guān)系這點(diǎn)來(lái)切入。無(wú)論使用鄧小平理論還是西方的憲政理論，這都是自然會(huì)得出的結(jié)果。

為了理解雙規(guī)制度、憲法、中國(guó)憲政體制之間的關(guān)聯(lián)，我們有必要回到前面所談到的第一個(gè)憲政原則。并非要進(jìn)行漫長(zhǎng)迂腐的歷史回顧，而是為了提煉和應(yīng)用那些對(duì)當(dāng)今中國(guó)憲政模式以及對(duì)中國(guó)分權(quán)學(xué)說(shuō)仍極具影響力的憲政原則。同時(shí)將有助于說(shuō)明，這一代學(xué)人可能很難理解中國(guó)當(dāng)前的憲政框架的特色，因?yàn)樗麄兒鲆晫?duì)中國(guó)憲政模式的組織框架的理解。

我們的論述可以從鄧小平于1980年8月30日在中國(guó)共產(chǎn)黨中央政治局?jǐn)U大會(huì)議上的講話(huà)《論黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》開(kāi)始。這篇講話(huà)看似是鄧小平在討論國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)制度的改革，實(shí)際上卻以此引出對(duì)黨和國(guó)家關(guān)系、憲法與更高的憲政原則之間關(guān)系的探討，所有這些描述了中國(guó)黨國(guó)憲政體系的實(shí)現(xiàn)途徑。在這篇講話(huà)中，鄧小平提到了1980年前黨和國(guó)家的四個(gè)根本問(wèn)題：（1）權(quán)力過(guò)分集中，妨礙了社會(huì)主義民主制度和黨的民主集中制的實(shí)行；（2） 黨員干部同志兼職、副職過(guò)多導(dǎo)致官僚主義和形式主義；（3）黨政責(zé)任不分；（4）未能實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)干部的退休制度，這需要老同志有更大的決心，將一些工作讓給年輕同志，老同志當(dāng)好參謀、支持他們的工作。105鄧小平：《黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》，載《鄧小平文選》（第二卷），人民出版社1994年版。

為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義國(guó)家的核心目標(biāo)，鄧小平認(rèn)為很有必要區(qū)分國(guó)家的行政職能與黨的領(lǐng)導(dǎo)職能。這種區(qū)分并非要在國(guó)家與黨之間建立上下等級(jí)關(guān)系、賦予憲法特殊地位以凌駕于中國(guó)共產(chǎn)黨。恰恰相反，這一分權(quán)的目的在于確立權(quán)能分離的中國(guó)憲政體制。這一點(diǎn)從鄧小平關(guān)于憲法的修訂以及紀(jì)律檢查委員會(huì)的發(fā)展中可以看出。106同上注，第五部分。對(duì)于憲法，鄧小平關(guān)注的是國(guó)家行政職能、政府建構(gòu)以及人民在這些機(jī)構(gòu)中的地位之間的關(guān)系，人民的參與被理解為通過(guò)憲法規(guī)定的國(guó)家機(jī)構(gòu)來(lái)實(shí)現(xiàn)。107但是，這些國(guó)家機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)被理解為行政機(jī)構(gòu)，而非憲政體系的全部。108

行政機(jī)關(guān)與政治機(jī)關(guān)的分離從鄧小平的講話(huà)中可以看出，他強(qiáng)調(diào)中國(guó)憲政模式的根本特征在于分權(quán)——不是立法、行政與司法的分權(quán)，而是本文試圖闡明的以國(guó)務(wù)院為代表的行政機(jī)構(gòu)與以中國(guó)共產(chǎn)黨中央委員會(huì)為代表的政治機(jī)構(gòu)的分權(quán)。

“真正建立從國(guó)務(wù)院到地方各級(jí)政府從上到下的強(qiáng)有力的工作系統(tǒng)。今后凡屬政府職權(quán)范圍內(nèi)的工作，都由國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)政府討論、決定和發(fā)布文件，不再由黨中央和地方各級(jí)黨委發(fā)指示、作決定。政府工作當(dāng)然是在黨的政治領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的，政府工作加強(qiáng)了，黨的領(lǐng)導(dǎo)也加強(qiáng)了?！?09鄧小平，同前注105。

因此，鄧小平這篇講話(huà)沒(méi)有建議在憲法之上建立國(guó)家機(jī)構(gòu)，通過(guò)關(guān)鍵性組織條款來(lái)規(guī)范和約束中國(guó)共產(chǎn)黨實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，也沒(méi)有建議通過(guò)內(nèi)部機(jī)制對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨的組織工作和運(yùn)作施加限制。鄧小平明白“改革黨和國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)制度，不是要削弱黨的領(lǐng)導(dǎo)，渙散黨的紀(jì)律，而是為了堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的紀(jì)律?！?10同上注，“在中國(guó)這樣的大國(guó)，要把幾億人口的思想和力量統(tǒng)一起來(lái)建設(shè)社會(huì)主義，沒(méi)有一個(gè)由具有高度覺(jué)悟性、紀(jì)律性和自我犧牲精神的黨員組成的能夠真正代表和團(tuán)結(jié)人民群眾的黨，沒(méi)有這樣一個(gè)黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，是不可能設(shè)想的，那就只會(huì)四分五裂，一事無(wú)成?！被谶@一意圖，鄧小平將黨的權(quán)力置于其組織和紀(jì)律之上，這符合黨國(guó)體系的內(nèi)在邏輯——這是黨的事務(wù)，而非國(guó)家的事務(wù)，因此也就超出了憲法的范疇。所以說(shuō)，鄧小平的理論是建立在政治權(quán)力和行政權(quán)力二分基礎(chǔ)上的，是行使政府最高權(quán)力

的國(guó)務(wù)院111鄧小平在這里借用了“國(guó)務(wù)院”的概念可能在當(dāng)下更應(yīng)該理解為對(duì)國(guó)務(wù)院作為國(guó)家行政單位和全國(guó)人民代表大會(huì)作為國(guó)家立法單位的統(tǒng)稱(chēng)，這一概念集合體表現(xiàn)了人大憲法所關(guān)注的有關(guān)人民群眾和民主的原則。與中國(guó)共產(chǎn)黨最高權(quán)力機(jī)關(guān)的中央委員會(huì)之間的分權(quán)。每一個(gè)權(quán)力體都按照自身內(nèi)在邏輯運(yùn)作自成體系，都代表了人民主權(quán)的整體。

這一點(diǎn)從鄧小平于1979年在黨的理論務(wù)虛工作會(huì)議上所作的那篇著名的 《堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則》中體現(xiàn)得更為明顯。112鄧小平：《共產(chǎn)黨要接受監(jiān)督》，載《鄧小平文選》（第一卷），人民出版社1994年版。在國(guó)家行政領(lǐng)域，我們依靠憲法和其他法律；在政治領(lǐng)域，我們依靠擁有自身治理體系的社會(huì)主義民主制度。兩個(gè)領(lǐng)域都遵從同一套不可違背的憲政原則，但行政機(jī)關(guān)和政治機(jī)關(guān)都可以建立相對(duì)獨(dú)立的運(yùn)行系統(tǒng)。要理解這一點(diǎn)，掌握四項(xiàng)基本原則的后三項(xiàng)極為關(guān)鍵，即堅(jiān)持無(wú)產(chǎn)階級(jí)專(zhuān)政，堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)和堅(jiān)持馬克思列寧主義、毛澤東思想。其中，第二項(xiàng)和第三項(xiàng)原則表明社會(huì)主義民主的問(wèn)題只有在黨和國(guó)家分權(quán)的語(yǔ)境下才能被合理地理解。對(duì)鄧小平來(lái)說(shuō)，中國(guó)民主制度和政治權(quán)力代表的直接路線(xiàn)的核心在于群眾與中國(guó)共產(chǎn)黨的聯(lián)系，而非人民與政府的聯(lián)系。具體而言，黨和群眾的關(guān)系反映了黨的領(lǐng)導(dǎo)是政治領(lǐng)導(dǎo)，為國(guó)家機(jī)關(guān)提出政治方向，國(guó)家機(jī)關(guān)在中國(guó)共產(chǎn)黨的政治領(lǐng)導(dǎo)下履行行政職能。最后一項(xiàng)基本原則表明：中國(guó)共產(chǎn)黨的政治責(zé)任與政權(quán)正當(dāng)性要求黨不斷發(fā)展和推動(dòng)中國(guó)特色的共產(chǎn)主義（社會(huì)主義）。

鄧小平理論為構(gòu)建中國(guó)憲政體系提供了一個(gè)有益開(kāi)端，這也已經(jīng)被寫(xiě)入憲法與黨章之中。這一憲政體系的建設(shè)需要將理論與中國(guó)實(shí)情結(jié)合起來(lái)，并且需要避免僵化思想、不走“老路”。113鄧小平反對(duì)意識(shí)形的原教旨主義，他強(qiáng)調(diào)：“我們當(dāng)然不會(huì)由科學(xué)的社會(huì)主義退回到空想的社會(huì)主義，也不會(huì)讓馬克思主義停留在幾十年或一百多年前的個(gè)別論斷的水平上。所以我們反復(fù)說(shuō)，解放思想，就是要運(yùn)用馬列主義、毛澤東思想的基本原理，研究新情況，解決新問(wèn)題?！蓖献ⅰ５@要建立在無(wú)產(chǎn)階級(jí)專(zhuān)政和堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)之上，114現(xiàn)在被廣泛理解為堅(jiān)持人民民主專(zhuān)政，參見(jiàn)1982年《憲法》第1條。這些憲政原則與西方通過(guò)憲法來(lái)規(guī)范人民主權(quán)在政府機(jī)構(gòu)之間的分權(quán)觀念，沒(méi)有交集。

深入理解和運(yùn)用鄧小平理論的精髓將有利于我們把握中國(guó)憲政體制的普適性，中國(guó)在憲法統(tǒng)治之下，但是這部憲法不是人大制定的國(guó)家憲法115Jiang Shigong,supra note 4,pp.40-43.否認(rèn)這一點(diǎn)實(shí)質(zhì)上等于忽視了中國(guó)式分權(quán)的實(shí)際情況。后革命時(shí)代的中國(guó)在很長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)否認(rèn)憲法規(guī)定了所有權(quán)力組織的觀點(diǎn)，而是認(rèn)為憲法僅僅規(guī)范了國(guó)家的行政權(quán)力，并為來(lái)源于人民的行政權(quán)力之外的權(quán)力提供了可能。116參見(jiàn)1954年《憲法》第1條、第17條、第27條。And see Jiang Shigong,supra note 3.在西方國(guó)家，一國(guó)人民所享有的全部主權(quán)是通過(guò)單一憲法文本來(lái)組織的，并在政府的三個(gè)分支領(lǐng)域內(nèi)進(jìn)行分配以使權(quán)力的行使符合執(zhí)政理念。中國(guó)基本的權(quán)力分配是不同的：行政權(quán)能與政治權(quán)能分立，并建立相應(yīng)的機(jī)構(gòu)以實(shí)施各自的管理。兩個(gè)系統(tǒng)按照各自的憲法章程運(yùn)作，并在馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個(gè)代表”重要思想以及科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)之下實(shí)施。因此，將憲法視為中國(guó)憲政制度的全部就是對(duì)中國(guó)憲政的誤讀。

正當(dāng)性的基礎(chǔ)不在于憲法，而是黨章；雙規(guī)不以憲法條文為根據(jù)，也不受制于要求對(duì)所有公民實(shí)施行政管理的法律規(guī)定的約束，但這絲毫沒(méi)有影響雙規(guī)的憲政合法性。雙規(guī)制度作為憲法之外的必要制度，與中國(guó)共產(chǎn)黨自身超越憲法的憲政地位相似，憲法對(duì)政府的行政責(zé)任及其與全體中國(guó)公民的責(zé)任之間的關(guān)系作出規(guī)定。簡(jiǎn)單地認(rèn)為雙規(guī)是憲法之外的，其實(shí)是未能理解中國(guó)憲政體系的范圍。雙規(guī)可能是超超越了憲法規(guī)定的政府職能，但是卻落入了中國(guó)憲政秩序的總體框架之中。

雙規(guī)的正當(dāng)性在于元憲政原則（metaconstitutional），這一點(diǎn)在中國(guó)共產(chǎn)黨及其行為

中體現(xiàn)得最為明顯。中國(guó)憲政體系有兩個(gè)核心前提：第一，憲法沒(méi)有為政黨行為規(guī)則提供法律基礎(chǔ)，因?yàn)檎h行為并不是憲法之下的國(guó)家權(quán)力的運(yùn)作，內(nèi)部紀(jì)律程序?qū)儆谶@里所說(shuō)的政黨行為；第二，中國(guó)共產(chǎn)黨需要嚴(yán)格遵守其路線(xiàn)，這些路線(xiàn)包括了一些作為憲法之基礎(chǔ)的政治原則。但是，我們應(yīng)該從何處去尋找這些限制性原則呢？答案就是可見(jiàn)于黨章和憲法中的馬列主義、毛澤東思想、鄧小平理論以及“三個(gè)代表”中的那些超憲政原則。117參見(jiàn)1982年《憲法》序言。在2013年修訂黨章時(shí)將“科學(xué)發(fā)展觀”寫(xiě)入。因?yàn)檫@些憲政原則在憲法的解釋中同等適用，所以行政性拘留和中國(guó)共產(chǎn)黨的拘留規(guī)則開(kāi)始協(xié)調(diào)起來(lái)。但是它們各自的權(quán)力來(lái)源不同，行政系統(tǒng)來(lái)自憲法，黨的系統(tǒng)來(lái)自社會(huì)政治組織的憲政原則。雙規(guī)制度的存在為中國(guó)提供了適用這些憲政原則的制度框架，同時(shí)也提供了根據(jù)這些憲政原則不斷改善和發(fā)展這些系統(tǒng)的語(yǔ)境。合法性話(huà)語(yǔ)被維持了，分析的認(rèn)識(shí)論基礎(chǔ)——構(gòu)建分析框架的知識(shí)基礎(chǔ)也清晰了，正是在這個(gè)意義上，我們才可能理解雙規(guī)制度。

這也指向了理解雙規(guī)憲政合法性的最后一個(gè)問(wèn)題，這個(gè)問(wèn)題觸及了中國(guó)共產(chǎn)黨與憲法的關(guān)系，并需要將與國(guó)家機(jī)關(guān)相分離的黨的地位予以憲法化。最好將黨與憲法的關(guān)系理解為一種“聯(lián)系”而非“上下等級(jí)”。憲法是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下制定出來(lái)的，反映了與中國(guó)共產(chǎn)黨政治任務(wù)密切相關(guān)核心意識(shí)形態(tài)。因此，中國(guó)共產(chǎn)黨必須要遵守寫(xiě)入憲法的原則，這些原則正是黨的政治工作的重要成果，但是執(zhí)政黨無(wú)需僵化地遵循憲法的文字，憲法原本就歸屬?lài)?guó)家行政系統(tǒng)范疇而非政治系統(tǒng)范疇。從理論上來(lái)說(shuō)，執(zhí)政黨與國(guó)家憲法之間不應(yīng)該有太大的空隙，兩者處于和諧互補(bǔ)而非垂直等級(jí)關(guān)系中。正是在這個(gè)意義上，我們才可以理解習(xí)近平在最近所說(shuō)的，“一切行為必須符合憲法和法律”，但同時(shí)他又在2013年2月的政治局會(huì)議上強(qiáng)調(diào)“在社會(huì)管理中，法治與德治必須共同攜手，注意提高法治在社會(huì)管理中的作用”。遵守憲法和法律意味著國(guó)家行政機(jī)關(guān)必須在法律及執(zhí)政黨通過(guò)憲法施加的司法和政治限制之下行動(dòng)，同時(shí)也要求每個(gè)公民遵守法律。

最重要的是，這也要求中國(guó)共產(chǎn)黨堅(jiān)持自己的政治路線(xiàn)。118《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》指出：“中國(guó)共產(chǎn)黨以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、‘三個(gè)代表’重要思想和科學(xué)發(fā)展觀作為自己的行動(dòng)指南……全黨同志要倍加珍惜、長(zhǎng)期堅(jiān)持和不斷發(fā)展黨歷經(jīng)艱辛開(kāi)創(chuàng)的這條道路、這個(gè)理論體系、這個(gè)制度?！绷?xí)近平最近強(qiáng)調(diào)要將群眾路線(xiàn)貫徹到黨的工作中去，雙規(guī)也不例外。當(dāng)然《憲法》中也有對(duì)群眾路線(xiàn)的表述，“本憲法以法律的形式確認(rèn)了中國(guó)各族人民奮斗的成果，規(guī)定了國(guó)家的根本制度和根本任務(wù)，是國(guó)家的根本法，具有最高的法律效力。”119如果我們能夠細(xì)心領(lǐng)悟這段話(huà)中的關(guān)鍵字眼，將會(huì)對(duì)其有更清晰的認(rèn)識(shí)。中國(guó)憲法的目的比西方憲法更為節(jié)制，僅以法律的形式規(guī)定國(guó)家的根本制度和根本任務(wù)，而并沒(méi)有涉及政治體系及政治任務(wù)，或許除了《憲法》第1條寫(xiě)入了人民民主專(zhuān)政。120這是憲法必須以法律形式確定的政治制度。同樣的，憲法通過(guò)強(qiáng)調(diào)其在法律體系內(nèi)的至上性，強(qiáng)化了其適應(yīng)范圍和行政性的特色。在法律范圍內(nèi)憲法具有最高的權(quán)威，但是這種權(quán)威不是政治權(quán)威。實(shí)際上中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民，“人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)”。121對(duì)比1954年《憲法》第2條所說(shuō)的人民行使權(quán)力的機(jī)關(guān)，1982年《憲法》僅提出，“中華人民共和國(guó)公民對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員，有提出批評(píng)和建議的權(quán)利；對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利這一條文的目的在于規(guī)束民眾對(duì)國(guó)家機(jī)構(gòu)的非政治性的抗議。政治性的問(wèn)題必須由共產(chǎn)黨的組織渠道來(lái)解決?！睘榱舜_定憲政框架以完成分配

和限制政治權(quán)威的使命，憲法指向了中國(guó)共產(chǎn)黨，指向了政治權(quán)力和行政性權(quán)力都必須要遵循的意識(shí)形態(tài)，指向了構(gòu)建政治權(quán)威的文本——如果希望合法行政的話(huà)。

所以，作為執(zhí)政黨的中國(guó)共產(chǎn)黨之領(lǐng)導(dǎo)地位是不受憲法管轄的。黨的領(lǐng)導(dǎo)干部作為個(gè)體，其言行當(dāng)然必須符合國(guó)家憲法的規(guī)定，但是黨組織是不需要受制于憲法對(duì)國(guó)家行政權(quán)的限制的，中國(guó)共產(chǎn)黨的權(quán)力來(lái)源于他處，即來(lái)源于中國(guó)憲政模式本身?！稇椃ā返?條就通過(guò)寫(xiě)入堅(jiān)持人民民主專(zhuān)政，來(lái)吸收這個(gè)理念。這個(gè)想法與對(duì)政治權(quán)進(jìn)行限制的理念，以及享有政治權(quán)利和參與權(quán)利的“人民”的概念相聯(lián)系。122毛澤東：《論人民民主專(zhuān)政》（1949年6月30日）。

在這個(gè)意義上，“三個(gè)至上”不應(yīng)該被孤立地來(lái)理解，123胡錦濤在2007年提出了“三個(gè)至上”的觀念，黨的事業(yè)至上、人民利益至上、憲法法律至上。這一原則的提出受到了褒貶不一的評(píng)價(jià)。而必須作為一個(gè)整體的三個(gè)部分?！叭齻€(gè)至上”強(qiáng)調(diào)相互協(xié)作而非彼此分離：黨的事業(yè)至上，是因?yàn)辄h維護(hù)由憲法和法律所保護(hù)的人民利益的至上性。124Cf.Jerome A.Cohen,“Body Blow for the Judiciary”,Council on Foreign Relations (Oct.18,2008),http://www.cfr.org/ china/body-blow-judiciary/p17565，最后訪(fǎng)問(wèn)日期：2015年6月16日。必須明確，黨政關(guān)系的核心就在于協(xié)作而非分立，“和諧社會(huì)”理念也提倡在體制內(nèi)作出改進(jìn)而非激進(jìn)地變革整個(gè)社會(huì)制度。125Larry C.Backer,“Thoughts on Emerging Trends in Chinese Constitutional Thought on the Eve of the 18th Party Congress”,Law at the End of the Day(Nov.06,2012).在這個(gè)意義上，將（“三個(gè)至上”中的）三者關(guān)系理解為對(duì)抗性而非互補(bǔ)性、試圖直接引入西方構(gòu)建憲政的體系的思路是錯(cuò)誤的。在西方的這套理念下，政治組織的運(yùn)轉(zhuǎn)無(wú)需在三者之間尋求和解（西方憲政恰恰建立在各種權(quán)力的對(duì)抗之上的）。

綜上，真正的憲法就是黨的路線(xiàn)！126Backer,supra note 11.如此一來(lái)，遵循憲法的原則就不僅僅是與黨的實(shí)踐相協(xié)調(diào)，而是要求將黨的路線(xiàn)的官方表達(dá)貫徹到行政領(lǐng)域中去。這樣，每一個(gè)黨員干部都應(yīng)該遵循作為黨的工作一部分的憲法。這種遵循不是源于憲法的要求，而是與國(guó)家政治基礎(chǔ)相一致的政治權(quán)威的要求。正是以憲法的形式，中國(guó)共產(chǎn)黨的根本政治政策才得以表達(dá)出來(lái)以便人們遵守、為行政機(jī)構(gòu)執(zhí)行。127Backer,supra note 15.由此有中國(guó)特色的法治道路才更為清晰。國(guó)家機(jī)關(guān)必須遵守憲法和法律，是因?yàn)樗鼈儽仨氃邳h的領(lǐng)導(dǎo)下實(shí)施憲法，不遵守憲法和法律就等于背離了黨的基本路線(xiàn)。執(zhí)政黨自身遵守憲政原則，是因?yàn)辄h的基本路線(xiàn)已經(jīng)被深深地嵌入其中。無(wú)論是國(guó)家機(jī)關(guān)遵守憲法法律還是中國(guó)共產(chǎn)黨遵守憲政原則，人民的意志都要通過(guò)人民民主專(zhuān)政制度以憲法和憲政原則的形式表達(dá)出來(lái)。

社會(huì)主義法治的這個(gè)本質(zhì)特征有時(shí)候會(huì)被誤解，因?yàn)橛行W(xué)者將西方法治觀點(diǎn)簡(jiǎn)單地應(yīng)用到中國(guó)。128楊曉青，同前注13。尤其需要注意的是，社會(huì)主義法治并不主張法律本身高于黨和人民，也不拒絕將法治作為憲政秩序規(guī)范性框架的基石。這一體系的社會(huì)主義特質(zhì)體現(xiàn)在四項(xiàng)基本原則下的提高中國(guó)的生產(chǎn)力129鄧小平：《結(jié)束過(guò)去，開(kāi)辟未來(lái)》（1989年5月16日）。以及政治與行政的分權(quán)框架。130鄧小平，同前注112?！皯椃ǚ芍辽稀币馕吨邳h的領(lǐng)導(dǎo)下發(fā)展的規(guī)范性制度不會(huì)因?yàn)槿魏稳嘶蛘咝F(tuán)體的專(zhuān)斷行為而遭到損害。法律對(duì)于人民的意義就在于，社會(huì)主義民主建設(shè)的基礎(chǔ)是規(guī)則而非個(gè)人意志。正如胡錦濤在

2012年十八大之前的講話(huà)中所說(shuō)的那樣，“黨的各級(jí)組織和全體黨員干部，特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部，必須自愿遵守黨章以及其組織原則和指導(dǎo)原則，任何人都不得將個(gè)人置于黨組織之上?！?31胡錦濤，同前注18。當(dāng)然在大多數(shù)情況下，遵守黨紀(jì)與國(guó)法的要求是相似的，具體實(shí)施中也較少出現(xiàn)沖突，這是兩套系統(tǒng)運(yùn)行框架所施加限制的必然結(jié)果。然而相似并不意味著它們各自的權(quán)力淵源是相同的，也不意味著其中一個(gè)必須服從另一個(gè)。人民利益的至上性允許執(zhí)政黨對(duì)其成員采取更為嚴(yán)苛的紀(jì)律要求，雙規(guī)正是這種權(quán)力的合法表達(dá)。132劉志剛，同前注91。正如胡錦濤所指出的那樣，“當(dāng)黨組織保持與群眾的密切聯(lián)系時(shí)，中國(guó)才能實(shí)現(xiàn)繁榮穩(wěn)定，人民生活才能幸福安定?！?/p>

正是由于執(zhí)政黨自身也要遵循其路線(xiàn)，遵循自1949年新中國(guó)成立時(shí)就存在的革命傳統(tǒng)，這些在憲法中表達(dá)出來(lái)的原則也應(yīng)該在特殊情形——雙規(guī)中適用。中國(guó)共產(chǎn)黨保持其所賴(lài)以建立的原則并為了人民的福祉而對(duì)之進(jìn)行科學(xué)發(fā)展，由此才確保了領(lǐng)導(dǎo)地位。憲法和中國(guó)共產(chǎn)黨，以及政府行政單元和共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的政治組織，共同地塑造出一個(gè)憲政統(tǒng)一體——以一種與中國(guó)國(guó)家組織的政治前提相一致的方式。就本節(jié)所詳細(xì)闡述的理論而言，我們有必要直面一個(gè)極為重要的質(zhì)疑——未能處理憲法秩序的內(nèi)在矛盾。這種矛盾的核心可能在于黨章和憲法語(yǔ)言的模糊性，尤其是憲法聲稱(chēng)既管轄行政性秩序，又管轄政治秩序；而執(zhí)政黨一方面宣稱(chēng)不受憲法約束、位于憲法之上，另一方面又聲稱(chēng)要遵守憲法。憲法文本的語(yǔ)言的確可以引出多樣性的解釋?zhuān)绕涫钱?dāng)解釋者擁有豐富的基礎(chǔ)性材料，并按照先定的意識(shí)形態(tài)進(jìn)路來(lái)分析時(shí)。事實(shí)上，西方和前蘇聯(lián)歐洲國(guó)家（European Soviet）研究視角的進(jìn)入已經(jīng)往多方向延展了中國(guó)憲法現(xiàn)有語(yǔ)言表達(dá)的模糊性。133Backer,supra note 4.

憲法語(yǔ)言中的確存在著模糊性。一方面，第1條規(guī)定在人民民主專(zhuān)政的基礎(chǔ)上建設(shè)社會(huì)主義國(guó)家；另一方面，第5條提出沒(méi)有任何個(gè)人和組織可以享受超越憲法法律的特權(quán)。1999年修改憲法時(shí)在第5條中增加了，“中華人民共和國(guó)實(shí)行依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家?！比绻麑⑦@兩條都理解為具有獨(dú)立法律含義的條款，那么可以說(shuō)第5條修正了第1條的規(guī)定。而一旦我們承認(rèn)這一點(diǎn)，那么勢(shì)必要承認(rèn)中國(guó)共產(chǎn)黨也在憲法之下——至少?gòu)淖置嬉馑紒?lái)理解是這樣，也就是說(shuō)，中國(guó)共產(chǎn)黨的憲政地位在憲法之內(nèi)而非憲法之外。但對(duì)憲法條款更為融貫的理解應(yīng)該是，（因?yàn)椋┤嗣衩裰鲗?zhuān)政是憲政中國(guó)的基礎(chǔ)，所以中國(guó)共產(chǎn)黨的地位就有必要被解釋為在憲法之外。作為理解中國(guó)憲政秩序的關(guān)鍵，人民民主專(zhuān)政必須在《憲法》第5條的框架下來(lái)解釋?zhuān)员苊馀c憲法的不一致。當(dāng)然，我們要承認(rèn)，對(duì)人民民主專(zhuān)政的研究還是太薄弱了。人民民主專(zhuān)政不僅僅是一個(gè)憲政理論，也不僅僅是對(duì)毛澤東1949年首次闡述的反映，因?yàn)檫@些還不足以闡明其概念或者憲政意義。從根本上說(shuō)，人民民主專(zhuān)政的含義是，憲法不僅是對(duì)國(guó)家上層建筑的勾勒，而且是人民通過(guò)中國(guó)共產(chǎn)黨的權(quán)力意志表達(dá)；而中國(guó)共產(chǎn)黨既超越于具體的法律條文，又在民主專(zhuān)政所包含的基本原則之內(nèi)。134毛澤東，同前注122。人民民主專(zhuān)政不僅是針對(duì)公民個(gè)人，而且還指涉作為人民代表——中國(guó)共產(chǎn)黨——的政治體（body politic），它在憲法法律之外，卻在憲政原則之下。

要走出語(yǔ)言模糊性這個(gè)“怪圈”，就必須拋開(kāi)外國(guó)的意識(shí)形態(tài)偏見(jiàn)，采取中國(guó)的馬克思主義進(jìn)路來(lái)理解中國(guó)的馬克思主義憲政秩序。這種進(jìn)路秉承一致性思路，萌發(fā)于中國(guó)政治秩序的現(xiàn)存

結(jié)構(gòu)的民主理想之中，它包含兩個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)：第一是對(duì)憲法序言的解釋?zhuān)@一部分也是歷次修憲中變動(dòng)最大的部分；第二是對(duì)黨章總綱的理解。黨章對(duì)人民民主專(zhuān)政做了更為詳細(xì)的描述：

中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民發(fā)展社會(huì)主義民主政治。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一，走中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路，擴(kuò)大社會(huì)主義民主，健全社會(huì)主義法制，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，鞏固人民民主專(zhuān)政，建設(shè)社會(huì)主義政治文明。135《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》總綱。

憲法序言對(duì)這一概念進(jìn)行闡發(fā)，比如憲法序言第六段設(shè)定了基本模式，“工人階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專(zhuān)政，實(shí)質(zhì)上即無(wú)產(chǎn)階級(jí)專(zhuān)政，得到鞏固和發(fā)展?！?36而接下來(lái)的第七段則為憲法發(fā)展提供了基本的框架：

中國(guó)各族人民將繼續(xù)在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，在馬克思列寧主義、毛澤東思想指引下，堅(jiān)持人民民主專(zhuān)政，堅(jiān)持社會(huì)主義道路，不斷完善社會(huì)主義的各項(xiàng)制度，發(fā)展社會(huì)主義民主，健全社會(huì)主義法制，自力更生，艱苦奮斗，逐步實(shí)現(xiàn)工業(yè)、農(nóng)業(yè)、國(guó)防和科學(xué)技術(shù)的現(xiàn)代化，把我國(guó)建設(shè)成為高度文明、高度民主的社會(huì)主義國(guó)家。137

通過(guò)對(duì)比憲法和黨章我們可以發(fā)現(xiàn)，黨章和憲法對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨的定位是一致的：執(zhí)政黨既是超越法律之上指導(dǎo)國(guó)家行政機(jī)關(guān)、保護(hù)人民的組織，又是深受憲政原則約束的組織。中國(guó)共產(chǎn)黨必須與黨的原則路線(xiàn)相一致，否則將背離人民民主專(zhuān)政的本質(zhì)從而危及黨和國(guó)家自身的正當(dāng)性。138《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》總綱中規(guī)定，“中國(guó)共產(chǎn)黨要領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)各族人民實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的宏偉目標(biāo)，必須緊密?chē)@黨的基本路線(xiàn)，加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)、先進(jìn)性和純潔性建設(shè)，以改革創(chuàng)新精神全面推進(jìn)黨的建設(shè)新的偉大工程?！秉h章明確指出，“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)”。但是，在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)并不意味著必須受制于（憲法和法律），正確的理解應(yīng)該是，中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)依據(jù)的是規(guī)則而非個(gè)人的意志。

但因本文所描述的真實(shí)憲政秩序并沒(méi)有原始文本提供支持，以上論點(diǎn)仍然非常薄弱，且飽受詬病。本文無(wú)法找到任何官方文件或者領(lǐng)導(dǎo)人明確闡述過(guò)這樣的分權(quán)模式——政府享有行政權(quán)，而中國(guó)共產(chǎn)黨享有政治權(quán)。批評(píng)者們提出，如果我們的觀點(diǎn)反映了現(xiàn)實(shí)，在憲法、黨章、黨的領(lǐng)導(dǎo)人講話(huà)中應(yīng)該會(huì)有相關(guān)表述。的確，黨章和領(lǐng)導(dǎo)人在這些問(wèn)題上要么沒(méi)有論述，要么語(yǔ)焉不詳。既然他們沒(méi)有直接表明，那么中國(guó)憲政模式的首要問(wèn)題就是中國(guó)共產(chǎn)黨與國(guó)家的關(guān)系，官方需要在這個(gè)問(wèn)題上有一個(gè)明晰的表態(tài)。中國(guó)對(duì)自身憲政秩序的理解是動(dòng)態(tài)的。這種理解內(nèi)含于黨章和憲法所說(shuō)的“社會(huì)主義現(xiàn)代化”這個(gè)概念。

從某種意義上來(lái)說(shuō)，當(dāng)代中國(guó)的憲政模式始于1982年憲法頒布、革命終止的節(jié)點(diǎn)。中國(guó)人認(rèn)為，理解中國(guó)憲政模式需要從這里開(kāi)始。中國(guó)當(dāng)前的制度及思想意識(shí)基礎(chǔ)卻都是建立在1982年后的政治設(shè)計(jì)之上的。139See Guevara,Dilemma and Transformation of the Chinese Communist Party,Information Security Industry News Watch(Aug.,21,2013),http://news.securemymind.com/17897.html，最后訪(fǎng)問(wèn)日期：2015年6月16日。但在從革命勝利后的革命黨向執(zhí)政黨轉(zhuǎn)型之進(jìn)程中，留下了許多理論空白和表面上的矛盾，這些問(wèn)題還未被充分討論過(guò)。指出中國(guó)三個(gè)歷史階段之間的張力并不必然意味著矛盾，相反預(yù)示著不斷的改革和創(chuàng)新（的空間），這也正是憲法和黨章反復(fù)強(qiáng)調(diào)的。發(fā)展是黨和國(guó)家思想基礎(chǔ)的核心，當(dāng)然需要在特定思想原則的指導(dǎo)下進(jìn)行。140這些以四項(xiàng)基本原則為代表的限制在黨章和憲法中都有相應(yīng)的表達(dá)，詳情請(qǐng)見(jiàn)《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》總綱部分。這些思想基礎(chǔ)明顯體現(xiàn)

在憲法之中，而我們所說(shuō)的發(fā)展也可以從憲法序言的更新中看到，遺憾的是憲法序言的重要性總是被低估。

本文認(rèn)為，這一論證的復(fù)雜性使得應(yīng)對(duì)不透明性的指責(zé)更為困難，甚至使整個(gè)的論證難度加大了。從對(duì)中國(guó)國(guó)內(nèi)文獻(xiàn)的分析中可知，這種模糊性為國(guó)內(nèi)不同進(jìn)路的分析提供了可能，并進(jìn)而促進(jìn)了海外憲法學(xué)者就“合法性”展開(kāi)的相關(guān)討論。一種可能解釋是將部分原因歸結(jié)于歷史，憲政體系正在向我們所描述的框架發(fā)展，而與革命前后的概念之間的張力也為實(shí)質(zhì)性爭(zhēng)論留下了空間；同時(shí)反對(duì)憲政實(shí)踐的人正是以這種復(fù)雜性和模糊性作為遮掩。141自1982年憲法糾正毛澤東“文革”錯(cuò)誤后，中國(guó)人自己也察覺(jué)到這種對(duì)憲法進(jìn)行抨擊的反憲言論是危險(xiǎn)的。但是，就像我們?cè)谙乱恍」?jié)中即將論述的那樣，這種澄清的困難不僅僅來(lái)源于理論研究領(lǐng)域，也內(nèi)在于將尚未最終定型的憲政體系理論化本身的困難之中。

理論與實(shí)踐之間時(shí)而出現(xiàn)的鴻溝表明，將自成體系的中國(guó)憲政秩序從復(fù)雜的歷史、政治、法律現(xiàn)實(shí)中提煉出來(lái)，形成一個(gè)內(nèi)部融貫、具有中國(guó)社會(huì)主義特色的憲政秩序本身就是艱難的工程，它需要將馬列主義的基本原理與中國(guó)具體的革命實(shí)踐相結(jié)合。142《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》總綱。這一讓步是增強(qiáng)正當(dāng)性的重要方式。理論與實(shí)踐之間的背離可以為憲政研究的發(fā)展提供動(dòng)力，即便在美國(guó)這樣的憲政發(fā)達(dá)國(guó)家，新中國(guó)成立之初憲法也是在宣揚(yáng)民主制的同時(shí)卻維護(hù)奴隸制，在宣揚(yáng)平等的同時(shí)剝奪婦女的重大政治經(jīng)濟(jì)權(quán)利。本文接下來(lái)就將詳細(xì)論述如何更好地融合理論與實(shí)踐，推動(dòng)中國(guó)憲政模式的進(jìn)展。

四、雙規(guī)：從憲政合法性到實(shí)踐問(wèn)題

將雙規(guī)理解為中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)其成員的正當(dāng)性表達(dá)會(huì)導(dǎo)致另一個(gè)重大問(wèn)題，即雙規(guī)是否得到了科學(xué)發(fā)展和執(zhí)行，是否與中國(guó)共產(chǎn)黨的路線(xiàn)相一致？在憲政合法性之外，這個(gè)問(wèn)題成為了在當(dāng)下中國(guó)研究雙規(guī)最需要關(guān)心的問(wèn)題，引起了中國(guó)共產(chǎn)黨最高層的關(guān)注。行使權(quán)力的理論正當(dāng)性只是分析的起點(diǎn)，接下來(lái)需要確定，雙規(guī)在事實(shí)上是否遵循了中國(guó)共產(chǎn)黨的路線(xiàn)，由此來(lái)決定改革雙規(guī)的必要性。這要求我們將雙規(guī)放在中國(guó)共產(chǎn)黨的路線(xiàn)中來(lái)分析，并且將寫(xiě)入憲法的基本原則當(dāng)作是中國(guó)共產(chǎn)黨路線(xiàn)最明顯的表達(dá)。這一路線(xiàn)可以從西方語(yǔ)境中被理解為約束中國(guó)共產(chǎn)黨及其成員的基本規(guī)范性原則，如果想要具有效力的話(huà)，必須要像法律約束普通公民那樣去約束中國(guó)共產(chǎn)黨及其成員自身。

本節(jié)將從對(duì)雙規(guī)的描述開(kāi)始，接著將分析雙規(guī)的實(shí)施與中國(guó)共產(chǎn)黨的路線(xiàn)——尤其是那些已經(jīng)在憲法的基本原則中得到闡述，并被恰當(dāng)?shù)貞?yīng)用到中國(guó)共產(chǎn)黨自身的政治工作當(dāng)中的路線(xiàn)——相一致的可能路徑。當(dāng)然，因?yàn)樾姓c政治在實(shí)踐中的區(qū)分從未像理論表現(xiàn)得那么明顯，最終我們對(duì)雙規(guī)的論證也因?qū)嵺`面向而受到削弱，本文的論證主要是理論層面上的。實(shí)踐與理論之間存在著不同的正當(dāng)性和權(quán)威基礎(chǔ)，所以?xún)烧哂兄煌倪壿嫛＞蛯?shí)踐層面而言，正如鄧小平所言，中國(guó)共產(chǎn)黨政治綱領(lǐng)的生命力，以及正當(dāng)性可以由必要性，以及以改革適應(yīng)中國(guó)共產(chǎn)黨路線(xiàn)的方式來(lái)檢驗(yàn)。143鄧小平，同前注112。

（一）雙規(guī)的程序

前面我們已經(jīng)考慮了雙規(guī)的法律框架，接下來(lái)我們將探討雙規(guī)的程序問(wèn)題，以便更好地分析其與中國(guó)憲政框架的兼容性?？傮w上來(lái)講，雙規(guī)的程序已經(jīng)基本上制度化了。中紀(jì)委和地方各級(jí)紀(jì)委的調(diào)查工作都必須符合相關(guān)規(guī)章的要求。調(diào)查通常開(kāi)始于違法違紀(jì)的初步核實(shí)階段。需要注意的是，初步核查中的雙規(guī)調(diào)查和立案后的雙規(guī)

是不同的，限制人身自由的雙規(guī)是在特定情況下作出的，并非所有違規(guī)違紀(jì)的行為都會(huì)通過(guò)雙規(guī)調(diào)查來(lái)處理。144《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件檢查工作條例》第14條規(guī)定，“有違紀(jì)事實(shí)，但情節(jié)輕微，不需追究黨紀(jì)責(zé)任的，應(yīng)建議有關(guān)黨組織作出恰當(dāng)處理”。立案之后雙規(guī)調(diào)查的開(kāi)展通常要具備兩個(gè)條件：第一，雙規(guī)適用于那些可能出現(xiàn)逃亡、串供、做偽證、毀滅證據(jù)以及其他干擾調(diào)查活動(dòng)的案件；145李永忠：《揭開(kāi)“雙規(guī)”的朦朧面紗》，載《中華文摘》2003年8月號(hào)。第二，有權(quán)使用雙規(guī)的機(jī)關(guān)只能是縣級(jí)以上（含縣級(jí)）的紀(jì)委部門(mén)。146同上注，以前曾經(jīng)有高校的行政管理人員不適用于雙規(guī)調(diào)查的慣例，但是現(xiàn)在這一情況發(fā)生了變化。

在省一級(jí)，只有當(dāng)紀(jì)檢機(jī)關(guān)掌握了確實(shí)充分的、嚴(yán)重違法違紀(jì)行為的證據(jù)時(shí)才會(huì)使用雙規(guī)。相應(yīng)地，在正式雙規(guī)開(kāi)始前通常已經(jīng)進(jìn)行了一定的調(diào)查取證。初步核實(shí)工作一般以受理舉報(bào)開(kāi)始。147參見(jiàn)馮雁鵬：《特別權(quán)力關(guān)系理論視角下的黨內(nèi)“雙規(guī)”制度》，載《法制與社會(huì)》2009年第23期。從受理舉報(bào)到?jīng)Q定是否雙規(guī)的階段中，相關(guān)部門(mén)通常在收集信息。148當(dāng)受到舉報(bào)之后，中央紀(jì)委或地方各級(jí)紀(jì)委機(jī)關(guān)將在不超過(guò)兩個(gè)月的時(shí)間內(nèi)完成初步核實(shí)。如果認(rèn)為舉報(bào)信息屬實(shí)卻有違規(guī)違紀(jì)則會(huì)立案。如果案情重大復(fù)雜，必要時(shí)可延長(zhǎng)1個(gè)月；案情重大或復(fù)雜的案件，在延長(zhǎng)期內(nèi)仍不能查結(jié)的，要填寫(xiě)《延長(zhǎng)案件調(diào)查期限呈批表》，報(bào)經(jīng)立案機(jī)關(guān)批準(zhǔn)后可延長(zhǎng)調(diào)查時(shí)間1個(gè)月。中紀(jì)委以及地方各級(jí)紀(jì)委可以受理對(duì)中央委員會(huì)或者同級(jí)紀(jì)委成員的舉報(bào)，也可以受理對(duì)下級(jí)黨組成員的舉報(bào)。149《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件檢查工作條例》第10條。一旦初步核實(shí)完成，紀(jì)檢機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)決定是否立案。若初步核實(shí)中發(fā)現(xiàn)被調(diào)查人確有嚴(yán)重違法違紀(jì)行為，那么雙規(guī)調(diào)查將會(huì)開(kāi)始。即使在這個(gè)階段，如果違法違紀(jì)行為涉嫌犯罪，那么紀(jì)檢機(jī)關(guān)有權(quán)將案件轉(zhuǎn)交給檢察院或者公安機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)查。雙規(guī)案件的立案程序取決于被調(diào)查人的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)：如果涉及黨委或者紀(jì)委常委，如書(shū)記或副書(shū)記，那么必須由上一級(jí)紀(jì)委立案，在作出這樣的決定之前，同級(jí)黨委的意見(jiàn)也需要被考慮。150《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件檢查工作條例》第7條。對(duì)于其他黨員的立案決定可以由同級(jí)黨決定。

大家最熟悉的雙規(guī)就是從這個(gè)階段開(kāi)始的，一旦調(diào)查開(kāi)始，紀(jì)委的工作人員將把實(shí)施雙規(guī)的決定當(dāng)面通知到被調(diào)查者。在雙規(guī)期間，未經(jīng)允許被調(diào)查者不得與外界溝通。在這一期間，司法機(jī)關(guān)應(yīng)配合紀(jì)檢部門(mén)工作，提供任何有關(guān)證據(jù)以便調(diào)查的進(jìn)行。除了司法機(jī)關(guān)的協(xié)助，紀(jì)委的調(diào)查人員還有權(quán)搜查和扣留任何相關(guān)物品。另外，紀(jì)委還可以?xún)鼋Y(jié)銀行賬戶(hù)，限制相關(guān)人員的出行。151《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件檢查工作條例》第28條。雙規(guī)調(diào)查的時(shí)間一般不超過(guò)三個(gè)月，152《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件檢查工作條例》第39條。當(dāng)情況需要時(shí)，在調(diào)查組的請(qǐng)求下，可延期一個(gè)月；對(duì)于重大復(fù)雜案件，還可以再延長(zhǎng)三個(gè)月；對(duì)于三個(gè)月內(nèi)仍無(wú)法結(jié)案的調(diào)查，中紀(jì)委或省級(jí)紀(jì)委可以對(duì)下級(jí)紀(jì)委負(fù)責(zé)的案件再給予延期；除特殊情況外，雙規(guī)調(diào)查不應(yīng)該超過(guò)六個(gè)月。在雙規(guī)調(diào)查結(jié)束后的一個(gè)月內(nèi)，調(diào)查組應(yīng)當(dāng)評(píng)估被調(diào)查者違規(guī)違紀(jì)的嚴(yán)重性，并給出懲罰建議?？h級(jí)以上的紀(jì)檢部門(mén)作出處理決定時(shí)，需要參考被調(diào)查者單位的黨委意見(jiàn)。

紀(jì)委的官員曾強(qiáng)調(diào)雙規(guī)不是，也不能替代刑事調(diào)查，并且雙規(guī)也不是剝奪個(gè)人自由的特殊措施。盡管這種看法在理論上似乎成立，但是雙規(guī)在實(shí)踐中形成了一個(gè)灰色地帶，這一點(diǎn)從雙規(guī)調(diào)查的方法——在指定期間指定地點(diǎn)交代問(wèn)題——中可以看出來(lái)。通常紀(jì)檢部門(mén)將被調(diào)查人關(guān)押在一個(gè)地方進(jìn)行詢(xún)問(wèn)，在此過(guò)程中，被調(diào)查人非經(jīng)允許不得離開(kāi)或與外界聯(lián)系。調(diào)查的地點(diǎn)通常是酒店或者度假村，被調(diào)查者在雙規(guī)期間由調(diào)查者全程陪護(hù)，并且時(shí)常被監(jiān)視，即便在衛(wèi)生間內(nèi)。盡管沒(méi)有雙規(guī)調(diào)查手段的數(shù)據(jù)，但是有關(guān)被調(diào)查

者自殺或者受傷的傳聞時(shí)有發(fā)生。153See Natalie Thomas,“How the Communist Party Weeds Out Its Deliquents”,The Atlantic,http://www.theatlantic. com/china/archive/2013/06/how-the-communist-party-weeds-out-its-delinquents/277116/;“Policing the Party”,The Economist,http://www.economist.com/node/21561895，最后訪(fǎng)問(wèn)日期：2015年6月16日。

“雙開(kāi)”作為一種懲罰手段，不同于雙規(guī)立案前的調(diào)查程序，人們經(jīng)常將這兩個(gè)概念弄混了。根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第10條，有五種不同形式的懲罰措施，分別是警告、嚴(yán)重警告、撤銷(xiāo)黨內(nèi)職務(wù)、留黨察看和開(kāi)除黨籍。154《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件檢查工作條例》第10條。而人們對(duì)于雙規(guī)的印象大多來(lái)源于大眾媒體在報(bào)道雙規(guī)案件時(shí)提及的被調(diào)查者受到撤銷(xiāo)黨內(nèi)職務(wù)、開(kāi)除黨籍的“雙開(kāi)”懲罰。一般而言，對(duì)黨員的紀(jì)律處分必須經(jīng)過(guò)支部大會(huì)討論決定，并報(bào)黨的基層委員會(huì)批準(zhǔn)。155任何有關(guān)任何級(jí)別的黨員被開(kāi)除黨內(nèi)職務(wù)，留黨察看或者開(kāi)除黨籍的決定必須先得到被處分黨員所屬的黨組織成員以黨委（黨組）應(yīng)到會(huì)成員超過(guò)三分之二同意形成決定。得到?jīng)Q定后由上一級(jí)的黨委作出最終決定。在特殊條件下，這樣的決議可以由中央政治局常委來(lái)作出。See Larry Catá Backer,“Communist Party and State Discipline in China Part II:Brief Introduction to Shuang Kai and Pix Inside Shuanggui Facility”,Law at the End of the Day,http://lcbackerblog. blogspot.com/2011/09/communist-party-and-state-discipline-in.html，最后訪(fǎng)問(wèn)日期：2015年6月16日。如果涉及的問(wèn)題比較重要或者復(fù)雜，或者涉及開(kāi)除黨籍的處分，應(yīng)當(dāng)將報(bào)縣級(jí)或以上的紀(jì)委組織審查決定。156《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件檢查工作條例》第17條。在特殊情況下，縣級(jí)或以上黨委或紀(jì)律檢查委員會(huì)有權(quán)直接作出紀(jì)律處分的處理決定。157同上注，詳見(jiàn)第42條。

作為比較重的黨紀(jì)處分，“撤銷(xiāo)黨內(nèi)職務(wù)”的適用有較為嚴(yán)格的條件限制。158《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》第39、40條。首先，必須依照相關(guān)規(guī)定明確何為“黨內(nèi)職務(wù)”。159黨內(nèi)職務(wù)通常是經(jīng)過(guò)選舉或黨組織任命而擔(dān)任的黨的各級(jí)組織及其部門(mén)中的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。這些職務(wù)包括：黨內(nèi)的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)包括：各級(jí)黨的委員會(huì)委員、常委、書(shū)記、副書(shū)記，黨組成員、書(shū)記、副書(shū)記，黨的各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)委員、常委、書(shū)記、副書(shū)記，紀(jì)檢組組長(zhǎng)、副組長(zhǎng)，以及黨員在各級(jí)黨委辦事機(jī)關(guān)中擔(dān)任的副科長(zhǎng)以上的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。這一類(lèi)懲罰措施通常是針對(duì)違規(guī)違紀(jì)嚴(yán)重但是還未到留黨察看的程度。See Larry Catá Backer,“Communist Party and State Discipline in China Part II:Brief Introduction to Shuang Kai and Pix Inside Shuanggui Facility”,Law at the End of the Day,http://lcbackerblog.blogspot. com/2011/09/communist-party-and-state-discipline-in.html，最后訪(fǎng)問(wèn)日期：2015年6月16日。其次，處分決定必須明確哪些黨內(nèi)職務(wù)受到處分決定的影響，尤其是在黨內(nèi)擔(dān)任多個(gè)職務(wù)的黨員，黨組織在作出處分決定時(shí)，應(yīng)明確是撤銷(xiāo)一切職務(wù)，還是撤銷(xiāo)某一具體職務(wù)。第三，當(dāng)受處分黨員擔(dān)任多個(gè)職務(wù)時(shí)，必須從其擔(dān)任的最高職務(wù)開(kāi)始依次撤銷(xiāo)。第四，也可以建議黨外組織撤銷(xiāo)受處分黨員的職務(wù)，160《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件檢查工作條例》。這經(jīng)常適用于撤銷(xiāo)被處分人在國(guó)家機(jī)關(guān)或國(guó)有企業(yè)中的職務(wù)。撤銷(xiāo)黨內(nèi)職務(wù)有著長(zhǎng)遠(yuǎn)的影響，受到該處分的黨員，二年內(nèi)不得在黨內(nèi)擔(dān)任或向黨外組織推薦擔(dān)任與其原任職務(wù)相當(dāng)或高于其原任職務(wù)的職務(wù)。

作為黨內(nèi)最嚴(yán)重的處分，《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件檢查工作條例》建議謹(jǐn)慎使用開(kāi)除黨籍處分。161《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件檢查工作條例》第26、27條各級(jí)黨組織在決定或批準(zhǔn)開(kāi)除黨籍處分的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)全面研究有關(guān)材料，聽(tīng)取意見(jiàn)，采取十分慎重的態(tài)度。162《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件檢查工作條例》第38條。有下列情形的，一般應(yīng)當(dāng)給予開(kāi)除黨籍的處分：因故意犯罪違反刑法，被單處或附加剝奪政治權(quán)利的；或者因過(guò)失犯罪，被依法判處三年以上（不含三年）的有期徒刑的。黨員受到開(kāi)除黨籍處分的，五年內(nèi)不得重新入黨；另有其他處分的，必須同時(shí)執(zhí)行。163《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件檢查工作條例》第36條。

從憲政的角度來(lái)看，真正引起我們興趣的

是雙規(guī)調(diào)查結(jié)束并作出處分決定后，有時(shí)候還附加另一個(gè)決定，那就是將案件移交至國(guó)家司法機(jī)關(guān)。164《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件檢查工作條例》第44條。實(shí)踐中，中國(guó)共產(chǎn)黨關(guān)于案件移交的規(guī)定非常粗線(xiàn)條，許多省份對(duì)此都有詳細(xì)的地方規(guī)定。165《福建省行政監(jiān)察案件移送規(guī)定》。這種案件移交也在一定程度上表明執(zhí)政黨與國(guó)家機(jī)關(guān)之間的分權(quán)，以及將憲法視為基本原則和法律的現(xiàn)實(shí)。166同上注。

本文在此特別以《山東省紀(jì)委、省委組織部、省法院、省檢察院、省公安廳、省監(jiān)察廳、省審計(jì)廳關(guān)于在查處違紀(jì)違法案件中加強(qiáng)協(xié)作配合的辦法（試行）》中的規(guī)定來(lái)說(shuō)明雙規(guī)案件的移交過(guò)程。167《山東省紀(jì)委、 省委組織部、 省法院、 省檢察院、 省公安廳、 省監(jiān)察廳、省審計(jì)廳關(guān)于在查處違紀(jì)違法案件中加強(qiáng)協(xié)作配合的辦法（試行）》（魯紀(jì)發(fā)［2011］8號(hào)）。山東省的做法主要是利用不同機(jī)關(guān)形成一個(gè)合作機(jī)制，山東省紀(jì)委、省組織部、省法院、省檢察院、省公安廳、省監(jiān)察廳、省審計(jì)廳相互配合，通過(guò)協(xié)作形成查處違紀(jì)違法案件的工作合力。168同上注。案件的移轉(zhuǎn)也根據(jù)此辦法的規(guī)定來(lái)執(zhí)行，黨員受黨組織約束，而公民受?chē)?guó)家機(jī)關(guān)約束。169同上注。山東省七機(jī)關(guān)協(xié)作配合機(jī)制主要是通過(guò)綜合辦公室來(lái)運(yùn)作，辦公室主任由負(fù)責(zé)違紀(jì)調(diào)查的紀(jì)委常委擔(dān)任，實(shí)行辦案協(xié)作配合專(zhuān)題會(huì)議制度，170同上注。其他成員由政府附屬機(jī)構(gòu)中負(fù)責(zé)對(duì)外合作的人擔(dān)任。171同上注，詳見(jiàn)第6條。各成員單位分別確定一個(gè)內(nèi)設(shè)部門(mén)以作為各自辦案協(xié)作配合聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)，這樣的組織結(jié)構(gòu)使得案件可以在不同單位之間順利移交。172《福建省行政監(jiān)察案件移送規(guī)定》。

依照山東省的相關(guān)規(guī)定，如果紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在立案查處的案件中發(fā)現(xiàn)被調(diào)查對(duì)象涉嫌犯罪的,應(yīng)于固定涉嫌犯罪重要證據(jù)之日起十五個(gè)工作日內(nèi)，173同上注，詳見(jiàn)第10條。按照管轄規(guī)定，將簡(jiǎn)要情況書(shū)面通報(bào)相應(yīng)檢察或公安機(jī)關(guān)。174同上注，詳見(jiàn)第9條。案件調(diào)查工作結(jié)束，經(jīng)案件審理，報(bào)紀(jì)委常委會(huì)研究后一個(gè)月內(nèi)，向檢察或公安機(jī)關(guān)移送相關(guān)材料。175同上注，詳見(jiàn)第9條。司法系統(tǒng)內(nèi)部也有類(lèi)似規(guī)定，法院在其審理涉及黨員、行政監(jiān)察對(duì)象的刑事案件中，應(yīng)于一審、二審開(kāi)庭審判前，通報(bào)相應(yīng)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)可視情況派員旁聽(tīng)庭審；一審、二審宣判后，法院應(yīng)自宣判之日起十五個(gè)工作日內(nèi)，將案件裁判情況通報(bào)相應(yīng)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)，并移送判決書(shū)或裁定書(shū)等相關(guān)材料。176同上注，詳見(jiàn)第12條。

如果公安機(jī)關(guān)或檢察機(jī)關(guān)在刑事案件調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，被調(diào)查的黨員干部涉及可能被紀(jì)律處分的行為時(shí)，它們有義務(wù)將案件的相關(guān)材料移送給擁有管轄權(quán)的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)。177詳見(jiàn)本文第二部分。在檢察機(jī)關(guān)立案?jìng)刹榈陌讣?，被偵查?duì)象屬于省、市、縣一級(jí)黨員干部的，由相應(yīng)級(jí)別紀(jì)委或黨委作出立案決定。178《山東省紀(jì)委、省委組織部、省法院、省檢察院、省公安廳、省監(jiān)察廳、省審計(jì)廳關(guān)于在查處違紀(jì)違法案件中加強(qiáng)協(xié)作配合的辦法》，第8—10條。如果被調(diào)查者是黨員或受行政紀(jì)律處分，檢察機(jī)關(guān)在案件調(diào)查結(jié)束一個(gè)月內(nèi)，需要將有關(guān)

材料移交給對(duì)應(yīng)的紀(jì)律監(jiān)察機(jī)關(guān)，由其決定是否起訴——無(wú)論檢察院是否決定起訴。179《山東省紀(jì)委、省委組織部、省法院、省檢察院、省公安廳、省監(jiān)察廳、省審計(jì)廳關(guān)于在查處違紀(jì)違法案件中加強(qiáng)協(xié)作配合的辦法》，第10條。公安機(jī)關(guān)立案?jìng)刹榈纳嫦臃缸锇讣?，犯罪嫌疑人屬于縣（市、區(qū)）委、市委、省委管理的黨員干部、行政監(jiān)察對(duì)象的，應(yīng)于執(zhí)行強(qiáng)制措施之日起十五個(gè)工作日內(nèi)，將簡(jiǎn)要情況書(shū)面通報(bào)相應(yīng)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和黨委組織部門(mén)；依法作出撤銷(xiāo)立案決定的，應(yīng)于作出決定之日起一個(gè)月內(nèi)，將簡(jiǎn)要情況書(shū)面通報(bào)相應(yīng)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和黨委組織部門(mén)。180同上注，詳見(jiàn)第11條。

由于紀(jì)委、檢察院以及司法機(jī)關(guān)官員具有極大的自主決定權(quán)，181Fu Hualing,“TheUpward and Downward Spirals in China’s Anti-Corruption Enforcement”,in Mike McConville ed.,Comparative Perspectives in Criminal Justice in China,Edward Elgar Publishing,2013.如果沒(méi)有依照規(guī)定通報(bào)案件或者決定的過(guò)程沒(méi)有與外界進(jìn)行合理的溝通解釋?zhuān)h的權(quán)威與信譽(yù)將受到較大的打擊，182Ibid.廈門(mén)遠(yuǎn)華走私案就是一個(gè)典型的反面教材。盡管官方?jīng)]有對(duì)案件作出認(rèn)定，但是關(guān)于案件的謠言在社會(huì)上廣泛流傳。有的謠言說(shuō)整個(gè)廈門(mén)海關(guān)系統(tǒng)都或多或少參與了某種形式的走私之中，考慮到腐敗的范圍，紀(jì)檢部門(mén)當(dāng)時(shí)決定，只要相關(guān)人員退還所受賄賂，或者涉案贓款數(shù)額不大的情形下，就可以免予檢察院的追責(zé)。結(jié)果，雙規(guī)體現(xiàn)出其概念明晰性與操作中不完善之間的沖突和矛盾之處。

（二）雙規(guī)制度的科學(xué)發(fā)展

對(duì)雙規(guī)程序的描述表明，雙規(guī)制度汲取正當(dāng)性的憲政模式理論與落入理論的限制和期待之外的實(shí)際運(yùn)行之間存在著張力。正如傅華伶最近對(duì)中國(guó)反腐所作的判斷，雙規(guī)制度是一把“雙刃劍”，“一方面，雙規(guī)及其后續(xù)的審查起訴表明了中國(guó)共產(chǎn)黨的反腐決心，增強(qiáng)了其正當(dāng)性；另一方面，雙規(guī)也暴露出中國(guó)共產(chǎn)黨的制度已經(jīng)腐化了其根基，進(jìn)而損害了中國(guó)共產(chǎn)黨的正當(dāng)性?！?83Ibid.,p.409.本文認(rèn)為，中國(guó)反腐中存在的理論和現(xiàn)實(shí)之間的“背離主題”中孕育著理論創(chuàng)新的空間。184Ibid.,p.391.

中國(guó)共產(chǎn)黨一直在努力從早期革命黨向革命之后執(zhí)政黨轉(zhuǎn)變，185Cf.Baker,supra note 11.這個(gè)轉(zhuǎn)變比聽(tīng)上去要困難得多。為了成功實(shí)現(xiàn)這一轉(zhuǎn)變，必須避免東歐社會(huì)主義國(guó)家所犯的錯(cuò)誤：推行斯大林主義的個(gè)人崇拜，在堅(jiān)持馬克思主義的政治框架下進(jìn)行泛民主化改革。中國(guó)共產(chǎn)黨并非一種制度外的力量，它為自己設(shè)定了推動(dòng)這些機(jī)構(gòu)科學(xué)發(fā)展的目標(biāo)，以此保證不斷深化社會(huì)主義民主?！笆聦?shí)上，差不多在十年前，‘三個(gè)代表’的提出已經(jīng)將中國(guó)共產(chǎn)黨的成員范圍作出了巨大的擴(kuò)展，此舉表明中國(guó)共產(chǎn)黨正在從革命黨向代表全民的先鋒隊(duì)政黨轉(zhuǎn)變。但是，要實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，中國(guó)共產(chǎn)黨還有很長(zhǎng)的路要走?！?86Backer,supra note 125.

建立在人民主權(quán)學(xué)說(shuō)之上的現(xiàn)代政治理論表明，187See,e.g.,Louis Henkin,Constitutionalism,Democracy,and Foreign Affairs,New York:Columbia University Press,1990,p.23.一個(gè)政權(quán)想要贏得人民的支持就得依靠民主與法治。188楊濤，同前注59。因此，當(dāng)局有必要利用社會(huì)大眾的支持，對(duì)雙規(guī)進(jìn)行揚(yáng)長(zhǎng)避短的改革。189Ye Zhusheng,“Shuanggui:Between Discipline and the Law”,South Reviews(June 10,2013).官方也強(qiáng)調(diào)，必須嚴(yán)格規(guī)范雙規(guī)程序，做到有根有據(jù)。190Ibid.

在審訊的過(guò)程中，必須尊重黨員的人格尊嚴(yán)，禁止刑訊逼供。雙規(guī)期間，在被證明有違規(guī)違紀(jì)前，被調(diào)查者仍被視為黨的“同志”。胡錦濤在十八大報(bào)道中指出，“全黨要增強(qiáng)緊迫感和責(zé)任感，牢牢把握加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)、先進(jìn)性和純潔性建設(shè)這條主線(xiàn)，堅(jiān)持解放思想、改革創(chuàng)新，堅(jiān)持黨要管黨、從嚴(yán)治黨?！?91胡錦濤，同前注18。

在上述意見(jiàn)對(duì)于改善雙規(guī)制度的實(shí)際操作有著較強(qiáng)的指導(dǎo)意義。本文首先將簡(jiǎn)要概述雙規(guī)制度在實(shí)踐中可改善之處。我們的討論將集中在以下兩個(gè)方面：第一是關(guān)注如何促進(jìn)雙規(guī)執(zhí)行的改進(jìn)；第二是關(guān)注如何緩解國(guó)家法律與雙規(guī)立法之間的沖突。正如鄧小平所說(shuō)的那樣，“黨要善于領(lǐng)導(dǎo)，要不斷地改善領(lǐng)導(dǎo)，才能加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)。”192同前注105。

1.改良雙規(guī)

前文已經(jīng)指出了雙規(guī)在實(shí)行中的矛盾，是否可以提出一種改革方案，使得雙規(guī)與中國(guó)共產(chǎn)黨的路線(xiàn)和中國(guó)憲政模式下的雙規(guī)邏輯更為一致？本文提出以下四個(gè)措施：

第一，發(fā)展、完善黨內(nèi)法治，以約束參與雙規(guī)的調(diào)查人員的自由裁量權(quán)。在黨的路線(xiàn)方針下，雙規(guī)系統(tǒng)運(yùn)作的核心在于繼續(xù)推動(dòng)法治的科學(xué)發(fā)展。這里科學(xué)發(fā)展著的法治有兩個(gè)重要部分，首先涉及雙規(guī)制度規(guī)范的制定方式，然后是黨內(nèi)組織執(zhí)行這些規(guī)則的方式。

就第一點(diǎn)而言，2013年5月27日，中國(guó)共產(chǎn)黨中央頒布了兩部規(guī)范黨內(nèi)立法程序的文件。這是中國(guó)共產(chǎn)黨成立近一個(gè)世紀(jì)以來(lái)的第一次規(guī)范黨內(nèi)立法的正式文件。其中，《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》規(guī)定了有權(quán)起草、批準(zhǔn)、公布、修訂以及廢除黨內(nèi)法規(guī)的機(jī)關(guān)，并對(duì)這些機(jī)關(guān)行使權(quán)力的程序作了規(guī)定；而《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》則規(guī)定了黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的通報(bào)、備案、審查、修訂和廢除程序。這是中國(guó)共產(chǎn)黨自1921年成立以來(lái)首次頒布約束黨內(nèi)法規(guī)的文件。這是提升黨的內(nèi)部管理和加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督的重要一步，黨內(nèi)立法的頒布意味著中國(guó)共產(chǎn)黨正在將其憲政原則適用到黨內(nèi)立法程序之中，以此來(lái)推進(jìn)黨的路線(xiàn)的貫徹。當(dāng)然這一點(diǎn)在憲法之下的政府行政結(jié)構(gòu)中也有體現(xiàn)。

就第二點(diǎn)而言，最明顯的問(wèn)題在于調(diào)查過(guò)程的秘密性和過(guò)大的自由裁量權(quán)。正如一名雙規(guī)調(diào)查工作人員所說(shuō)，最近幾年中，中紀(jì)委出臺(tái)了新的指導(dǎo)意見(jiàn)和規(guī)定，總結(jié)、推廣雙規(guī)中的積極方面，（力圖）消除消極因素。193程志奎、蔣蘭：《淺議“雙規(guī)”制度的發(fā)展與完善》，載《文藝生活》2011年第3期。這些文件對(duì)紀(jì)檢部門(mén)的權(quán)力作出了限制，以降低任意性。194《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件檢查工作條例》。例如，雙規(guī)調(diào)查只有在紀(jì)委掌握了一定的違法違紀(jì)的確鑿證據(jù)后才予以實(shí)施；明確了什么級(jí)別的紀(jì)委有權(quán)采取什么樣的措施等。195同上注。其他要求包括，雙規(guī)調(diào)查的實(shí)施必須獲得書(shū)面許可，書(shū)面許可必須上報(bào)省級(jí)紀(jì)委備案。196同上注。此外，為了營(yíng)造一個(gè)非對(duì)抗性的調(diào)查環(huán)境，雙規(guī)過(guò)程中必須要保證被調(diào)查人的人身安全。197程志奎、蔣蘭，同前注193，第268頁(yè)。所以，制定詳細(xì)的諸如立案系統(tǒng)的程序規(guī)則，設(shè)定門(mén)檻對(duì)于限制自由裁量權(quán)的任意性有著重要意義。

第二，進(jìn)一步規(guī)范程序，正當(dāng)程序及其輔助性措施也可以從多個(gè)方面使得雙規(guī)與中國(guó)共產(chǎn)黨的路線(xiàn)政策更好地協(xié)調(diào)一致。胡錦濤指出，中國(guó)共產(chǎn)黨“（要）健全紀(jì)檢監(jiān)察體制，完善派駐機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理，更好發(fā)揮巡視制度監(jiān)督作用?！?98胡錦濤，同前注18。

有研究認(rèn)為反對(duì)雙規(guī)權(quán)力濫用的最有力制度就是堅(jiān)持程序正當(dāng)以及提升執(zhí)法透明度。199周葉中，同前注85。需要注意的是，正當(dāng)程序指的是由執(zhí)政黨承認(rèn)的、已經(jīng)寫(xiě)入憲法的原則，200而不是那些由國(guó)家行政機(jī)關(guān)執(zhí)行的正當(dāng)程序原則。正當(dāng)程序原則還可能包括程序透明的要求。201See Alberto Alemanno,“Unpacking the Principle of Openness in EU Law:Transparency,Participation and Democracy”,Eur.L.Rev.(forthcoming 2014)缺乏透明度，雙規(guī)將很容易陷入權(quán)力濫用之中。最近實(shí)施的《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件監(jiān)督管理工作規(guī)則》是促進(jìn)正當(dāng)程序?qū)崿F(xiàn)的重要步驟，202《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件監(jiān)督管理工作規(guī)則》。同時(shí)我們也看到輔助規(guī)則——比如教育——的重要性，這些內(nèi)部民主要求對(duì)于完善雙規(guī)至關(guān)重要。203朱良好：《反腐倡廉法規(guī)制度的基本原則》，載《黨政論壇》2010年第5期，第51—53頁(yè)。這些輔助規(guī)則并不是新鮮事物，早在2000年就有學(xué)者提出通過(guò)完善舉報(bào)、上報(bào)、撤銷(xiāo)以及反腐教育機(jī)制，構(gòu)建一道反腐防火墻，該研究同時(shí)強(qiáng)調(diào)對(duì)政府官員的管理及道德教育的重要性。204周葉中，同前注85。

第三，進(jìn)一步改善黨政機(jī)關(guān)之間的合作協(xié)調(diào)機(jī)制。采取措施提高雙規(guī)調(diào)查的質(zhì)量，這將有利于進(jìn)一步符合黨的治理原則，推動(dòng)社會(huì)主義民主，完善人民民主專(zhuān)政下的權(quán)責(zé)統(tǒng)一。其中，發(fā)展完善紀(jì)檢部門(mén)與國(guó)家監(jiān)察部門(mén)之間的協(xié)作機(jī)制將是一項(xiàng)有用的嘗試。在實(shí)踐中，一些省份已經(jīng)在地方檢察系統(tǒng)與行政監(jiān)察系統(tǒng)之間建立了合作機(jī)制，以提高雙規(guī)調(diào)查的質(zhì)量。205Larry Catá Backer,“Communist Party and State Discipline Part III:Chinese Scholars' Views of Shuanggui Inter Party Discipline System”,Law at the End of the Day(September 23,2011),http://lcbackerblog.blogspot.com/2011/09/ communist-party-and-state-discipline.html，最后訪(fǎng)問(wèn)日期：2015年6月16日。該機(jī)制將有助于提高反腐調(diào)查的透明度和效率，特別是針對(duì)違反刑法的犯罪行為。但是，一旦國(guó)家司法行政機(jī)關(guān)介入時(shí)，調(diào)查人員應(yīng)當(dāng)尊重憲法以及刑事訴訟法賦予被調(diào)查人的保護(hù)性權(quán)利。因此，雙規(guī)調(diào)查應(yīng)當(dāng)避免國(guó)家機(jī)關(guān)和紀(jì)委的同時(shí)調(diào)查。與此相關(guān)的一項(xiàng)重要的制度改革在于，以監(jiān)察部與中紀(jì)委的職能分離來(lái)確保中國(guó)共產(chǎn)黨與國(guó)家的政治、行政分權(quán)理論的推行。為了實(shí)現(xiàn)這種分權(quán)，有必要將憲法之下的行政機(jī)關(guān)的程序與不直接受憲法規(guī)制的政治機(jī)關(guān)的行為區(qū)分開(kāi)來(lái)。

第四，提高透明度。透明度是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下憲政法治的重要原則。前面提到的“黨內(nèi)立法法”就對(duì)透明性作了規(guī)定，除了個(gè)別情形外，所有的黨內(nèi)立法必須公布。206Zhang Qian and Yao Chun,“CPC to Sharpen Intra-Party Management”,Xinhua (May 28,2013),http://english.cpc. people.com.cn/206972/206977/8261149.html，最后訪(fǎng)問(wèn)日期：2015年6月16日。有學(xué)者特別關(guān)注官方報(bào)告中對(duì)黨內(nèi)立法法的論述，認(rèn)為提升透明性將有利于防止執(zhí)政黨頒布空頭指示或者無(wú)效文件，有利于減少官僚主義。新的規(guī)定要求黨內(nèi)立法也要制定年度計(jì)劃和五年規(guī)劃。207Ibid.這篇報(bào)告通過(guò)引用習(xí)近平在依法治國(guó)理論基礎(chǔ)上的中國(guó)共產(chǎn)黨憲政模式，將黨內(nèi)立法法的制定和執(zhí)政透明度聯(lián)系起來(lái)，提高到憲政的高度。208Ibid.

黨的新一屆領(lǐng)導(dǎo)集體提出要“將權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子里”，那么首先，黨紀(jì)國(guó)法的籠子必須足夠強(qiáng)硬。制度建設(shè)具有極強(qiáng)的傳遞性，不僅對(duì)當(dāng)代，也會(huì)對(duì)后代產(chǎn)生影響。不斷加強(qiáng)制度建設(shè)將有力保障中國(guó)共產(chǎn)黨實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期執(zhí)政?！?09Ibid.

2.消弭雙規(guī)體制中的矛盾之處

下文將要描述識(shí)別并消除雙規(guī)問(wèn)題上理論與實(shí)踐之間張力與背離的三種可能的方法。第一是關(guān)注規(guī)范的內(nèi)在一致性；第二是在規(guī)則適用中突出平等性；最后是認(rèn)識(shí)到策略的重要性，執(zhí)政黨在改革過(guò)程中也要避免危機(jī)自身領(lǐng)導(dǎo)地位的行為。

第一，減少黨政國(guó)家機(jī)關(guān)有關(guān)紀(jì)律反腐方面的制度分歧。這一建議可能涉及雙規(guī)制度與刑事司法制度的改革，監(jiān)管體制的不配套、不協(xié)調(diào)已經(jīng)是世界各國(guó)政府共同面對(duì)的治理難題。研究治理問(wèn)題的學(xué)者和政策制定者已經(jīng)開(kāi)始研究規(guī)則體系的不配套是如何影響整個(gè)系統(tǒng)運(yùn)行的效率并影響人們對(duì)制度的尊重的。210監(jiān)管制度間的相互沖突一直是《聯(lián)合國(guó)工商企業(yè)與人權(quán)指導(dǎo)原則》適用過(guò)程中的核心問(wèn)題，聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)在工商企業(yè)與人權(quán)的特別代表準(zhǔn)確地指出了這一問(wèn)題。See John G.Ruggie,Special Representative of the Secretary-General(SRSG),“Remarks at the Public Hearings on Business and Human Rights Sub-Committee on Human Rights European Parliament”,Brussels (April 16,2009),http://www.corporatejustice.org/IMG/pdf/EP_April_2009Ruggie. pdf，最后訪(fǎng)問(wèn)日期：2015年6月16日。中國(guó)學(xué)者也注意到這一點(diǎn)，他們認(rèn)為中國(guó)共產(chǎn)黨應(yīng)當(dāng)解決黨紀(jì)國(guó)法在雙規(guī)問(wèn)題上的分歧和沖突。一些人認(rèn)為全國(guó)人大應(yīng)當(dāng)獨(dú)享立法權(quán)限，以此消除那些限制或者剝奪黨員憲法權(quán)利的立法。然而這一觀點(diǎn)忽視了中國(guó)共產(chǎn)黨不受制于國(guó)家憲法的事實(shí)，盡管中國(guó)共產(chǎn)黨遵從的一些原則已經(jīng)寫(xiě)入憲法，并為其他國(guó)家機(jī)關(guān)所遵守，但雙方未能很好協(xié)調(diào)還是為執(zhí)政黨和國(guó)家機(jī)關(guān)的運(yùn)作制造了困難。這種不協(xié)調(diào)所帶來(lái)的結(jié)果是可以避免的。

在區(qū)分黨規(guī)國(guó)法立法機(jī)關(guān)的同時(shí)，建立彼此的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，以便中國(guó)共產(chǎn)黨的黨內(nèi)立法與國(guó)家法律相協(xié)調(diào)。更有人建議通過(guò)將黨的紀(jì)律融合進(jìn)國(guó)家法律以消解雙規(guī)的特殊性。211操申斌：《黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律協(xié)調(diào)路徑探討》，載《探索》2010年第2期。這一實(shí)踐在之后被證明為是紀(jì)委和立法機(jī)構(gòu)合作的絕佳實(shí)例。融合到國(guó)家法律中在憲法上是不必要的，不過(guò)政治和行政系統(tǒng)的配合協(xié)調(diào)對(duì)于避免黨規(guī)國(guó)法之間的矛盾倒是有好處的。與此同時(shí)，應(yīng)該注意到刑法與黨內(nèi)紀(jì)律體系的功能是不同的。基于此，我們也不應(yīng)該將兩者合并到一個(gè)系統(tǒng)之中，但保存兩套功能不同的行政系統(tǒng)和中國(guó)共產(chǎn)黨的政治系統(tǒng)要求發(fā)展出不同的進(jìn)路來(lái)分析哪些對(duì)國(guó)家有害行為（如腐敗行為）；而在兩者重合的地方，協(xié)調(diào)變得很重要。

第二，完善程序，做到所有黨員干部不分職務(wù)大小在紀(jì)律面前一律平等?！埃ㄒ﹪?yán)肅黨的紀(jì)律特別是政治紀(jì)律，對(duì)違反紀(jì)律的行為必須認(rèn)真處理，切實(shí)做到紀(jì)律面前人人平等、遵守紀(jì)律沒(méi)有特權(quán)、執(zhí)行紀(jì)律沒(méi)有例外?！?12胡錦濤，同前注18。目前的雙規(guī)體制并不能切實(shí)確保這一條的實(shí)現(xiàn)，針對(duì)這一問(wèn)題，必須確保在審查雙規(guī)案件的黨委與被調(diào)查者沒(méi)有利害關(guān)系。那么以下兩項(xiàng)改革就非常重要了，第一項(xiàng)是回避制度，第二項(xiàng)是地方領(lǐng)導(dǎo)干部的調(diào)查由不同省份上一級(jí)組織審查。

第三，雙規(guī)體現(xiàn)的整全性要求執(zhí)行中避免系統(tǒng)性腐敗。對(duì)雙規(guī)制度最大的批評(píng)——雙規(guī)淪為政治派系斗爭(zhēng)和權(quán)力再分配的工具。與這種觀點(diǎn)相隨的是對(duì)雙規(guī)的制度性批評(píng)，因?yàn)楦骷?jí)紀(jì)委在同級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)下工作，那么各級(jí)紀(jì)委就不是獨(dú)立的，也就無(wú)法監(jiān)督自己需要對(duì)之負(fù)責(zé)的黨委。地方紀(jì)委的工作需要得到地方黨委負(fù)責(zé)人的支持，如果地方黨委負(fù)責(zé)人或者集體出現(xiàn)了腐敗，那么雙規(guī)將只能將腐敗制度化，甚至?xí)o(wú)視腐敗行為的發(fā)生。

五、結(jié)論

理解中國(guó)法治的關(guān)鍵在于，理解作為憲政問(wèn)題的分權(quán)模式。在美國(guó)，人民主權(quán)的全部由政府享有，進(jìn)而在立法、行政和司法之間進(jìn)行劃分；

憲法將人民的權(quán)力全部組織起來(lái)并分配給不同的國(guó)家機(jī)器，政府系統(tǒng)中的分權(quán)也就成為美國(guó)憲政正當(dāng)性的核心命題。在中國(guó)，人民主權(quán)的分配是不同的，行政性的權(quán)力由政府行政體系享有，而政治性的權(quán)力由中國(guó)共產(chǎn)黨享有。與美國(guó)的三權(quán)分立模式不同，中國(guó)憲政體制下是國(guó)務(wù)院/全國(guó)人大與中國(guó)共產(chǎn)黨之間分權(quán)。中國(guó)憲法并不涵蓋主權(quán)的全部?jī)?nèi)容，它僅僅涉及行政性權(quán)力。中國(guó)共產(chǎn)黨是在《憲法》第1條所規(guī)定的人民民主專(zhuān)政原則下，表達(dá)人民意志的制度化形式。因此，憲政合法性的核心問(wèn)題就是國(guó)家與執(zhí)政黨之間的分權(quán)。在中國(guó)，二者的關(guān)系受制于創(chuàng)立共和國(guó)的意識(shí)形態(tài)結(jié)構(gòu)，它包含了群眾路線(xiàn)和由中國(guó)共產(chǎn)黨科學(xué)發(fā)展著的馬列主義等。

作為中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)懲罰體系的雙規(guī)制度，為我們理解中國(guó)憲政模式的形式和運(yùn)作的正當(dāng)性，以及討論制度背后的政策的正當(dāng)性問(wèn)題，提供了絕佳的分析范本。盡管雙規(guī)超越了司法程序，但是它作為黨組織的內(nèi)部紀(jì)律處分手段，僅適用于黨員干部。重新搭建理解中國(guó)憲政模式的框架后，在憲政基本原則之下為檢驗(yàn)雙規(guī)合法性所做的分析，變得更為清晰了。國(guó)家機(jī)關(guān)作出憲法未授權(quán)的舉措當(dāng)然超越了國(guó)家機(jī)關(guān)的職權(quán)范圍，但是，雙規(guī)制度旨在規(guī)范黨內(nèi)權(quán)力，以完善黨內(nèi)組織，維護(hù)自身權(quán)威。也因此，雙規(guī)制度的正當(dāng)性不是來(lái)自憲法，而是來(lái)自黨章。雙規(guī)制度的實(shí)施有利于維護(hù)人民民主專(zhuān)政自身的正當(dāng)性。然而，承認(rèn)雙規(guī)制度是黨組織行使其權(quán)力的合法方式，并不等于認(rèn)可任何形式的雙規(guī)實(shí)踐。執(zhí)政黨自身的行為必須符合群眾路線(xiàn)的要求，這個(gè)要求已經(jīng)通過(guò)中國(guó)共產(chǎn)黨將其作為自身組織原則納入憲法而得以明確表達(dá)。這些黨的基本路線(xiàn)，連同已確立起的內(nèi)含于執(zhí)政目標(biāo)的核心原則，共同構(gòu)成了推動(dòng)雙規(guī)制度不斷合法化的框架。

編后記

“雙規(guī)”制度作為中國(guó)共產(chǎn)黨進(jìn)行黨內(nèi)紀(jì)律檢查、監(jiān)督的重要組成部分，自20世紀(jì)90年代明確載入《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件檢查工作條例》以來(lái)，便受到極大關(guān)注。根據(jù)中國(guó)共產(chǎn)黨十八屆三中全會(huì)、四中全會(huì)和五中全會(huì)的精神，執(zhí)政黨以法治思維和法治方式推進(jìn)反腐敗，著力建立長(zhǎng)效的反腐敗機(jī)制與體制，成為黨內(nèi)治理與國(guó)家治理相統(tǒng)一的重要舉措。如何認(rèn)識(shí)“雙規(guī)”？怎樣看待“雙規(guī)”與憲法、法律之間的關(guān)系？以及如何檢視“雙規(guī)”實(shí)際運(yùn)行中存在的相關(guān)有爭(zhēng)議的問(wèn)題？等等。針對(duì)這一系列問(wèn)題，這篇譯作提供了一個(gè)研究視角，在執(zhí)政黨和政府分權(quán)視角的框架下，重點(diǎn)研究“雙規(guī)”制度的合憲性及使之趨于完善的可能性，以供眾方家評(píng)點(diǎn)。

本文觀點(diǎn)不代表本刊編輯部的立場(chǎng)。

*本文原文為英文，由王可任博士生翻譯成中文，邵六益博士生作了精心校對(duì)；本刊編輯部對(duì)譯文有刪節(jié)和修改。譯文全文題目為《崛起的中國(guó)特色社會(huì)主義憲政結(jié)構(gòu)——司法外拘留與中國(guó)憲政秩序》，擬收錄在強(qiáng)世功主編：《政治與法律評(píng)論》（第六輯），將由法律出版社于2015年12月推出。特別感謝強(qiáng)老師授權(quán)。英文版見(jiàn)于Larry Catá Backer and Keren Wang,“The Emerging Structures of Socialist Constitutionalism with Chinese Characteristics:Extra Judicial Detention and the Chinese Constitutional Order”,Pacific Rim Law & Policy Journal,Vol.23,No.2,April 2014,pp.251-341。

**白軻(Larry C.Backer)，W.Richard and Mary Eshelman學(xué)者，美國(guó)賓州州立大學(xué)法學(xué)院教授、國(guó)際關(guān)系學(xué)院教授；王可任，美國(guó)賓州州立大學(xué)人文系博士研究生；邵六益，北京大學(xué)法學(xué)院博士研究生。